Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ЭВОЛЮЦИЯ ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ 10
1 Исторический опыт эволюции института государственных предприятий 10
2 Современное представление об унитарных предприятиях в Российской Федерации 30
ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ 53
1 Создание унитарных предприятий 53
2 Реорганизация и прекращение деятельности унитарных предприятий 71
3 Система управления унитарными предприятиями 88
ГЛАВА 3. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИМУЩЕСТВА УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ 115
1 Правовой режим имущества государственных и муниципальных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения 115
2 Правовой режим имущества государственных и муниципальных предприятий, действующих на праве оперативного управления (казенных предприятий) 132
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 149
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ, СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ, НАУЧНОЙ И УЧЕБНОЙ ЛИТЕРАТУРЫ.154
- Исторический опыт эволюции института государственных предприятий
- Создание унитарных предприятий
- Правовой режим имущества государственных и муниципальных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Процессы реформирования российского общества и государства, активно проводимые в последние десятилетия, затронули все сферы общественной жизни. В связи с обновлением системы общественных отношений изменилась и нормативная правовая база, регулирующая их, изменились почти все правовые институты, регламентировавшие те или иные явления.
Значительные перемены в ходе развития в России рыночных отношений претерпел и институт государственных предприятий, которые в советский период играли в экономике ведущую роль, являясь, по сути, основным видом хозяйствующих субъектов.
В России государственный сектор исторически занимает значительное место в экономике страны, а государственные унитарные предприятия осуществляют хозяйственную деятельность в ряде наиболее важных с точки зрения государственных интересов отраслях. Вместе с тем, как отмечалось в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. (в ред. от 29 ноября 2000 г.), существующая система управления унитарными предприятиями требует кардинального реформирования, а деятельность таких предприятий, как правило, неэффективна, что приводит к недополучению федеральным бюджетом соответствующих доходов.
Однако в настоящее время правовое положение унитарных предприятий как субъектов предпринимательского права в известной мере противоречиво: с одной стороны, являясь коммерческими организациями, они должны направлять свою деятельность на получение прибыли; с другой - находятся под жестким регулирующим воздействием государства как собственника их имущества.
Последний в силу Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» наделен широким кругом полномочий: он утверждает показатели экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контролирует их выполнение; дает согласие на участие унитарного предприятия в коммерческих и некоммерческих организациях, на совершение крупных сделок и получение кредитов, на распоряжение принадлежащими предприятию акциями либо долями в уставных капиталах хозяйственных обществ, вступление в договоры о совместной деятельности и т.п., не говоря уже о праве собственника на уменьшение уставного фонда предприятия.
Все это, не позволяя говорить об унитарных предприятиях как о коммерческих организациях в том их понимании, которое закреплено в Гражданском кодексе РФ, оставляет открытым вопрос об их правовом положении в системе субъектов предпринимательства.
Отсюда и возникает необходимость научного анализа правового статуса указанных предприятий на основе изучения посвященных им актов и, прежде всего, Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», принятой в соответствии с ним подзаконной правовой базы, а также практики применения этого обширного нормативного массива, в т.ч. судебной.
Важность такого анализа обусловлена также оживленными научными дискуссиями по поводу государственных предприятий, в ходе которых выдвигаются полярные точки зрения в отношения целесообразности дальнейшего сохранения и развития в законодательстве данной организационно-правовой формы. Последняя в одних случаях воспринимается как наследие советского прошлого, которому нет места в отношениях рынка; в других - как правовая форма, позволяющая государству выполнять закрепленные в Конституции РФ социальные функции.
Изложенные соображения и предопределяют актуальность диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы.
Проблемы правового регулирования унитарных предприятий периодически освещались в юридической науке, однако, главным образом, в рамках учебной литературы. В остальном данная проблематика оказалась отодвинутой на второй план; монографических исследований, посвященных системному исследованию института унитарных предприятий в современной России, с позиций науки предпринимательского права в последнее время не проводилось.
Объектом диссертационного исследования служит правовой статус унитарных предприятий и вытекающие из него права и обязанности таких предприятий в отведенных для них сферах деятельности, в т.ч. в отношениях с собственниками закрепленного за ними имущества.
