Введение к работе
І. .
Актуальность темы исследования. Жилище является одним из важнейших материальных условий, необходимых человеку для нормального существования. В связи с этим исследование правового регулирования отношений, объектом которых выступает жилище, представляет существенный интерес.
Комплексное исследование правовых проблем владения и пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда на условиях социального найма обусловлено введением в действие нового Жилищного кодекса РФ (далее - ЖК РФ), который кардинально изменил систему обеспечения граждан указанными жилыми помещениями.
В соответствии с Конституцией РФ нуждающимся в жилище малоимущим, иным указанным в законе гражданам, жилище предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Данная конституционная норма длительное время оставалась декларативной, поскольку продолжал действовать прежний порядок предоставления во владение и пользование граждан жилых помещений публичной формы собственности, предусматривавший зависимость нуждаемости граждан в улучшении жилищных условий от уровня их обеспеченности жильем.
Конституционное положение о предоставлении жилых помещений из государственного и муниципального жилищных фондов впервые получило развитие в ЖК РФ. В Кодексе принцип предоставления жилых помещений социального использования, исходящий из уровня обеспеченности граждан жильем, заменен на другой принцип. За исходное начало берется, в первую очередь, материальное положение граждан, обратившихся за получением социального жилья. Как общее правило, жилые помещения по договору социального найма должны
предоставляться не любым гражданам, проживающим в стесненных жилищных условиях, а только тем, которые признаны в установленном порядке малоимущими, и не имеют возможности решить жилищную проблему с использованием собственных или заемных средств. Этот подход требует тщательного изучения и осмысления.
С принятием ЖК РФ отдельные изменения претерпело также правовое регулирование договора социального найма. Изменения коснулись, в частности, оснований признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, порядка предоставления жилых помещений по договору социального найма, предмета указанного договора, прав и обязанностей сторон по этому договору, порядка его заключения, изменения и расторжения.
Однако обновление жилищного законодательства еще не позволяет признать завершенной реформу системы обеспечения граждан жилыми помещениями социального использования. Соответственно не закончена и работа над правовым регулированием договора социального найма.
Практика применения нового ЖК РФ показала, что его нормы, регулирующие договор социального найма, нуждаются в совершенствовании. В ЖК РФ не нашли ответа некоторые вопросы, связанные с владением и пользованием жилыми помещениями, занимаемыми гражданами по договору социального найма, что приводит к вынесению противоречивых решений в судебной практике, а также к возникновению трудностей в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Необходимость в дальнейшем развитии правового регулирования договора социального найма свидетельствует об актуальности избранной темы исследования.
Об актуальности исследования договора социального найма свидетельствует также то, что в настоящее время предоставление во владение и пользование гражданам жилых помещений социального
использования является одним из мероприятий приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России". На федеральном уровне поставлена задача обеспечить выполнение государством обязательств по предоставлению гражданам жилых помещений по договору социального найма.
О проблемах договора, именуемого в настоящее время договором социального найма, писали многие авторы. Однако большинство фундаментальных исследований было проведено в советское время, а в РФ — до принятия ЖК РФ. В исследованиях, осуществленных после принятия ЖК РФ, рассматривались отдельные аспекты социального найма жилого помещения. Фундаментальные исследования, посвященные теоретическим и практическим вопросам социального найма, отсутствуют, что также обусловило выбор данной темы исследования.
Степень научной разработанности темы.
Институт найма жилых помещений - традиционный институт гражданского и жилищного права России. До революции 1917 г. указанный институт был исследован в работах К.Д. Кавелина, Д.И. Мейера, К.П. Победоносцева, В.В. Святловского, Г.Ф. Шершеневича и др.
Отношения найма жилых помещений публичной формы собственности в основном исследованы в условиях, когда доминировало государственное обеспечение жильем всех без исключения категорий граждан. В числе исследователей указанных отношений такие известные ученые, как СИ. Аскназий, И.И. Андрианов, Ю.Г. Басин, С.Н. Братусь, И.А. Брауде, И.С. Вишневская, В.П. Грибанов, О.С. Иоффе, СМ. Корнеев. О.А. Красавчиков, Б.С. Лесин, И.Б. Марткович, В.Ф. Маслов, П.С Никитюк, И.П. Прокопченко, В.Ф. Чигир, В.Ф. Яковлев и др. В работах указанных авторов содержатся положения,
которые имеют значение для современного исследования социального найма жилых помещений.
