Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правового положения субъектов предпринимательства в строительной отрасли 17
1.1. Правовая природа предпринимательской деятельности в сфере строительства 17
1.2. Правовые основы регулирования деятельности субъектов предпринимательства в строительстве 35
Глава 2. Саморегулирование предпринимательской деятельности в сфере строительства 46
2.1. Генезис становления и развития саморегулирования предпринимательской деятельности и правовая природа саморегулируемых организаций 46
2.2. Правовые особенности института СРО, объединяющих субъектов предпринимательской деятельности в строительстве 65
2.3. Правовое положение субъектов предпринимательской деятельности в строительстве в системе саморегулирования 94
Глава 3. Государственное регулирование деятельности субъектов предпринимательства в сфере строительства 126
3.1. Правовое положение субъектов предпринимательства в строительстве во взаимоотношениях с государственным регулятором 126
3.2. Анализ основных элементов системы государственного регулирования предпринимательской деятельности в строительстве 151
Заключение 184
Список использованной литературы
- Правовые основы регулирования деятельности субъектов предпринимательства в строительстве
- Правовые особенности института СРО, объединяющих субъектов предпринимательской деятельности в строительстве
- Правовое положение субъектов предпринимательской деятельности в строительстве в системе саморегулирования
- Анализ основных элементов системы государственного регулирования предпринимательской деятельности в строительстве
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В нынешнем экономическом положении в России, обусловленном необходимостью реализации ряда общенациональных проектов (модернизация ЖКХ, дорожного фонда, Олимпиада в Сочи, Чемпионат мира по футболу 2018 и др.), строительная отрасль экономики РФ приобретает особую важность. Без должного регулирования (определения) правового положения субъектов предпринимательства в строительстве невозможно оптимизировать и модернизировать отрасль, а значит достичь необходимых стратегических целей.
Для развития предпринимательской деятельности в сфере строительства необходимо упорядочить и оптимизировать нормативно-правовую базу, определяющую правовое положение субъектов предпринимательства, определить границы и точки соприкосновения различных правовых институтов, исключить возможности чрезмерного контроля и двойной ответственности со стороны государственных органов и профессиональных объединений.
На нынешнее правовое положение субъектов предпринимательской деятельности в строительстве большое влияние оказало решение о внедрении нового правового института саморегулирования в 2009 году в рамках модернизации отрасли. Этот правовой институт отменил систему государственного лицензирования предпринимательской деятельности в строительной отрасли и ввел систему обязательного членства в саморегулируемых организациях (СРО). По данным Национального объединения саморегулируемых организаций строителей (НОСТРОЙ) в рядах СРО состоят более 100 тысяч членов, не считая субъектов предпринимательской деятельности, специализирующихся на проектировании и инженерных изысканиях.
Вместе с тем, институт саморегулирования предпринимательской деятельности в строительстве, который уже бесспорно оказал положительное влияние на правовое положение субъектов предпринимательства в строительстве, нуждается в дальнейшей модернизации.
Требуют решения такие проблемы как: утрата легитимности деятельности субъекта предпринимательской деятельности в случае лишения саморегулируемой организации своего статуса; коллизии нормативных актов в
части принуждения субъектов предпринимательской деятельности к прохождению добровольной сертификации и получению сертификатов соответствия, недостаточность надзора за саморегулируемыми организациями.
Государство, отменив, лицензирование предпринимательской деятельности в строительстве, тем не менее, сохранило за собой огромный массив контрольных и надзорных функций, в том числе за СРО. Таким образом, правовое положение субъектов предпринимательства в строительстве по современному законодательству РФ обусловлено уникальным сочетанием саморегулирования и государственного регулирования отрасли.
Необходимо провести анализ и актуализировать градостроительную терминологию, несовершенство которой в нынешних условиях ведения бизнеса осложняет для субъектов предпринимательства в строительстве решение целого ряда вопросов, непосредственно затрагивающих осуществление их деятельности; оптимизировать нормы Кодекса об административных правонарушениях, связанных с наложением государственными органами административной ответственности на предпринимателей в области строительства в условиях функционирования института саморегулирования. Важно увеличить темпы модернизации предпринимательского законодательства, привести его в отвечающий современным потребностям бизнеса вид, в частности, ускорить введение института права застройки с целью совершенствования условий ведения предпринимательской деятельности в строительстве.
Все вышеперечисленное подтверждает актуальность данного диссертационного исследования, которое призвано выявить проблемы правового положения субъектов предпринимательства в строительной отрасли и предложить пути их решения.
Степень разработанности темы. В современных научных изысканиях, посвященных правовому регулированию предпринимательской деятельности в строительстве, вопросы определения правового положения субъектов такой деятельности изучены недостаточно. Кроме того, не проводился комплексный анализ указанных проблем в условиях сочетания саморегулирования и государственного регулирования строительной отрасли РФ.
