Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Принудительное прекращение права собственности как институт российского гражданского права
1. История развития института принудительного прекращения права собственности в отечественном гражданском праве
2. Классификация оснований принудительного прекращения права частной собственности на объекты недвижимого имущества
3. Соотношение публичных и частных интересов при принудительном прекращении права собственности на недвижимое имущество
Глава 2. Правовое регулирование отдельных оснований принудительного прекращения права собственности на недвижимое имущество
1. Принудительное прекращение права собственности на недвижимое имущество в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд (на примере жилых помещений)
2. Реквизиция объектов недвижимого имущества 120
3. Национализация как основание прекращения права частной собственности на земельный участок и иное недвижимое имущество
Заключение 175
Библиографический список 193
- История развития института принудительного прекращения права собственности в отечественном гражданском праве
- Классификация оснований принудительного прекращения права частной собственности на объекты недвижимого имущества
- Принудительное прекращение права собственности на недвижимое имущество в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд (на примере жилых помещений)
- Реквизиция объектов недвижимого имущества
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Признание и законодательное закрепление права частной собственности в 90-е годы XX века, а также прошедшая волна приватизационных процессов сосредоточили в частных руках большое количество объектов недвижимого имущества. Однако собственность (особенно на объекты недвижимости) – это не только благо, но и бремя. Последнее выражается не только в обязанности по уплате налогов, но и в возложении на собственника определенной социальной функции.
Социальная функция собственности предполагает, что собственник при реализации своих прав должен принимать во внимание интересы всего общества, если в этом возникает объективная необходимость. Возрастающая роль социальной функции собственности прослеживается не только в законодательстве России, но и других государств. Учитывая особую экономическую и социальную значимость объектов недвижимого имущества и наметившуюся тенденцию установления дополнительных оснований их отчуждения в пользу государства, исследование института принудительного отчуждения объектов недвижимости приобретает особую актуальность.
При регулировании данных отношений важно обеспечить сбалансированное сочетание частных и публичных интересов, которое может быть достигнуто только четким правовым регулированием отношений по принудительному прекращению права частной собственности на недвижимое имущество, приведение в соответствие и единообразие всех нормативно-правовых актов, регулирующих данный процесс. Необходимо законодательно регламентировать процесс вмешательства государства в отношения собственности защитными функциями как в отношении собственника изымаемого имущества, так и государства как представителя общества.
Важность настоящей темы диссертационного исследования объясняется также межотраслевой природой отношений по принудительному прекращению права собственности на недвижимое имущество. Межотраслевой характер им придает объект изъятия – недвижимое имущество, в состав которого, помимо земельных участков, входят участки недр и все объекты, которые тесно связаны с землей, в том числе здания, строения, сооружения, предприятия и иные имущественные комплексы.
Перечисленные объекты находятся в сфере правового регулирования различных отраслей права, включая гражданское, земельное и жилищное, определяющих особенности правового режима недвижимого имущества. Проблема, однако, заключается в достижении согласованности норм указанных отраслей права, что должно привести к единообразному регулированию отношений по принудительному прекращению права собственности на недвижимое имущество в точном соответствии с основополагающими принципами, закрепленными в Конституции России.
Верное понимание правовой природы данного института и его места в системе правового регулирования позволит более четко применять на практике предусмотренный данными нормами механизм принудительного прекращения права собственности с учетом как прав и интересов отдельно взятого собственника изымаемого имущества, так и интересов общества.
Нельзя сказать, что данная проблема не рассматривалась учеными и законодательными органами. Еще в 2009 г. была разработана Концепция развития гражданского законодательства, авторы которой предложили включить в ГК РФ комплекс взаимосвязанных институтов вещного права, способные стать основой стабильности гражданского оборота. Содержащиеся в Проекте Федерального закона о внесении изменений в ГК РФ нормы о принудительном прекращении права собственности на недвижимое имущество свидетельствуют об усиленном, особом интересе государства к этим вопросам. Это в очередной раз указывает на необходимость всестороннего и комплексного исследования института принудительного прекращения права собственности на недвижимое имущество.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие по поводу принудительного прекращения права частной собственности на объекты недвижимого имущества.
Предметом диссертационного исследования выступают существующие в цивилистической доктрине научные категории и теоретические закономерности формирования института принудительного прекращения права собственности, международно-правовые нормы, нормы советского и российского гражданского права, регулирующие принудительное прекращение права собственности на недвижимое имущество, а также проблемы и перспективы дальнейшего развития данного правового института.
Целью диссертационного исследования является комплексное научное рассмотрение теоретических и практических проблем правового регулирования принудительного прекращения права частной собственности на объекты недвижимости в российском и зарубежном праве, обобщение правоприменительной практики и формулирование предложений по совершенствованию гражданского законодательства и судебно-арбитражной практики.
