Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Юридическая природа института права собственности на недвижимое имущество как основного института гражданского права 25
1. Понятие, признаки и виды недвижимого имущества как объекта прав 25
2. Содержание и особенности правового режима недвижимого имущества 62
3. Основания возникновения права собственности на недвижимое
имущество 97
4. Доктрина права собственности и концепция развития законодательства о недвижимом имуществе 148
Глава 2. Содержание института государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество 172
1. Понятие, содержание и значение института государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество 172
2. Система федерального законодательства о государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество 206
3. Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере государственной регистрации права собственности на недвижимое имуществ и их закрепление региональным законодательством 233
Глава 3. Механизм государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество 258
1. Юридические основания осуществления государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество 258
2. Правовая природа и функции Федеральной регистрационной службы и ее территориальных органов как субъектов отношений в сфере государственной регистрации прав 281
3. Этапы государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество и их закрепление в российском законодательстве 307
4. Правовые последствия внесения в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним записи о государственной регистрации права собственности 336
Глава 4. Основные направления совершенствования нормативно-правового регулирования государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество 357
1. Роль и значение Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на
недвижимое имущество 357
2. Проблемы осуществления государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество и пути их решения 385
3. Основные направления совершенствования федерального законодательства о государственной регистрации права собственности
на недвижимое имущество 422
4. Основные направления развития регионального законодательства о государственной регистрации права собственности на не движимое имущество 441
Заключение 458
Список использованной литературы и нормативных источников 467
- Понятие, признаки и виды недвижимого имущества как объекта прав
- Понятие, содержание и значение института государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество
- Юридические основания осуществления государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Впервые в России государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним была введена Гражданским кодексом Российской Федерации 1996 г., который был призван обеспечить публичность гражданского оборота недвижимых вещей, с помощью правовых и организационных мер оздоровить и упорядочить бурно развивающийся рынок недвижимого имущества.
Необходимость эффективного осуществления государством охраны прав и законных интересов граждан и юридических лиц востребовала институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Именно потребности участников оборота недвижимости определили цели и задачи государственной регистрации прав на недвижимое имущество, в том числе и права собственности. Государственная регистрация — не самоцель, а средство введения оборота недвижимости в цивилизованные рамки, осуществления его на принципах гласности и публичности. Однако на начальном этапе ее становления вся нормативная база, посвященная вопросам государственной регистрации недвижимого имущества, была сведена лишь к нескольким статьям Гражданского кодекса Российской Федерации.
Законодатель закрепил неразрывную связь между приобретением и признанием права собственности и других вещных прав на недвижимое имущество. При таком условии государство должно распространить свою функцию защиты и охраны интересов участников вещно-правовых отношений и на стадию приобретения вещных прав. Оборот недвижимого имущества (гражданско-правовые сделки с недвижимостью), несомненно, нуждается в специальной процедуре государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, которая подтверждает (легитимирует) защиту прав сторон сделки, обеспечивает признание государством факта возникновения или прекращения прав на недвижимое имущество.
Введение системы регистрации прав на недвижимость означает также разделение кадастрового учета недвижимости как физических объектов специально уполномоченными органами и государственной регистрации прав на них в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Именно с моментом государственной регистрации законодательство связывает возникновение и прекращение вещных прав на недвижимое имущество.
В 2004 году начал свою деятельность новый федеральный орган — Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация), а учреждения юстиции реорганизованы в территориальные органы Росрегистрации, осуществляющие государственную регистрацию прав; были определены и полномочия Министерства юстиции Российской Федерации, в подведомственности которого находится вновь созданная служба. Работа по формированию единой российской системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним вышла на новый качественный уровень, что позволит достичь цели, ради которой и были приняты Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и связанные с ним иные нормативные правовые акты.
Актуальность темы обусловлена тем, что современное Российское государство находится на этапе обновления системы правового регулирования оборота недвижимого имущества, создания более эффективного и прозрачного механизма регистрации объектов собственности в Российской Федерации, и изучение особенностей правового регулирования государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество способствует более успешному решению этой задачи. Поскольку каждая регистрационная система должна обеспечить надежность и гласность гражданского оборота недвижимости, постольку государственная регистрация, являясь публичным актом власти, выступает как средство фиксации важных, с точки зрения самой власти и общества, правоотношений.
Некоторые аспекты государственной регистрации, к сожалению, пока не получили надлежащего правового регулирования. Многие существующие на настоящий момент правовые решения нуждаются в совершенствовании и более глубоком научном обосновании. Отдельные нормы действующего законодательства в сфере правового регулирования государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество вызывают дискуссии и многочисленные споры среди исследователей, более того, в ряде случаев неоднозначно оцениваются судебной практикой.
Степень научной разработанности проблемы. Многоаспектный характер темы диссертации предопределил необходимость обращения к различным отраслям знаний, в частности к работам в области экономики, социологии, общей теории государства и права, различных отраслей права, прежде всего, гражданского права.