Целью исследования являются анализ действующих и ранее действовавших нормативно-правовых актов в сфере унитарных предприятий в Российской Федерации, эмпирического материала, обобщение имеющегося опыта развития и деятельности унитарных предприятий, выявление проблем и недостатков существующей системы правового регулирования деятельности унитарных предприятий и формулирование конкретных предложений по совершенствованию федерального законодательства в данной области.
Названная цель обусловила необходимость решить следующие задачи:
- рассмотреть исторический опыт развития института государственных предприятий в России;
-обобщить теоретические разработки, касающиеся правового обеспечения деятельности унитарных предприятий, в частности, применительно к правам хозяйственного ведения и оперативного управления;
- проанализировать действующую нормативную правовую базу, регулирующую деятельность унитарных предприятий;
- изучить и проанализировать судебную практику по вопросам, связанным с деятельностью унитарных предприятий;
- рассмотреть проблемные вопросы правового регулирования унитарных предприятий;
- выработать рекомендации по совершенствованию правового обеспечения унитарных предприятий.
Методологическая основа диссертационного исследования. Основой методологии научного исследования являются положения Конституции РФ, общепризнанные нормы и принципы международного права, а также специальные нормы и принципы хозяйственной деятельности.
Исследование правовых явлений, составляющих предмет настоящей диссертации осуществлялось на базе подходов и методов, относящихся к методологическому аппарату гуманитарных наук и получивших распространение в теоретико-правовых исследованиях. К ним относятся: принципы диалектики; общенаучные подходы - системный, генетический, функциональный; методы анализа и синтеза, теоретического моделирования и другие. При этом изучение опиралось на принципы и дефиниции, разработанные в теории государства и права, предпринимательском праве. При работе с правовым материалом осуществлялась классификация юридических норм, юридических фактов, уяснялся смысл юридической терминологии, на основе которой вырабатывались обобщения и определения.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права, предпринимательского и гражданского права, монографические исследования российских ученых-правоведов: Т.Е. Абовой, З.А. Ахметьянова, B.C. Белых, И.В. Беренштейна, С.Н. Братуся, А.В.
Бенедиктова, В.В. Витрянского, Е.А. Воронова, Т.М. Гандилова, И.П. Грешникова, Е.П. Губина, И.В. Дойникова, И.В. Ершовой, И.В. Зыкова, М.И. Клеандрова, СМ. Корнеева, Н.И. Косяковой, В.В. Лаптева, П.Г. Лахно, Е.А. Лехтблау, Н.И. Михайлова, B.C. Нерсесянца, И.Б. Новицкого, Ю.Н. Полетаева, М.Ю. Тихомирова, В.Г. Степанова, и другие.
Эмпирическую основу диссертации составили национальные и международные нормативные правовые акты, практика деятельности унитарных предприятий, судебная практика.
Научная новизна исследования заключается в системном подходе и анализе нормативно-правового регулирования правового положения унитарных предприятий в России. Автором на основе изучения норм Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и теоретических и практических разработок по данной проблеме выработаны рекомендации по совершенствованию правового статуса унитарных предприятий.
На защиту выносятся следующие положения: 1. Автор пришел к выводу о том, что при реформировании унитарных предприятий в конце 80-х - 90-х годах отсутствовало четкое понимание цели реформирования и предполагаемой конечной роли государственных предприятий в экономике страны; задачи повышения эффективности таких предприятий подменялись соображениями идеологическими характера (спор «рыночников» и «государственников). Более оправдан прагматический подход, основанный на необходимости решения конституционных задач социального государства. В этом плане унитарные предприятия являются неотъемлемым институтом российского законодательства по той причине, что они опосредствуют участие государства в производстве определенных товаров и услуг. Отрицание института государственных предприятий, а также лежащих в их основе ограниченных вещных прав, по сути, приводит к отрицанию права государства участвовать в предпринимательстве и создавать свои предприятия, что несвойственно опыту развитых стран Запада и Японии. Поэтому необходимо совершенствовать институт унитарных предприятий, но отнюдь не вести дело к снижению его роли.
2. Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» в целях усиления контроля за их деятельностью обозначил тенденцию к сближению по своему содержанию лежащих в основе деятельности унитарных предприятий прав хозяйственного ведения и оперативного управления.
