Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правового положения эксплуатирующей организации атомных станций 18
1.1. К истории учреждения атомных станций и эксплуатирующей организации атомных станций как государственных унитарных предприятий 18
1.2. Реформирование предприятий атомной энергетики (атомных станций и их эксплуатирующей организации) в системе реформы российской электроэнергетики 26
Глава 2. Особенности правового положения эксплуатирующей организации атомных станций 42
2.1 Государственное унитарное предприятие - организационно-правовая форма эксплуатирующей организации атомных станций 42
2.2. Правовой режим имущества эксплуатирующей организации атомных станций 79
2.3. Гражданско-правовая ответственность эксплуатирующей организации атомных станций за ядерный ущерб 120
Глава 3. Сравнительно-правовой анализ гражданско-правовых форм эксплуатации атомных станций по зарубежному и российскому законодательству 140
3.1. Гражданско-правовые формы эксплуатации атомных станций за рубежом 140
3.2. Перспективные гражданско-правовые формы эксплуатации атомных станций в России 170
Заключение 186
Список использованной литературы 195
- К истории учреждения атомных станций и эксплуатирующей организации атомных станций как государственных унитарных предприятий
- Государственное унитарное предприятие - организационно-правовая форма эксплуатирующей организации атомных станций
- Гражданско-правовые формы эксплуатации атомных станций за рубежом
Введение к работе
Актуальность темы. Российская Федерация является одной из ведущих держав в области использования атомной энергии в мирных целях, в том числе в производстве электрической и тепловой энергии. Атомная энергетика относится к числу наиболее быстро развивающихся отраслей российской экономики. Так, в настоящее время в России насчитывается десять действующих атомных станций и пять строящихся. При этом первый энергоблок Волгодонской АЭС, десятой из действующих атомных станций, был введен в эксплуатацию после длительной консервации строительства в условиях всеохватившего экономического кризиса в нашей стране. Кроме того, российская атомная энергетика вступила в новый этап своего развития, начало которого связано с реорганизацией атомных станций и государственного предприятия «Российский государственный концерн по производству электрической и тепловой энергии на атомных станциях» (концерна «Росэнергоатом»), являющегося в соответствии с Указом Президента РФ от 7 сентября 1992 г. № 1055 эксплуатирующей организацией атомных станций, путем присоединения к последнему как единой генерирующей компании по производству электрической и тепловой энергии на атомных станциях и ее реализации всех российских атомных станций на правах филиалов во исполнение распоряжения Правительства РФ от 8 сентября 2001 г. № 1207-р.
Развитие атомной энергетики в то же время не могло и не может осуществляться без достаточной правовой базы регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе эксплуатации атомных станций. Именно законодательство должно было обеспечить и обеспечивает дальнейшее развитие российской атомной энергетики. При этом основными направлениями нормативно-правового регулирования этой сферы общественных отношений стали определение наиболее оптимальной и эффективной организационно-
правовой формы эксплуатирующей организации атомных станций, определение формы собственности, в которой могли и могут находиться атомные станции как имущественные комплексы, правового режима имущества эксплуатирующей организации атомных станций и обеспечение безопасности эксплуатации атомных станций.
При всем этом исследование вопросов, касающихся правового положения эксплуатирующей организации атомных станций, остается одной из малоразработанных проблем российского права. Это не способствует эффективному нормотворческому процессу в рассматриваемой области и, в конце концов, проявляется в непоследовательности законодателя в нормативном регулировании эксплуатации атомных станций и хозяйственной деятельности эксплуатирующей организации атомных станций.
Особую актуальность рассматриваемая нами тема приобрела в последнее время в связи с реформированием атомной энергетики, которое связано с поиском, в том числе с учетом зарубежного опыта, новых правовых форм деятельности эксплуатирующей организации атомных станций в целях дальнейшего развития этой отрасли российской экономики, повышения эффективности и безопасности эксплуатации атомных станций.
Всё вышесказанное в комплексе и обусловило выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Состояние исследования проблемы. В отечественной правовой науке проведено комплексное и детальное исследование правового регулирования безопасности в атомной энергетике - вопросов обеспечения безопасности деятельности объектов атомной энергетики, безопасности населения и территорий в процессе использования атомной энергии, вопросов ответственности за причинение ядерного вреда. В числе наиболее известных специалистов в этой области могут быть названы такие ученые-юристы, как Е.Н. Васильева, А.И. Иойрыш, О.А. Супатаева, А.Б. Чопорпяк.
В последнее время с дальнейшим развитием российского права в области использования атомной энергии в мирных целях процесс изучения проблем правового регулирования общественных отношений в этой сфере продолжился. Были предприняты исследования вопросов правового регулирования обращения с радиоактивными отходами и отработавшими материалами (А.Ю. Куклычев) и правового регулирования охраны окружающей среды в ядерной энергетике России (А.И. Константинов)1.