Несмотря на то, что вопросы, касающиеся комплексного правового регулирования государственной регистрации права собственности на недвижимость, еще недостаточно обстоятельно исследованы на общетеоретическом и отраслевом уровнях современной российской науки, нельзя не сослаться на ряд научных трудов, монографий и материалов научных конференций и симпозиумов на эту тему.
Исследованию института права собственности как центрального института гражданского права посвящены многочисленные работы отечественных авторов дореволюционного, советского и современного российского периода, в том числе М. М. Агаркова, С. С. Алексеева, М. И. Брагинского, В. В. Безбаха, С. Н. Братуся, Ю. Е. Булатецкого,
A. В. Бенедиктова, В. В. Витрянского, В. П. Грибанова, С. Е. Десницкого,
B. М. Иванова, Т. И. Илларионовой, И. А. Исаева, Ю. X. Калмыкова,
В. А. Кикотя, В. А. Котка, М. И. Кулагина, Е. А. Лукашевой,
В. П. Мозолина, Л. А. Морозовой, В. С. Нерсесянца, И. Б. Новицкого,
А. С. Пиголкина, И. С. Перетерского, Л. И. Петражицкого,
И. А. Покровского, В. К. Пучинского, О. Н. Садикова, Г. А. Свердлыка,
Е. В. Спекторского, Е. А. Тихоновой, В. М. Хвостова, С. А. Хохлова,
A. Е. Шерстобитова, Г. Ф. Шершеневича, А. И. Экгтова, В. А. Язева,
B. Ф. Яковлева и др.
В работах указанных авторов отражены исторические, теоретические и цивилистические аспекты института права собственности и его роли в жизни государства и общества, исследованы вопросы соотношения института права собственности с другими гражданско-правовыми институтами, а также проанализированы основные проблемы гражданско-правового регулирования оборота недвижимого имущества.
По данной проблематике широко известны также работы В. К. Андреева, Б. Газарьяна, С. А. Зинченко, В. А. Кудрявцевой, В. А. Лапача, А. И. Масляева, В. А. Рахлшловича, О. Н. Садикова, Е. А. Суханова, Г. Б. Леоновой, Ю. К. Толстого, Л. В. Щенниковой и др. Предлагаемые авторами изменения законодательства, как правило, основаны не только на выявленных противоречиях гражданского законодательства о сделках с недвижимым имуществом, но и на учете основных тенденций правоприменительной практики в сфере гражданско-правового оборота недвижимости и государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество. Основные положения работ указанных авторов, а также мнения других правоведов в контексте рассматриваемых проблем получили в данной работе достойную оценку и подробное освещение.
Целью исследования является комплексное изучение системы правового регулирования государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество, выявление особенностей такого регулирования, а также вскрытие существующих проблем, мешающих эффективной работе Федеральной регистрационной службы и ее территориальных органов, предложения по их решению и определение перспектив развития законодательства о государственной регистрации права собственности на недвижимость.
Достижению поставленной цели способствует решение в ходе исследования следующих основных задач:
уточнение понятия, признаков и видов недвижимого имущества как объекта гражданских прав;
определение содержания и особенностей гражданско-правового режима недвижимого имущества;
изучение истории становления и развития права собственности в России (XI — начало XXI века);
выявление и изучение гражданско-правовых оснований возникновения права собственности на недвижимое имущество;
выявление и раскрытие цивилистической доктрины права собственности и формулирование ее современного понимания;
исследование и определение понятия, содержания и значения института государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество для развития гражданско-правового оборота;
исследование и систематизация исторического развития института государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество и сделок с ним;
изучение системы федерального законодательства о государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество;
выявление и изучение полномочий субъектов Российской Федерации в сфере государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество и их закрепление региональным законодательством;
изучение гражданско-правовых оснований осуществления государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество;
определение правовой природы и функций Федеральной регистрационной службы и ее территориальных органов как субъектов гражданско-правовых отношений в сфере государственной регистрации прав;
определение и изучение этапов государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество и их закрепления в российском законодательстве;
выявление гражданско-правовых последствий внесения в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним записи о государственной регистрации права собственности;
исследование роли и значения Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
выявление актуальных проблем осуществления государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество и путей их решения;
определение основных направлений совершенствования федерального законодательства о государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество;
определение основных направлений развития регионального законодательства о государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество.
Объектом исследования является комплекс общественных отношений, возникающих в сфере правового регулирования государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество.
Предметом исследования выступает система правовых норм (на федеральном и региональном уровне), формирующих и обеспечивающих работу механизма государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество в Российской Федерации.
Методологический базис диссертационного исследования составил диалектический подход к изучению правовых явлений и процессов, позволяющий видеть данные процессы и явления в их развитии, взаимодействии, а также в противоречии друг с другом. Исследование построено на
критическом анализе теоретического материала и подчинено логике правоприменительного процесса.