Однако такой путь представляется тупиковым, поскольку в конечном итоге снижается эффективность деятельности унитарных предприятий. В связи с этим следовало бы, напротив, расширить полномочия унитарных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения, и, соответственно, сократить перечень полномочий собственника с тем, чтобы предприятие могло своевременно реагировать на изменение рыночной конъюнктуры. Необходимы «дебюрократизация» и переход от чрезмерного предварительного и текущего контроля к последующему в сочетании с усилением ответственности руководителей унитарных предприятий.
3. В законодательстве следует изменить перечни случаев создания государственных и муниципальных унитарных предприятий. Для государственных и муниципальных унитарных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения, такой перечень должен быть открытым и предусматривать создание предприятий любого профиля по усмотрению государственных и муниципальных органов. Перечень случаев создания казенных предприятий следует переработать в соответствии с их реальной ролью в экономике страны (проект такого закрытого перечня приведен в диссертации).
4. Целесообразно ввести в законодательство об унитарных предприятиях критерий «обычной хозяйственной деятельности», позволяющий не относить ряд совершаемых ими сделок к числу крупных с тем, чтобы снизить количество необходимых согласований с собственником.
5. Необходимо ввести в законодательство новое основание создания унитарных предприятий - деприватизацию - для тех случаев, когда государство выкупает у частных лиц ранее приватизированные государственные имущественные комплексы, имеющие стратегическое значение для страны, и неэффективно используемые частными собственниками.
6. Классификацию на коммерческие и некоммерческие организации нельзя применять к унитарным предприятиям, что обусловлено их особой ролью в экономике. Нужно признать унитарные предприятия «sui generis» -«единственными в своем роде», с вынесением их за скобки указанной классификации.
7. В целях перехода от текущего контроля к последующему и, соответственно, «дебюрократизации» деятельности унитарных предприятий вместо ряда мер текущего контроля необходимо остановиться на обязательной периодической аудиторской проверке (например, ежегодно или один раз в 2-3 года), оставив при этом за собственником право на инициирование внеплановых аудиторских проверок.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в возможности использования предложений и рекомендаций, изложенных в диссертации, для совершенствования законодательства и правоприменительной практики по вопросу регулирования деятельности унитарных предприятий в Российской Федерации. Полученные выводы и обобщения вносят определенный вклад в развитие науки предпринимательского права России. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании курса предпринимательского права в высших учебных заведениях.
Апробация и внедрение результатов исследования. Работа выполнена и обсуждена в Центре предпринимательского права Института государства и права РАН. Основные положения диссертации отражены в опубликованных статьях и докладе автора на научной конференции «Екатерининские чтения», посвященной актуальным проблемам гражданского, предпринимательского и международного права.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографических списков использованной литературы, судебной практики и нормативного материала.
Исторический опыт эволюции института государственных предприятий
Институт унитарных предприятий не является новеллой законодательства Российской Федерации, а имеет свою историю в законодательстве советского периода и даже ранее - периода существования Российской Империи.
В соответствии с принципом историзма, вещи и явления должны познаваться в их становлении и развитии, в органической связи с порождающими их условиями. Историзм означает такой подход к явлениям, который включает в себя исследование их возникновения и тенденций последующего развития, рассматривает их в аспекте как прошлого, так и будущего. В качестве определенного способа теоретического исследования историзм есть фиксация не любого изменения (пусть даже качественного), а такого, в котором выражается формирование специфических свойств и связей вещей, определяющих их сущность, своеобразие1.
Таким образом, для понимания истоков закрепления института унитарных предприятий в современном отечественном законодательстве и своеобразия данного института, необходимо рассмотреть и проанализировать исторический опыт существования в России такого типа предприятий. Кроме того, анализ подобного исторического опыта позволит выявить проблемы, с которыми сталкивалась отечественная правоустановительная и правоприменительная практика при регулировании их деятельности.
Институт государственных предприятий существовал в России уже в XVII в., когда в рамках казенного предпринимательства государство само выступало как крупнейший торговый и промышленный предприниматель. Казенное предпринимательство было связано, прежде всего, с военной, добывающей, металлургической, текстильной промышленностью, а также с внешней торговлей. В XVII в. значительно расширилось производство на крупных казенных предприятиях типа централизованной мануфактуры Пушечного двора, где наряду с пушками отливались колокола и паникадила. В XVII в. была создана Оружейная палата, где производилось легкое огнестрельное и холодное оружие1.
