Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время в гражданско-правовой науке возрос интерес к исследованию социальной функции права собственности, что связано с повышением роли государства в социальной сфере. В Конституции РФ в качестве одного из основополагающих принципов деятельности государства закреплено создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, предоставление ему ряда гарантий. Однако реализация социальных функций государства невозможна без правоотношений собственности, за счет которых обеспечивается развитие социальных институтов.
В гражданско-правовой науке особую роль отношений собственности в социальной сфере связывают с повышенным вниманием к ней со стороны государства, а также с тем, что стабильная частная собственность, наличие гарантий ее осуществления и защиты позволяют создать основу деятельности в социальной сфере экономически активных участников гражданского оборота, снижая тем самым нагрузку на бюджет. Сказанное относится прежде всего к сфере социального обеспечения населения, в частности, при создании системы пенсионного обеспечения за счет инвестиционной составляющей.
Кроме того, общемировой тенденцией является в целях выполнения социальных функций создание правовых основ по ограничению прав частного собственника путем возложения на него публичных обязанностей имущественного характера (в частности, уплата обязательных платежей -налогов и сборов, страховых взносов).
В правовом регулировании социальные отношения и право собственности являются взаимосвязанными правовыми категориями, эффективное воздействие на которые посредством гражданско-правовых норм позволило бы решить ряд социальных задач, не прибегая к принудительному перераспределению имущества из собственности одних
лиц в собственность других, а следовательно, обеспечить адресную и справедливую социальную политику.
При реализации государством его социальных функций возникает ряд проблем, от решения которых зависит создание особых гражданско-правовых способов воздействия на социальную сферу. В их числе, с одной стороны, предоставление конституционных гарантий и совершенствование правового регулирования публичной собственности (в частности, особенностей ее осуществления для обеспечения интересов граждан, оказавшихся в тяжелой жизненной ситуации), с другой - возможность использования частной собственности для решения разного рода социальных проблем.
В целях создания эффективно действующего механизма гражданско-правового регулирования реализации прав собственников для достижения социальных целей необходимо фундаментальное исследование отношений социального обеспечения с точки зрения их вещно-правовой природы, правоприменительной деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов в социальной сфере (в судебной практике неоднозначно толкуются положения законодательства по вопросам собственности в социальных отношениях), а также законодательства, иных нормативных правовых актов различного уровня.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении права собственности для достижения социальных целей ее использования, применении конкретных форм и способов реализации прав участников данных правоотношений. Предмет исследования составляют нормы гражданского законодательства, регулирующие право собственности в социальной сфере; практика применения нормативных актов, прежде всего судами; основные научно-теоретические концепции по вопросам диссертационного исследования.
В предмет исследования также включено правовое регулирование осуществления права собственности и иных вещных прав публично-правовыми образованиями, а также отдельными некоммерческими организациями. При этом основное внимание уделено вещным отношениям с участием специализированных некоммерческих организаций (Пенсионного фонда РФ, негосударственных пенсионных фондов и ряда других организаций, осуществляющих социальную защиту населения). Исследование этой сферы имеет большое значение для населения пенсионного возраста, инвалидов и ряда других социально незащищенных групп граждан.
Основная цель диссертационного исследования состоит в комплексном анализе теоретических аспектов гражданско-правового регулирования отношений собственности в социальной сфере; выработке теоретических основ правового воздействия на участников правоотношений; разработке предложений по совершенствованию законодательства, в том числе касающихся профилактики коррупции в сфере социальной собственности.
Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
- выявить особенности социальной сферы как объекта правового
воздействия;
- исследовать специфику осуществления права публичной
собственности для поддержки социально незащищенных слоев населения и
обеспечения конституционных гарантий;
изучить с точки зрения эффективности и необходимости внедрения гражданско-правового воздействия формы осуществления права государственной и муниципальной собственности;
определить возможности и пределы использования права частной собственности для достижения социальных целей;
- раскрыть правовую природу способов и форм реализации
правомочий собственника некоммерческими организациями в целях создания
системы социального обеспечения;
рассмотреть специфику вещно-правовых отношений, возникающих при создании специализированных фондов, реализующих социальные задачи;
выявить недостатки современного законодательства, затрудняющие эффективное осуществление прав граждан, имеющих право на меры социальной поддержки за счет как публичной, так и частной собственности;
разработать и обосновать предложения по совершенствованию законодательства, учитывающие социальную функцию собственности;
выявить основные проблемы реализации указанной функции в судебной и судебно-арбитражной практике и предложить практические рекомендации по их разрешению.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучный (диалектический) и частнонаучные методы познания (сравнительно-правовой, исторический, формально-логический, аналитический и др.), а также связанные с ними методы и приемы современных научных отраслей права.
