Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. ДОГОВОР СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ КАК ПРЕДМЕТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 17
1.1. Отличительные признаки договора социальною найма жилою помещения 17
1.2. Состояние правової о регулирования договора социально! о найма жилого помещения 34
1.3. Исторический анализ правового регулирования договоров найма жилої о помещения 45
1.4. Выводы 69
Глава 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ДОГОВОРОВ СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ 72
2.1. Правовой статус нанимателя по договору социальною найма жилого помещения 72
2.2. Порядок заключения договора социального найма жилою помещения 92
2.3. Содержание доювора социального найма жилого помещения. 112
2.4. Основания изменения и расторжения договора социальною найма жилого помещения 127
2.5. Выводы 178
Глава 3. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В РЕАЛИЗАЦИИ ДОГОВОРОВ СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ 181
3.1. Обеспечение законности при постановке на очередь ,имеющих право получения жилья по договору социальною лайма жилого помещения 181
3.2. Обеспечение законности при заключении, изменении и расторжении договоров социальною найма жилою помещения 192
3.3. Обеспечение законности в процессе осуществления доюворных обязательств по договору социальною найма жилою помещения 206
3.4. Выводы 213
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 214
БИБЛИОГРАФИЯ 224
ПРИЛОЖЕНИЯ 254
- Отличительные признаки договора социальною найма жилою помещения
- Правовой статус нанимателя по договору социальною найма жилого помещения
- Обеспечение законности при постановке на очередь ,имеющих право получения жилья по договору социальною лайма жилого помещения
Введение к работе
Актуальность исследования. Обязательным международно-правовым критерием достойної о жизненного уровня человека является обеспечение см о жильем (Всеобщая декларация прав человека 1948 года, Международный пакт об экономических, социальных и кулыурных правах 1966 і ода и др.).
Для Российской Федерации нормы международною права являются составной часіью национальной правовой системы (см. 15 п. 4 Конституции РФ), а поэтому наша страна представляет собой социальное юсударство, политика котрого направлена на создание условий, обеспечивающих достйную жизнь и развитие человека (ст. 7 п.1 Конституции РФ).
Инстиіуі социальною найма жилого помещения является одним из правовых средств осуществления социальной политики российскою государства, обязанного обеспечить достойные условий жизни и необходимое жилье слобозащищенным и указанным в законе каїеюриям своих іраждан (ст. 40 Консштуции РФ).
До 2005 юда этот инсіитут регулировался нормами Жилищного кодекса РСФСР 1983 года и по договору социального найма жилое помещение в порядке установленной очереди мог получить любой нуждающийся в нем іражданин России, независимо or своею имущественного положения, i.e. российское юсударство несло на себе пракіически все бремя содержания жилищной сферы своих граждан.
С изменением же благососюяния народа и появления в струкіуре российскою населения значні ел ьной час і и іраждан боїатьіх и среднего досіаїка возникла возможносіь частичного освобождения государства от бремени расходов на всеобщее обеспечение нуждающихся в жилье по доюворам социального найма, чю позволяет направить высвобождающиеся среде іва на решение других социальных задач.
Помому с введением в действие нового Жилищною кодекса РФ в 2005 юду изменилась социально-жилищная функция государства пуіем
4 перехода от обеспечения всеобщего права граждан на получение жилою помещения по договору социальною найма к обеспечению юлько двух категорий населения - малоимущих граждан и іраждан, хотя и не являющихся малоимущими, но имеющим специально предусмоіренное законом право на получение жилья в порядке социальною найма (ст. 49 ЖК РФ).
Происшедшее изменение социально-жилищной функции государства сооїветствуеі требованиям Констиіуции РФ, обязывающей юсударсіво осуществлять поддержку малоимущих, иных указанных в законе іраждан, нуждающихся в жилище, а не иждивенство их за счсм государственной казны, чю и отличает социальную функцию юсударства о і ушедшей в исюрию социалистической функции.
Приведение новою жилищного законодаїельства в соогвеїсгвие с іребованиями Консіитуции РФ, повлекшее за собой радикальное изменение инстиіуіа социального найма жилья, породило немало вопросов проблем в ею правопримениіельной практике вследствие своей непривычной для российского менталитета новизны, а она породила поіребносіь и в іеоретическом переосмыслении института социальною найма жилою помещения, поскольку мноіие прежние научные выводы и положения устарели и вошли в противоречие с новыми жизненными реалиями.
Попы і кой удовлетворения этой потребности и обусловлен выбор іемьі данною диссертационного исследования.
Сіепень научной разработанности іемьі диссертационного исследования. На основе изучения широкого круга источников как-нормативною, так и научно-теоретическою харакіера можно уїверждаїь, что проблемам правовою регулирования договора социальною найма пока в российской науке уделяется недостаточно внимания. В то же время необходимо отметиіь, что авторы советской эпохи внесли значиїельньїй вклад в изучение найма жилого помещения, что іакже нашло свое отражение в диссертационном исследовании.