В научной литературе дореволюционного периода по проблематике гражданского права правовому регулированию деятельности государственных (казенных) предприятий уделялось довольно незначительное внимание2.
Согласно законодательству Российской Империи были определенные производства, которые составляли монополию казенного управления или некоторых ведомств и были недоступны частной промышленности. Также были заведения, которые подлежали особому и непосредственному надзору правительства, например горные, солеваренные, винокуренные, нефтяные заводы, спичечные, табачные, лесопильные фабрики. Особому ограничению и надзору подлежали трактирные и питейные заведения, литографии, аптеки3.
В 1913 году казенные промышленные предприятия (вместе с техническими заведениями и складами) занимали 2,7 % в общей сумме доходов госбюджета. Основной доход приходился на долю горных заводов (свыше 75 %). В рассматриваемый период государство стремилось перевести указанные предприятия на коммерческую основу. Казенным заводам предлагалось определять себестоимость выполненного заказа, к которой "назначалось" до 15 % прибыли, из которой осуществлялись модернизация и расширение производства, а также премирование руководства казенного предприятия1.
Как уже говорилось, в Российской Империи наиболее значительное количество казенных предприятий было в военной промышленности, при этом, как отмечает К.Ф. Шацилло: "Самой яркой особенностью военной промышленности являлось то, что по своей организации и методам хозяйствования она устарела на десятки, а в иных случаях на сотни лет и действовала не на капиталистическом, а на полуфеодальных и феодальных основаниях" .
Казенные заводы, специализировавшиеся на выполнении военных заказов, административно подчинялись трем ведомствам - Морскому, Военному и Горному, первоначально входившему в состав Министерства государственных имуществ, а с 1906 г. в Министерство торговли и промышленности.
Создание унитарных предприятий
Как уже было сказано, в теории предпринимательского права до сих пор ведутся дискуссии по поводу места унитарных предприятий в современной российской экономике, что находит свое отражение и в действующем законодательстве.
В настоящей главе, давая общую характеристику порядку создания, реорганизации и прекращения деятельности унитарных предприятий, а также сложившейся системе управления ими, диссертант намерен показать не только недостатки в правовом регулировании, которые могут быть отнесены на счет юридической техники, но и указать на принципиальную неверность в ряде случаев подходов к такому регулированию.
Унитарные предприятия являются особым видом коммерческих организаций: единственной организационно-правовой формой, в рамках которой могут действовать только государственные и муниципальные предприятия, а также единственной организационно-правовой формой, в рамках которой юридические лица не обладают правом собственности на закрепленное на их балансе имущество. Указанные, а также другие особенности с необходимостью оказывают влияние на особенности создания, реорганизации и прекращения государственных и муниципальных унитарных предприятий.
По отношению к государственным и муниципальным унитарным предприятиям государство в лице своих органов выступает в различных ролях. С одной стороны, государство в лице Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и других органов, обладающих нормотворческими полномочиями, играет роль регулятора общественных отношений с участием в том числе и унитарных предприятий.
С другой стороны, государство в лице соответствующих министерств и ведомств осуществляет полномочия собственника унитарных предприятий, выполняя соответствующие полномочия.
Как уже указывалось в предыдущей главе, в соответствии с Федеральным законом "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" собственниками имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, являются, соответственно: Российская Федерация; субъекты Российской Федерации; муниципальные образования.
Конкретные государственные и муниципальные органы, осуществляющие правомочия собственника имущества унитарных предприятий определяются нормативными правовыми актами органов власти соответствующих публичных субъектов.
Так, в отношении федеральных государственных унитарных предприятий1 ранее постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2002 года устанавливалось, что "полномочия собственника имущества федеральных государственных унитарных предприятий осуществляют: федеральные органы исполнительной власти в отношении федеральных государственных предприятий, находящихся в их ведении, а также Министерство имущественных отношений Российской Федерации".
Однако в связи с изменением структуры исполнительной власти в 2004 году и ликвидацией Министерства имущественных отношений РФ Указом
В своем диссертационном исследовании основное внимание будет уделять деятельности именно федеральных государственных унитарных предприятий в связи с их наибольшей значимостью для функционирования экономической сферы Российской Федерации.
