Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ЖИЛЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЖИЛИЩНОГО ФОНДА КАК ОБЪЕКТЫ ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ 17
1. Понятие жилого помещения 17
2. Формирование, содержание муниципального жилищного фонда..39
ГЛАВА 2. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ КАК СУБЪЕКТЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ЖИЛЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ 58
1. Понятие муниципального образования 58
2. Правосубъектность муниципальных образований в сфере осуществления права муниципальной собственности на жилые помещения
ГЛАВА 3. РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ЖИЛЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ. 90
1. Право на жилище и право на получение жилища из муниципального жилищного фонда 90
2. Правомочия субъекта права муниципальной собственности на жилое помещение 107
3. Основания возникновения и прекращения права муниципальной собственности на жилые помещения 121
4. Ограничения права муниципальной собственности на жилые помещения 136
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 161
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 169
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ 189
- Понятие жилого помещения
- Понятие муниципального образования
- Право на жилище и право на получение жилища из муниципального жилищного фонда
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Жилые помещения занимают особое место в жизни человека. Они являются средой обитания человека и необходимой предпосылкой создания семьи и воспитания детей.
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (ст. 40) ' провозгласила в числе основных прав и свобод человека и гражданина право на жилище. Право на жилище - одно из важнейших социально-экономических прав граждан России, поскольку оно затрагивает основы жизнедеятельности людей. Вместе с тем с принятием Конституции РФ наука гражданского права столкнулась с весьма сложной проблемой, связанной с определением понятия, содержания, а также с осуществлением права собственности на жилище, особенностями защиты данного права.
Вступивший в силу с 1 марта 2005 года Жилищный кодекс Российской Федерации (далее - ЖК РФ) сохранил, в принципе, традиционные для советского права подходы к определению как предмета регулирования (ст. 4), так и собственно понятия «право на жилище» (ст. 1). Вместе с тем ни ЖК РФ, ни Гражданский кодекс Российской Федерации не урегулировали многие вопросы, относящиеся к возникновению, содержанию и прекращению права собственности на жилые помещения. В действующем законодательстве не сформулирована также система правовых ограничений осуществления права собственности на жилье, что существенно затрудняет правоприменительную деятельность. В данном случае затрагиваются не только вопросы пределов и ограничений осуществления права
1 // Российская газета. - 1993. - 25 декабря. - № 237.
2 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 1 (часть 1). -
Ст. 14.
3 Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1 // Собрание законодательства
Российской Федерации. - 1994. - № 32. - Ст. 3301; Гражданский кодекс Российской
Федерации. Часть 2 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 5. —
Ст. 409. (Далее - ГК РФ.)
муниципальной собственности. Это в полной мере относится также к частной и государственной собственности.
Реформа местного самоуправления, одним из этапов которой стало принятие и поэтапное введение в действие Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 4 (далее - Закон о местном самоуправлении), привела к тому, что муниципальные образования стали выступать в качестве собственников жилищного фонда, что породило немало проблем.
Специфика отношений владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями заставляет всерьез задуматься о необходимости выработки законодательного определения права собственности на жилое помещение.
В упрощенном виде абсолютное субъективное право собственности на жилое помещение как сложную недвижимую вещь можно представить как совокупность закрепленных в законе правомочий, ограничений, обременении и обязываний, непосредственно связанных с использованием помещения по его назначению. Однако такая формулировка, при всей ее привлекательности, не дает полного и точного представления о предпосылках возникновения права муниципальной собственности на жилое помещение, о его содержании и закреплении, публичном признании за определенным субъектом, его осуществлении публично-правовыми образованиями.
Региональное законодательство нередко содержит правовые ограничения, адресованные собственникам жилых помещений, не предусмотренные федеральными законами, что нарушает принцип, закрепленный ст. 1 ГК РФ, о том, что ограничения субъективных гражданских прав могут устанавливаться только федеральными законами. Судебная практика в настоящий период ориентирована на всемерное
4 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. - № 40. — Ст. 3822.
обеспечение интересов пользователей жилых помещений, причем нередко в ущерб интересам собственников этих объектов.