Вопросы правого регулирования предпринимательской деятельности в целом изучались в работах И.В. Ершовой, Т.М. Ивановой, В.В. Лаптева, О.В. Тишанской, А.А. Пахарукова, В.Ф Попондопуло, В.А. Семеусова, А.А. Тюкавкина.
Проблемы взаимодействия государства и бизнеса поднимались в исследованиях Г.Ф. Ручкиной, субподрядных отношений в капитальном строительстве - С.С.Занковского, правового регулирование различных сфер профессиональной и предпринимательской деятельности в условиях саморегулирования поднимались в работах А.А. Герасимова, Н.В.Сухаревой, А.В. Басовой, И.Г. Журиной, Т.В. Дзагоева, З.М. Баймуратовой, Д.О. Грачева, А.Ю. Колябина, А.Л. Руфа, П.Б. Салина, и других авторов.
Заслуживают внимания близкие по тематике исследования таких авторов как, Фархутдинов Р.Д. "Правовое регулирование предпринимательской деятельности в строительстве и его эффективность в условиях саморегулирования", Романов Ю.А. "Правовое положение саморегулируемых организаций в строительной сфере по законодательству Российской Федерации". Однако, исследования правового положения субъектов предпринимательской деятельности в условиях сочетания саморегулирования и государственного регулирования строительной отрасли РФ на монографическом уровне отсутствует.
Таким образом, можно сделать вывод, что имеющиеся на данный момент научные исследования не исчерпывают всех практических и теоретических проблем рассматриваемой темы.
Можно с уверенностью утверждать, что существует острая необходимость в исследовании вопросов правового положения субъектов предпринимательской деятельности в строительстве в условиях сочетания саморегулирования и государственного регулирования отрасли, научном осмыслении и совершенствовании нормативно-правовой базы.
Цель диссертационной работы – разработка теоретических выводов и практических рекомендаций, направленных на выявление пробелов и совершенствование нормативно-правовой базы, определяющей правовое положение субъектов предпринимательства в строительной отрасли на основе научно-практического анализа их деятельности.
Для достижения обозначенной цели поставлены следующие задачи:
провести анализ правовых норм, устанавливающих правовое положение субъектов предпринимательства в строительстве в системе саморегулирования;
изучить правовую природу института саморегулирования в строительной отрасли РФ с целью определения ее влияния на положение субъектов предпринимательства в строительстве;
проанализировать требования СРО к субъектам предпринимательской деятельности в области строительства;
рассмотреть вопросы государственного регулирования предпринимательской деятельности в строительстве;
исследовать нормативно установленное положение субъектов предпринимательской деятельности в области строительства во взаимоотношениях с государственным регулятором, выявить недостатки и противоречия правовых норм;
проанализировать правоприменительную практику по теме исследования и обозначить основные проблемы, а также предложить пути их решения;
выявить несовершенство действующих терминов в гражданском и градостроительном законодательстве с помощью критического анализа элементов разрешительной системы государственного регулирования предпринимательства в сфере строительства;
сделать теоретические выводы и высказать ряд предложений, направленных на совершенствование законодательства в данной области.
Объект исследования – общественные отношения, урегулированные нормами права, возникающие между субъектами предпринимательской деятельности, саморегулируемыми организациями строителей, проектировщиков и инженеров-изыскателей, национальными объединениями СРО и органами государственной власти, в связи с осуществлением предпринимателями строительной деятельности.
Предмет исследования – нормы гражданского, градостроительного, административного и предпринимательского законодательства, устанавливающие правовое положение субъектов предпринимательской деятельности в строительстве в условиях сочетания саморегулирования и государственного регулирования отрасли, а также определяющие совокупность юридических связей указанных субъектов.
Методологической основой диссертационного исследования явились общенаучные методы, а также частные и специальные методы познания. Автором использовались сравнительно-правовой метод, историко-правовой, системный, логический и др.
Анализ нормативно-правовых актов проводился с помощью формально-логического метода, использование которого позволило сформулировать авторские определения правовых понятий и терминов, а также предложения по совершенствованию нынешней нормативно-правовой базы по вопросам расширения сферы действия института саморегулирования в строительной отрасли, формированию компенсационных фондов СРО, установления ответственности субъектов предпринимательской деятельности в строительстве и др.
Применение указанных методов позволило выявить наиболее острые проблемы в исследуемой теме и сформулировать рекомендации по исправлению и совершенствованию действующего законодательства.