Данная цель обусловила постановку следующих научных задач:
– проанализировать исторические этапы формирования и развития института принудительного изъятия недвижимого имущества в гражданском праве России и сформулировать понятие «экспроприация»;
– теоретически аргументировать новую классификацию оснований принудительного прекращения права частной собственности, уделив особое внимание классификации оснований в зависимости от объекта изъятия;
– выявить соотношение частных и публичных начал в институте принудительного прекращения права частной собственности на недвижимое имущество с целью их сбалансированного сочетания при правовом регулировании принудительного отчуждения недвижимого имущества;
– провести исследование порядка и условий принудительного прекращения права собственности на недвижимое имущество в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится, для государственных и муниципальных нужд на примере жилых помещений и выработать ряд подходов по совершенствованию их правового регулирования;
– рассмотреть институт реквизиции в современном праве России, основания и порядок его применения; в связи с межотраслевым характером реквизиции определить приоритет норм ее правового регулирования;
– выявить особенности гражданско-правовой процедуры национализации как основания прекращения права собственности на земельный участок и иное недвижимое имущество, предложить ряд мер по развитию нормативной базы и сформулировать доктринальное определение национализации.
Методологическая основа диссертационного исследования. Комплексное исследование института принудительного прекращения права частной собственности на недвижимое имущество предполагает использование различных методов научного познания, соответствующих многообразию аспектов правового режима отдельных видов недвижимого имущества. При проведении исследования использовались формально-логический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, индуктивный и дедуктивный методы, а также методы диалектики и системного подхода.
Степень научной разработанности темы. Теоретическую основу диссертационного исследования составили выводы и достижения представителей науки по общей теории права и государства, а также отраслевых юридических наук гражданского и земельного права, труды ученых других отраслей знаний, так или иначе связанных с рассматриваемой проблематикой. Общетеоретической и методологической основой диссертационного исследования выступили работы дореволюционных, советских и современных ученых-цивилистов: А. П. Анисимова, Г.Н. Андреевой, Н.А. Баринова, М.В. Венецианова, А.Н. Гуева, Е.А. Гринь, С.П. Гришаева, В.В. Долинской, Т.В. Дамбиевой, А.И. Дихтяра, Т.В. Дерюгиной, И.Л. Ивачева, А.О. Иншаковой, П.В. Крашенинникова, А.Г. Калпина, Л.Т. Кокоевой, О.И. Крассова, А.А. Кулаковой, Д.И. Мейера, Т.С. Мостова, Н.И. Матузова, В.П. Мозолина, К.П. Победоносцева, В.Ф. Попондопуло, С.Г. Певницкого, А.Я. Рыженкова, В.А. Рыбакова, С.А. Рухтина, О.Н. Садикова, А.П. Сергеева, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, В.А. Тархова, Л.С. Тихоновой, Н.Ю. Челышевой, А.Ю. Чикильдиной, Л.В. Щенниковой и других.
Непосредственно проблемам принудительного прекращения права собственности уделили внимание в своих трудах Е.Н. Афанасьева, Э.С. Бутаева, Ю.А. Дорофеева, Е.С. Клейменова, А.А. Крысанов, Н.И. Таскин и др.
Однако в большинстве современных исследований принудительное прекращение права частной собственности рассматривалось либо в отношении конкретного вида недвижимого имущества, либо в рамках отдельных оснований принудительного прекращения права собственности. В этой связи представляется необходимым обратить особое внимание на институт принудительного прекращения права собственности на недвижимое имущество в целом, определить его понятие и признаки, отдельно рассмотреть основания и порядок принудительного изъятия некоторых видов недвижимого имущества, имеющих межотраслевой характер, выработать основные направления защиты прав и законных интересов собственников изымаемого имущества, а также установить соотношение частных и публичных интересов при принудительном прекращении права собственности на недвижимое имущество.
Научная новизна диссертационного исследования заключается во всестороннем и комплексном анализе института принудительного прекращения права собственности на недвижимое имущество, развитии ранее сделанных научных выводов с учетом действующего законодательства, исторического и зарубежного опыта, а также правоприменительной практики.
Соискатель доказывает необходимость применения особого подхода к регулированию принудительного прекращения права частной собственности на недвижимое имущество, предлагает ряд новых направлений развития механизма защиты прав и законных интересов его собственников в рамках научной концепции обеспечения баланса частных и публичных интересов.
В диссертации выявлены пробелы и недостатки действующего законодательства и правоприменительной практики, проведен научный анализ Концепции развития законодательства о вещных правах 2009 г. и разработанного на ее основе Проекта изменений в ГК РФ, которым даны оценки, и высказаны рекомендации по их совершенствованию.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, отражающие новизну проведенного диссертационного исследования:
1. На основе анализа дореволюционного и современного российского законодательства и практики его применения обосновывается необходимость включения в ГК РФ новой гражданско-правовой конструкции «экспроприация», под которой понимается принудительное возмездное отчуждение частного имущества, временное его занятие, установление сервитутов или ограниченных прав на него в интересах общества, производимое органом публичной власти. Квалифицирующими признаками экспроприации являются общеполезность и возмездность. В связи с этим доказывается отнесение ряда оснований, перечисленных в ст. 235 ГК РФ, к случаям экспроприации.