Исследуя вопросы, посвященные правовому реіулированию доіовора социальною найма, диссертан і использовал научные труды по общей іеорни права, по науке гражданского и жилищного права советских и российских цивилисюв, в числе которых работы таких ученых, как И.И. Андрианов, СИ. Аскнашй, B.JI. Богданов, И.А. Брауде, ЮТ. Басин, И.С. Вишневская, В.II. Грибанов, Б.М. Гонгало, СМ. Корнеев, О.А. Красавчиков, II.В. Крашенинников, В.Н. Лиговкин, И.Б. Марікович, В.Ф. Маслов, П.С. Никитюк, А.И. Періамент, А.Г. Потюков, И.П. Прокопченко, II.И. Седугин, В.Р. Скрипко, Ю.К. Толстой, В.Ф. Чигир, М.Г. Гуревич, Л.М. І Ічелинцева, Е.В. Трушин и др.
Однако проблема правовою реіулирования в этих научных рабогах исследовалась фрагментарно, в кошексте исследований, посвященных др^іим іемам, а поэтому наука жилищною права пополнена не специальными целосшыми учениями, и лишь разрозненными положениями, когорые также леї ли в основу насюящего диссертационного исследования.
По этой проблеме проводились и специальные диссертационные исследования другими авторами Ануприенко А.А., Белоножкиной О.И., Васильевым В.В., Давлетовой М.И. и Улетовой Г.Д., однако их предмеюм было отмененное ныне жилищное законодательство, а поэтому полученные диссертантами результаты имеют лишь исюрическую ценносіь и не моїут удовлетворить современные потребности в теоретическом осмыслении принципиально изменившеюся жилищною законодательства, регулирующего доі овор социального найма жилої о помещения.
Цель диссертационного исследования - уточнение іеореіических положений правовой природы и содержания нового вида договора социального найма жилого помещения и разработка предложений по совершенствованию гражданского и жилищною законодательств в этой области.
Научная задача - обоснование необходимое ш и целесообразное і и совершенствования действующего жилищного законодательства в условиях перехода России к рыночным отношениям.
Исходя и і актуальности іемьі и уровня ее научной разрабоїанносіи, были поставлены и решены следующие иселедоваїельские задачи:
анализ и уточнение понятия и отличиіельньїх признаков доювора социального найма жилого помещения от договора коммерческою найма и найма жилых помещений специализированною жилищного фонда;
исследовать состояние правового регулирования доювора социального найма жилою помещения в условиях перехода России к условиям рыночной экономики и уточнить понятие договора коммерческого найма с одновременным формулированием признаков оіличия от доювора социального найма;
анализ исторического аспекта правового регулирования найма жилою помещения и разработка с учетом данного анализа изменений в сташо 2 Жилищною кодекса РФ;
исследовать условия заключения договора социальною найма и дополниіь статью 63 Жилищного кодекса РФ частью третьей;
определить правовой сіатус нанимателей по доювору социальною найма жилого помещения и классифицирован» их на общих и специальных субъектов жилищных правоотношений;
исследовать содержание договора найма жилого помещения и внести изменение в Жилищный кодекс РФ в части установления поняіия «малоимущий гражданин» на федеральном уровне;
- выявиіь порядок предоставления жилою помещения по доювору
социальною найма жилого помещения;
- определи п> содержание договора социального найма жилого помещения
как совокупность требований закона к субъектному составу доюворных
отношений;
- рассмоіреть вопросы обеспечения законносіи в процессе осущесівления
доюворных обязательств по договору социальною найма жилою
помещения и дополнить Жилищный кодекс РФ статьей 49-1.
предусматривающей установление требований для государственных и
муниципальных органов, управляющих жилищным фондом социального
использования и их должностных лиц осущесівлять обязательное
периодические информирование населения через специально оговоренные в
законе источники о сосюянии использования данного вида жилищного
фонда и предусмотрев специальные виды ответственности для данных лиц;
- в процессе выявления проблем в правовом регулировании договора
социального найма жилого помещения выработать научные рекомендации по
совершенствованию действующего жилищного законодательства.
Объектом исследования - сфера правового регулирования договора социального найма жилого помещения как основного инсіигута социальной политики государства, направленной на удовлетворение потребное і и малоимущих и иных, указанных в законе, граждан в жилых помещениях.
Предметом исследовании - новое жилищное и гражданское законодаїельств, регулирующее отношения по договору социального найма жилого помещения, практика его применения и результаты научных исследований, полученных другими авторами по данной теме.
Методологическая основа исследования. При осуществлении диссертационного исследования и написании работы автором использовались в совокупности как общенаучные, так и частно научные методы познания.
В частности, диалектический, исторический, системный, статистический, функциональный, социолої ический и иные общенаучные методы дополнялись меі одами сравнительного правоведения, структурно-функциональным, нормативно-логическим, іехнико-юридическим, лингвистическим и друїими, что позволило осуществить исследование объекта и предмета целостно и всесторонне, в их взаимосвязях и взаимозависимости.
Эмпирическая база исследования. В рабоїе проанализированы норма і ивно-правовые акіьі Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления, опубликованные и неопубликованные маїериальї пракіики Верховною Суда РФ, федеральных судов г. Москвы, Московской области, Санкг-Петербуріа и других регионов.