Однако в отечественной правовой науке, а точнее в науке гражданского права, не проводилось специального исследования другой стороны деятельности объектов атомной энергетики, а именно, вопросов, касающихся правового положения эксплуатирующей организации атомных станций как предприятия особо опасного производства, основное производственное имущество которого (ядерные установки) находится в федеральной собственности. При этом на Украине, второй по величине после России наследнице советского атомного энергетического потенциала, ряд вопросов, касающихся правового положения эксплуатирующей организации атомных станций, уже стали предметом комплексного исследования. Речь идет о диссертации СИ. Ершовой , посвященной исследованию проблем правового регулирования хозяйственных связей (отношений) атомных электростанций Украины на всех этапах организации и осуществления хозяйственной деятельности, в том числе вопросам хозяйственной правосубъектности
1 См.: Куклычев А.Ю. Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами и отработавшими материалами в Российской Федерации: Авторсф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001; Константинов А.И. Правовое регулирование охраны окружающей среды в ядерной энергетике России (на атомных станциях): Дис. ... канд. юрид. наук. М.. 2000.
См.: Ершова СИ. Правовое регулирование хозяйственных связей (отношений) атомных электростанций Украины: Дис.... канд. юрид. наук. Донецк, 2000.
атомных электростанций в отдельных видах общественных отношений и вопросу определения формы собственности на атомные станции как ядерные установки. В указанном научном исследовании проведен анализ правовой основы регулирования общественных отношений в сферах использования ядерных материалов, обращения с радиоактивными материалами, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, обосновано положение о необходимости законодательного закрепления права государственной собственности на радиоактивные отходы АЭС и атомные станции как ядерные установки, сделан вывод о недопущении исключительно предпринимательских форм хозяйственной деятельности в исследуемой области.
Теоретической основой настоящего исследования послужили труды советских цивилистов, занимавшихся изучением государственного предприятия как основного хозяйствующего субъекта советского права. Это прежде всего работы одного из основоположников советской теории государственного предприятия - академика А.В. Бенедиктова, а также труды B.C. Якушева, В.П. Мозолина, В.А. Дозорцева, А.В. Карасса, В.Н. Гайворонского, В.В. Лаптева, СМ. Корнеева, А.А. Собчака, Э.Г. Полонского, Д. Генкина, на основании которых в советской правовой науке развивалась теория государственного предприятия. В процессе настоящего диссертационного исследования использовались также научные разработки современных российских цивилистов в области развития теории государственного предприятия в условиях рыночной экономики. Это труды И.В. Ершовой, О.А. Есениной, Н.И. Косяковой, Г.Б. Леоновой, Е.К. Орлянкиной, посвященные исследованию проблем правового статуса государственного унитарного предприятия в рыночной экономике и правового режима государственного имущества. Здесь, в первую очередь, речь идет о комплексной монографии И.В. Ершовой «Правовой 'режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования» 2001 года, посвященной правовым проблемам управления
государственным имуществом и вопросам его использования в хозяйственной деятельности государства и юридических лиц, и, во-вторых, о не менее значимой работе Н.И. Косяковой «Государственное предприятие в рыночной экономике» 2001 года, подводящей итог развитию теории государственного предприятия в российской науке гражданского права и определяющей перспективы ее дальнейшего развития в условиях рыночной экономики. Кроме того, в качестве теоретической основы использовались также работы В.В. Галова, В.А. Дозорцева, С.А. Зинченко, СО. Корытова, К.П. Кряжевских, В.А. Лапача, Д.В. Петрова, Е.А. Суханова, Л.В. Щенниковой, предметом исследования которых были вещные права, в том числе право хозяйственного ведения и право оперативного управления как имущественно-правовая основа деятельности государственных унитарных предприятий.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является выявление теоретических и практических проблем нормативного регулирования правового положения эксплуатирующей организации атомных станций как государственного унитарного предприятия и субъекта гражданского права, определение путей их разрешения, анализ состояния правовой базы такого регулирования и выработка предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сфере закрепления статуса эксплуатирующей организации атомных станций, регулирования ее деятельности в гражданском обороте.
Для реализации цели настоящего исследования в диссертации предпринята попытка решения следующих задач:
- выявление особенностей правового положения эксплуатирующей организации атомных станций посредством рассмотрения ее статуса в свете признаков государственного унитарного предприятия, анализ эффективности и оптимальности выбора организационно-правовой формы эксплуатирующей организации атомных станций законодателем;
анализ изменения в правовом статусе атомных станций, произошедших в процессе их присоединения к эксплуатирующей организации и создания на их основе единой генерирующей компании по производству на атомных станциях электрической и тепловой энергии и её реализации;
анализ процесса реформирования предприятий атомной энергетики в системе реформы российской электроэнергетики;
-исследование возможности использования альтернативных организационно-правовых форм в отношении эксплуатирующей организации атомных станций;
характеристика правового режима имущества эксплуатирующей организации атомных станций, в том числе анализ права хозяйственного ведения и права оперативного управления как формы имущественного обособления атомных станций в период их существования в качестве юридических лиц, определение целесообразности и правомерности применения каждого из них как правовой формы имущественной обособленности для атомных станций в этот период и исследование вопроса о возможности ограничения права распоряжения эксплуатирующей организации атомных станций имуществом, включенным в ядерно-энергетический цикл, в современных условиях;
анализ особенностей гражданско-правовой ответственности эксплуатирующей организации атомных станций за ядерный ущерб;
рассмотрение основных гражданско-правовых форм эксплуатации атомных станций за рубежом и возможности применения положительного зарубежного опыта в организации деятельности эксплуатирующей организации атомных станций в России.