2. Предлагается следующая обобщенная классификация оснований принудительного прекращения права частной собственности на объекты недвижимого имущества: в зависимости от цели изъятия; наличия или отсутствия возмездного характера; от порядка применения; по юридическому результату; по заинтересованному субъекту; в зависимости от объекта изъятия.
3. Доказывается, что баланс частного и публичного интересов при принудительном прекращении права частной собственности на объекты недвижимого имущества может быть достигнут только посредством четкого правового регулирования порядка и условий принудительного отчуждения имущества, наличия максимального количества гарантий прав собственников изымаемого имущества, а также закрепления за органом публичной власти, осуществляющим изъятие имущества у частного собственника, следующих обязанностей: 1) заблаговременно информировать собственников в открытом и доступном виде о предстоящем изъятии; 2) доказывать в судебном порядке невозможность удовлетворения публичных интересов иным путем.
4. Обосновывается законность последующей передачи недвижимого имущества, изъятого у частного собственника для государственных или муниципальных нужд, иному субъекту частного права в собственность или аренду в случаях, когда удовлетворение отдельных публичных нужд (строительство железных дорог, мостов, каналов и т.д.) невозможно силами государства. Эта передача должна быть обоснована дальнейшим общественным использованием недвижимого имущества при одновременном наличии следующих условий: невозможности удовлетворить публичные нужды иным путем; информационной доступности целей планируемого изъятия; выплате справедливых компенсаций собственникам изымаемого недвижимого имущества.
5. Утверждается, что развитие застроенных территорий является основанием изъятия земельных участков и иного недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд, несмотря на то, что объекты жилищного строительства прямо не упоминаются в ст. 49 ЗК РФ, содержащей перечень оснований такого изъятия. Развитие застроенных территорий представляет собой упомянутые в данной статье «иные» обстоятельства, в соответствии с которыми федеральные законы допускают изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, которое следует рассматривать в контексте градостроительного законодательства, регулирующего основания и порядок территориального развития муниципальных образований.
6. Установлено, что для прекращения правоотношений собственности на жилое помещение в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд требуется специальный фактический состав, включающий в себя следующую совокупность юридических фактов: 1) утверждение схем территориального планирования; 2) принятие органом публичной власти решения о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд или о признании в установленном законом порядке дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции; 3) принятие компетентным органом решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд и всех прочно связанных с ним объектов; 4) государственная регистрация принятого решения в порядке, установленном законодательством; 5) письменное уведомление собственника о предстоящем выкупе жилого помещения в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд; 6) заключение соглашения о выкупе жилого помещения в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд или вступление в законную силу решения суда о принудительном выкупе жилого помещения.
7. Аргументируется вывод о необходимости внесения дополнения в п. 5 ст. 32 ЖК РФ: «При отчуждении жилого помещения, подлежащего изъятию, с момента государственной регистрации решения об изъятии данного помещения собственник обязан уведомить о предстоящем изъятии потенциального приобретателя этого жилого помещения». Это позволит законодательно обременить собственника изымаемого жилого помещения обязанностью извещать потенциальных приобретателей о принятом решении об изъятии жилого помещения для государственных или муниципальных нужд.
8. Доказывается, что для собственника жилого помещения, в отношении которого принято решение об его изъятии, должно быть законодательно закреплено право выбора одной из двух процедур возмещения:
– возмещение в виде выплаты выкупной цены, в состав которой входит рыночная стоимость изымаемого жилого помещения, а также убытки, понесенные собственником в связи с его изъятием;
– возмещение в виде предоставления в собственность равноценного жилого помещения с зачетом в его стоимость выкупной цены.
В качестве исключения из общего правила, в случае низкой выкупной цены, которая не позволяет приобрести другое жилое помещение взамен изымаемого, предлагается предоставлять бывшему собственнику аналогичное по площади жилое помещение по договору социального найма с выплатой выкупной цены изымаемого жилого помещения.
9. Утверждается, что основное понятие реквизиции должно быть сформулировано в ГК РФ, а земельное законодательство может лишь дополнять его указанием на особенности реквизиции земельных участков. Специфика земельного участка как объекта реквизиции заключается в том, что данное имущество длительное время сохраняет свои потребительские свойства и не разрушается под действием некоторых чрезвычайных обстоятельств, в связи с чем не всегда требуется прекращение права собственности на него в ходе устранения негативных последствий чрезвычайных ситуаций.
10. Обосновывается необходимость законодательного закрепления административного порядка реквизиции как исключительной меры, вызванной общественной необходимостью. Для согласования данного порядка проведения реквизиции в соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ о недопустимости лишения собственника имущества иначе, чем по решению суда, считаем необходимым предусмотреть в законе право собственника реквизируемого имущества на обжалование решения административного органа о реквизиции в суде.
11. Формулируется доктринальное понятие национализации как установленной законом процедуры обращения имущества, находящегося в частной собственности граждан и юридических лиц, в собственность государства на основании акта уполномоченного исполнительного органа государственной власти, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства с одновременным решением вопроса о предварительной и равноценной компенсации бывшим собственникам.