В процессе исследования применялись метод сравнительного правоведения (сопоставление правовых институтов, которые регулируют отношения в рассматриваемой сфере в отечественном и зарубежном праве); историко-правовой метод, позволивший выявить специфику воздействия конкретно-исторических условий на формирование гражданско-правового регулирования системы социального обеспечения в отечественном праве на определенных исторических этапах; методы анализа и обобщения научных, нормативно-правовых и практических материалов; толкования закона, а также правового моделирования.
При разработке теоретических вопросов темы и практических рекомендаций мы опирались на исследования отечественных и зарубежных
ученых, касающиеся проблем нормативного регулирования вопросов осуществления права собственности в сфере обеспечения социальных прав и законных интересов граждан, имеющие значение для изучения и решения исследуемого круга проблем.
Степень научной разработанности и теоретическая основа диссертационного исследования. В правовой науке основные исследовательские усилия были направлены на разработку проблем социальной функции собственности с точки зрения конституционно-правовой науки и науки права социального обеспечения. Несмотря на свою актуальность, проблемы совершенствования гражданско-правового регулирования реализации прав публичного и частного собственника в социальной сфере до сих пор не привлекли к себе должного внимания ученых. Одна из причин проведения настоящего исследования заключается в отсутствии комплексных разработок по данной проблематике.
В правовой науке вопрос о социальной природе собственности рассматривается в основном в связи с иными конституционными, гражданско-правовыми, социальными институтами, что нашло отражение в фундаментальных исследованиях известных ученых (дореволюционных, советских и современных): М.М. Агаркова, Е.Г. Азаровой, В.К. Андреева, А.В. Бенедиктова, Д.М. Генкина, В.П. Грибанова, СП. Гришаева, В.А. Дозорцева, А.А. Иванова, О.С Иоффе, Н.В. Козловой, СМ. Корнеева, О.Е. Кутафина, В.Д. Мазаева, У. Маттеи, Д.И. Мейера, В.П. Мозолина, Д.В. Пяткова, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, В.А. Тархова, Ю.К. Толстого, В.А. Рыбакова, P.O. Халфиной, В.Е. Чиркина, Л.В. Щенниковой, Г.Ф. Шершеневича. В.Ф. Яковлева и др.
Комплексное исследование специфики социальной природы публичной собственности обусловило обращение к специальным работам представителей юридической науки, отражающим проблемы осуществления права публичной собственности: Б.Н. Алейникова, В.К. Андреева, Г.Н. Андреевой, З.А. Ахметьяновой, М.В. Баглая, А.В. Баркова, А.А. Батяева,
О.Е. Блинкова, M.B. Власовой, З.Ш. Гафурова, ПК. Гончарова, В.П. Камышанского, В.В. Лопаевой, Р.А. Майданика, Е.В. Моисеевой, B.C. Нерсесянц, А.А. Нуртдинова, С.Я. Сорокиной, Н.С. Тимофеева, Е.М. Тужиловой-Орданской, Д.О. Тузова, В.А. Хохлова и др.
Но трудов, которые комплексно, с теоретических и практических позиций, рассматривали бы особенности правового регулирования отношений собственности в социальной сфере, в отечественном гражданском праве не было.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили правовые акты РФ и субъектов РФ, нормы которых регулируют вопросы собственности в социальной сфере; нормативные правовые акты зарубежных стран, касающиеся темы исследования; судебная и судебно-арбитражная практика в области осуществления права собственности в целях реализации социальной функции государства (проанализированы материалы более пятисот дел, рассмотренных судами различных инстанций, опубликованные в печати и собранные автором лично); деятельность некоммерческих организаций в социальной сфере, изученная и обобщенная на основе данных, опубликованных в СМИ и сети «Интернет»; статистические данные, свидетельствующие о социальном характере вещных прав.
Научная новизна диссертации определяется тем, что впервые глубоко и комплексно, на монографическом уровне исследована проблема социальной природы права собственности, связанные с нею способы правового воздействия на участников отношений в сфере социального обеспечения.
В работе сформулирована концепция социальной функции права собственности, позволившая выявить ряд существенных недостатков в гражданско-правовом регулировании отношений по предоставлению мер социальной поддержки и созданию системы гарантий достойного уровня жизни, а также наметить основные направления совершенствования гражданского законодательства.
Сформулированы новые понятия и принципы осуществления права собственности в социальной сфере, поставлен и решен вопрос о наиболее приемлемых формах собственности при реализации такого рода отношений; предложен новый подход к преодолению концептуальных противоречий в институтах обязательного страхования и права собственности; сделаны предложения по усилению защиты прав собственника, участвующего в отношениях социального обеспечения.