Теоретическая основа исследования. При подготовке диссертационного исследования автором были изучены и применены теоретические основы научных трудов таких ученых, как С. С. Алексеев, В.И. Безпрозванный, Т.Д. Бекренева, Е. В. Богданов, , А.Н. Борисова, Е.М. Бутаевой, С. Н. Братусь, А.В. Венедиктов, Д. М. Генкин, Е.П. Губин, В.П. Грибанов, О.Г. Ершова, С.С. Занковский, О. С. Иоффе, Н.И. Косякова, О. А. Красавчиков, П.Г. Лахно, А.А. Максуров, М.А. Проскурин, Г.Ф. Ручкина, О.В. Ткаченко., Ю. К. Толстой, В. Н. Цирульников, Г.Ф. Шершеневич.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон «О саморегулируемых организациях», постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты Министерства регионального развития Российской Федерации, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, локальные акты самрегулируемых организаций строителей.
Эмпирическую основу составили результаты анализа правоприменительной практики по исследуемой теме, в том числе материалы судебной практики, а также источники аналитической информации, размещенные на сайтах различных органов и организаций, занимающихся проблемами правового положения субъектов предпринимательской деятельности в системе института СРО в строительстве.
Научная новизна исследования состоит в том, что в данном комплексном исследовании поднята и рассмотрена проблема правового положения субъектов предпринимательской деятельности в строительстве в уникальных условиях сочетания саморегулирования и государственного регулирования отрасли.
Кроме того, научная новизна проявляется в том, что исследованы нормативные требования, определяющие правовое положение субъектов предпринимательства в строительстве во взаимоотношениях с саморегулируемыми организациями; проанализированы правовые возможности СРО по предупреждению допуска на рынок непрофильных и недобросовестных субъектов предпринимательства посредством проведения контрольных проверок, обоснована важность установления обязательных выездных проверок субъектов предпринимательской деятельности в строительстве - членов СРО; выявлено отсутствие определения правового понятия "аттестация" квалификационного состава указанных выше субъектов, а также предложено авторское определение указанного понятия.
Выявлены необоснованность и противоречие действующему законодательству РФ положений об обязательной сертификации систем менеджмента качества (ИСО 9001) субъектов предпринимательской деятельности в строительстве - членов СРО.
Проанализированы правовые последствия для субъектов предпринимательской деятельности в строительстве - членов саморегулируемых организаций в случае лишения некоммерческого партнерства статуса СРО.
Предложено расширить сферу действия института саморегулирования в строительстве (или зона ответственности СРО) для вовлечения максимального числа субъектов предпринимательства, осуществляющих проектные, строительные и инженерные работы с целью исключения бесконтрольности такой деятельности, повышения качества выполнения работ и ответственности хозяйствующих субъектов перед потребителями.
Выявлено дублирование привлечения к ответственности членов саморегулируемых организаций со стороны органов государственного надзора и СРО. Обоснована необходимость исключения из функций органов государственного строительного надзора проверку соответствия субъектов предпринимательской деятельности в области строительства требованиям СРО (минимально установленным критериям к получению Свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ), в связи с дублированиям указанных функций по отношению к саморегулируемым организациям.
Сформулированы авторские определения таких важнейших градостроительных терминов как "объект капитального строительства" и "объект некапитального строительства".
Проанализированы возможности, которые дает субъектам предпринимательской деятельности в области строительства институт права застройки.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. В рамках определения правового положения субъектов предпринимательской деятельности в строительной отрасли в условиях сочетания саморегулирования и государственного регулирования выявлена проблема контроля со стороны СРО при приеме новых членов, а также при обязательных ежегодных проверках, ввиду проведения лишь документарных проверок, которые не могут дать полноценной оценки соответствия субъектов предпринимательской деятельности в строительстве требованиям норм закона и правилам СРО. Данное обстоятельство приводит к тому, что СРО перестает быть определенным фильтром для недобросовестных организаций, что может повлечь финансовую ответственность СРО, при наступлении которой страдают добросовестные субъекты предпринимательской деятельности - члены СРО. Предложены дополнения в ч.2 ст.55.13 Градостроительного кодекса РФ: Контроль за деятельностью членов саморегулируемой организации в части соблюдения ими требований к выдаче свидетельств о допуске осуществляется саморегулируемой организацией при приеме в члены саморегулируемой организации посредством обязательных документарных проверок всех заявителей, а также обязательных выездных проверок в месте осуществления деятельности заявителя, а также не реже чем один раз в год посредством выездных проверок в месте осуществления деятельности члена саморегулируемой организации.
2. Сделан вывод о признании недостаточным государственного надзора за СРО в строительной отрасли, что ведет к разрастанию коррупционных схем, которые негативно сказываются на деятельности субъектов предпринимательства – членов СРО.