В диссертации применяются современные общенаучные, специальные методы познания, в частности: анализ, синтез, конкретно-исторический, системный, структурно-функциональный, нормативно-логический, комплексный, метод восхождения от общего к частному, от абстрактного к конкретному, аксиоматический, метод сравнительного правоведения, анализа документов и т. д. Их применение в сочетании с последними достижениями юридической, экономической и социологической мысли позволило выявить и проанализировать особенности комплексного правового регулирования государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество в России.
Источниковедческую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов по административному, гражданскому, конституционному праву, теории государства и права, другим отраслевым юридическим наукам, а также политологии, социологии, философии и др. Исследованию подвергалось утратившее силу и действующее гражданское законодательство, в числе которого: Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г.1; Гражданской кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. №51-ФЗ2; Налоговый Кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ3; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»4; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»5.
1 Ведомости СНД и ВС СССР. — 1991. — № 26. — Ст. 733. 2СЗРФ.—1994. —№32. —Ст.3301.
3 СЗ РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3824.
4 СЗ РФ. — 1997. — № 30. — Ст. 3594.
5 СЗ РФ. — 1997. — № 30. — Ст. 3595.
В диссертации проанализированы акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, в частности, Указ Президента Российской Федерации от 12 января 1992 г. № 16 «Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г. Москве»1; Постановление Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 г. №219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним»2; акты Министерства юстиции Российской Федерации, в частности, сыгравший важную роль в становлении современной системы государственной регистрации приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 1 июля 2002 г. № 184 «Об утверждении методических рекомендаций по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» ; Административный регламент исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденный приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 14 сентября 2006 г. № 2934 и т. д.
Была исследована многочисленная судебная практика, в частности, Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 сентября 1992 г. № 13 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о собственности»5; Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 февраля 1998 г. № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»6; Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. №3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, госу-
1 Ведомости СНД и ВС РСФСР. — 1992. — № 4. — Ст. 153.
2 СЗ РФ. — 1998. — № 8. — Ст. 963.
3 Российская газета. — 2003. — 12 июл. —№ 139.
Российская газета. — 2006. — 26 септ. — № 212.
5 Вестник ВАС РФ. — 2001. — № 1. — Спец. прил.
6 Вестник ВАС РФ. — 1998. — № 10.
дарственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» . Эмпирическую базу исследования составили:
Научно-правовое обобщение материалов практической деятельности системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним за 2000—2004 гг., в течение которых диссертант в должности первого заместителя министра юстиции Российской Федерации осуществлял кураторство системой государственной регистрации прав на недвижимое имущество и организовывал регулярное изучение и правовой анализ практики работы учреждений по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также выработку эффективных мер по ее совершенствованию.
Исследование в виде опроса 65 юристов — экспертов Федеральной регистрационной службы на тему «Соответствует ли Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» сложившимся сегодня отношениям в области государственной регистрации прав на недвижимость?» (февраль 2006 г.). Результаты данного опроса, показавшие пробелы в гражданско-правовом обороте недвижимого имущества и легального закрепления права собственности на него в процессе государственной регистрации прав.
Интервьюирование 138 специалистов юридических департаментов и отделов 35 юридических компаний Алтайского края на тему «Гражданско-правовой режим недвижимого имущества в Российской Федерации», выявившее особенности оборота недвижимости (сделок с недвижимым имуществом) в современных условиях (октябрь 2005 г.).
Интервьюирование 107 специалистов Управления Федеральной регистрационной службы по Алтайскому краю (г. Барнаул), которое с очевидностью показало, с одной стороны, перспективы развития региональ-
1 Ведомости СНД и ВС РСФСР. — 1992. — № 3. — Ст. 89.
ных подразделений Росрегистрации в плане упрощения и оптимизации процесса самой государственной регистрации прав на недвижимое имущество, а с другой — выявило мнение региональных специалистов относительно функционирования территориальных подразделений Росрегистрации (июнь 2006 г.).
5. Исследование в виде анкетирования 60 работников аппарата Управления Федеральной регистрационной службы по Алтайскому краю на тему «Гражданско-правовое регулирование оборота недвижимого имущества в субъекте Российской Федерации», показавшее, что наряду с общефедеральной спецификой государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество, установленной Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», существует региональная специфика деятельности, требующая отражения в локальном правовом регулировании.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых исследований, посвященных комплексному анализу юридической природы права собственности на недвижимое имущество, особенностей правового регулирования государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество, а также основных направлений совершенствования нормативно-правового регулирования государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество в России.
Несмотря на то, что в юридической науке уже существуют исследования, посвященные институту права собственности в России, вплоть до настоящего времени научному исследованию не подвергался механизм комплексного правового регулирования государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество. Автором обоснованы изменения и дополнения в законодательство.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Вывод о том, что, поскольку реальная передача недвижимого
имущества как способ перехода права собственности на него невозможна
ввиду неразрывной связи недвижимого имущества с землей (его физиче
ской неперемещаемостью), переход права собственности на недвижимость
оформляется путем совершения предусмотренных законом публично-
правовых действий (государственной регистрации), которые являются ос
новой усложненного частноправового и публично-правового регулирова
ния отношений собственности на недвижимое имущество и в идеале
должны быть юридической абсолютной гарантией незыблемости прав соб
ственника.