Объект исследования - общественные отношения с участием федерального государственного унитарного предприятия «Российский государственный концерн по производству электрической и тепловой энергии на атомных станциях» (концерн «Росэнергоатом») как эксплуатирующей организации атомных станций и единой генерирующей компании по производству на атомных станциях электрической и тепловой энергии, а также
общественные отношения между концерном «Росэнергоатом» как эксплуатирующей организацией и атомными станциями в период осуществления ими хозяйственной деятельности в качестве юридических лиц.
Предмет исследования - законодательство, определяющее правовое положение эксплуатирующей организации атомных станций России.
В качестве методологической основы диссертационного исследования используются общенаучные и частнонаучные методы научного познания. В числе общенаучных методов познания, применяемых в настоящей диссертации, как и в любом научном исследовании, использовались анализ (логический метод расчленения объекта на элементы), синтез (логический метод соединения элементов в единое целое), индукция (умозаключение от фактов к некоторой гипотезе), дедукция (умозаключение от общего к частному), аналогия (логический метод познания путем применения сходства, подобия предметов или отношений), системный метод (рассмотрение объектов познания как систем, направленное на раскрытие целостности объекта, на выявление многообразных типов связей в нем).
Из частнонаучных методов познания, то есть приемов и способов решения научных задач, присущих конкретной науке или группе наук, в настоящем диссертационном исследовании применены следующие методы: метод сравнительного правоведения, комплексный правовой анализ, исторический метод, метод доктрииалыюго толкования права, а также формально-юридический метод.
Метод сравнительного правоведения - это метод, который основан на изучении и использовании правового регулирования сходных отношений в различных правопорядках и правовых системах. С помощью этого метода познания изучаются юридическое содержание того или иного правового института, а также причины его появления в конкретном национальном правопорядке и формы его развития. В результате применения указанного
способа научного познания в правовой науке используется зарубежный опыт правового регулирования общественных отношений.
Под методом комплексного анализа понимается способ изучения соответствующего правового явления во взаимосвязи с другими явлениями, исходными для него или производными от него, иными словами, это исследование правового явления «в контексте» с другими явлениями и отношениями, в данном случае в правовой сфере.
Формально-юридический метод - это способ работы с текстом, интерпретации, толкования нормативных актов, определения юридических понятий, выявления их признаков, проведения классификации, иными словами, этот метод заключается в интерпретации правовых документов, формально-юридическом анализе норм права, характеристике средств и приемов техники юриспруденции.
Метод доктринального толкования права - это способ уяснения, понимания смысла норм права с помощью разъяснений, исходящих от ученых-юристов и юристов-практиков, содержащихся в научной правовой литературе и в комментариях законодательства.
Исторический метод - метод, с помощью которого изучается история становления и развития того или иного института, понятия и т.п., в данном случае в области права. Данный метод позволяет оценить современное содержание правовых институтов, понятий, явлений и их соответствие имеющимся условиям общественного развития.
Научная новизна и научные результаты тесно связаны с актуальностью темы настоящего диссертационного исследования и его методологическими основами. Предлагаемая диссертация представляет собой первое самостоятельное и комплексное научное исследование правового положения эксплуатирующей организации атомных станций, представляющей собой предприятие особо опасного производства по использованию атомной энергии в мирных целях. В рамках настоящей диссертации исследованы
основные гражданско-правовые аспекты статуса эксплуатирующей организации атомных станций России, выявлены особенности правового положения эксплуатирующей организации атомных станций как государственного унитарного предприятия, целесообразность и эффективность выбора формы государственного унитарного предприятия и исследована возможность использования в атомной энергетике альтернативных форм правовой организации деятельности предприятия, дана характеристика правового режима имущества эксплуатирующей организации атомных станций, а также изучен опыт правового регулирования деятельности эксплуатирующих организаций атомных станций за рубежом.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые выносятся на защиту:
1. Закрепление на праве оперативного управления имущества, включенного в ядерно-энергетический цикл, за атомными станциями, правовой формой имущественного обособления которых выступало право хозяйственного ведения в период, когда они до присоединения к концерну «Росэнергоатом» осуществляли свою деятельность в качестве юридических лиц, было ошибкой законодателя и противоречило гражданскому законодательству. Тем не менее право оперативного управления выполнило поставленные перед ним задачи, а именно: оно выступило в качестве той правовой конструкции, которая оформила вещно-правовые отношения между государством, эксплуатирующей организацией концерном «Росэнергоатом» и атомными станциями.
Сделан вывод о том, что вещное право, на котором за атомными станциями до их присоединения к концерну «Росэнергоатом» было закреплено имущество, включенное в ядерно-энергетический цикл, не соответствовало по своим признакам конструкции права оперативного управления и противоречило организационно-правовой форме атомных станций в силу
особенностей его содержания и субъектного состава, характера ответственности его субъектов, а также непредусмотренное действовавшим законодательством этого вещного права в качестве правовой формы имущественного обособления государственных предприятий.