Президента РФ от 9 марта 2004 года №314\ образовано Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, которому переданы правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом упраздняемого Министерства имущественных отношений Российской Федерации, а также часть функций упраздняемой Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству. На базе упраздненных министерств (например, Министерства образования Российской Федерации, Министерства транспорта Российской Федерации) были созданы соответствующие агентства, которым также были переданы их правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом в соответствующих сферах.
Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 739 изменен порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федеральных государственных унитарных предприятия с учетом изменений в структуре органов исполнительной власти.
Правовой режим имущества государственных и муниципальных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения
В связи с тем, что государственные и муниципальные предприятия являются особым видом предприятий (коммерческих организаций), не наделенным правом собственности в отношении переданного им имущества, изучение вопросов, связанных с владением, пользованием и распоряжением таким имуществом имеет особую важность.
Знание и соблюдение установленного законом порядка осуществления унитарным предприятием правомочий владения, пользования и распоряжения важны не только для самого унитарного предприятия и собственника его имущества в целях соблюдения законности, но также и для контрагентов унитарного предприятия во избежание возникновения возможных проблемных ситуаций, связанных с оспариванием совершенных сделок.
Говоря в настоящем параграфе о "правовом режиме имущества" автор под данным понятием будет понимать совокупность правовых норм, определяющих права и обязанности соответствующих субъектов по владению, пользованию, распоряжению имуществом, законные способы реализации их прав и исполнения юридических обязанностей, а также государственно-правовые меры, направленные на неукоснительную реализацию правовых норм в рамках указанных правоотношений.
Основным вопросом, которому автор будет уделять внимание при рассмотрении правового режима имущества унитарных предприятий будет вопрос о способах и пределах владения, пользования и распоряжения имуществом унитарного предприятия, а также о порядке его передачи. В данной главе, в частности, будут рассматриваться вопросы порядка осуществления сделок и полномочий соответствующих субъектов, в отличие от предыдущей главы, в которой акцент делался на рассмотрение вопросов, связанных с рассмотрением общих вопросов управления унитарным предприятием.
Как уже неоднократно говорилось, государственные и муниципальные унитарные предприятия могут действовать на основе двух видов прав в отношении переданного им имущества - права хозяйственного ведения и права оперативного управления, при этом право собственности на переданное имущество сохраняется за учредителем (Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием).
В соответствии с тем, на каком ограниченном вещном праве унитарные предприятия используют переданное им имущество, их можно классифицировать на две большие группы: соответственно, выделяются государственные и муниципальные предприятия, действующие на праве хозяйственного ведения и государственные и муниципальные предприятия, действующие на праве оперативного управления, которые также называют казенными предприятиями.
Следует сказать, что унитарные предприятия, действующие на основе права хозяйственного ведения, составляют большую часть всей совокупности унитарных предприятий в России.
В объеме имущественной и хозяйственной самостоятельности унитарных предприятий, определяемом в значительной мере правовым режимом переданного им имущества, имеются значительные отличия, в связи с чем автор считает целесообразным рассмотреть соответствующие правовые режимы имущества каждого из указанных видов унитарных предприятий отдельно. Поскольку в законодательстве правовые нормы, регулирующие деятельность государственных и муниципальных унитарных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения, как правило, предшествуют правовым нормам, регулирующим деятельность казенных предприятий, постольку автор хотел бы соблюсти такую же последовательность и в своем диссертационном исследовании, рассмотрев сначала правовой режим имущества унитарных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения, а затем правовой режим имущества казенных предприятий.
Основываясь на положении ст. 294 Гражданского кодекса Российской Федерации, можно вывести определение права хозяйственного ведения - это право государственного или муниципального унитарного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом публичного собственника в пределах, установленных законом или иными правовыми актами.
В.П. Мозолин полагает, что право хозяйственного ведения имуществом является вещным правом, производным от права государственной или права муниципальной собственности на данное имущество. Входящие в его содержание права владения, пользования и распоряжения (а не просто владение, пользование и распоряжение, как неточно обозначено в комментируемой статье), по своему названию идентичные соответствующим правам, принадлежащим собственнику, имеют иное, более ограниченное по заложенным в них возможностям, юридическое значение по сравнению с правами собственника. Оно определяется с учетом ст. 295 и 299 ГК1.