Сохранение в настоящее время института оспаривания зарегистрированного права собственности следует рассматривать в качестве временной меры. В дальнейшем институт оспаривания зарегистрированного права, который может повлиять на права нового собственника, должен стать исключительным явлением правового порядка.
2. Заключение о том, что следует выделять исторические этапы воз
никновения и развития российского законодательства, регулирующего ин
ститут права собственности в России:
/ этап (XI в. — 1497 г.). Впервые в Русской Правде (позднее — в Псковской Судной грамоте) произошла регламентация норм гражданского права: были урегулированы вопросы собственности, стал развиваться институт наследственного права.
этап (1497 — 1649 гг.). Судебник 1497 г. положил начало всеобщему закрепощению крестьян в масштабе всего государства; содержал следующие институты гражданского права: институт вещного, обязательственного, семейного и наследственного права.
этап (1649 — 1714 гг.). После установления в России сословно-представительной монархии законодательным органом стал Земский со-
бор. В то время происходил рост помещичьего и вотчинного землевладения.
этап (1714 — 1861 гг.). Вотчины и поместья стали имениями и приобрели единый регламентированный правовой статус. Купля-продажа недвижимого имущества стала заключаться в письменной форме; развивался институт аренды недвижимости; со второй половины XVII в. стала проявляться тенденция к юридическому обособлению имущества супругов.
этап (1861 — 1906 гг.). Крестьянская реформа 1861 г. и Судебная реформа 20 ноября 1864 г., принятие Устава гражданского судопроизводства, регламентировавшего порядок производства дел в случае завладения имуществом или нарушения прав владения.
этап (1906 — 1917 гг.). Реформы П. А. Столыпина начала XX в. касались разрешения земельного вопроса в Российской империи и разъяснялись указом от 9 ноября 1906 г. «О дополнении некоторых положений действующего закона, касающихся крестьянского землевладения и землепользования».
этап (1917 — 1922 гг.). Ликвидация частной собственности в России (Декрет о земле 1917 г. и Декрет об отмене частной собственности в городах 1918 г.). Новый передел собственности.
этап (1922 — 1986 гг.). В 1922 г. был принят Гражданский кодекс РСФСР, состоявший из общей части, вещного, обязательственного и наследственного права.
этап (1986 — 1993 гг.). В соответствии с Законом СССР от 6 марта 1990 г. № 1305-1 «О собственности в СССР» количество и стоимость имущества, принадлежащего гражданам на праве собственности, не ограничивается. К лету 1992 г. началось принятие программы приватизации, в которой были предоставлены значительные льготы директору предприятия и его команде и в которой в качестве средства платежа был введен обезличенный приватизационный чек (ваучер).
10 этап (с 1993 г.). Согласно Конституции Российской Федерации 1993 г. (ч. 2 ст. 8) «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности».
Российская система государственной регистрации прав на объекты недвижимости, призванная стать эффективным способом устранения противоречий между зарегистрированными и заявленными правами, соответствует мировому опыту.
Заключение о том, что сложный (смешанный) фактический состав возникновения права собственности на недвижимое имущество, включающий в себя свойственный вещным правам элемент управления, базируется на совокупности юридических фактов гражданско-правового (факт заключения договора) и публично-правового характера (факт государственной регистрации), что в итоге определяет комплексность и системность публично-правового регулирования (государственной регистрации) частноправовых отношений (права собственности на недвижимое имущество).
Вывод о том, что государственную регистрацию следует рассматривать как совокупность охранительных правоотношений, посредством которых государство признает права субъекта гражданских правоотношений на недвижимое имущество, выражающуюся в четырехуровневой системе федерального законодательства, выведенной из принципа формальной определенности, согласно которому нормы должны формулироваться с достаточной степенью точности и закономерно от абстрактного до конкретного (централизованного).
Первый уровень (конституционный) составляют нормы Конституции Российской Федерации 1993 г., провозгласившие право частной собственности, право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ст. 35), и др.
Второй уровень (федеральный) включает в себя: Гражданский кодекс Российской Федерации; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № І22-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Третий уровень (подзаконный) включает в себя, в частности:
Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы»;
Указы Президента Российской Федерации от 23 декабря 2005 г. № 1521 и от 2 мая 2006 г. № 450 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы» и в Положение, утвержденное этим Указом»;
постановление Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 г. № 68 «Об особенностях государственной регистрации права собственности и других вещных прав на линейно-кабельные сооружения связи»;
постановление Правительства Российской Федерации от 31 августа 2006 г. № 531 «Об утверждении Правил направления копии декларации об объекте недвижимого имущества, право собственности на который зарегистрировано, органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в организацию (орган) по учету объектов недвижимого имущества» и др.