2. Внесены предложения о дополнительной регламентации правомочий концерна «Росэнергоатом» по распоряжению имуществом атомных станций как производственных комплексов, закрепленным за ним на праве хозяйственного ведения, путем определения в законодательстве понятия имущества, включенного в ядерно-энергетический цикл, перечня видов объектов этого имущества и установления дополнительного ограничения права концерна «Росэнергоатом» по распоряжению указанным имуществом.
Во-первых, в ст.З ФЗ РФ «Об использовании атомной энергии» предложено закрепить понятие имущества (объектов), включенного в ядерно-энергетический цикл, с указанием основных видов объектов, охватываемых этим понятием, или критериев отнесения тех или иных объектов к указанному имуществу. Например, понятие имущества (объектов), включенного в ядерно-энергетический цикл, можно сформулировать следующим образом: «объекты, включенные в ядерно-энергетический цикл (объекты ядерно-энергетического цикла) - ядерные установки, делящиеся вещества, оборудование, здания, сооружения, включенные в ядсрно-эпергстичсский цикл, то есть прямо используемые в процессе производства электрической и тепловой энергии на атомных станциях, а также иные объекты, используемые для непосредственного обеспечения эксплуатации атомных станций.»
Во-вторых, первый абзац части 3 ст. 35 ФЗ РФ «Об использовании атомной энергии» предложено изложить в следующей редакции:
«Эксплуатирующая организация обеспечивает:
использование ядерной установки и иных объектов имущества, включенного в ядерно-энергетический цикл, радиационного источника и пункта хранения только для тех целей, для которых они предназначены...».
В-третьих, целесообразно было бы также в уставе концерна «Росэнергоатом» ограничить его право распоряжения имуществом, включенным в ядерно-энергетический цикл, нормой об обязательном согласовании сделок по отчуждению этого имущества в Федеральном агентстве по атомной энергии, что допускается статьей 18 (п. 4) Федерального закона РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
3. Деятельность эксплуатирующей организации атомных станций концерна «Росэнергоатом» наиболее эффективна и оптимальна при данных условиях и в соответствии с действующим законодательством в форме федерального государственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения. Применение формы государственного унитарного предприятия как наиболее оптимальной организационно-правовой формы в отношении эксплуатирующей организации российских атомных станций концерна «Росэнергоатом» обусловлено также особым режимом гражданской ответственности за вред, причиненный радиационным воздействием.
В соответствии со ст. 57 ФЗ РФ «Об использовании атомной энергии» обязанность предоставления необходимых сумм до полного возмещения вреда в рамках гражданской ответственности эксплуатирующей организации за ядерный ущерб, в том числе, когда ущерб превышает установленный для нее предел ответственности, возложена на государство. В связи с этим, если государство несет дополнительную ответственность за возмещение вреда от радиационного воздействия сверх пределов ответственности эксплуатирующей организации, и принимая во внимание, что все имущество и результаты деятельности государственного предприятия в конечном счете принадлежат государству, более обоснованным и целесообразным будет учреждение и деятельность эксплуатирующей организации атомных станций в форме государственного предприятия, когда государство несет бремя ответственности за возможный ядерный ущерб, получая реальные прибыли от деятелыюсти принадлежащих ему АЭС.
Форма казенного предприятия для концерна «Росэнергоатом» не приемлема в связи с характерными для нее ограничениями хозяйственной самостоятельности и сложной структурой концерна «Росэнергоатом». В иных организационно-правовых формах в настоящее время концерн «Росэнергоатом» существовать не может в соответствии с действующим законодательством, в том числе ст. 5 ФЗ РФ «Об использовании атомной энергии», предусматривающей возможность нахождения ядерных установок исключительно в федеральной собственности.
4. Правовое положение эксплуатирующей организации атомных станций
концерна «Росэнергоатом», характеризуется рядом особенностей, а именно:
установлением специального порядка назначения руководителя атомной
станции как филиала концерна «Росэнергоатом»; наличием в системе
управления концерна «Росэнергоатом» коллегиальных органов, свойственных
корпоративным организациям; установлением особого порядка банкротства
концерна «Росэнергоатом».
5. Зарубежный опыт свидетельствует об эффективности использования в
организации эксплуатации атомных станций форм государственной
акционерной корпорации и публичной корпорации (государственной
корпорации). Государственная корпорация и государственная акционерная
корпорация являются организационно-правовыми формами, альтернативными
унитарному предприятию, применительно к эксплуатирующей организации
атомных станций России. Их использование потребует изменения
действующего законодательства РФ, в том числе статьи 5 ФЗ РФ от 21.11.95 г.
№ 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», в которой в этом случае
необходимо будет предусмотреть возможность нахождения не имеющих
оборонного значения ядерных установок в иной, кроме федеральной, форме
собственности. Данная норма позволит государственной акционерной
корпорации и государственной корпорации обладать АЭС как
имущественными комплексами на праве собственности. При этом более
предпочтительной является форма государственной акционерной корпорации в связи с ее традиционностью для российского законодателя и характерной для нее широкой хозяйственной самостоятельностью субъекта.