На современном этапе договор социального найма жилых помещений рассмотрен в комментариях, учебных пособиях, отдельных статьях Е.В. Богданова, Е.С. Гетман, Б.М. Гонгало, В.В. Ершова, Ю.А. Касаткиной, П.В. Крашенинникова, В.Н. Литовкина, Л.М. Пчелинцевой, П.И. Седугина, Е.С. Селивановой, Ю.К. Толстого, Г.Ф. Шешко, и др.
В течение последнего десятилетия было несколько диссертационных работ по вопросам социального найма жилого помещения. Авторами этих исследований являются Г.Д. Улетова, А.А. Титов, А.А. Ануприенко, В.В. Васильев, О.И. Белоножкина. Данные исследования были осуществлены до введения в действие ЖК РФ. В их основе было правовое регулирование социального найма жилого помещения, предшествующее современному.
После введения в действие ЖК РФ по вопросам социального найма были защищены диссертации С.А. Чаркиным и О.Г. Алексеевой. Однако указанные научные работы не охватывают всех проблем исследуемой темы.
Предметом исследования являются отношения, возникающие в связи с предоставлением по договору социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда нуждающимся в них малоимущим и иным, указанным в законе гражданам, а также в связи с владением и пользованием указанными жилыми помещениями.
Цель диссертационного исследования заключается в оценке правового регулирования отношений владения и пользования жилыми помещениями по договору социального найма, определении его эффективности, выработке предложений по совершенствованию
правового регулирования указанных отношений с учетом судебной и правоприменительной практики.
В соответствии с названной целью поставлены следующие задачи:
проследить историю формирования института социального найма жилого помещения;
оценить значение и роль договора социального найма как одной из форм реализации конституционного права на жилище;
рассмотреть правовые вопросы возникновения отношений владения и пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда социального использования;
выявить особенности договора социального найма жилого помещения, определить его содержание;
исследовать основания изменения и прекращения договора социального найма.
Методологической базой исследования являются общенаучный диалектический метод познания, а также такие научные методы, как исторический, социологический, логический, системно-структурный, сравнительно-правовой и др.
Научная новизна исследования. В работе договор социального найма рассмотрен всесторонне. Определено место договора социального найма в системе гражданско-правовых договоров, раскрыты его существенные признаки, исследованы основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, права и обязанности сторон договора социального найма, порядок его заключения, изменения и расторжения. На основе проведенного анализа сделаны предложения по совершенствованию законодательных норм, регулирующих договор социального найма.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие выводы и положения, выносимые на защиту:
1. Анализ правового регулирования отношений владения и
пользования жилыми помещениями в дореволюционный, советский и
современный периоды позволил сделать вывод о наличии во все
указанные периоды у таких отношений некоторых общих признаков:
1) целью передачи жилого помещения во владение и пользование
другому лицу во все указанные периоды было и есть проживание в нем;
2) регулирование этих отношений осуществляется гражданско-
правовыми договорами, направленными на передачу имущества во
владение и пользование другим лицам;
3) государство в той или иной степени ограничивало и
ограничивает возможность субъектов этих отношений самостоятельно
определять условия гражданско-правовых договоров, которыми
оформляются указанные отношения.
2. Право на жилище по своей природе относится к числу основных
прав социально-экономического характера и имеет многоаспектный
характер. В ЖК РФ нашло развитие конституционное право на жилище,
в содержании которого предлагается выделять следующие основные
элементы:
1) право на неприкосновенность жилища и недопустимость его
произвольного лишения;
право на свободный выбор жилых помещений для проживания на основаниях, предусмотренных законодательством;
право на безопасность жилища;
право на свободное установление и реализацию своих жилищных прав в силу договора и (или) иных предусмотренных законодательством оснований;
5) право на восстановление нарушенных жилищных прав и их
судебную защиту;
6) право на содействие соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления в приобретении (строительстве) или в получении жилого помещения.