Кроме іоіо, значиїельная информация для проведения научною исследования получена из личною опыта авюра в процессе его работы в должности главною специалисіа отдела жилищной политики Министерсіва промышленности и знеріеіики Российской Федерации, главною специалиста Департамента сіроительства и жилищно-коммунального хозяйства Министерсіва регионального развития, консультанта Управления но реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье -гражданам России» Федерального аіеніства по сіроительсіву и жилищно-коммунальному хозяйству и используются в практической работе в должности начальника о і дела жилищно-строительных организаций Федеральной службы по финансовым рынкам.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертационная работа является одним из первых в науке диссертационным исследованием, осуществленным на основе нового жилищного законодаїельсгва, и предеіавляет собой научно-квалификационную работу, в которой проведено комплексное исследование правовою регулирования отношений, возникающих из доювора социального найма жилою помещения.
В работе анализируется новая социально-жилищная функция Российскою государства на исследовании конкреіного инсіиіута социального найма жилых помещений.
Научные положения, выносимые на защиту:
1. Формулировка поняшя договора социального найма и совокупности отличительных признаков договора социального найма жилого помещения в сравнении с наиболее сходными с ним доюворами коммерческого найма и найма специализированного жилого помещения.
В частности, по мнению автора, доювор социального найма жилою помещения отличается от договора коммерческою найма двенадцатью признаками (целевым и функциональным назначением жилых помещений; субъектным составом сюрон договора; формой, содержанием и процедурой заключения договора и т.д.), а о і договора найма специализированного жилого помещения - тремя признаками (сроком предоставления жилою помещения, основаниями предоставления и статусом предоставляемою жилья). Ввиду отсутствия должного законодательною подтверждения данных оіличиїельньїх пришаков, предлагаем сформулировать поняіие договора социального найма с учетом выявленных особенностей: «Доі овор социального найма жилого помещения -это договор по обеспечению органами юсударсіва или мес того самоуправления жилым помещением для постоянного проживания малоимущею гражданина, либо лица, коюрому тконом предоставлено такое право, в порядке и на условиях, определенных жилищным законодаїельством». Сформулированное поняіие договора социального найма жилою помещения позволит в дальнейшем избежать ошибок в правоприменительной практике.
2. Формулирование понятие доювора коммерческого найма жилою помещения и внесение изменений в статью 671 Гражданского кодекса РФ, устанавливающую поня і ие доювора коммерческого найма.
Поскольку в Гражданском кодексе РФ отсутствует поня же доювора коммерческого найма жилою помещения, создаются реальные условия для совершения правоприменительных ошибок. Автор считаеі целесообразным для устранения этих условий внесіи в статью 671 Гражданскою кодекса РФ понятие данного доювора с одновременным формулированием признаков отличия это1 о доі овора от сходної о с ним договора социальної о найма жилої о помещения: «По доювору коммерческого найма жилою помещения одна сторона - собственник жилою помещения или управомоченное им лицо (наймодатель) - обязуется иредостави і ь друї ой стороне, любому фи шческому лицу (нанимателю) жилое помещение за плату во владение и нольювание для
10 проживания в нем на определенный срок». Данное решение законодаїеля будет способствовав минимизированию правоприменительных ошибок и исключи і разночтение в понятие договора коммерческого найма жилого помещения.
3. Предложение по внесению изменений в статью 2 Жилищного кодекса
РФ, регулирующая условия для осуществления права граждан на жилище.
История правового регулирования прошла іри основных лапа, выработав іри исторических системы обеспечения населения жильем: дореволюционную, харакіеризуюіцуюся невмешательством іосударсіва в жилищные отношения, чю порождало социальные ущемления слабозащищенных и малоимущих слоев населения; советскую, характеризующуюся чрезмерным юсударственным вмешаїельством в данную сферу, порождением иждивенчества в жилищных о і ношениях, и иостсовеїскую, характеризующуюся поиском оптимального сочетания государственною вмешательства в сферу жилищных о і ношений со свободой оборота жилых помещений в данной сфере. Последний эти авюр полаїаеі целесообразным отразить в качесіве принципа жилищного законодательства, для чею внести сооївеїствующие изменения в статью 2 Жилищною кодекса РФ: «8) обеспечивают необходимое регулирование оборот жилых помещений юсударсівенного и муниципального жилищного фонда, при этом поддерживая свободу оборота жилых помещений на рынке недвижимое і и». Исторический опьп удовлетворения потребностей российского общества в жилых помещениях показывает, чю договор социального найма жилою помещения представляет собой оптимальную систему правовою реіулирования, позволяющую избежать многих исторических ошибок и свести к минимуму возможные ошибки, позволяя государеіву обеснечиїь реализацию консіиіуционною права іраждан на жилье в условиях рыночной экономики.
4. Предложение по дополнению сіатьи 63 Жилищною кодекса РФ
частью треіьей, устанавливающей форму договора социального найма.
Для усиления іараніий обеспечения жилищных прав нанимателей автор предлагает внести в статью 63 Жилищною кодекса РФ дополни іельную іреіью часіь следующего содержания: «Условия дотвора социального найма жилого помещения, проіиворечащие условиям Типовою договора социальною найма, являются ничюжными». Внесение этой поправки в Жилищный кодекс послужи і іарантией от ухудшения прав нанимателей жилого помещения, которые представителя наймодаїеля (государственные и муниципальные служащие) могут осуществить при заключении такою договора.
5. Предложение по классификации граждан, имеющих право на
получение жилых помещений на условиях договора социального найма.