6. Выявлена коллизия между правом собственности ОАО «ТВЭЛ» на
производимые им тепловыделяющие сборки (ТВС) и установленным в ст. 5 ФЗ
РФ от 21.11.95 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» правом
федеральной собственности на содержащиеся в ТВС ядерные материалы. ТВС
представляют собой в некоторой своей части (ядерные материалы) объект
федеральной собственности и в большей своей части - объект частной
собственности ОАО «ТВЭЛ». Острота данного противоречия снимается
законодателем путем установления порядка передачи ядерных материалов в
пользование юридическим лицам, имеющим специальные разрешения
(лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии,
на основании договоров, заключаемых между данными юридическими лицами
и Федеральным агентством по атомной энергии.
Сделан вывод о том, что договор на передачу в пользование юридическим лицам ядерных материалов, находящихся в федеральной собственности, по своей правовой природе представляет собой договор безвозмездного временного пользования (ссуды), где объектом договора выступают ядерные материалы, а его субъектами являются Федеральное агентство по атомной энергии (ссудодатель) как орган, уполномоченный собственником имущества, и юридическое лицо, пользующееся ядерными материалами (ссудополучатель).
7. В целях устранения коллизии между правом собственности ОАО
«ТВЭЛ» на тепловыделяющие сборки (ТВС) и установленным в ст. 5 ФЗ РФ от
21.11.95 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» правом
федеральной собственности на содержащиеся в ТВС ядерные материалы
отношения, возникающие между ОАО «ТВЭЛ» как производителем
тепловыделяющих сборок и концерном «Росэнергоатом» по поводу
перемещения тепловыделяющих сборок, следует рассматривать не как поставочные, а как квазиподрядные. Только таким образом объясняется сохранение ядерных материалов в государственной собственности при изготовлении и передаче от ОАО «ТВЭЛ» концерну «Росэнергоатом» ТВС, в состав которых входят ядерные материалы. ОАО «ТВЭЛ», изготавливая тепловыделяющие сборки для концерна «Росэнергоатом» по квазиподрядному договору, не приобретает право собственности на них, но передает их концерну «Росэнергоатом» как заказчику, за которым они закрепляются на праве хозяйственного ведения. В связи с этим, по причине того, что право хозяйственного ведения как форма имущественного обособления ФГУП концерна «Росэнергоатом» базируется на праве федеральной собственности, норма, закрепленная в ст. 5 ФЗ РФ от 21.11.95 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» и устанавливающая возможность нахождения ядерных материалов исключительно в федеральной собственности, в отношениях по перемещению ядерных материалов в составе ТВС между ОАО «ТВЭЛ» и концерном «Росэнергоатом» не нарушается.
8. Внесены предложения о целесообразности разработки законодателем дополнительных механизмов реализации имеющихся гарантий защиты интересов эксплуатирующей организации атомных станций концерна «Росэнергоатом» в процессе реформы электроэнергетики, в том числе:
- отход от модели договора присоединения, предусмотренной ст. 428 ГК РФ, в отношении договора о присоединении к торговой системе на оптовом рынке электроэнергии, путем закрепления в Правилах оптового рынка (раздел IV) нормы о процедуре внесения изменений в действующий договор о присоединении к торговой системе не в одностороннем порядке администратором торговой системы, а по согласованию с другими его сторонами, что позволит квалифицировать данный договор уже не как договор присоединения, но в качестве обычного договора, обязательного к заключению в соответствии со ст. 445 ГК РФ;
- разработка дополнительного механизма реализации нормативной гарантии, закрепленной в п. 3 ст. 36 Федерального закона РФ «Об электроэнергетике», на уровне подзаконных актов путем установления минимального безубыточного тарифа на электрическую энергию атомных станций, отпускаемую в часы низких нагрузок.
Практическая значимость настоящего исследования состоит в том, что его выводы могут быть использованы в следующих направлениях:
- при формировании государственной политики в области правового
регулирования производства атомной энергии в целях дальнейшего развития
энергетической отрасли;
при совершенствовании законодательства и правоприменительной практики в области правового регулирования статуса эксплуатирующей организации атомных станций;
при изучении проблем правового регулирования коммерческих организаций публичного сектора экономики;
- в учебно-методической работе при преподавании курса гражданского и
предпринимательского права в высших учебных заведениях юридического и
экономического профиля.
Нормативную базу исследования составляют законы и иные правовые
акты Российской Федерации, Союза ССР, регулировавшие и регулирующие
отношения, связанные с использованием государственной собственности,
участником которых являются государственные предприятия, а также
отношения с участием эксплуатирующей организации атомных станций как
хозяйствующего субъекта, зарубежное законодательство, учредительные
документы юридических лиц, правоприменительная практика, в том числе
действовавшие и действующие договоры, а также данные, полученные в
результате использования всемирной компьютерной ^информационной сети -
Интернет.
Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь
параграфов, заключения и списка использованной литературы.