3. Обоснован вывод, что возникновение двусторонних
обязательственных отношений по поводу владения и пользования
жилым помещением государственного и муниципального жилищного
фонда на условиях социального найма основано на сочетании
следующих юридических фактов:
1") принятие граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях социального использования;
2) принятие решения о предоставлении жилого помещения
государственного и муниципального жилищного фонда;
3) заключение договора социального найма жилого помещения
государственного и муниципального жилищного фонда.
Только сочетание перечисленных юридических фактов порождает указанные двусторонние обязательственные отношения. Отдельно взятые юридические факты сами по себе не создают отношений владения и пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда социального использования.
4. Необходимой предпосылкой заключения договора социального
найма является нуждаемость гражданина в жилом помещении
социального использования. Основным признаком нуждаемости
выступает неудовлетворительное материальное положение граждан, не
позволяющее им решить жилищную проблему самостоятельно. В работе
сделан вывод, что к малоимущим относятся граждане, которые с учетом
дохода и стоимости имущества, находящегося в их собственности, не
могут приобрести в соответствующем регионе жилое помещение общей
площадью не ниже нормы предоставления на одного человека по
сложившейся средней рыночной стоимости.
5. Проведенное исследование позволило выделить следующие
существенные признаки договора социального найма:
цель договора социального найма заключается в удовлетворении потребности в жилых помещениях в основном малоимущих граждан:
в договоре социального найма во многом ограничено свободное усмотрение сторон (значительная часть прав и обязанностей сторон по этому договору определяется законодательными нормами);
3) договор социального найма является бессрочным, что
обусловлено его особой социальной значимостью и необходимостью
создания условий стабильного пользования жилыми помещениями
государственного и муниципального жилищного фонда:
предметом договора социального найма могут быть лишь жилые помещения, находящиеся в собственности РФ, субъектов РФ и муниципальных образований;
потребительские качества жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма, а также его размер определяются исходя из нормативов, установленных в законодательном порядке;
наниматель жилого помещения по договору социального найма и члены его семьи несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из договора социального найма;
договор социального найма может быть как возмездным, так и безвозмездным.
Новизна этого положения состоит в обобщении всех признаков, которые в совокупности характеризуют договор социального найма и позволяют отграничить его от иных схожих институтов.
6. Договор об обмене жилыми помещениями в работе
рассматривается в качестве основания для расторжения договора
социального найма жилого помещения, передаваемого в порядке обмена,
и заключения нового договора социального найма жилого помещения,
полученного в результате обмена. Предметом обмена выступают не
права и обязанности нанимателей, а конкретные жилые помещения, которые граждане решили обменять. Делается вывод, что заключение договора об обмене жилыми помещениями должно осуществляться только после получения нанимателем предварительного согласия наймодателя, а не наоборот, как это предусмотрено в ЖК РФ.
7. Сделан вывод, что конструкция договора социального найма позволяет осуществлять обмен жилого помещения, занимаемого по указанному договору, и жилого помещения частного жилищного фонда ("смешанный" обмен), а также обмен членом семьи нанимателя по указанному договору приходящейся на него доли площади жилого помещения с другим лицом при условии, что въезжающий в порядке обмена вселяется в качестве члена семьи нанимателя этого жилого помещения ("родственный" обмен). К договору "смешанного" обмена, содержащему элементы, как договора обмена, так и договора мены, в работе предлагается применять нормы жилищного и гражданского законодательства, регулирующие указанные виды договоров, а к договору "родственного" обмена - нормы жилищного законодательства, регулирующие сходные отношения обмена жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма.
Практическая значимость результатов исследования. Практические выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, направлены на дальнейшее совершенствование правового регулирования отношений социального найма жилых помещений, а также правоприменительной практики.
Основные положения диссертации нашли отражение в девяти научных публикациях по теме исследования общим объемом 1,9 п.л.
Структура диссертации обусловлена целью исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединивших восемь параграфов, а также списка использованных источников и литературы.