Указанных граждан можно подраздели і ь на общих субъекюв жилищных правоотношений, к числу которых относяіся любые граждане, оказавшиеся в положении малоимущих и специальных субъекюв, для коюрых не имееі значения уровень имущественною положения для получения правовою статуса нанимателя, если в законе оговорено для них право на такой статус. Данную классификацию целесообразно отразить в пункіе 1.1. Методических рекомендаций для органов государственной влас і и субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению порядка признания фаждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципальной) жилищною фонда но договорам социального найма, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 25 февраля 2005 г. № 17. Данная поправка позволит в дальнейшем избежать ошибок в правоприменительной практике.
6. Усіановить на федеральном уровне кршерий понятия «малоимущий
гражданин».
В целях усіановления жилищно-правовых іараніий для общих субъектов жилищных правоотношений, имеющих право на получение жилых
12 помещений на условиях доіовора социального найма, авюр предлаїаеі усіановить это понятие на федеральном уровне. Понятие «малоимущий гражданин» целесообразно усіановиїь но совокупности трех позиций: мес і а жиіельства этого гражданина, уровня его дохода и сюимосги находящегося в его собственное і и налоіооблаїаемою имущее і ва гюняіия малоимущею гражданина. Внесение изменений в действующий Жилищный кодекс позволит усилиіь гарашии малоимущим гражданам при получении жилых помещений по договору социального найма.
Порядок предоставления жилого помещения по договор) социального найма представляет собой своеобразный жилищно-нроцессуальный инсгиіуі, состоящий из ряда последовательных и взаимосогласованных стадий: обращение нуждающихся в жилье граждан за приняіием их на учет; проверка юридических оснований для решения вопроса о законности приняіия заявителя на данный учет; постановка заявителя на жн учет; состояние (нахождение) его на этом учете; предоставление ему квартиры по договору социального найма. Данный порядок целесообразно от рази і ь в введении Методических рекомендаций для субъектов Российской Федерации и органов мес і ною самоуправления но определению порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и по предоставлению гаким гражданам жилых помещений по договору социального найма, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации о і 25 февраля 2005 г. № 18. Данная поправка позволит в дальнейшем избежать ошибок в правоприменительной практике.
Содержание договора социальною найма жилого помещения представляет собой совокупность требований закона к субъектному составу договорных отношений; к жилому помещению как к предмету договора социального найма и к правомочиям нанимателя по договору социальною найма жилого помещения.
Ігсли право владения жилым помещением выражается в ограничении доступа в зю помещение других лиц и в исключительной возможности проживания в нем юлько данного нанимателя и членов его семьи, і о права пользования жилым помещением регламешированы совокупное і ыо требований по целевому его использованию; по содержанию и текущему ремонту; по соблюдению правила соседства и иных правил. Зі и положения необходимо отрази іь во в юром разделе Правил пользования жилыми помещениями, утвержденных постановлением Правиїельсіва Российской Федерации 01 21 января 2006 г. № 25, чю позволит в дальнейшем избежап» ошибок в правоприменительной практике.
9. Предложение автора о дополнении Жилищного кодекса РФ специальной статьей 49-1, в которой установить требования для іосударсівенных и муниципальных органов, управляющих жилищным фондом социального использования и их должностных лиц осущесівляїь обязательное периодическое информирование населения через специально оговоренные в законе источники о состоянии использования данною вида жилищною фонда; установить особый порядок предоставления информации об этом фонде по запросам заинтересованных лиц и предусмотреть специальные виды ответственности для должностных лиц, виновных в сокрытии или искажении информации об этом виде жилищного фонда. Пракшка показывает, что наиболее типичной формой незаконною оіказа гражданам, нуждающимся в получении жилою помещения и правомочною получить его по договору социальною найма, является сокрытие фактической жилой площади, находящейся в жилищном фонде социальною использования; перевод жилых помещений из этого фонда в иные фонды; предоставление выведенной из этих фондов площади в незаконную собственность других лиц и т.д. Данный факт подтверждает необходимость дополнения Жилищною кодекса РФ.
Теоретическая значимость резулыаюв исследования заключается в том, чю на основе предложенных автором положений уточняются положения
14 гражданско-правового регулирования государственной социально-жилищной ІЮЛИІИКИ. Предлаїаеіся внесіи ишенение в действующее жилищное и іражданское законодательство; на основе предложенных научных положений уючняеіся поняшйный аппаратжилиищоїо и іражданского законодательств. Практическая значимость результатов исследования заключается в юм, чю нракіические предложения могуі бьпь использованы:
в правоприменительной работе для совершенствования иракіики правового регулирования отношений по договору социальною найма жилою помещения. Полученные результаты диссертационного исследования были использованы автором в его служебной деятельности в федеральных органах исполниіельной власіи;
в правоохранительной работе для обеспечения надлежащею уровня законности и правопорядка в oi ношениях социальною найма жилья. В частности, практические выводы, сделанные автором в диссеріационном исследовании, могуі бьпь использованы в деяіельносіи федеральных органов іосударственной власти, органов государственной власти субъекюв РФ и органов меспюю самоуправления, а ткже судами при разрешении отдельных каїегорий жилищных споров;
- в методической работе для разработки учебных пособий,
рекомендаций, коллективных тренингов по курсу «Жилищное право»;
- в педаюі ической рабоїе - для занятий с аспирантами и сгудешами.