К истории учреждения атомных станций и эксплуатирующей организации атомных станций как государственных унитарных предприятий
«Новейшая» история правового регулирования отношений по поводу эксплуатации атомных станций в Российской Федерации начинается с издания Президентом РФ Указа от 7 сентября 1992 г. № 1055 «Об Эксплуатирующей организации атомных станций Российской Федерации» (далее - Указ от 7.09.1992 № 1055)1. Этот нормативно-правовой акт стал основой развития нормативной базы и в целом современного правового регулирования эксплуатации атомных станций2 в Российской Федерации. Именно данным Указом Президента РФ организационно-правовой формой атомных станций было определено государственное предприятие. Точнее сказать, Указом от 7.09.1992 №1055 было подтверждено сохранение атомных станций в качестве государственных предприятий, поскольку имущественные комплексы атомных станций в соответствии с законодательством СССР и РСФСР относились к государственной собственности и соответственно как субъекты права являлись государственными предприятиями.
На протяжении всего периода существования в СССР, РСФСР и до 2002г. в Российской Федерации атомные станции осуществляли свою деятельность в форме государственных предприятий. Соответственно их правовое положение регулировалось такими нормативно-правовыми актами, как Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик 1961 г.1, Гражданский Кодекс РСФСР 1964 г.2, Положение о социалистическом государственном производственном предприятии, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 04.10.1965 № 7313, Положение о социалистическом государственном производственном предприятии, утвержденное суда и другие плавсредства, космические и другие летательные аппараты, другие транспортные и транспортабельные средства, а также другие содержащие ядерные материалы сооружения, комплексы, установки для производства, использования, переработки, транспортирования ядерного топлива и ядерных материалов.
В то же время в соответствии с законодательством, действовавшим до 2002 г.. атомные станции осуществляли свою деятельность в качестве юридических лиц. субъектов права, основной целью деятельности которых было производство электрической и тепловой энергии в процессе эксплуатации ядерных установок. В связи с этим в настоящем параграфе диссертационного исследования под термином «атомная станция» будет пониматься, если иное не будет специально оговорено, субъект права.
Имея статус государственного предприятия, атомные станции в этот период, до принятия Закона РСФСР от 25.12.1990 «О предприятиях и предпринимательской деятельности»1 и Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г., действовали на основе права оперативного управления под руководством вышестоящего органа3 в соответствии с народнохозяйственным планом. Они являлись юридическими лицами и соответственно самостоятельно выступали в гражданском обороте, имели самостоятельный баланс и несли ответственность по своим обязательствам.
С началом реформы государственных предприятий и принятием Закона РСФСР от 25.12.1990 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. правовой статус атомных станций претерпел изменения. Они, как и другие государственные предприятия, теперь стали осуществлять свою деятельность на праве полного хозяйственного ведения, поскольку Основами гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. сфера применения права оперативного управления была сужена до учреждений, финансируемых собственником, а в качестве правовой формы имущественного обособления государственных предприятий был предложен новый вид вещного права -право полного хозяйственного ведения.
Главной особенностью правового регулирования деятельности, связанной с использованием атомной энергии в мирных целях, в том числе деятельности атомных станций, в рассматриваемый период времени было отсутствие соответствующей законодательной базы, что изначально было обусловлено возникновением и развитием в СССР атомной отрасли прежде всего в военных целях. Основным источником права в этот период в указанной области была система нормативно-технической документации, которая ориентировалась на решение конкретных санитарно-гигиенических и технических проблем. Что же касается определения правового статуса всех участников отношений в области использования атомной энергии, включая деятельность атомных станций, то до начала 90-х годов XX века нормативно их правовой статус был практически не определен. При всем этом дальнейшее развитие атомной отрасли, в том числе атомной энергетики, построение в России рыночной экономики, вхождение страны в мировое сообщество, наконец, необходимость обеспечения безопасности ядерных установок для жизни и здоровья населения страны - всё это требовало скорейшего формирования в России законодательной базы регулирования отношений в области использования атомной энергии в мирных целях.
Нормативным актом, который стал базовым в системе правовых актов, регулирующих деятельность с использованием атомной энергии, является Федеральный закон РФ № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», принятый 21 ноября 1995 г.1. Но первым нормативно-правовым актом, которым была заложена существующая ныне система эксплуатации российских атомных станций и предприятий, обеспечивающих их деятельность, является упомянутый Указ Президента РФ от 7 сентября 1992 г. № 1055 «Об Эксплуатирующей организации атомных станций Российской Федерации».
Государственное унитарное предприятие - организационно-правовая форма эксплуатирующей организации атомных станций
Рассмотрим общие положения о государственном унитарном предприятии, что необходимо при всестороннем исследовании государственного унитарного предприятия как организационно-правовой формы эксплуатирующей организации атомных станций.
Исследованию правового положения государственного предприятия, его понятия и признаков современная российская юридическая наука, являющаяся преемницей советской юридической науки, уделяет самое серьезное внимание. И это неудивительно, поскольку государственные предприятия длительное время были основной и преобладающей организационно-правовой формой, в которой действовали в нашей стране предприятия. В настоящее время государственные предприятия также играют значительную роль в экономике России.