12. Доказывается целесообразность включения в Гражданский кодекс Российской Федерации в качестве самостоятельной статьи 2431 «Национализация». Предлагается следующая редакция данной статьи:
1. Национализация это установленная законом процедура обращения имущества, находящегося в частной собственности граждан и юридических лиц, в собственность государства.
2. Целями национализации являются защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны и безопасности государства.
3. Осуществление национализации возможно только после предварительного и равноценного возмещения бывшим собственникам имущества.
4. Национализация производится в порядке и на условиях, предусмотренных федеральным законом.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что анализ положений гражданско-правовой доктрины, а также норм права, регламентирующих правовой режим отдельных видов недвижимого имущества, позволил выявить ряд пробелов и коллизий правовых норм, регулирующих условия и порядок их изъятия в интересах общества, сформулировать теоретические выводы и предложения по совершенствованию гражданского законодательства и оптимизации правоприменительной практики.
Выводы и предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы правоприменительными и другими органами публичной власти в практической деятельности, а также лицами, являющимися участниками правоотношений в сфере принудительного прекращения права частной собственности на недвижимое имущество.
Кроме того, выводы настоящего диссертационного исследования могут быть применены в процессе преподавания курсов «Гражданское право», «Земельное право», «Жилищное право» и других учебных дисциплин, при подготовке учебных пособий по гражданско-правовым курсам, а также учтены в ходе дальнейших научных исследований вопросов правового регулирования института принудительного прекращения права частной собственности, иных актуальных проблем публично-правового и частноправового регулирования имущественных отношений.
Апробация результатов работы. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры гражданского права и процесса НОУ ВПО «Волгоградский институт бизнеса». Основные положения и выводы диссертации были изложены в ходе участия соискателя в международных и всероссийских научных конференциях, отражены в десяти научных работах, опубликованных в региональных и федеральных научных изданиях, в том числе включенных в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных для опубликования основных научных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук.
История развития института принудительного прекращения права собственности в отечественном гражданском праве
Выведение четкого определения оснований принудительного прекращения права собственности, а также построение их системы невозможно без осмысления исторических аспектов формирования и развития института принудительного изъятия имущества в гражданском праве России.
Становление основ правового регулирования принудительного отчуждения имущества в России имеет свои особенности. По мнению Н.В. Макарчук, рассматривавшей исторические этапы развития законодательства о принудительном отчуждении имущества, какие-либо признаки законодательного закрепления основ принудительного изъятия имущества в интересах общества или государства полностью отсутствуют в истории русского права до конца XVIII в., очевидно вследствие того, что неприкосновенность имущественных прав собственников не могла быть обеспечена по причине злоупотреблений государственной власти. А.А. Тесля в своей работе, посвященной институту экспроприации, также указывает, что экспроприация как институт принудительного изъятия имущества явление весьма позднее, появляющееся не ранее XVIII в. До этого времени законодательного закрепления принудительного изъятия имущества не было, и оно обеспечивалось либо частными соглашениями, либо прямым применением публичной власти.
Формирование института принудительного прекращения права собственности в зависимости от развития частной собственности и признания ее государством можно условно поделить на три этапа.
Первый этап - дореволюционный — характеризуется становлением института принудительного отчуждения имущества. Появляется термин «экспроприация», который объединяет в себе практически все случаи принудительного, и как правило, возмездного изъятия частного имущества в собственность государства при наличии общеполезной цели.
Первым законодательным актом, закрепившим принудительное прекращение права собственности, является «Генерал-Прокурорский наказ при комиссии о составлении проекта нового Уложения, по которому и Маршалу поступать» от 30 июля 1767 г., написанный Екатериной II.1
Там изложены основные элементы принудительного отчуждения: «Когда для пользы общей потребна земля, частному человеку принадлежащая, то не должно тут поступать по строгости закона государственного; но сей случай есть тот, в который должен торжествовать гражданский закон, который материнскими глазами взирает на каждого особо гражданина, так как и на целое общество. Если общая польза требует, чтоб некоторый участок земли, принадлежащий человеку частному, был у него взят, то должно сему человеку в убытках его сделать удовольствие». М.В. Венецианов, автор дореволюционной монографии об экспроприации, усматривает в этом законодательном акте изложение основных элементов экспроприации, включая наличие общественной пользы и возмездность принудительного изъятия имущества.3
Элементы принудительного прекращения права собственности получили закрепление и в русском законодательстве при императоре Александре I. Правила принудительного отчуждения недвижимого имущества отражены в «Своде законов» 1832 г. (т. X). Анализ данного законодательного акта позволяет выявить следующие положения принудительного прекращения права собственности. Принудительное отчуждение возможно только Именным Высочайшим указом при наличии общественной пользы и за справедливое вознаграждение (ст. 575, 576 Свода Законов). При принятии решения о принудительном изъятии имущества должна обосновываться общеполезность и необходимость принудительного отчуждения. Подробно регламентирован порядок вознаграждения за имущество, принудительно отчуждаемое для государственной или общественной пользы. Отдельно оговорены особые правила при отчуждении имущества под строящиеся железные дороги (ст.594-600 Свода Законов Российской империи). Ряд правил принудительного отчуждения содержались в именном Указе Сенату от 7 июня 1833 г. «О правилах вознаграждения частных . лиц за имущества их, отходящие на государственное и общественное потребление». Основные положения указа затем были отражены в сводном законе от 19 мая 1887 г.1 Таким образом, к середине XIX в. уже можно говорить о появлении такого института принудительного прекращения права собственности, как экспроприация.