Сформулированные в диссертационном исследовании положения мої у і
бьпь использованы в правотворческой работе для совершенствования жилищного и иного законодательства на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Отдельные результаты, полученные в ходе диссертационного исследования, были использованы в разработке ряда проекюв подзаконных нормативно-правовых актов, принятых 1 Ірави іельсі вом РФ и федеральными оріанами исполнительной власіи. Таким образом, можно сказать, данное исследование вносит определенный вклад в іеорию гражданскою и жилищною права.
15 Апробация резулыаюв исследования. Резулыаты диссергационного исследования были доложены, обсуждены и получили ПОЛОЖИ ІЄЛЬН) К) оценку:
- на Восючно-Сибирском инвестиционном форуме «Инвесгиционные
решения развития реї иона» - Иркутск, 22 июня 2006 г.;
- на Расширенном заседании Межведомственной комиссии при
Правительстве Московской области по обеспечению разрабоїки
Генерального плана развития Московской области - Москва, 4 сешября
2006і.;
на Заседании Общественного Совета но жилищной полиіике при Министре регионального развития Российской Федерации: Национальный проект «Доступное и комфорпюе жилье - іражданам России», вопросы обеспечения жилыми помещениями отдельных каїегорий іраждан» - Москва, 21 маріа 2006 г.;
на Конференции «Финансирование жилищного сіроигельсіва» -Москва, 24 апреля 2006 г.;
на Рабочем совещании по вопросу «О проекте Федеральною закона № 150306 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об учасіии в долевом сіроительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акіьі Российской Федерации» и Федеральный закон «О і осударсі венной реіистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» - Москва, 11 мая 2006 г.;
на Парламентских слушаниях на іему: «О мерах по реали $ации приоритетною национального проекта «Доступное и комфоріное жилье -гражданам России» - Москва, 22 марта 2006 г.;
на Заседании Межведомс і венной рабочей группы по приори ге і ному национальному проекту «Доступное и комфорпюе жилье - іражданам России» при Совете при Президеніе РФ по реализации приориіешьіх национальных проектов по вопросу «О формировании нормативной
16 правовой базы приоритетного национальною ироекіа «Досіупное и комфортное жилье- гражданам России» - Москва, 18 января 2006 г.;
на Круглом столе на тему: «Национальный жилищный проекі: сіраістия или такіика?» - Москва, 13 декабря 2005 г.;
на семинаре «Жилищный накопительный кооперашв как механизм привлечения инвестиций в сіроиіельной сфере. Компетенции Федеральной службы по финансовым рынкам. Оічепюсіь и требования к порядку раскрьпия информации жилищным накопительным кооперативом» - Москва, 24 - 25 мая 2006 г.;
на консультационном семинаре в учебном центре МФЦ «Ежеквартальная отчетносіь и дополнительные требования к порядку раскрытия информации жилищным накопительным кооперативом в свете принятия постановления Правиїельсіва Российской Федерации оі 28 января 2006 г. № 46 «О нормативах оценки финансовой устойчивости деятельности жилищных накопительных кооперативов» - Москва, 16 апреля 2006 г.
Объем и структура диссертационноіо исследования определяются требованиями ВАК РФ, предъявляемыми к работам такого уровня, целями и задачами исследования. Диссертация включаеі: введение, три главы, заключение, библиографический список и приложений.
Отличительные признаки договора социальною найма жилою помещения
В правовых науках устоялось понимание гою, чю оі сіепени правильности и точности определения понятий регулируемых объектов зависиі ошималыюсть и резулыашвность их правового реіулирования.
В силу ЭЮ10 каждая удачная правовая формулировка ионяіия в юриспруденции практически равносильна формуле изобретения в июбреіаіельском праве.
Исходя из общеизвестного определения понятия как формы мышления, отражающей предмеїьі в их существенных отличительных признаках, проведенное в данном направлении диссертационное исследование привело к получению нижеперечисленных оіличительньїх признаков дотворл социального найма.
Переход к рыночным отношениям обусловил необходимость установления различных правовых форм опосредующих о і ношения по предосіавлению и пользованию жилыми помещениями.
Как во всяком рыночном обществе возникла потребность опосредования указанных выше о і ношений с учетом рыночных каїегорий, прежде всего, спроса и предложения.
Вмесіе с іем для рыночного общества характерно наличие групп и слоев населения, которые не в состоянии решиїь свою жилищную проблему посредством правовых форм, аккумулирующих в себе рыночные механизмы, и потому нуждающиеся в поддержке со стороны іосударства.
В силу этого понятие договора социальною найма являє і ся сложным и неоднородным, отражающим неоднородность субъекшою сосіава данных договорных отношений, на что указывают результаты научных исследований ряда авюров, которые анализировали понятие договора социальною найма жилого помещения в сопоставлении со сходным с ним дотвором коммерческою найма.
Н.В. Богданов, например, в своей монографии «Жилище и рынок» обосновал необходимоеіь двух правовых форм, регулирующих отношения по предоставлению и пользованию жилищем в условиях рыночною общее і ва. Договору, опосредующему отношения по предосіавлепию и пользованию жильем в рамках рыночно-жилищных отношений, должны быть присущи следующие признаки: срочный характер оіношений; возмездноегь, которая давала бы собсівенпику возможность извлечения прибыли; свобода договора; отсутствие каких-либо обязательных мероприятий, подютавливающих заключение договора; оісуїсівие ограничений по размеру предоставляемого жилья; зависимое і ь объема правомочий нанимателя и их содержания только от его платежеспособное і и и сущее і ва соглашения с наймодателем и т.д1.