Новейшие достижения российской науки гражданского права в развитии теории государственного предприятия, а также приобретённый опыт регулирования хозяйственной деятельности государственных предприятий в условиях рыночной экономики нашли отражение в части первой Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 года (далее - ГК РФ), введенной в действие Федеральным законом РФ от ЗОЛ 1.1994 № 52-ФЗ1 с 8 декабря 1994 г., и Федеральном законе РФ от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» , принятием которых был подведен итог правовой реформы государственных предприятий, проводимой с начала 90-х годов.
То понятие государственного унитарного предприятия, которое закрепляют часть I ГК РФ и ФЗ РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», - это понятие унитарного предприятия. А государственное унитарное предприятие определяется в этих нормативных актах (ст. 113 ГК РФ, и ст. 2 ФЗ РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях») наряду с муниципальным унитарным предприятием как форма унитарного предприятия. Через понятие унитарного предприятия, а также путем закрепления его основных признаков законодатель формулирует понятие государственного унитарного предприятия.
Термин «унитарность», как и термин «государственное унитарное предприятие», является новым для российского гражданского законодательства. В ГК РФ 1994 г. и ФЗ РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» закреплена краткая формулировка унитарного предприятия. Так, в соответствии со ст. 113 ГК РФ и ст. 2 ФЗ РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество.
Как верно отмечено И.В. Ершовой в работе «Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования», «данная формулировка не объясняет, почему государственные предприятия именуются унитарными и не передает точного смысла самого понятия «унитарность», тем более что в этой формулировке неверно сделан основной акцент на тот факт, что данная организация не наделена правом собственности на закрепленное за ней имущество, хотя акцент должен быть сделан на тот факт, что в отношении имущества предприятия имеется единый собственник . По мнению И.В. Ершовой , термин «унитарность» в отношении государственных унитарных предприятий означает, во-первых, что всё имущество предприятия находится в собственности одного субъекта - государства (данный вывод основывается на положении, закрепленном п. 1 ст. 113 ГК РФ, в соответствии с которым в форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные унитарные предприятия); во-вторых, «унитарность» означает неделимость имущества такого хозяйствующего субъекта, поскольку в соответствии с тем же п. 1 ст. 113 ГК РФ, имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия; и, в-третьих, «унитарность» государственных предприятий проявляется в отношении управления ими, поскольку оно осуществляется на основе единоначалия директора, назначаемого собственником3.
Итак, как мы видим, унитарность - это один из основных признаков государственного унитарного предприятия, который нашел свое закрепление в части первой ГК РФ 1994 г. и Федеральном законе РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
Кроме унитарности в указанных нормативных актах закреплены следующие признаки государственного унитарного предприятия, на основании которых можно сформулировать нормативное понятие государственного унитарного предприятия.
1. Пункт 1 ст. 113 ГК РФ и п. 1 ст. 2 ФЗ РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» признают государственное унитарное предприятие коммерческой организацией, следовательно, на основании ст. 50 ГК РФ основной целью деятельности государственного унитарного предприятия является извлечение прибыли.
2. В соответствии со ст.ст. 49-50 ГК РФ государственное унитарное предприятие является юридическим лицом и, следовательно, субъектом права, участвующим в различных правоотношениях от своего имени.
3. Ст. 49 ГК РФ и ст. 3 ФЗ РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» закрепляют специальную правоспособность государственных унитарных предприятий, предоставляя им возможность иметь гражданские права и нести гражданские обязанности только в рамках поставленных перед ними целей и задач, которые в соответствии с указанными правовыми актами должны содержаться в их Уставе. Унитарное предприятие, в том числе государственное унитарное предприятие, - единственная форма коммерческих организаций, обладающая специальной правоспособностью.
4. В соответствии с п. 2 ст. 48 ГК РФ и п. 1 ст. 2 ФЗ РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».государственные унитарные предприятия являются предприятиями-несобственниками. Они относятся к юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности. Имущественная обособленность государственных унитарных предприятий основывается на ограниченных вещных правах на закрепленное за ними имущество - на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления (п. 2 ст. 113, 114, 115 ГК РФ и п. 1 ст. 2, ст. 11 ФЗ РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»). При этом имущество государственных унитарных предприятий находится в государственной собственности. Более того, в соответствии с п. 4 ст. 2 ФЗ РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» государственные унитарные предприятия, как и муниципальные, не могут создаваться на основе объединения имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований, в чем опять же проявляется их унитарность.
5. Создание государственных унитарных предприятий осуществляется только по решению государства в лице его уполномоченных государственных органов: федеральные государственные предприятия - по решению Правительства РФ или федеральных органов исполнительной власти, федеральные казенные предприятия - по решению Правительства РФ, государственные и казенные предприятия субъекта Российской Федерации - по решению уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 8 ФЗ РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»).
Гражданско-правовые формы эксплуатации атомных станций за рубежом
В настоящее время в 31 стране эксплуатируются атомные станции. При этом «по состоянию на конец 1999 года в мире в эксплуатации находилось 436 энергоблоков АЭС»1.
Атомная индустрия, включая производство электрической и тепловой энергии на атомных станциях, «первоначально возникла и развивалась исключительно как государственная отрасль, что в первую очередь объясняется ее чисто военными целями»2. В связи с этим в атомной промышленности в первые десятилетия ее развития государственная монополия была абсолютна.