При исследовании видов некоммерческих организаций, действующих в социальной сфере, были предложены такие классификационные критерии, как форма собственности, организационно-правовая форма, область деятельности. На основании последнего из указанных критериев обособлена группа специализированных фондов, осуществляющих задачи пенсионного и социального обеспечения.
В работе делается вывод о том, что следует дополнительно финансировать социальную сферу за счет частной собственности, в частности, пенсионного обеспечения. В связи с этим в работе обоснована необходимость распространения на средства пенсионных накоплений, учитываемых на индивидуальном лицевом счете застрахованного лица, вещно-правового режима права собственности, что позволит более эффективно обеспечить защиту прав застрахованных лиц на получение в будущем пенсионных страховых выплат.
Исходя из права собственности застрахованного лица на средства пенсионных накоплений сформулировано положение, согласно которому законодательство должно более надежно обеспечить возможность наследования средств пенсионных накоплений в части, не полученной застрахованным лицом.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Социальная сфера относится к объектам гражданско-правового регулирования. Через механизм гражданско-правового регулирования отношений частной и публичной собственности реализуется одна из
основополагающих задач современного государства - обеспечение достойного качества жизни каждого гражданина.
2. В основе гражданско-правового регулирования социальной сферы
лежит принцип обеспечения баланса интересов частного собственника и
государства, при котором часть затрат на удовлетворение социальных
потребностей должна возлагаться на частного собственника.
Реализация этого принципа возможна через создание, во-первых, системы гарантий приобретения и прекращения права собственности, ее защиты в соответствии с законом; во-вторых, механизма справедливого перераспределения материальных благ путем закрепления в законе способов принудительного их изъятия для достижения социальных целей; в-третьих, эффективной системы использования публичной собственности, предусматривающей не только возможность бюджетного финансирования социальной сферы, но и извлечение прибыли за счет использования государственного и муниципального имущества.
3. В законодательство, регулирующее отношения социального
обеспечения за счет имущества, находящегося в собственности физических и
юридических лиц (в частности, денежных средств, составляющих
накопительную часть трудовой пенсии), необходимо включить правила о
возможности применения к такого рода отношениям норм об осуществлении
права собственности в его вещно-правовом контексте, обеспечения
возможности применения вещно-правовых способов защиты в отношении
отдельных видов имущества, не являющихся вещами.
4. В целях решения социальных задач признается возможность
ограничения государством правомочий частного собственника в тех случаях,
когда объект права частной собственности необходим для решения
социальных задач государства. В связи с этим целесообразно закрепить в п. 2
ст. 209 ГК РФ положение о юридических основаниях ограничения права
собственности, среди которых должно быть названо возложение на
собственника социальных функций.
5. Возможно существование двух различных режимов публичного
(государственного и муниципального) имущества, первый из которых
должен устанавливаться в отношении имущества, находящегося
исключительно в публичной собственности (так называемое имущество
общественного назначения: стратегические объекты, используемые для
обеспечения экономической и политической безопасности государства и
всего общества; объекты, обеспечивающие реализацию социальных функций
государства; объекты, реализующие экономические функции государства
(объекты фундаментальной науки, инновационные компании,
государственные корпорации и т. д.); второй - касается муниципальной
собственности и коммерческой собственности государства (приносящей
прибыль). Следовательно, сокращение коммерческой собственности
государства не является позитивной тенденцией.
Достижение социальных целей государства должно осуществляться преимущественно в рамках государственной и муниципальной форм собственности; однако для осуществления социальных функций в условиях возрастающей финансовой нагрузки на средства бюджета необходимо возложение обязанности по софинансированию обеспечения социальных услуг и выплат на некоммерческие организации и физических лиц за счет частной формы собственности.
Специальные способы приобретения права собственности публично-правовыми образованиями для последующего выполнения социальных функций систематизируются на способы, связанные: с принудительным изъятием имущества частного собственника (национализация, реквизиция, конфискация, иные случаи принудительного изъятия государством имущества из частного владения; налоги и иные обязательные платежи (пошлины, сборы и т. д.)); совершением сделок и юридически значимых действий с имуществом собственника (переход по наследству выморочного имущества; приобретение бесхозяйного недвижимого имущества; перераспределение имущества между РФ, субъектами РФ и
муниципальными образованиями); использованием публичной
собственности для получения дополнительного дохода от использования имущества (добыча полезных ископаемых и других ресурсов; приобретение имущества в результате заключения соглашений о разделе продукции; осуществление государственной инвестиционной деятельности).