Установлена необоснованность передачи полномочий по контролю за соблюдением саморегулируемыми организациями установленных требований к ним и их деятельности Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору и предложено делегировать такие полномочия новому строительному ведомству, которое образовано Постановлением Правительства от 30 июня 2012 г. №670 «О Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству». В связи с чем необходимо внести соответствующие изменения в ст.2 Положения о государственном надзоре за деятельностью саморегулируемых организаций, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 22.11.2012 N 1202:
Государственный надзор осуществляется следующими федеральными органами исполнительной власти:
Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству - в отношении саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства.
4. При рассмотрении механизма лишения саморегулируемой организации статуса СРО обнаружены нарушения прав субъектов предпринимательской деятельности - членов СРО. Как известно, в установленных законом случаях некоммерческое партнерство через суд может быть лишено статуса саморегулируемой организации за нарушения в ее деятельности. При этом все члены СРО утрачивают взносы в компенсационный фонд и легитимность своей деятельности ввиду автоматического прекращения действия Свидетельств о допуске к работам. Считаем целесообразным внесение в Градостроительный кодекс РФ положений, регламентирующих сохранение за добросовестными членами средств компенсационного фонда в размере внесенных взносов, путем их перевода в некоммерческое партнерство, имеющее статус СРО, в которое пожелает вступить субъект, а на период до вступления в другую СРО предусмотреть механизм признания ранее выданного Свидетельства о допуске к работам.
5. При исследовании правового положения субъектов предпринимательства в строительстве в условиях сочетания саморегулирования и государственного регулирования отрасли, обнаружено отсутствие определения понятия "аттестация" квалификационного состава члена СРО. Данный пробел приводит к различным толкованиям данного понятия, а значит отсутствию единой системы аттестации. На основании проведенного анализа предложено авторское определение, которое целесообразно внести в основные понятия, используемые в Градостроительном кодексе РФ: "аттестация работников и индивидуальных предпринимателей - это проведение экзамена в форме тестирования с целью удостоверения наличия необходимых профессиональных знаний и компетенции для выполнения видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и (или) выполнения обязанностей в соответствии с занимаемой должностью с последующей выдачей квалификационного аттестата при положительных результатах аттестации".
6. При проведении анализа полномочий саморегулируемых организаций установлено противоречие п.5 ч.12 статьи 55.5. Градостроительного кодекса РФ, которое дает право саморегулируемым организациям устанавливать обязательное требование по наличию сертификатов системы управления качеством по стандарту ИСО 9001 в определенной системе добровольной сертификации, принципам подтверждения соответствия, установленным ст.19 ФЗ "О техническом регулировании" о недопустимости принуждения к осуществлению добровольного подтверждения соответствия, в том числе в определенной системе добровольной сертификации. Предложено исключить указанные выше положения из Градостроительного кодекса РФ, а также требования подобного рода из Постановления Правительства РФ от 24 марта 2011 г. № 207, в частности, ст.9 Приложения №1, ст.6 Приложения №2, ст.6 Приложения №3, сохранив добровольный характер рассматриваемой сертификации.
7. Выявлена неупорядоченность используемой градостроительной терминологии, ее бессистемное применение, определенным образом влияющее на правовое положение субъектов предпринимательской деятельности в строительстве. В частности, такое понятие как "объект капитального строительства" не соответствует нынешнему уровню развития техники и правовой мысли, в связи с появлением технических возможностей возведения объектов, которые не подпадают по своей сути под категорию "капитального". Это порождает противоречия при решении вопросов о необходимости получения разрешения на строительство, прохождении государственной экспертизы и надзора за строительством, а также обязательности вступления в СРО строителей, в связи со сложностью отнесения того или иного возводимого субъектом предпринимательства объекта к типу капитального или некапитального. Сформулировано авторское определение понятия "объект капитального строительства": "Объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, которое возводится на земельном участке с соблюдением установленных законодательством требований и образует с земельным участком прочную конструктивную связь и неотделимо без повреждения или несоразмерного ущерба их назначению".
8. Исследованы положения Кодекса об административных правонарушениях и Градостроительного кодекса, регламентирующие привлечение к ответственности субъектов предпринимательской деятельности в области строительства за нарушения требований технических регламентов, проектной документации и т.п. и доказана необоснованность применения двух однотипных наказаний за одно нарушение со стороны органов строительного надзора и саморегулируемых организаций строителей. Предложено изменить статью Градостроительного кодекса, где перечисляются меры дисциплинарного воздействия со стороны СРО к своим членам, предусматривающую, в том числе, приостановление Свидетельства о допуске к работам, и изложить пп.3 ч.2 ст. 55.15 Градостроительного кодекса РФ, в следующей редакции: «приостановление действия Свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в отношении определенного вида или видов работ, если по одному и тому же нарушению не применена административная ответственность в виде приостановления деятельности члена саморегулируемой организации».