Четвертый уровень (административно-организационный) состоит из двух подуровней:
1) административный, суть которого заключается в установлении общих правил распорядка и внутренней организации Федеральной регистрационной службы при осуществлении функций в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также в повышении качества исполнения и доступности результатов исполнения го-
сударственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Данный подуровень включает:
постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 г. №273 «Об утверждении Федеральной программы поэтапного развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;
приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 14 сентября 2006 г. № 293 «Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;
приказ Федеральной регистрационной службы от 12 сентября 2006 г. № 154 «Об утверждении Регламента Федеральной регистрационной службы» и др.;
2) организационный, суть которого заключается в установлении и использовании единых стандартов (правил) осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Данный подуровень включает:
— приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 9 июня
2005 г. № 82 «Об утверждении Инструкции об особенностях государст
венной регистрации договоров участия в долевом строительстве, прав, ог
раничений (обременении) прав на объекты недвижимого имущества в свя
зи с долевым строительством объектов недвижимого имущества»;
— приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 5 мая
2006 г. № 149 «О внесении изменений в приказ Министерства юстиции
Российской Федерации от 3 декабря 2004 г. № 183» и др.
5. Вывод о том, что в сфере государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество (баланса публично-правовых и частноправовых целей государственной регистрации) следует различать цели преследуемые государством, и цели, преследуемые собственником (физи-
ческим или юридическим лицом). К целям государства в этой области относятся:
развитие рынка недвижимости в России и создание эффективных механизмов государственного управления этим рынком, установление стабильности оборота недвижимости в России;
придание предельной открытости (прозрачности) правам на недвижимое имущество, а также информации об этих правах;
внесение единообразия в процедуру регистрации прав на недвижимое имущество на всей территории России;
разработка и обеспечение должной реализации государственных гарантий зарегистрированных прав, а также полноты сведений о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним;
привлечение дополнительных инвестиций в российскую экономику;
упорядочение сбора налогов, связанных с объектами недвижимого имущества и их обладателями.
К целям собственника в этой области относятся:
официальное закрепление и признание перед третьими лицами права собственности конкретного субъекта на конкретное недвижимое имущество (внесение записи в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним);
право и реальная возможность воспользоваться правовыми средствами защиты, гарантированными государством, при необходимости защиты своего права собственности от незаконных посягательств на него третьих лиц.
6. Заключение о том, что Федеральная регистрационная служба и ее территориальные органы имеют двойственную (частно-государственную) правовую природу, являясь, с одной стороны, уполномоченным государством исполнительным органом, осуществляющим по единым правилам на всей территории России процедуру государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним, с другой стороны, юридическим лицом, которое действует в гражданско-правовом поле, являясь субъектом — участником гражданско-правовых отношений, возникающих при государственной регистрации прав, наряду с иными участниками (гражданами России, иностранцами и лицами без гражданства, российскими и иностранными юридическими лицами, международными организациями, иностранными государствами, Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями).
7. Заключение о том, что, поскольку деятельность Федеральной ре
гистрационной службы как юридического лица регулируется только нор
мами Гражданского кодекса Российской Федерации, не учитывающими
специфику статуса этого государственного органа как публично-правового
образования, необходимо:
— разработать и принять федеральный закон «О правовом статусе
федеральных органов исполнительной власти как юридических лиц», ко
торый будет устанавливать организационно-правовую форму, порядок уч
реждения, реорганизации и ликвидации таких юридических лиц.
8. Вывод о том, что полномочия Управления Федеральной регистра
ционной службы по субъекту Российской Федерации в сфере государст
венной регистрации права собственности на недвижимое имущество сле
дует разделять на два вида:
1) административно-управленческие полномочия:
принятие и регистрация документов, необходимых для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
проведение правовой экспертизы документов, представленных на государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и проведение проверки законности сделок с недвижимым имуществом;
внесение записи в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним при отсутствии оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав;
совершение соответствующих надписей на правоустанавливающих документах и выдача документов, подтверждающих проведение государственной регистрации прав на недвижимое имущество, и др.;
2) справочно-консультационные полномочия:
предоставление информации о зарегистрированных правах на объекты недвижимого имущества;
выдача правообладателям по их заявлениям в письменной форме копии договоров и иных документов, отражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме, и др.
9. Вывод о том, что Административный регламент исполнения госу
дарственной функции по государственной регистрации прав на недвижи
мое имущество и сделок с ним, являясь подзаконным нормативным актом,
был принят в целях повышения качества исполнения указанной функции и
обеспечения доступности его результатов, создания комфортных условий
для участников отношений, возникающих при государственной регистра
ции прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и определяет сроки и
последовательность действий (административных процедур) при осущест
влении полномочий по государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним. Неисполнение положений Административного
регламента квалифицируется как нарушение установленного порядка ре
гистрации, влекущем соответствующие правовые последствия.
10. Заключение о том, что процесс формирования самостоятельных
органов государственной регистрации прав на недвижимость немыслим
без четкого законодательного закрепления на федеральном уровне статуса
государственного регистратора как государственного служащего (в рамках
установленной структуры должностей государственной гражданской
службы) по Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» путем:
внесения дополнений в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 1574, и в Сводный реестр должностей государственной гражданской службы Российской Федерации;
уточнение правового статуса государственного регистратора с целью закрепления дополнительных гарантий осуществления ими профессиональной деятельности.