8. Совершенствование системы указанных способов должно включать
в себя закрепление в законе правил, согласно которым при осуществлении
принудительного изъятия государством имущества из частного владения
решение об изъятии может приниматься только в судебном порядке; должна
быть предусмотрена возможность оспаривания стоимости имущества,
установленной в порядке административной процедуры.
Для исключения случаев, когда социально значимое имущество (например, объекты коммунальной инфраструктуры) является бесхозяйным, следует закрепить в законе обязанность (а не право) муниципальных образований и городов федерального значения в лице уполномоченных органов обращаться в суд с требованием о признании соответствующего права собственности (п. п. 3, 4 ст. 225 ГК РФ). По этой же причине необходимо принятие специального закона о порядке учета и принятия в собственность выморочного имущества.
9. Особенности реализации права публичного собственника в отличие
от реализации прав частного собственника в социальной сфере обусловлены:
целями осуществления права собственности, связанными с перераспределением, накоплением имущества и использованием его на социальные и публичные нужды общества;
ограничением полномочий собственника по распоряжению разнообразными объектами права собственности в связи с необходимостью обеспечения публичных функций;
- формами осуществления права собственности, различающимися в
зависимости от того, является ли имущество распределенным или
нераспределенным. Имеются в виду формы вещно-правовые (при передаче
имущества в хозяйственное ведение, оперативное управление, а в отдельных случаях и в собственность, в частности, государственным корпорациям); договорные (передача имущества публичного собственника в аренду, доверительное управление, по договору коммерческой концессии); корпоративные (осуществление управления ценными бумагами, находящимися в государственной собственности); непосредственные (при управлении имуществом, входящим в состав бюджета РФ, субъектов РФ или муниципальных образований);
- выступлением от имени публично-правовых образований при реализации правомочий собственника государственных органов, действующих в качестве юридического лица.
10. Использование вещно-правовых способов осуществления права публичной собственности, несмотря на низкую эффективность, оправдано социальными целями организаций, которым такое имущество передается. Поддерживая мнение о необходимости исключения из гражданского оборота унитарных предприятий, считаем обоснованным сохранение права хозяйственного ведения для государственных корпораций, что позволит более эффективно осуществлять государственный контроль над этими организациями. Необходимым элементом современной социальной сферы признаны также некоммерческие организации в форме учреждений, которые посредством имущества, переданного им в оперативное управление, осуществляют финансирование ряда социальных институтов, например дошкольное, среднее и высшее образование.
Эффективность договорных форм реализации права публичной собственности обусловлена возможностью контроля за осуществлением хозяйственной деятельности с использованием государственного имущества (при доверительном управлении), определения целей использования имущества (при арендных отношениях), потенциальным привлечением частного капитала к управлению коммунальным комплексом и инвестированию в него средств при преимущественном сохранении
региональной (муниципальной) собственности на коммунальную инфраструктуру
При предоставлении субъектами РФ дополнительных мер социальной поддержки, не предусмотренных федеральным законодательством, финансирование расходов на их предоставление (убытков) в рамках гражданско-правового регулирования должно быть возложено на субъект Российской Федерации. Однако вопрос о недостаточности денежных средств в бюджете субъекта РФ или муниципального образования должен решаться в рамках межбюджетных (а не гражданско-правовых) отношений.
Реализация отношений собственности в социальной сфере с привлечением специализированных фондов (пенсионных, социального и медицинского страхования) требует осуществления государственного финансирования (за счет средств страховых взносов, поступающих в бюджет и имеющих статус публичной собственности) и софинансирования за счет частной собственности физических и юридических лиц (посредством аккумуляции денежных средств вкладчиков, участников страховых отношений в особом порядке).
13. На денежные средства, составляющие базовую и страховую часть
пенсионного обеспечения, входящие в состав казны РФ, распространяется
право собственности Российской Федерации. Эти средства не могут
передаваться в оперативное управление Пенсионному фонду РФ, который в
отношении денежных средств выступает не собственником, а главным
распорядителем. В то же время поскольку источником формирования
страховой части пенсии изначально являются страховые взносы,
учитываемые на индивидуальном лицевом счете застрахованного лица и
подлежащие своевременной выплате в случаях, установленных законом,
постольку с точки зрения гражданского права данная правовая конструкция
представляет собой депонирование исполнения, что исключает возможность
РФ и Пенсионного фонда РФ распоряжаться указанными денежными средствами.