Изложенное свидетельствует об актуальности избранной темы исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является проведение комплексного анализа гражданских правоотношений, возникающих при осуществлении владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями, находящимися в муниципальной собственности, анализ нормативных актов всех уровней, определяющих правовой режим жилых помещений, с последующей разработкой теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования оборота жилых помещений.
Указанная цель предопределила постановку задач исследования:
определить признаки жилого помещения как объекта вещных прав;
раскрыть содержание права муниципальной собственности применительно к жилым помещениям;
определить круг субъектов права муниципальной собственности на жилые помещения;
выявить особенности осуществления права публичной собственности на жилые помещения;
выделить систему правовых ограничений осуществления права муниципальной собственности на жилые помещения, исследовать их правовую природу;
выработать на основе проведенного исследования предложения и рекомендации по совершенствованию действующего гражданского и жилищного законодательства.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся между гражданами и публично-правовыми образованиями по поводу владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями.
Предметом исследования является комплекс проблем, связанных с возникновением и осуществлением муниципальными образованиями имущественных прав на жилые помещения.
Методологическую основу исследования составили: историко-правовой метод, предполагающий анализ становления и развития правового регулирования отношений собственности на жилые помещения, сравнительно-правовой метод, предусматривающий сопоставление различных нормативных актов, логический метод, обусловливающий применение индукции, дедукции, анализа и синтеза, технико-юридический метод, предусматривающий толкование норм права и правовое моделирование. При анализе отдельных правоотношений, возникающих по поводу владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями, использовался системный подход, являющийся общенаучным методом познания сложных и структурированных объектов изучения.
Степень научной разработанности темы
Положения о сущности жилищных прав, разработанные, в частности, И. Б. Мартковичем, П. И. Седугиным и П. В. Крашенинниковым, а также некоторыми другими отечественными учеными, занимающимися проблематикой жилищных отношений, базируются на признании различий между гражданско-правовыми и жилищными отношениями. Отсюда и вывод о невозможности исследования отдельно права на приобретение жилья в собственность и отдельно права на его получение на условиях социального найма. По нашему мнению, субъективное право собственности на жилое помещение не только может быть самостоятельным предметом научного анализа, но и является базовым, исходным для возникновения всех других субъективных прав на жилое помещение, в том числе и жилищных прав. Современная наука и практика нуждаются в выработке теоретических
положений о пределах осуществления права собственности на жилое помещение как особо значимый объект недвижимости.
В цивилистической литературе и в диссертационных исследованиях некоторых ученых поднимались отдельные вопросы, касающиеся прав на жилые помещения. Вопросы права собственности и иных вещных прав на жилые помещения исследовались в работах: П. В. Крашенинникова «Право собственности и иные вещные права на жилые помещения»; К. И. Скловского «Применение гражданского законодательства, о собственности и владении. Практические вопросы»; П. И. Седугина «Жилищное право»; В. А. Тархова «Собственность и право собственности»; И. Д. Кузьминой «Понятие правового режима зданий и сооружений как объектов недвижимости» и других 5. В ряде диссертационных работ исследовались различные вещные права на жилые помещения. Это диссертации С. А. Чаркина «Динамика отношений по социальному найму жилого помещения»; Е. В. Поповой «Договор найма жилого помещения и другие» б.
Отдельно рассматривались вопросы специфики муниципальных образований как субъектов права собственности в диссертационных исследованиях О. Ю. Бояровой «Муниципальное образование: особенности правосубъектности в гражданских правоотношениях»; А. В. Костина
5 См.: Крашенинников П. В. Право собственности и иные вещные права на жилые
помещения / П. В. Крашенинников. - М.: Статут, 2000.; Скловский К. И. Применение
гражданского законодательства о собственности и владении. Практические вопросы / К.
И. Скловский. - М.: Статут, 2004.; Седугин П. И. Жилищное право / П. И. Седугин. - М.:
Норма-Инфра-М, 1997.; Тархов В. А. Собственность и право собственности / В. А.
Тархов, В. А. Рыбаков- М., 2002.; Кузьмина И. Д. Понятие правового режима зданий и
сооружений как объектов недвижимости / Кузьмина И. Д. - М.: Статут, 2004.
6 Чаркин С. А. Динамика отношений по социальному найму жилого помещения: дис.
... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2006.; Попова Е. В. Договор найма жилого помещения:
дис. ... канд. юрид. наук. - Краснодар, 2006.
«Особенности Российской Федерации, федеральных и муниципальных образований как субъектов гражданского права» и других 7.
Проводились исследования ограничений права собственности на жилые помещения, например, в диссертации В. П. Камышанского «Ограничения права собственности (гражданско-правовой анализ)»; Т. А. Мечетиной «Ограничение права собственности: проблемы публичных и частных интересов»; монографии А. В. Малько «Стимулы и ограничения в праве: теоретико-информационный аспект» и других 8.
Отдельные аспекты проблемы, касающиеся понятия жилого помещения, понятия муниципального образования, содержания права собственности на жилое помещение, осуществление права собственности, раскрыты в учебниках, посвященных, как гражданскому, так и жилищному праву9.
Боярова О. Ю. Муниципальное образование: особенности правосубъектности в гражданских правоотношениях: дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2002.; Костин А. В. Особенности Российской Федерации, федеральных и муниципальных образований как субъектов гражданского права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002.
8 Камышанский В. П. Ограничения права собственности (гражданско-правовой анализ): дис. ... докт. юрид. наук. - СПб., 2000.; Мечетина Т. А. Ограничение права собственности: проблемы публичных и частных интересов: дис. ... канд. юрид. наук. -Рязань, 2001; Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве: теоретико-информационный аспект / А. В. Малько. - Саратов: Изд-во СГУ, 1994.
9 См.: Гражданское право России. Курс лекций. Часть первая / под ред. О. Н. Садикова. - М.: Юридическая литература, 1996; Гражданское право: учебник. Часть I / под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. - М.: ТЕИС, 1996; Гражданское право. Ч. I / под общ. ред. Т. И. Илларионовой, Б. М. Гонгало, В. А. Плетнева. - М., 1998.; Гражданское право: в 2 т. Т. 1 / отв. ред. Е. А. Суханов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2004.; Гражданское право: учебник. Часть первая / под ред. А. Г. Калпина, А. И. Масляева. - М.: Юристь, 1997; Седугин П. И. Жилищное право / П. И. Седугин. - М.: Норма-Инфра-М, 1997; Крашенинников П. В. Жилищное право / П. В. Крашенинников. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Статут, 2003.
Однако комплексного исследования, посвященного осуществлению права собственности права муниципальной собственности на жилые помещения, не проводилось. В работе рассматривается осуществление права собственности муниципальных образований на жилые помещения не только с позиции владения, пользования и распоряжения собственником своим имуществом, но и с позиции пределов и ограничений в осуществлении права муниципальной собственности.
Теоретической основой диссертационного исследования явились труды российских ученых дореволюционного, советского и современного периодов развития цивилистики. Помимо этого, с учетом специфики темы, в работе использовались труды ученых в сфере муниципального, административного, конституционного права и в других отраслях права. Большое внимание также уделено работам авторов, исследующих проблемы теории государства и права. Работа базируется на трудах: С. С. Алексеева, В. К. Андреева, С. И. Аскназия, И. И. Андрианова, И. В. Бабичева, В. В. Безбаха, Е. В. Басина, Е. В. Богданова, М. И. Брагинского, С. Н. Братуся, М. В. Власовой, В. В. Витрянского, Г. А. Гаджиева, Б. М. Гонгало, О. А. Городова, В. А. Горожанина, В. П. Грибанова, О. С. Иоффе,
B. П. Камышанского, О. А. Красавчикова, О. М. Козырь, С. М. Корнеева,
О. Е. Кутафина, П. В. Крашенинникова, В. Н. Литовкина, В. Д. Мазаева, Н.
C. Малеина, А. В. Малько, Н. И. Матузова, А. А. Маковской, И. Б.
Мартковича, О. Н. Садикова, А. И. Пергамента, И. А. Покровского, В. В.
Святловского, П. И. Седугина, К. И. Скловского, Е. А. Суханова, А. П.
Сергеева, В. А. Тархова, Ю. К. Толстого, Ю. А. Тихомирова, Г. Ф.
Шершеневича, Л. В. Щенниковой, В. Ф. Яковлева и других.