В противовес эюму для договора, опосредующею отношения по предосіавлепию жилья в пользование экономически несостоятельным и некоюрым другим слоям населения, Е.В. Богданов предлаїаеі следующие наиболее характерные признаки: отсутствие прибыльности; бессрочное!ь пользования жилищем; необходимость специальных организационных мероприяіий по выявлению нуждающихся в жилье; не зависимое і ь объема правомочий нанимателя и их содержания о і ею платежеспособности, следоваїельно, заключение доювора должно осущесівляться на основании Типового договора и і.д".
Данные положения впоследствии были поддержаны друїими исследователями. Гак, В.И. Литовкин, характеризуя специфику договора социального найма, оімеїил практическую необходимость указанных выше признаков, а в части оплаты отметил, что возмещение затраї на жилье не оліачает коммерческого найма. Это всею лишь баланс доходов и расходов бе извлечения прибыли, с низкой рентабельноеіью1.
Под договором социального найма жилого помещения понимаеіея соїлашение, по котрому собственник жилого помещения государственного жилищного фонда или муниципального жилищного фонда (действующие о і его имени уполномоченный государственный оріан или уполномоченный орган местного самоуправления) либо управомоченное им лицо (наймодатель) обязуеіся передать другой стороне - гражданину (нанимателю) жилое помещение во владение и в пользование для проживания в нем на условиях, установленных Жилищным кодексом (ст. 60 ЖК РФ).
Поняіие договора социального найма содержи іся не юлько в ЖК РФ, но и во многих региональных законах, причем более детализировано и развернуто.
Гак, согласно сі. З ЖК Кабардино-Балкарской Республики договор социального найма жилого помещения - это соглашение, по котрому собсівенник государе і венного или муниципального жилищного фонда либо управомоченное им лицо (наймодатель) предоставляет во владение и пользование гражданину (нанимателю) благоустроенное жилое помещение, как правило, в виде квартиры в пределах нормы площади жилого помещения, а наниматель обязуеіся использовать его для проживания и своевременно вносить плаїу m жилое помещение".
Гражданский кодекс РФ в главе 35 отразил изменения, произошедшие в экономике и социальной сфере, когда жилье не только является социальным благом, но и становиіся юваром, когда сужается роль государства в непосредственном обеспечении жильем граждан, нуждающихся в улучшении жилищ Литвкин В.II. Жиіищное аконодаіе.іьство: кризис докіриньї, смена принципов, оі іірошіоіо к настоящем). Проблемы современною іражданскоїо права. - М.: Черпало 2000. С. 274.
Крашенинников П.В. Постаюйныи комментарии к Жи іищном) кодекс) Российской Федерации. 20 ных условий, когда іакая обязанность распространяется лишь на определенную ихчасіь.
Это проявляется в закреплении доі овора найма жилої о помещения в двух ею разновидностях: найма, который выполняет лишь социальную функцию обеспечения жильем нуждающихся в улучшении жилищных условий, и найма, коюрый имеем целью не юлько решение социальной -задачи, но и извлечение прибыли.
І Іервая разновидность договора найма в ГК РФ называется договором социального найма, вторая, хогя и не получила леїального обозначения в юридической лиіературе, исходя из ею юридической сущности, названа доювором (коммерческою) найма.
В то же время, вопрос о месіє договора социальною найма жилою помещения в системе гражданско-правовых договоров, и, в част нос і и, договоров, опосредующих отношения по предоставлению жилых помещений для проживания, до настоящего времени является проблематичным.
Основная часть исследователей полагает, чю в главе 35 ГК РФ договор найма жилого помещения нредставляеі собой іин договора, а договор социальною найма жилою помещения и договор найма жилою помещения -ею разновидности (последний договор в литературе называют доювором коммерческою найма).
Так, по мнению П.И. Седугина, «договор найма жилою помещения -один из видов гражданско-правовых договоров; одновременно договор найма жилою помещения является основным договором жилищною права»1.
Правовой статус нанимателя по договору социальною найма жилого помещения
Как отмечалось в предыдущей главе, жилые помещения по договору социального найма предосіавляюгся не любым лицам, а лишь гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий и 01 носящимся к катеюрии лиц, имеющих право в соответствии с законодательством РФ получить жилые помещения в государственном или муниципальном жилищном фонде.
В силу ЭЮ1 о первым основанием заключения такого договора является наличие у гражданина правового сіагуса, подпадающего под признаки указанной категории лиц. Лишь при наличии данною сіаіуса возникаеі поіребность в определении следующею основания для получения жилья в порядке социальною найма - нуждаемости в предоставлении такого жилья.
Основополагающим документом, закрепляющим данный статус граждан, обладающих правом на получение жилья в порядке социального найма, Констигуция РФ, которая в соответствии с пункюм 3 ст. 40 указывает на такой признак, как «малоимущие, и иные указанные в законе граждане, нуждающиеся в жилище».