Теоретическое значение работы заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы позволяют более точно определить правовую природу недвижимого имущества как основного объекта гражданских прав, систематизировать гражданско-правовые нормы, регулирующие оборот недвижимости, а также изучить природу гражданско-правового регулирования государственной регистрации права собственности на недвижимость, место, роль и значение института государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество в легитимном (законном) обороте недвижимости на территории Российской Федерации.
Полученные в ходе исследования выводы, во-первых, развивают и дополняют понятийный материал, на котором строится изучение дисциплины «Гражданское право Российской Федерации» и спецкурсов «Право собственности» и «Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним», во-вторых, освещают и позволяют переосмыслить важные аспекты гражданско-правового регулирования государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество в России.
Научные положения, являющиеся частью диссертации, могут быть полезны для дальнейшего уточнения и углубления понятийного аппарата рассматриваемой проблемы как в рамках проводящейся в России правовой реформы, так и в аспекте совершенствования гражданского законодательства об обороте недвижимого имущества (внесение изменений в Граждан-
ский кодекс Российской Федерации и модернизация положений Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).
Практическое значение диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения автора по совершенствованию гражданско-правового регулирования оборота недвижимого имущества в России и государственной регистрации права собственности на него могут создать определенную базу как для дальнейших научных исследований в этом направлении, так и для деятельности органов государственной власти и на федеральном, и на региональном уровнях.
Конкретные предложения автора по повышению эффективности работы Федеральной регистрационной службы и ее территориальных подразделений в субъектах Российской Федерации, а значит, достижению основных целей государственной регистрации и снятию ряда существующих в этой сфере проблем, были реализованы при подготовке и принятии федеральных законов от 5 марта 2001 г. № 20-ФЗ, от 12 апреля 2001 г. № 36-ФЗ, от 11 апреля 2002 г. № 36-ФЗ, от 9 июня 2003 г. № 69-ФЗ, от 11 мая 2004 г. № 39-ФЗ. Руководителем групп разработчиков которых, докладчиком на заседаниях Правительства Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации выступал автор диссертационного исследования. Автор одним из первых российских ученых и практиков высказал и обосновал идею «федерализации» системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество1, которая была реализована на законодательном уровне в 2004 г.
Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены в многочисленных научных публикациях автора, ап-
1 См., напр.: Карлин А. Б. Актуальные задачи государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Доклад на Всероссийской конференции от 11 апреля 2001 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». — М., 2001. — С. 4; Карлин А. Б. Регистраторов построят по вертикали // Время МН. — 2003. — 20 февраля. — № 23 (1105).
робированы в выступлениях автора на юридическом семинаре «Сделки с недвижимостью: практика применения специальных норм» (3 — 5 сентября 2004 г., г. Москва), международной конференции «Проблемы совершенствования правовой системы в современных условиях развития Российского государства» (23 — 24 апреля 2005 г., г. Пушкин Ленинградской области), заочной международной научно-практической конференции «Современные проблемы публично-правового и частноправового регулирования: теория и практика» (31 марта 2006 г., г. Уфа); 3-й Всероссийской ежегодной научно-практической заочной конференции «Актуальные проблемы юридической науки и судебной практики», посвященной 1000-летию Казани (14 апреля 2006 г., г. Казань); «круглом столе» на тему «Проблемы эффективности законодательства в современных условиях» (21 апреля 2006 г., г. Москва); участии автора в создании кадастра недвижимого имущества по Сибирскому региону Российской Федерации.
Структура и объем диссертации. Исследование состоит из введения, четырех глав, объединяющих пятнадцать параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных правовых актов.
Понятие, признаки и виды недвижимого имущества как объекта прав
Прежде чем приступить к исследованию понятия, правовых признаков и видов недвижимого имущества как объекта гражданского права, следует выяснить правовую природу и юридический смысл понятия «объекты граэ/сданских прав». Пытаясь понять сущность объектов гражданских прав, отраслевая юридическая наука сталкивается в основном с теми же проблемами, которые стоят перед общей теорией права, причем данные юридической науки свободно экстраполируются на науку гражданского права и, в известной степени, наоборот1. Более того, как утверждал Г. Ф. Шершсневич, учение о юридическом отношении всецело разрабатывалось цивилистами, вследствие чего частноправовое отношение принимается за юридическое отношение вообще, хотя это обобщение не соответствует действительности .
При анализе понятия «объект» на философском уровне оно предстает как часть материального и духовного мира, на которую направлена познавательная и преобразующая деятельность субъекта3. В данной трактовке объектом становится часть мира, которая используется субъектом в познавательном и практически-прикладном плане4. Но для права в процессе его реализации важна практически-прикладная сторона деятельности субъекта; познавательная его активность важна здесь лишь в той мере, в какой она позволяет понять положение объекта в механизме правового регулирования .