Экспроприацией российские цивилисты называли принудительное (понудительное) возмездное отчуждение (отобрание) у собственника его имущества велением государственной власти ввиду государственной или общеполезной цели. Г.Ф. Шершеневич давал следующее определение: экспроприация есть принудительное возмездное отчуждение или ограничение прав, которое производилось государственной властью в виду общеполезной цели. Она являлась актом государственной власти, устанавливавшей юридические отношения между лицом, право которого прекращалось, и тем лицом, в пользу которого совершалось это прекращение.1
В.И. Синайский определял экспроприацию как принудительное, возмездное отчуждение недвижимости, в установленном порядке государственной властью, в виду общеполезной цели, с возможной пощадой справедливых и законных интересов собственника.2
К.П. Победоносцев еще более расширяет понятие экспроприации, выделяя два вида понудительного отчуждения: обыкновенный и особенный. Обыкновенный вид такого отчуждения состоял в продаже имущества от лица правительства с публичного торга для удовлетворения долгов владельца. Особенный вид понудительного отчуждения есть отчуждение частного имущества по распоряжению правительства, когда оно потребуется для какой-либо государственной или общественной пользы или для необходимого употребления за определенное вознаграждение.
Согласно определению М.В. Венецианова, автора единственной дореволюционной монографии по данному вопросу, «экспроприация есть право государственной власти принудительно отчуждать недвижимости и неразрывно связанные с ними другие имущественные права, а также устанавливать сервитуты, поскольку то необходимо для осуществления общеполезных предприятий, с уплатой полного вознаграждения за отчуждаемые права».
В этой монографии М.В. Венецианов подчеркивает, что придерживается самого тесного понимания экспроприации, считая, что всякое расширение этого понятия должно быть отвергнуто, как ведущее к неправильным заключениям.1 Е.М. Васьковскии применительно к русскому праву полагал более точным определять экспроприацию как принудительное изъятие Высочайшей Властью определенного недвижимого имущества из обладания частного лица за полное вознаграждение для общеполезного предприятия. Установление сервитутов он не относит к случаям экспроприации.
Классификация оснований принудительного прекращения права частной собственности на объекты недвижимого имущества
Гражданское законодательство основывается на признании неприкосновенности права собственности (п. 1 ст. 1 ГК РФ). Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия (п. 2 ст. 209 ГК РФ). Однако на протяжении многих веков в доктрине и законодательстве противоборствуют два подхода: «собственность - право» и «собственность - функция». Это означает, что право собственности является либо полным, абсолютным, никем и ничем не ограничиваемым, либо право собственности - это благо, которое одновременно возлагает на обладающее им лицо определенное бремя, в первую очередь, в интересах социума. Представляется, что в настоящее время победил второй подход.
Достаточно очевидно, пишет П.В. Крашенинников, что собственность в современном мире в любом случае подлежит ограничению социальными и публичными интересами. Возможность принудительного изъятия в настоящее время признается во всех странах с развитой правовой системой. Конституции большинства европейских государств предусматривают возможность ограничения права частной собственности в целях рациональной эксплуатации земли и «установления справедливых социальных отношений», «для общего блага», в случаях «оправданных общественной пользой или социальными интересами», «по мотивам общественной пользы» и т.д.
Точкой отсчета, фундаментом определения собственности как абсолютного и исключительного права, является определение, восходящее к римской правовой традиции. Об отношении римлян к субъективному праву, включая право собственности, писал И.А. Покровский: «Согласно общему принципу, тот, кто имеет какое-либо право, может его осуществлять, невзирая на то, что в результате такого осуществления может возникнуть вред для другого; еще римские юристы говорили: «qui jure suo utitur, nemini facit injuriam». Я могу построить на своем участке огромный дом, который совершенно лишит света ваше соседнее строение. Я могу взыскивать с вас долг, хотя бы мне деньги были в данный момент не нужны, а вы будете вследствие взыскания совершенно разорены, и т.д. Каждый, таким образом, в области гражданского права может действовать, исключительно руководствуясь своими собственными интересами и не заботясь об интересах других: эти последние должны заботиться о себе сами. Нужно только, чтобы осуществляющий свое право оставался в формальных границах последнего». Со времен римского права концепция права собственности претерпела значительные изменения.