9. Сделан вывод, что в соответствие с действующим законодательством органы государственного строительного надзора обязаны проверять только наличие Свидетельства о допуске к определенным видам работ, но не оценивать степень соответствия требованиям к выдаче данного допуска. Функции по оценке степени соответствия того или иного субъекта предпринимательской деятельности в области строительства минимального установленным требованиям к его получению находятся в ведении саморегулируемых организаций. При этом в случае выявления таких нарушений логичным было бы обратиться с требованием рассмотрения данного вопроса в СРО, членом которой является нарушитель. В связи с этим предлагается внести изменения в ч.2 ст.9.5.1 КоАП РФ, исключающие подобные функции государственных органов и изложить в следующей редакции: "Выявленное органом государственного надзора несоблюдение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при выполнении работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, минимально необходимых требований к выдаче Свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, влечет за собой обращение уполномоченного органа в саморегулируемую организацию, членом которой является нарушитель, с требованиям провести внеплановую выездную проверку."
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные выводы и предложения могут быть использованы для совершенствования гражданского и предпринимательского законодательства. Отдельные положения могут быть использованы при доработке Градостроительного Кодекса РФ, и иных нормативных правовых актов, подготовке комментариев к ним, использованы в правоприменительной деятельности органов судебной власти, а также в практической деятельности саморегулируемых организаций в строительной отрасли и предпринимательской деятельности ее членов. Кроме того, некоторые суждения могут быть полезными при изучении правового положения субъектов предпринимательства в строительной отрасли в условиях сочетания саморегулирования и государственного регулирования.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре частного права Российского Государственного Гуманитарного Университета. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, были изложены в выступлениях на научно-практических конференциях и в шести опубликованных научных работах автора. Предложения автора по совершенствованию законодательства направлены в Комитет Государственной Думы Федерального Собрания РФ по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству и Национальные объединения саморегулируемых организаций строителей, проектировщиков, инженеров-изыскателей.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, которые содержат семь параграфов, заключения, списка источников и литературы.
Правовые основы регулирования деятельности субъектов предпринимательства в строительстве
Осуществление предпринимательской деятельности не гарантирует субъекту регулярного получения прибыли. В силу этого, данный признак означает риск своим имуществом в случае неудачи. Самостоятельная имущественная ответственность находится во взаимосвязи с предпринимательским риском.
Правовая природа предпринимательской деятельности, вопросы правового регулирования отношений в сфере строительства были предметом научных исследований таких ученых, как Л.В. Андреева, B.C. Белых, А.П. Вершинин, О.А. Городов, Н.В. Ершова, С.С. Занковский, Лаптев, П.Г. Лахно, К.К. Лебедев, В.Ф. Попондопуло и др.
Рассматривая вопросы правового регулирования деятельности по выполнению работ (отдельных видов предпринимательской деятельности), В.Ф. Попондопуло отмечает, что данная деятельность опосредуется разными по природе отношениями: 1) подрядными отношениями, складывающимися между подрядчиком и заказчиком (предметом гражданско-правового регулирования); 2) публичными отношениями, возникающими между государством в лице его органов, с одной стороны, и участниками подрядных отношений - с другой8. Е.П. Губин и П.Г. Лахно, рассматривая понятие предпринимательства и предпринимательской деятельности, указывают, что специфика предпринимательского права, правового регулирования предпринимательской деятельности, а также предпринимательского законодательства находит выражение в сочетании, взаимодействии частноправовых и публично-правовых интересов, частноправовых и публично-правовых средств, частноправовых и публично-правовых отношений. В.В. Лаптев и С.С. Занковский отмечают, что правовое регулирование предпринимательской деятельности осуществляется не только частноправовыми нормами, но и публично-правовыми нормами, ограждающими интересы общества от недобросовестных действий предпринимателей, направляющими их деятельность на обеспечение общественных интересов9.
Исходя из вышесказанного, можно утверждать, что правовое положение субъектов предпринимательской деятельности, в том числе в строительной сфере, определяется и частноправовыми отношениями, и публично-правовыми. Так при оформлении коммерческих отношений в строительстве используется гражданско-правовой договор подряда. В то же время, чтобы осуществить процесс строительства необходимо пройти ряд административных процедур, в которых субъект предпринимательской деятельности вступает в публично-правовые отношения с органами государственной власти: экспертиза результатов инженерных изысканий и проектной документации, получение разрешения на строительство, ввод объекта в эксплуатацию и т.п.
Особенностью исследуемых отношений является то, что они могут быть урегулированы огромным массивом нормативных актов.
Учитывая огромное количество нормативных актов, составляющих законодательство в сфере строительства, в правовой литературе неоднократно высказывались различные предложения по совершенствованию данного законодательства.