Нередко под объектом понимают те общественные отношения, которые подвергаются регулирующему воздействию норм гражданского права. Или, по мнению О. С. Иоффе, это объект права в объективном смысле . Действительно, нормы права воздействуют на регулируемые отношения, и это воздействие имеет практический характер. Однако в теории права такие отношения, как отмечено выше, обычно рассматриваются не в качестве объекта права, а в качестве предмета правового регулирования3.
Наибольшие сложности состоят в понимании того, как в действительности соотносятся понятия «объекты гражданских прав» и «объекты гражданских правоотношений». Весьма распространено суждение о том, что теоретические положения об объектах гражданских правоотношений относятся и к объектам гражданских прав4. При таком понимании объект гражданского права и объект гражданского правоотношения — это практически одно и то же. Пожалуй, наиболее последовательно данную точку зрения в настоящее время отстаивает Е. А. Суханов. По мнению этого ученого, объектом правового регулирования может быть только поведение людей (их деятельность), а не сами по себе явления окружающей действительности, например, вещи или результаты творческой деятельности. Поэтому считается, что именно оно (поведение) и составляет объект граждан ских правоотношений, тогда как вещи и иные материальные и нематериальные блага, в свою очередь, составляют объект (или предмет) соответствующего поведения участников (субъектов) правоотношений. На этом основываются традиционные попытки разграничения понятий «объект гражданского правоотношения» и «объект гражданских прав» (под которым понимаются материальные или нематериальные блага). Однако, как полагает Е. А. Суханов, такие блага становятся объектами не только прав, но и обязанностей, которые в совокупности как раз и составляют содержание правоотношений. Таким образом, категория объекта гражданских прав совпадает с понятием объекта гражданских правоотношений (либо понятие объекта гражданских прав следует признать условным и весьма неточным)1.
В действительности поведение участников правоотношений невозможно рассматривать изолированно от тех объектов, по поводу которых оно осуществляется, ибо такое поведение никогда не является беспредметным и бесцельным. Смысл категории объектов гражданских правоотношений (объектов гражданских прав) заключается в установлении для них определенного гражданско-правового режима, т. е. возможности или невозможности совершения с ними определенных действий (сделок), влекущих известный юридический (гражданско-правовой) результат. Ясно, что такой режим устанавливается не для различных благ, а для людей, совершающих по поводу этих благ различные юридически значимые действия. В силу этого Е. А. Суханов полагает возможным признать объектом гражданских правоотношений (или объектом гражданских прав) правовой режим разнообразных благ, а не сами эти блага. Ведь именно этим, а не своими физическими свойствами, отличаются друг от друга различные объекты граж данского оборота, и именно эта их сторона имеет значение для гражданского права1.
По поводу представленной позиции следует особо отметить, что в нормах действующего гражданского законодательства термин «объекты гражданских прав» употребляется только в грамматическом множественном числе, и эта лексическая особенность закона представляется отнюдь не простой случайностью. Законодатель избегает единственного числа, поскольку соответствующее понятие призвано отображать весь спектр вне-юридических реалий, по поводу которых в ст. 128 ГК РФ образованы абстракции отождествления: имущество, вещи, деньги, ценные бумаги, имущественные права и т. д. Только эти обобщения в их лексическом выражении могут иметь единственное число, за исключением pluraliatantum, т. е. терминов, имеющих в современном языке лишь множественное число (деньги).
Понятие, содержание и значение института государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество
Понятие государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним впервые было введено новым Гражданским кодексом Российской Федерации. Вследствие этого были законодательно закреплены положения, определяющие моменты возникновения и прекращения вещных прав, их ограничения, а также вступления в силу сделок с недвижимостью .
Реализации положений ГК РФ об обязательности государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ним препятствовало отсут-ствие законодательного регулирования порядка ее осуществления . Во исполнение норм ГК РФ государственной регистрации недвижимости 21 июля 1997 г. был принят Федеральный закон № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» , который имеет исключительно важное значение для упорядочения и развития рынка недвижимости4.
В настоящее время практически сформирована нормативная правовая база, регулирующая отношения в сфере государственной регистрации недвижимого имущества и сделок с ним. Государственной регистрации подлежат права собственности и другие вещные права на недвижимое имущество и сделки с ним в соответствии со ст. 130-132 и 164 ГК РФ1. Наряду с государственной регистрацией вещных прав на недвижимое имущество подлежат государственной регистрации ограничения (обременения) прав на него, в том числе сервитут, ипотека, доверительное управление, аренда. Согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество, возникающие на основании договора либо акта органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, подлежат государственной регистрации в случаях, предусмотренных законом .
Правовую основу государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним сейчас составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», иные федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними другие нормативные правовые акты Российской Федерации3. Уполномоченный в области государственной регистрации, в пределах своей компетенции вправе издавать методические рекомендации по вопросам практики ведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Субъекты Российской Федерации принимают нормативные правовые акты о поэтапном создании органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним1.