Наибольшее распространение получила концепция социальной функции собственности. Эта теория восходит к известной школе солидаризма (Конт, Дюги), которая утверждала, что главное в собственности - не права, а социальные обязанности. «Эта обязанность, писал Э. Штейн, состоит в том, что употребление собственности одновременно должно служить благу всех. Собственник, таким образом, обязан при употреблении собственности принимать во внимание все общество. Социальная связанность есть следствие принадлежности отдельного лица к обществу и ограничивает собственность тем сильнее, чем больше ее использование происходит в социальной сфере, т.е. вне частной сферы».
Концепция социальной функции собственности получила развитие в конституционном законодательстве европейских государств. Так, в ст. 153 Веймарской конституции Германии утверждалось, что собственность представляет собой не только право, но и обязанность. Ее использование предполагает «служение общему благу». Определенное преемство здесь заметно и в дальнейшем конституционном развитии Германии, поскольку, п.2 ст. 14 современной Конституции ФРГ гласит: «Собственность обязывает. Ее использование должно одновременно служить общему благу».
По мнению Конституционного Суда ФРГ, это положение означает «отказ от такой системы собственности, при которой индивидуальный интерес имеет безусловное преимущество перед интересами общества».1
Еще более четко теория социальной функции собственности изложена в статье 42 Конституции Италии: «Частная собственность признается и гарантируется законом, который определяет способы ее приобретения и пользования, а также пределы с целью обеспечения ее социальной функции и доступности для всех». Конституция Испании 1978 г. указывает: «социальная функция права собственности ограничивает его содержание в соответствии с законом» (ч.2. ст.ЗЗ). Конституция Японии также устанавливает, что содержание права собственности «определяется законом, с тем, чтобы оно не противоречило общественному благосостоянию» (п.2. ст. 29). Примерно такое же утверждение содержится и в Конституции Греции.
Анализируя современное отечественное законодательство о собственности, весьма некорректно утверждать, что в нем строго проведен принцип неприкосновенности собственности. В ст. 235 ТК РФ закреплено множество оснований, по которым имущество может быть принудительно изъято у собственника, в том числе: реквизиция, конфискация, отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных и муниципальных нужд либо из-за ненадлежащего использования земли, выкуп государством бесхозяйственно содержимых культурных ценностей и т.д. Таким образом, можно сделать вывод, что права собственника довольно ограничены действующим законодательством в публичных интересах. Конституция России закрепляет в качестве высшей ценности все права и свободы человека, а также обязанности государства по признанию, соблюдению и защите любых, а не только конституционных прав и свобод человека и гражданина. Однако в любом, даже самом демократическом государстве устанавливаются границы пользования правами и свободами. Отсутствие таких пределов в специальных нормативных правовых актах приводило бы к умалению или нарушению прав и законных интересов других лиц.1
В связи с вышеизложенным, мы полагаем, что установление пределов и границ в осуществлении права собственности является естственным и даже необходимым для соблюдения прав и интересов других лиц, учета интересов общества в целом, однако такое установление должно быть разумным, справедливым и необходимым, с детальной регламентацией порядка такого ограничения и одновременным решением вопроса о выплате компенсации собственникам имущества при ограничении или лишении их прав.
Легальное понятие принудительного прекращения права собственности в гражданском законодательстве отсутствует. В юридической науке прослеживается несколько различных подходов к определению и пониманию этого правового института. Так, Э.С. Бутаева определяет прекращение права собственности помимо воли собственника как предусмотренную гражданским законодательством конкретную совокупность юридических оснований, предусматривающих не только исчерпывающий перечень случаев изъятия вещи у собственника в одностороннем порядке, но и гарантированную законом целостную систему обеспечения надлежащей компенсации собственнику убытков в полном объеме и в упреждающем порядке.2
Принудительное прекращение права собственности на недвижимое имущество в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд (на примере жилых помещений)
Правила и порядок принудительного прекращения права собственности на недвижимое имущество в связи с изъятием участка, на котором оно находится, определяет ст. 239 ГК РФ. Поскольку жилые помещения являются разновидностью недвижимого имущества, то установленный Гражданским кодексом порядок относится и к ним. Вместе с тем, ввиду особой социальной значимости жилых помещений, порядок их изъятия в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных и муниципальных нужд устанавливается также нормами Жилищного кодекса РФ (ст. 32).1
В случае принудительного прекращения права собственности не должен нарушаться принцип неприкосновенности собственности, закрепленный в Конституции РФ, в связи с чем, гражданское законодательство должно четко определять, в каких случаях это возможно с целью защиты имущественной сферы граждан. Когда же объектом принудительного прекращения права собственности является жилое помещение, помимо указанного конституционного принципа, столкновение происходит еще с одним не менее важным принципом, закрепленным в Конституции РФ - правом на жилище.