Можно сказать, что как нормальное развитие экономики невозможно при наличии устаревшей строительной инфраструктуры, так и эффективное регулирование правового положения субъектов предпринимательской деятельности в сфере строительства невозможно при отсутствии необходимого внутренне сбалансированного законодательства, как унифицированного, так и специального.
При рассмотрении вопросов правового регулирования деятельности по строительству и модернизации различных объектов в настоящее время нельзя не учитывать также то обстоятельство, что сфера публично-правового регулирования уже не ограничивается только отношениями между субъектами предпринимательской деятельности и уполномоченными государственными органами, при том что данная деятельность по-прежнему, а в некоторых направлениях еще более активно, чем раньше, подвергается государственному регулированию. После отмены лицензирования строительной деятельности определенные полномочия по регулированию предпринимательской деятельности в сфере инженерных изысканий, проектирования, строительства были делегированы саморегулируемым организациям. Так, саморегулируемые организации получили право устанавливать правила и стандарты предпринимательской деятельности, выдавать своим членам Свидетельства о допуске к определенному виду работ, применять к членам меры дисциплинарного воздействия, вплоть до приостановки действия Свидетельства о допуске к определенному виду работ и исключению из членов соответствующей саморегулируемой организации.
Данные отношения уже стали неотъемлемой частью деятельности по строительству и модернизации различных объектов, и, хотя они складываются не с государственными органами, данные отношения нельзя отнести к отношениям, основанным на равенстве сторон, что присуще гражданско-правовым отношениям.
Правовые особенности института СРО, объединяющих субъектов предпринимательской деятельности в строительстве
Первая группа отношений строится на принципе субординации, исходя из публично-правового характера организации, регулирующего воздействия со стороны государства. Обязательной стороной в них является государство в лице уполномоченных им органов и их должностных лиц. Это говорит, о возможности применение императивного метода для исполнения решений.
Вторая группа - строится на принципе равноправия членов организации. А сама саморегулирующаяся организация состоит из активных полномочных и равноправных элементов, которые, объединившись по своей свободной воле, ее образуют. У них есть общий интерес, который вправе признать или отвергнуть. Если они его признают и входят в эту корпорацию, они автоматически наделяются полномочием действовать для его удовлетворения. Они уполномочены формулировать и ограничивать свою общую цель, с помощью голосования выбирать и утверждать все органы, утверждать свои решения, отзывать свои решения. Создание любой организации начинается с инициативы физических лиц: с их мнения, решения, с его "свободы" и интереса.
В саморегулируемых организациях, которые совместно реализуют общие интересы и цели, объектом корпоративного управления кроме отдельных элементов предпринимательского или профессионального объединения, являются отношения по поводу эффективной координации и организации всех участников объединения, которые контактируют между собой и внешней средой.
Управление в саморегулируемой организации осуществляется по вертикальному типу, когда один из участников отношений выступает в роли управляющего (субъекта управления), другой - в роли управляемого (объекта управления) . Специфика управления саморегулируемой организации раскрывается в коммуникации и взаимозависимости частноправых и публично-правовых элементов в регулировании предпринимательской деятельности. Учитывая, что управление саморегулируемой организацией совершается с помощью публично-правовых методов регулирования, можно сделать вывод, что оно невозможно без отношений экономической субординации и властных распорядительных полномочий.
Органы государственной власти делегировали саморегулируемой организации функции по координации и контролю деятельности своих членов49. На основе этого проявляется принцип учреждения в управлении СРО своими членами.
Конечно же, саморегулируемая организация является юридическим лицом и может совершать определенные гражданско-правовые сделки с иными юридическими лицами. Но, в то же время, она наделена широкими властными полномочиями по обеспечению деятельности своих членов и установлению определенных стандартов для них. Исходя из этого, данная организация имеет двойственную экономическо-правовую природу. Таким образом, она одновременно может быть органом государственного управления специальной компетенции и частным юридическим лицом. Выполнение саморегулируемой организацией административно-контрольных полномочий одновременно с осуществлением ей хозяйственной деятельности не может происходить независимо друг от друга. Известно, что институт юридического лица обусловлен становлением в рыночной экономике товарно-денежных отношений, разделением труда и необходимостью включения имущества государства в гражданский оборот .
Институт юридического лица в современном обществе приобретает все более весомое значение для гражданского и предпринимательского права Российской Федерации. Становление в государстве рыночных отношений, обусловливает потребность в создания новых организационно-правовых форм юридических лиц51.
Так, например, с июля 2012 года в РФ появиться новая организационно-правовая форма коммерческих организаций - коммерческое партнерство52. Законодатель, при систематизации норм, которые регулируют гражданские отношения, стремиться как можно шире, глубже и объективнее проникнуть в суть конструкции юридического лица, основываясь на разумности и закономерностях.