Исходя из содержания данного конституционного положения, всех граждан, имеющих право на получение жилого помещения по договору социального найма, можно подразделить на две группы:
1. Общие субъеюы данных жилищных правоотношений, к числу которых относятся любые граждане, оказавшиеся в положении малоимущих. Исходя из расхожею мнения о том, что «на Руси о і сумы и о і порьмы не зарекайся», в положении малоимущего может оказаться и любой богатый гражданин России, поскольку действующее законодательство не содержит требований к прошлому имущественному положению нуждающегося в жилье.
2. Специальные субъекты, для получения правового стаїуса коюрых имущественное положение не имеет юридического значения, если в законе отворено их право на получение жилого помещения по договору социальної о найма жилого помещения.
Правовой сіатус общих субъекюв определяется в процессе реализации процедуры их обращения за получением жилою помещения на условиях социальною найма, осуществляемой в порядке ст.ст. 48-60 ЖК РФ.
Зіа процедура представляет собой своеобразный жилищно-процессуальный институї, а поэтому его исследованию специально посвящаеіся следующий параграф данной главы.
Чіо же касается правового сіаіуса специальных субъектов, то их перечень установлен множеством специальных законодательных акюв, исследованию которых в основном и посвящен настоящий параграф.
Разумеется, статус специальных субъекюв полностью не освобождает их от исполнения жилищно-процедурных обязанностей, и они іакже обязаны доказывать наличие своего статуса сбором необходимых докуменюв, предоставления их в сооїветсівующие муниципальные органы, оі оспаривания незаконных решений об отказе в приняши этих докуменюв и т.д.
Однако процесс доказывания специального статуса намного проще и легче доказывания общего (малоимущего) статуса.
При этом необходимо отметить, что данный специальный статус граждан в определенной мере отражался еще до приняіия ныне дейспзующего Жилищного кодекса РФ и был закреплен в Законе оі 04 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (в ред. от 26.11.2002 № 153-ФЗ, с изменениями о і 10.12.2002 № 316-0)1. В частности, в ст. 9 указанного Закона были перечислены лица, за которыми сохранялось право получаїь жилые . помещения в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора социальною найма: инвалиды Великой Отечесівенной войны и приравненные к ним в установленном порядке лица, инвалиды труда, инвалиды с детства, ветераны войны, семьи погибших при исполнении государственных обязанности, семьи с доходами ниже официально усгановленного прожиточного минимума, нуждающиеся в улучшении жилищных условий.
В то же время законодательством РФ и субъектов РФ право на получение жилых помещений по договору социального найма може і быть представлено и другим категориям іраждан.
В настоящее время к ним относятся военнослужащие, со і рудники оріанов внуїренних дел, судьи и прокурорские работники, граждане, подвергшиеся воздейсівию радиации вследствие катастрофы Чернобыльской АЭС, Герои Российской Федерации, Герои Советского Союза и полные кавалеры ордена Славы, а также некоторые другие категории граждан.
В РФ предусматривается и в дальнейшем сохранить пракіику бесплапюго предоставления жилья в муниципальном и государственном жилищном фондах определенным категориям граждан1, хотя в сложной сиіуации наличия в стране финансовой и экономической нестабильности государственная программа строительства жилья значительно сокращена, объемы ввода его в эксплуатацию сократились, в связи с чем очередь на получение жилья из фонда социального использования увеличилась.
Вместе с тем сохранение практики предоставления жилья но договору социального найма в силу различных причин, включая необходимость предоставления государственных гараніий социального обеспечения отдельным категориям граждан, продолжает оставаться объективно необходимым.
Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 і оды, утвержденная носіаіюв іением 1 Іравитетьства РФ от 17 сентября 2001 г. № 675. / СЗ РФ. 2001. № 19. Сі. 3770. Однако переход к рыночным отношениям - фактор досіаючно неопределенный. О данном факте невозможно судить однозначно, по мнению ужот круга лиц. Переход к рынку должен произойти во всех сферах: не только экономической, но и общественной жизни, втом числе и в жилищной сфере. «Нельзя одним махом отказаться от сложившихся распределительных отношений в такой чувствительной сфере, как удовлетворение жилищных поіребносіей і раждан.
Обеспечение законности при постановке на очередь ,имеющих право получения жилья по договору социальною лайма жилого помещения
Основными принципами, на которых базируемся обеспечение законности, являются: совокупность правовых средств, обеспечивающих сірогое соблюдение Конституции РФ, ратифицированных Россией международных договоров, законов РФ и субъекюв РФ, а іакже подзаконных нормативных актов; социальная справедливость и іуманиш, предусмаїривающие защиту законных интересов физических и юридических лиц; своевременность и достаточность используемых мер - их использование в іаком объеме и с такой интенсивностью, котрые позволяют не допустить совершения жилищных правонарушений.
Обеспечение законное і и в жилищной сфере следует раздели іь на іри уровня: общегосударственный, региональный и местный. Данное разделение следуеі из-за разделения жилищного фонда на іерриюрии Российской Федерации. Правоотношения, возникающие с правом предоставления гражданам жилых помещений из государственною, муниципального или фонда субъекш РФ, также разделены на три уровня.
На общегосударственном уровне предусматривается решение крупных социальных, экономических и иных проблем жизнедеятельности общее іва, выражающееся в социально-экономических преобразованиях, усилении воспитательной и идеологической работы, а в целом - в совершенствовании общесівенньїх ошошений на данном этапе развития общества и непосредственно в жилищных правоотношениях.