Как верно отмечает О.Г. Алексеева, в жилищной сфере принцип неприкосновенности тесно связан с принципом недопустимости произвольного лишения жилища. Принцип недопустимости произвольного лишения жилища, сформулированный в ст.1 Жилищного кодекса РФ, базируется, прежде всего, на положениях Конституции РФ и нормах гражданского законодательства. Возведение права граждан на жилье в ранг конституционного права соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, которые согласно ст. 15 Конституции России являются составной частью правовой системы нашей страны. Именно в силу названных причин прекращение права собственности на жилое помещение в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд приобретает особую остроту.1
По мнению Л.С. Тихоновой, особенности жилого помещения как объекта права собственности определяют не только специфику реализации правомочного собственника, но и обуславливают необходимость введения законодательных правил принудительного прекращения права собственности на жилище. Одним из таких законодательных правил, считает О.Г. Алексеева, является ст. 32 Жилищного кодекса РФ, регламентирующая основания и порядок прекращения права собственности на жилые помещения в связи с изъятием земельного участка для государственных и муниципальных нужд.
Положения данной статьи основываются на правилах, сформулированных в ст. 239 Гражданского кодекса РФ, однако нормы жилищного законодательства учитывают специфику такого объекта, как жилое помещение, и определенным образом отличаются от правил; установленных ГК РФ для прекращения права собственности на недвижимость в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд.1
Признание частной собственности, считает Л.С. Тихонова, еще не определяет взаимодействие и отграничение интересов собственника, от интересов общества. Задача государства - найти компромисс между этими интересами. Публичный интерес в этих отношениях заключается, прежде всего, в сохранении хозяйственного назначения жилья и обеспечении прав и законных интересов соседей собственников жилых помещений. Основываясь на этом, Л.С. Тихонова выделяет три основания принудительного прекращения права собственности на жилые помещения: 1) использование жилого помещения не по назначению; 2) систематическое нарушение прав и интересов соседей; 3) бесхозяйственное обращение с жильем, влекущее его разрушение. . По первому основанию право собственности на жилое помещение прекращается вследствие нарушения собственником п.2 ст. 288 ГК РФ, в соответствии с которым полномочия владения, пользования и распоряжения жильем должны осуществляться собственником в строгом соответствии с целевым назначением жилого помещения. Согласно ст. 17 Жилищного кодекса РФ, существуют пределы использования жилого помещения, в том числе: а) жилое помещение используется для осуществления предпринимательской деятельности, если это не нарушает права и законные интересы других лиц; б) пользование помещением осуществляется с учетом соблюдения прав и законных интересов проживающих в нем граждан, соседей, требований пожарной безопасности, санитарно-гигиенических, экологических и иных требований в соответствии с правилами пользования жилыми помещениями, утвержденными Правительством РФ; в) в жилом помещении нельзя размещать промышленные производства (для этого необходимо перевести жилое помещение в нежилое в порядке, определенном жилищным законодательством).
Что касается третьего основания принудительного прекращения права собственности на жилое помещение, то оно может выражаться не только в активных действиях граждан, но и также в виде пассивного поведения (не отапливают, не проводят текущий ремонт, вследствие чего жилые помещения разрушаются).1 Кроме того, бесхозяйственное обращение с жильем, по мнению Д.В. Карпухина, может быть, в частности, и при его самовольной перепланировке со всеми вытекающими для собственника последствиями.2
Все перечисленные нарушения, так или иначе, затрагивают права и законные интересы соседей. В случае же с индивидуальным жилым домом нарушения прав и интересов соседей нет, поскольку нет и их самих. В связи с этим мы считаем справедливым мнение С.Г. Певницкого о том, что условие о принудительной продаже бесхозяйственно содержащихся помещений к индивидуальным жилым домам применяться не должно.3
По мнению А.Н. Гуева, сами по себе перечисленные нарушения создают лишь предпосылку для принудительного прекращения права собственности лица на жилое помещение, но не прекращают этого права автоматически. Необходимо также выполнить ряд процедурных требований, содержащихся в ст. 293 Гражданского Кодекса РФ, а именно: 1) нужно, чтобы орган местного самоуправления предупредил собственника о необходимости устранить допускаемые им нарушения. Форма предупреждения может быть как письменной, так и устной, однако в последнем случае бремя доказывания в суде факта предупреждения ложится на орган местного самоуправления; 2) нужно назначить собственнику соразмерный срок для ремонта помещения. Продолжительность такого срока определяется исходя из конкретной ситуации, однако то обстоятельство, что срок был соразмерным, в суде также необходимо доказывать органу местного самоуправления; 3) необходимо убедиться в том, что несмотря на предупреждение, собственник продолжает нарушать права и интересы соседей или использовать жилое помещение не по назначению, либо без уважительных причин не производит необходимый ремонт.1
Все виды выселения собственников из занимаемых ими жилых помещений Д.В. Карпухин условно подразделяет на две группы:- 1) выселение без предоставления другого жилого помещения и 2) выселение с предоставлением другого жилого помещения. При этом в жилищном законодательстве для собственников доминирует выселение из жилых помещений с предоставлением другого жилого помещения. С.Г. Певницкий делит все случаи принудительного прекращения права собственности на жилые помещения на две группы: 1) в связи с нарушением порядка пользования и владения, 2) в связи с изъятием земельного участка для публичных нужд.3
Реквизиция объектов недвижимого имущества
Термин «реквизиция» (с лат. regusitio - требование) означает изъятие государством имущества у собственника с выплатой ему стоимости такого имущества. В каждом государстве существуют правовые нормы, которые можно условно разделить на основные - предназначенные для регулирования отношений в повседневных условиях функционирования общества, и резервные, которые начинают действовать только при наступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени.1 Нормы, регламентирующие понятие, условия и порядок реквизиции как раз и относятся к числу резервных.