И.Г. Журина считает, что саморегулирование осуществляется с помощью объединения субъектов предпринимательской деятельности в саморегулируемые организации. Таким образом, чтобы определить организационно-правовую форму саморегулирования, необходимо проанализировать существующие виды некоммерческих организаций и оценить возможность осуществления ими саморегулирования3 .
А.А. Герасимов указывает, что создание саморегулируемой организации проходит в два этапа. На первом - создается юридическое лицо, на втором -юридическое лицо получает разрешение на осуществление деятельности в качестве саморегулируемой организации.
Правовое положение субъектов предпринимательской деятельности в строительстве в системе саморегулирования
Не смотря на существование саморегулируемых организаций в строительной отрасли уже 4 года, не достигнута основная цель - либерализация рынка, о чем речь шла ранее. Внедрение института саморегулирования в нашей стране направлено на формирование эффективного механизма ответственности субъектов предпринимательской деятельности в строительной отрасли. Насколько эффективен задуманный механизм, и какие риски несут участники строительной отрасли, рассмотрим далее.
Действующее законодательство предусматривает два способа обеспечения имущественной ответственности субъектов предпринимательской деятельности -членов СРО перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами: - формирование компенсационного фонда; - создание системы личного и (или) коллективного страхования. Формирование компенсационного фонда является обязательным условием для некоммерческого партнерства, стремящегося получить статус СРО в строительстве. Систему личного и (или) коллективного страхования субъектов предпринимательской деятельности - членов СРО можно и не создавать, но в этом случае размер взноса в компенсационный фонд СРО в строительстве составит 1 млн. рублей. В случае если взнос в компенсационный фонд установлен в размере 300 тыс. рублей, СРО в строительстве обязана установить требование по страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.
"При создании первых СРО в строительстве размер страховой суммы составлял 700 тыс. рублей, но впоследствии многие СРО увеличили размер страховой суммы, дифференцировав ее в зависимости от количества видов работ, к которым членом СРО получено свидетельство о допуске, от объема строительно-монтажных работ члена СРО или его выручки за прошлые годы. На наш взгляд, это рациональный подход. Некоторые специалисты считают, что такая дифференциация представляется вполне оправданной, но вызывает определенные сомнения в ее правомерности, так как явно нарушается принцип равноправия членов СРО. Указанное нарушение заключается в том, что все члены СРО имеют равные права, однако их обязанности различаются, в частности члены многих СРО обязаны страховать свою гражданскую ответственность на разные страховые суммы в зависимости от вышеперечисленных факторов" .
Таким образом, сегодня СРО в строительстве используют оба способа обеспечения имущественной ответственности субъектов предпринимательской деятельности в строительстве - своих членов: формирование компенсационного фонда и страхование гражданской ответственности.
В соответствии с ч. 3 ст. 60 Градостроительного Кодекса РФ возмещение вреда, причиненного вследствие недостатков работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, осуществляется лицом, выполнившим такие работы, при этом указанный вред возмещается за счет средств, полученных по договору страхования, и за счет средств лица, выполнившего такие работы. СРО несет субсидиарную ответственность за причинение указанного вреда в отношении лица, которое на момент выполнения таких работ имело свидетельство о допуске, выданное этой СРО. Субсидиарная ответственность СРО ограничивается в пределах средств компенсационного фонда. При этом субсидиарная ответственность СРО наступает только при наличии следующих условий: - для возмещения указанного вреда недостаточно средств, полученных по договору страхования ответственности; - лицо, выполнившее работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, отказалось удовлетворить требование о возмещении вреда либо заказчик или третье лицо не получили от него в разумный срок ответ на предъявленное требование о возмещении вреда.
Возникновение субсидиарной ответственности СРО в строительстве за причинение вреда ее членами вполне реально. В случае возникновения таких ситуаций в соответствии с ч. 5 ст. 55.16 Градостроительного Кодекса РФ в члены СРО или ее бывший член, по вине которого был причинен вред, должны внести дополнительно взносы в компенсационный фонд в целях увеличения размера такого фонда до размера, установленного Уставом СРО, но не ниже определяемого в соответствии с Кодексом минимального размера компенсационного фонда в срок не более чем два месяца со дня осуществления указанных выплат.
Таким образом реализуется механизм солидарной ответственности всех членов одной саморегулируемой организации: если некачественную работу, вызвавшую ущерб, выполнил один из членов, то ответственность за него делят и все остальные.
В условиях вынужденного объединения предпринимателей в саморегулируемые организации, вызванного государственной инициативой и ранее обоснованной недостаточности контроля за членами со стороны СРО, данный механизм финансового обеспечения ответственности всех за одного вызывает сомнения в его правильности и целесообразности.