К моменту вступления в силу Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» действовавшая ранее система регистрации характеризовалась:
— отсутствием единой системы органов, осуществляющих регистрацию;
— отсутствием единых принципов, правил и методов государственной регистрации;
— смешением двух систем регистрации — регистрации документов и регистрации прав на недвижимое имущество.
Эти особенности действовавшей системы регистрации прав и сделок с недвижимостью не способствовали формированию эффективного механизма управления рынком недвижимости со стороны государства, в том числе по причине отсутствия консолидированного банка данных о правах на недвижимость, их переходе от одного правообладателя к другому, об ограничениях (обремснениях) прав и иных сделках с недвижимостью. Как следствие, у государства отсутствовал в достаточной степени эффективный механизм предоставления гарантий зарегистрированных прав и сделок с недвижимым имуществом, что влекло за собой при осуществлении сделок с недвижимостью увеличение риска ее добросовестных приобретателей.
Согласно ст. 2 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним — это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права, а само зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в суде.
Государственная регистрация прав проводится на всей территории России по установленной Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» специальной системе записей о правах на каждый объект недвижимого имущества в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Датой государственной регистрации прав является день внесения соответствующих записей о правах в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Юридические основания осуществления государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним призвана обеспечить публичность гражданского оборота недвижимых вещей, иными словами — стремиться с помощью правовых и организационных мер оздоровить и упорядочить рынок недвижимого имущества, который стал бурно развиваться в России последние 15 лет, сконцентрировав все его функции по инвентаризации, учету, регистрации, использованию и налогообложению в системе единого государственного органа1.
Потребность в создании единой системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним была вызвана также тем, что предметом договоров, права по которым подлежат обязательной государственной регистрации, являются объекты, представляющие особую ценность для субъектов гражданского оборота. В отсутствии стабильности и прозрачности рынка недвижимости высока степень риска несения существенных убытков участниками гражданского правового оборота недвижимости. Необходимость эффективного осуществления охраны прав и законных интересов граждан и юридических лиц, государством требовала стройной системы органов государственной регистрации прав на недвижимое имущество. В конечном итоге потребности участников оборота недвижимости определили цели и задачи государственной регистрации прав на недвижимое имущество, в том числе и права собственности. При этом государственная регистрация, как справедливо указывает О. М. Козырь, является не самоцелью, а средством введения оборота недвижимости в не которые цивилизованные рамки, осуществления его на принципах гласности и публичности1. Большинство целей были сформулированы еще в XVIII веке вместе с формированием в Европейских странах института ипотечных книг. В дореволюционном российском праве существовало понятие «укрепления права», под которым понимали «установление внешнего знака, свидетельствующего о существовании права» вследствие которого оно становиться более твердым и прочным . Проект Вотчинного Устава, разрабатывавшийся в 19982 году ставил следующие цели перед процедурой укрепления права:
— публичность (гласность) — признание вотчинных книг, в которых регистрировались права на недвижимое имущество гласными и максимально реальное обеспечение гласности;
— бесповоротность — признание прав, приобретенных на основании записей в вотчинных книгах бесповоротными;
— достоверность и точность — возникновение вещного права только после внесения в вотчинную книгу и точное указание в книге всего объема вносимых прав и обременении.
В настоящее время цели и задачи государственной регистрации претерпели некоторые изменения, однако ряд основных (например, такие как гласность) сохранили свою актуальность и в настоящее время. Цели государственной регистрации прав на недвижимое имущество прямо в законе о государственной регистрации не определены. Некоторые из них указаны в утвержденной в апреле 2001 года постановлением Правительства Российской Федерации № 273 Федеральной программе поэтапного развития сис темы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним1.
Основными целями государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество являются становление и развитие на территории Российской Федерации системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обеспечивающей государственные гарантии зарегистрированных прав, а также полноту сведений о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним.
Задачами государственной регистрации права собственности являются:
1) развитие и поддержание системы учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимость в субъектах Российской Федерации;
2) обеспечение государственных гарантий зарегистрированных прав на недвижимое имущество;
3) развитие и совершенствование законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
4) разработка и издание методических рекомендаций и инструктивных указаний по осуществлению государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обеспечивающих унификацию процесса государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
5) обеспечение совместимости различных информационных систем по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, используемых в субъектах Российской Федерации;
6) обеспечение принципа экстерриториального представления сведений, содержащихся в ЕГРП и сделок с ним, заинтересованным лицам по средством создания единой системы электронного обмена информацией между учреждениями юстиции по регистрации прав;
7) введение единых требований к описанию объектов недвижимого имущества в документах, представляемых в учреждения юстиции по регистрации прав;
8) обеспечение развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в тесном взаимодействии с системами:
— государственного учета, технической инвентаризации недвижимого имущества,
— кадастров недвижимого имущества,
— государственного реестра федерального имущества,
— учета налогоплательщиков,
— регистрации юридических и физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (индивидуальных предпринимателей),
— судебных, правоохранительных и налоговых органов;
9) обеспечение совместимости информационных систем по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним с иными информационными системами, связанными с объектами недвижимости и (или) их правообладателями.