14. Денежные средства накопительной части трудовой пенсии
являются собственностью застрахованного лица, несмотря на их фактическое
отражение на счетах Пенсионного фонда РФ, негосударственных
пенсионных фондов либо управляющих компаний.
Для реализации механизма передачи накопительной части трудовой пенсии по распоряжению застрахованного лица управляющим компаниям либо негосударственным пенсионным фондам требуется либо закрепление в законе НПФ и управляющей компании в качестве сособственников в интересах застрахованного лица, либо оформление такой передачи договором субдоверительного управления.
В связи с признанием права собственности застрахованного лица на средства пенсионных накоплений внесено предложение об изменении п. 3 Постановления Правительства РФ от 3 ноября 2007 г. № 742 «Об утверждении Правил выплаты негосударственным Пенсионным фондом, осуществляющим обязательное пенсионное страхование, правопреемникам умершего застрахованного лица средств пенсионных накоплений, учтенных на пенсионном счете накопительной части трудовой пенсии». Предлагается исключить из него правило о том, что правопреемники лишаются права на получение средств пенсионных накоплений умершего застрахованного лица, в случае если смерть этого лица наступила после назначения ему накопительной части трудовой пенсии.
Доход, полученный от инвестирования средств пенсионных накоплений, принадлежащих на праве собственности застрахованным лицам, не может направляться на формирование имущества, предназначенного для обеспечения уставной деятельности негосударственного пенсионного фонда.
В случае изменения правового статуса (типа) бюджетного учреждения, оказывающего социальные услуги, на автономное бюджетное учреждение его собственник должен продолжать нести субсидиарную
ответственность по долгам учреждения, возникшим до изменения типа учреждения.
Отсутствие у бюджетного и автономного учреждения такой гарантии как субсидиарная ответственность собственника, лишает кредиторов уверенности в защите их прав.
В целях укрепления имущественных отношений бюджетных и автономных учреждений с кредиторами целесообразно также применение такого гражданско-правового имущественного механизма обеспечения прав кредиторов, как поручительство и предоставление возможности прибегнуть к процедурам банкротства в случае несостоятельности автономного учреждения. В этих целях должно быть изменено содержание п. 1 ст. 65 ГКРФ.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что научные положения, предложения, сформулированные в ней, отражают специфику гражданско-правового регулирования права собственности в социальной сфере и правового положения субъектов этого права, а также значение гражданско-правового регулирования в осуществлении надлежащего обеспечения права граждан на достойный уровень жизни.
Практическая значимость диссертационного исследования. Результаты исследования в виде сформулированных положений и выводов могут быть использованы: в правотворческой деятельности, направленной на оптимизацию и совершенствование действующего законодательства, регулирующего осуществление права собственности в социальной сфере; в правоприменительной практике судов (общей юрисдикции и арбитражных) в целях ее унификации; в деятельности некоммерческих организаций, осуществляющих обеспечение социальных прав населения, в том числе при разработке и принятии ими локальных нормативных актов; при проведении исследований в области гражданского права; в учебном процессе высших учебных заведений юридического профиля; при обучении и переподготовке судей и помощников судей.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные теоретические и практические положения исследования нашли отражение в пяти монографиях, учебных пособиях и статьях, опубликованных в изданиях, рецензируемых ВАК, а также иных изданиях (общий объем опубликованных работ автора составляет более 70 п. л.).
Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования содержались в докладах, сделанных на Всероссийской научно-практической конференции «200-летие Министерства юстиции России: история и пути развития органов и учреждений» (Академия права и управления Минюста России, 14-15 декабря 2001 г.), Международной научно-практической конференции, посвященной 15-летию Конституции РФ (Московская государственная юридическая академия им. О.Е. Кутафина, 3-4 декабря 2008 г.), Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы развития юридической науки и практики в современных условиях» (Башкирский государственный университет, 2009 г.), Международной научно-практической конференции «Собственность и право собственности субъектов Российской Федерации» (Коломенский государственный педагогический институт, 16 - 17 мая 2008 г.), Международной научно-практической конференции «Современные тенденции развития юридической науки и правоприменительной практики» (Институт (филиал) МГЮА в г. Кирове, 3 декабря 2009 г.), Международной научно-практической конференции «Защита прав в России и в других странах Совета Европы: современное состояние и проблемы гармонизации» (Институт государства и права РАН, Кубанский государственный университет, Краснодарский краевой суд, 14-17 октября 2010 г.) и ряде других.
Основные положения диссертационного исследования применяются в практической деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
Структура и основное содержание диссертационного исследования
определяются его объектом, предметом, целью и задачами. Работа состоит из введения, четырех глав, включающих в себя одиннадцать параграфов, заключения и библиографии.