Широко обсуждаются инициативы руководителей СРО по установлению максимально возможных выплат из компенсационного фонда по одному требованию (например, до 20%), чтобы в случае серьезных убытков весь он не был израсходован. Например, убыток на Саяно-Шушенской ГЭС, урегулированный два года назад, составил 6 млрд. рублей . Однако в таком случае, на наш взгляд, теряется смысл компенсационного фонда как основы нынешней модели саморегулирования.
Анализ основных элементов системы государственного регулирования предпринимательской деятельности в строительстве
Рассматривая направления воздействия государственного регулирования предпринимательской деятельности на правовое положение субъектов предпринимательства в строительстве, с точки зрения автора, следует обратить внимание на то, что российское предпринимательство обладает определенными чертами, связанными с коротким сроком его развития, устойчивостью к кризисным ситуациям и определенным уровнем связей с госструктурами, что и обусловливает особенности регулирования предпринимательской деятельности в России.
Представляется, что государственное регулирование правового положения субъектов предпринимательской деятельности в строительстве должно использоваться в качестве важнейшего средства обеспечения реализации государственных интересов, с одной стороны, с учетом интересов предпринимателей, с другой стороны, с целью обеспечения экономической безопасности и финансовой стабильности субъектов правоотношений.
Деятельность, связанная с капитальным строительством и производством сопутствующих работ, является важным и сложным элементом общественных отношений, имеющим существенное значение как для отдельных граждан, так и для страны в целом.
До принятия Градостроительного кодекса существовало множество различных нормативных актов, которые определяли правовое положение субъектов предпринимательской деятельности в строительстве. Их множественность создавала определенные трудности, связанные в том числе с возникавшими противоречиями между законами. В 2004 году, а именно 29 декабря, был принят кодифицированный акт, которым правоотношения были систематизированы в более стройную систему.
Кодекс объединил в себе не только нормы, которые регулируют работу организаций, занимающихся строительством, проектированием, зонированием и т.д., но и разграничил полномочия властных структур различного уровня, а также ответственность за нарушение градостроительных норм и порядок возмещения вреда. Принятие Градостроительного кодекса, несомненно, оказало положительное влияние на повышение качества создаваемого жилья и благоустройства населенных пунктов.
Кроме норм Градостроительного кодекса важно учитывать влияние технического регулирования в строительстве на правое положение субъектов предпринимательства в строительстве. Термин "техническое регулирование" условный: во-первых, он широко используется в международном техническом законодательстве; во-вторых, название "техническое регулирование" берет свое начало из определения понятия "технико-юридические нормы" . При этом техническое регулирование является правовой формой государственного регулирования экономики.
В последнее время институт технического регулирования реформируется. Заметим, что одним из главных факторов, обусловивших необходимость внесения изменений в отечественное законодательство в области обеспечения безопасности и качества продукции, стало стремление России к вхождению во Всемирную торговую организацию (далее - ВТО). В связи с этим были начаты работы по гармонизации отечественного законодательства с зарубежным законодательством. В конце 1997 г. Госстандартом России была принята Концепция совершенствования сертификации и перехода к механизму подтверждения соответствия. Принятие Концепции, по существу, явилось началом проведения в стране реформы технического регулирования.
Главная задача реформы заключалась в разработке отечественной нормативной базы технического регулирования, гармонизированной с требованиями международного и регионального законодательства. По замечаниям экспертов ВТО в России существовала избыточность обязательной сертификации . 27 декабря 2002 г. был принят Федеральный закон "О техническом регулировании" (далее - Закон о техническом регулировании)124. Основной целью Закона, как представляется, следует считать достижение эффективности регулирования отношений сферы материального производства, в том числе в области обращения продукции (работ, услуг).
Закон установил много новых правил. Понятие и принципы технического регулирования, новый порядок разработки обязательных и добровольных требований к продукции (процессам, работам, услугам), новые цели и принципы национальной стандартизации, принципы и формы подтверждения безопасности и качества продукции (процессов, работ, услуг), отличающиеся от ранее действовавших правил нормы о государственном контроле (надзоре) за соблюдением требований технических регламентов.
После введения в действие Закона о техническом регулировании многие российские строительные нормы и правила (СНиПы) и государственные стандарты (ГОСТы) утратили обязательный характер и строительная отрасль страны оказалась в правовом вакууме. Но и сейчас в системе технического регулирования строительства существует огромное количество недостатков: большинство СНиПов давно устарели, не гармонизированы с стандартами современных стройматериалов.
На стадии принятия Закона о техническом регулировании и в первые годы после его введения в действие у строителей были очень серьезные проблемы: Закон о техническом регулировании вывел из доказательной базы технического регулирования строительные нормы и правила и не учитывал особенности техрегулирования в строительстве. Были многочисленные статьи, обращения к Правительству и Администрации Президента РФ (и не только со стороны строителей) с просьбой о пересмотре, внесении изменений в Закон о техническом регулировании