В последующем участие частного капитала в области производства по использованию атомной энергии в мирных целях, в том числе в области производства электрической и тепловой энергии на атомных станциях, расширялось, а в ряде стран, таких как США и Япония, доля частного капитала в атомной энергетике стала даже преобладающей. Развитые капиталистические страны таким образом решали задачу скорейшего развития атомной энергетики на своих территориях. В ряде бывших социалистических стран, в которых эксплуатируются атомные станции, напротив, таким образом решали задачу сохранения атомной энергетики и ее «выживания» в условиях политической и рыночной реформ. В любом случае доминирующая роль государства в атомной энергетике и в целом в атомной промышленности безусловно была сохранена во всех странах, что объяснялось характером предприятий этой отрасли, как предприятий особо опасного производства, в отношении которых необходимо осуществление централизованного государственного управления и контроля, а также их важностью в обеспечении жизнедеятельности каждой из стран. Таким образом, в атомной энергетике зарубежных стран участвует в настоящее время как государственный, так и частный капитал в соответствующих организационно-правовых формах.
В связи с тем, что в рамках настоящего диссертационного исследования мы рассматриваем правовое положение эксплуатирующей организации атомных станций России - концерна «Росэнергоатом», осуществляющей свою деятельность в форме федерального государственного унитарного предприятия, то нас, главным образом, интересуют формы государственных предприятий, в которых за рубежом осуществляется эксплуатация атомных станций как ядерных установок. Но прежде в самом общем виде охарактеризуем основные формы государственных предприятий за рубежом.
В зарубежной правовой науке нет единого понимания предприятия государственного сектора - государственного предприятия. Наиболее общее определение понятия государственного предприятия, учитывающее основные его признаки, было разработано Европейским центром государственного предпринимательства, в соответствии с которым «государственным является всякое осуществляющее экономическую деятельность предприятие, в котором государство обладает большей частью капитала или играет решающую роль в управлении».
Организационно-правовые формы, в которых осуществляют свою деятельность государственные предприятия за рубежом, разнообразны, что обусловлено национально-правовыми особенностями и историко-правовыми традициями того или иного государства. Тем не менее в зарубежной юридической литературе как правило выделяются три основные организационно-правовые формы деятельности государственных предприятий: ведомственные (казенные) предприятия, публичные корпорации (публичные предприятия) и государственные компании (государственные предприятия частного права)1. Кратко рассмотрим все упомянутые выше формы зарубежных государственных предприятий ;
Ведомственные (казенные) предприятия по зарубежному законодательству обычно не являются юридическими лицами. Они представляют собой «административные подразделения тех или иных министерств, ведомств»3, которые «имеют статус административного лица и лишены права заключать самостоятельные сделки»4. «Их особенностями являются: отсутствие собственного капитала (они полностью принадлежат государству); управление находится непосредственно в руках административных органов, органы управления таких предприятий являются «продолжением» иерархической лестницы курирующих их министерств или ведомств; финансовая деятельность осуществляется в рамках бюджетов данных местных или государственных органов; полное отсутствие автономии»1. Эта форма чаще всего применяется в области организации деятельности служб железнодорожного транспорта, почты, связи, образовательных учреждений".
Публичные предприятия - это предприятия, капитал которых не разделен на акции или паи и полностью принадлежит государству, которые являются самостоятельными субъектами права со своим обособленным имуществом и с самостоятельной имущественной ответственностью. Именуются эти предприятия в странах общего права публичными корпорациями (например, Великобритания, США), в странах континентального права - публичными предприятиями или публичными учреждениями (например, Франция, ФРГ). По своему правовому статусу эти предприятия занимают промежуточное положение между юридическими лицами публичного права и частноправовыми юридическими лицами. «Они действуют и как органы публичной власти и как частно-правовые корпорации», в связи с чем, как отмечают зарубежные юристы, «подобные организации не могут быть отнесены ни к публичному, ни к частному праву, к ним применимы нормы и того и другого»4.
В отличие от частно-правовых предприятий публичные предприятия как правило создаются и функционируют на основании специальных государственных актов (статутов, декретов). При этом, как правило, каждое публичное предприятие существует на основе закона (статута), предназначенного именно для него1. Эти предприятия в своей деятельности руководствуются предписаниями специально применяемого к ним законодательства, общими нормами о государственных предприятиях, а в гражданском и торговом обороте они действуют на основе общих коммерческих принципов, пользуясь правами частных юридических лиц во всем, что не противоречит специальным предписаниям2.
Государственные компании (национальные общества - во франкоязычных странах) - наиболее распространенная организационно-правовая форма государственных предприятий за рубежом, которая применяется для оформления предпринимательской деятельности государства в различных областях и главным образом в области промышленности, торговли, транспорта и ряда сфер обслуживания населения, поскольку «публично-правовые государственные организации и предприятия не могут быть использованы в широких масштабах для производства товаров и услуг, для запуска их в коммерческий оборот»4. Эти предприятия организуются в форме торговых товариществ, а именно: в форме акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью5.
Похожие диссертации на Правовое положение эксплуатирующей организации атомных станций России