Региональный уровень обеспечения законности предполагает предупредительно-профилактическое воздействие на конкрешые социальные группы и общественные слои населения, подвергнутые влиянию отрицательных іенденций.
Местный уровень святи с индивидуально-профилактическим воздействием на конкретных лиц.
Все вышеназванные уровни предупреждения преступлений находятся в тесной взаимосвязи и дополняют друг друї а.
Основные принципы обеспечения законное і и при иосіановке на очередь граждан, имеющих право получения жилья по договору социального найма жилого помещения, сформулированы на федеральном уровне и установлены Жилищным кодексом РФ. С принятием Жилищнот кодекса РФ в очередь для получения жилого помещения по договору социального найма сіавягся только малоимущие граждане и иные лица, указанные в законодательстве.
В оіличие от Жилищною кодекса РСФСР дейсівующий Жилищный кодекс устанавливаеі разные основания заселения помещений в двух разновидностях жилищного фонда и тем самым подводит черіу под прежним единым режимом заселения свободных жилых помещений в публичных фондах, когда одни и те же каїеюрии граждан обеспечивались жильем как в государственном,так и муниципальном жилищных фондах.
В соответствии с ч. 2 сі. 49 ЖК РФ признание гражданина малоимущим ошесено к компеїенции органов местноіо самоуправления и производится на основании заявления, поданного гражданином. В насюящее время, прикаюм Минреіиона России оі 25.02.2005 № 17і уївержденьї «Методические рекомендации для органов юсударсівенной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учег и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципальной) жилищного фонда но договорам социальною найма». Данным документом обеспечиваеіся соблюдение -законности на региональном и местном уровнях.
Данные методические рекомендации разработаны с целью единообразною применения положений Жилищного кодекса Российской Федерации органами государе і венной власти субъекюв Российской Федерации и органами местною самоуправления и оказания им методологической и методической помощи при определении прав граждан на получение жилых помещений муниципального жилищноіо фонда по договорам социального найма на основе учета доходов граждан и сюимости принадлежащего им имущества.
В то же время необходимо отметить, что вышеуказанные меюдические рекомендации нося і рекомендательный харакіер. Таким образом, по нашему мнению, каждый субъект РФ и орган местною самоуправления в праве изменить или дополнить критерии признания гражданина малоимущим в целях постановки на учет. Данные обегоятельсіва свидетельствую і о том, что права граждан при постановке на учет для получения жилья по доювору социального найма жилого помещения могут существенным образом быть нарушены. Более того, если в неправомерных дейсівиях должностных лиц органа, осуществляющею принятие гражданина на учет для дальнейшею получения жилого помещения по доювору социального найма, буду і присутствовать признаки состава преступления, он может бьиь привлечен к уголовной ответственности (например, по ст. 285 УК РФ «Злоупотребление должностными полномочиями»; ст. 286 «Превышение должностных полномочий»; ст. 292 «Служебный подлог» и др.)
Принятие граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по доюворам социального найма, является важной стадией процесса обеспечения некоторых категорий граждан жилыми помещениями и преследует цель обеспечить реализацию прав данных граждан на жилье путем улучшения их жилищных условий. Поэтому положения ст. 55 ЖК РФ направлены прошв необоснованного лишения данных граждан этого права и предусматривают пребывание их на учете до тех пор, пока они, прежде всего, не реали уюі его, соответственно, до получения жилою помещения. Так, например, исходя из об юра судебной практики Верховного Суда РФ от 01.03.20061 граждане, которым предоставлено другое равнозначное жилое помещение, сохраняюі право состояіь на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, если у них не отпали основания состоять на таком учете (сі. 55 ЖК РФ).
В целях обеспечения законности при постановке на очередь граждан, имеющих в соответствии с действующим законодательством, право получения жилья по договору социального найма жилого помещения, предусмотрена ответственность в статье 53 Жилищного кодекса РФ «Последствия намеренного ухудшения гражданами своих жилищных условий», ранее ч. 2 ст. 32 ЖК РСФСР. В данном случае нуждаемосіь в жилье была создана искусственно, и она не является следствием стечения жизненных обстоятельств.
Вышеуказанное правило не содержится в законодательных актах Российской Федерации (и ранее в законодательных актах РСФСР). Но уже несколько десятилетий подобные правила включаются в нормативные акты субъектов Российской Федерации (ранее - в акты областей, краев и і.п.).
Обычно считается, что жилищные условия ухудшаю гея «с намерением приобретения права состоять на учете для получения жилого помещения», если граждане стали нуждающимися в резулыаге обмена жилыми помещениями, вселения в жилое помещение других граждан в качестве членов своей семьи, переселения в специализированное жилое помещение либо на жилую площадь на условиях поднайма или в качестве члена семьи собственника, вследствие отчуждения пригодного для проживания жилого помещения, принадлежавшего гражданину на праве собственное г и, и т.д.
Результатом таких действий служит і о, чю ранее чем через пять леї после совершения названных и подобных им действий граждане на учет не принимаются. В то же время, если гражданин обратится в суд, по нашему мнению, оріану местного самоуправления будет проблематично дока юн», что эш действия совершены с намерением приобретения права состоять на жилищном учете.