Поскольку наиболее «классическим» объектом недвижимого имущества является земельный участок, анализ данной процедуры следует начать именно с него. Реквизиции земельного участка в ЗК РФ посвящена ст. 51, согласно которой реквизиция определяется как временное изъятие земельного участка у его собственника в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотии и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков.
М.Ю. Тихомиров считает, что реквизиция как одно из оснований принудительного изъятия у собственника имущества является категорией гражданского права, и поэтому связанные с ней отношения первично регулируются в ст. 242 ГК РФ/ Согласно данной статье, в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотии и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущество в интересах общества по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества (реквизиция). .
Федеральный закон о реквизиции, который бы определял основания, цели реквизиции, а также процессуальный порядок ее применения, к которому отсылает п. 1 ст. 242 Гражданского кодекса РФ, пока отсутствует. На сегодняшний день на рассмотрение в Государственную Думу был представлен лишь один законопроект о реквизиции.1 Согласно ст. 2 данного законопроекта, реквизиция определяется не только как основание возмездного изъятия имущества, но и предполагает возможность временного ограничения прав собственника на владение, пользование и распоряжение имуществом (временная мобилизация), что не соответствует гражданскому законодательству, относящим реквизицию к основаниям прекращения права собственности.
Основаниями реквизиции законопроект называет введение в установленном законом порядке чрезвычайного и (или) военного положения, вызванного обстоятельствами, носящими чрезвычайный характер: чрезвычайные ситуации природного техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, которые повлекли (могут повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения, требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ, иные чрезвычайные обстоятельства, приводящие к введению чрезвычайного положения. Получается, что в случае возникновения обстоятельств, носякщх чрезвычайный характер, но не являющихся основанием для введения военного или чрезвычайного положения, законных оснований для изъятия имущества в порядке реквизиции с целью устранения последствий этих обстоятельств не будет. Важно отметить четкую . регламентацию в законопроекте гарантий прав собственника реквизируемого имущества.
К ним относятся: 1) возмещение собственнику рыночной стоимости реквизируемого имущества при изъятии, а в случае отсутствия необходимости изъятия имущества, права собственника могут быть временно ограничены на период действия чрезвычайных обстоятельств с выплатой собственнику платы за пользование реквизируемым имуществом, а также возмещением ему и третьим лицам убытков, причиненных в результате проведения реквизиции; 2) если временное ограничение прав собственника привело к невозможности дальнейшего использования этого имущества, то собственник имущества вправе требовать изъятия этого имущества в собственность Российской Федерации с выплатой ему рыночной стоимости реквизируемого имущества и возмещением причиненного ущерба; 3) размер рыночной стоимости, платы за пользование реквизируемым имуществом и убытков может быть оспорен собственником и третьими лицами в судебном порядке; 4) право собственника реквизированного имущества требовать, в том числе в судебном порядке, возвращения сохранившегося имущества по окончании действия обстоятельств, повлекших реквизицию.
Возможности по своему желанию получить взамен изъятого объекта недвижимости (включая земельный участок) другой объект не предусмотрено. Тем не менее, мы можем говорить об усилении защиты, а также учета прав и законных интересов собственников реквизируемого имущества.
Органом, уполномоченным принимать решение о реквизиции, названо Правительство РФ, в компетенцию которого непосредственно входит издание постановлений и распоряжений о реквизиции, руководство процессом реквизиции, определение порядка и сроков выплаты собственникам имущества стоимости реквизируемого имущества или платы за пользование этим имуществом, а также порядок выплаты возмещения убытков, причиненных в результате проведения реквизиции. Перечень полномочий Правительства РФ не является закрытым, и оно может осуществлять иные полномочия в области реквизиции, установленные федеральными законами.
Новым в порядке реквизиции является установленная в ст. 8 законопроекта обязанность заключения договора реквизиции имущества. Данный договор представляет собой соглашение собственника реквизируемого имущества с органом, обеспечивающим осуществление проведения реквизиции о сроке, порядке и форме проведения реквизиции, выплаты возмещения, определения платы в случае временного ограничения прав собственника, убытков, причиняемых собственнику имущества и третьим лицам. Собственник имущества не вправе отказаться от заключения такого договора. Законопроект содержит четкое указание на единый порядок реквизиции всех видов имущества, включая земельные участки, при этом особенности изъятия земельных участков в порядке реквизиции должны определяться ЗК РФ.
Однако, при всех положительных моментах, законопроект не был одобрен. В связи с отсутствием современной нормативной базы, до сих пор применяется Сводный закон «О реквизиции и конфискации имущества», утвержденный постановлением ВЦИК и СНК 28 марта 1927 г. Данный закон подлежит применению только в той части, в которой не противоречит Конституции РФ, действующему ГК РФ и законодательству в целом.