Эмпирическую базу исследования составляют федеральное и региональное гражданское законодательство, нормативные акты жилищного права всех уровней, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты, акты Верховного Суда РФ, акты судов субъектов РФ.
Научная новизна исследования заключается в том, что настоящая работа представляет собой системное теоретико-правовое исследование проблем осуществления права муниципальной собственности на жилые помещения и совокупность жилых помещений — жилой фонд муниципального образования, пределов и ограничений в осуществлении права муниципальной собственности, выполненное на основе нового Жилищного кодекса Российской Федерации, опирающегося на новейшее гражданское законодательство.
В работе использован подход, когда осуществление права муниципальной собственности рассматривается не только сквозь призму триады правомочий собственника, но в большой степени с учетом установленных законодателем пределов осуществления гражданских прав и ограничений права собственности. Применение такого подхода позволило осветить ранее не затронутые проблемы осуществления права муниципальной собственности на жилые помещения.
В диссертационном исследовании предлагается оригинальный подход к понятию жилого помещения как объекту права муниципальной собственности, к субъективному праву собственности муниципальных образований на жилое помещение, к пределам осуществления права собственности, исходя из специфики субъекта права муниципальной собственности. Вопросы осуществления права рассмотрены с позиции правосубъектности муниципального образования.
Впервые на монографическом уровне проведен комплексный анализ проблем, связанных с владением, пользованием и распоряжением правом специфического субъекта — муниципального образования - на особый объект права - жилое помещение.
На защиту выносятся следующие основные положения, отражающие научную новизну проведенного исследования:
1. Здание следует рассматривать как объект лишь с технической, но не с юридической точки зрения. Признание помещений в здании
самостоятельными в обороте недвижимыми вещами означает одновременное отрицание существования здания в качестве самостоятельного объекта права. Признание здания в целом самостоятельным объектом приведет к тому, что на один объект недвижимости возможным будет установление нескольких прав собственности, относящихся к разным формам, что приведет к расщеплению права собственности, что недопустимо в континентальной системе права.
Субъективное право муниципальной собственности на жилое помещение представляет собой возникающие из строго определенных законом оснований правомочия владения, пользования и распоряжения на неделимые сложные недвижимые вещи, специально предназначенные для проживания в них человека, именуемые жилыми помещениями, зарегистрированные в этом качестве и входящими в муниципальный жилищный фонд.
Проводится классификация признаков жилого помещения. В зависимости от правового режима помещения выделяются:
- целевые признаки (выделяются две цели - проживания и
удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд). Отсутствие хотя бы
одной из этих целей не позволяет отнести помещение к жилому;
- временной признак (один из ключевых признаков, так как именно
факт постоянного проживания позволяет выделить группу жилых помещений
из помещений, хотя и предназначенных для проживания граждан, но не
отнесенных к жилым (дома отдыха, гостиницы);
- функциональные признаки, которые, в свою очередь, делятся на:
а) признак приспособленности для проживания (технические и
санитарные характеристики - площадь, планировка, освещенность,
воздухообмен, уровень шума, и т. д.),
б) уровень благоустроенности (наличие канализации, горячего
водоснабжения, лифта и т. д.);
в) территориальный признак (жилые помещения должны располагаться преимущественно в домах, расположенных в жилой зоне в соответствии с функциональным зонированием территории, в результате которого определяется необходимый уровень благоустроенности);
- формальные признаки (регистрация в качестве объекта недвижимости, признание жилым помещением).
Переустройство и перепланировка жилого помещения, произведенная нанимателем жилого помещения без соответствующего разрешения органов местного самоуправления, не может являться основанием для признания недействительными сделок приватизации, обмена или передачи под выплату ренты указанного жилого помещения. Понимание «юридической чистоты» сделок не должно ограничивать оборотоспособность объектов. При самовольной перепланировке (переустройстве) незаконными являются действия нанимателя, а не сам объект недвижимости, подвергшийся изменению.
Осуществление права собственности муниципальным образованием имеет особенности, связанные с обладанием им публичной властью, позволяющей ему самому определять правопорядок, включая пределы собственного участия в гражданских правоотношениях. Поэтому законодатель ограничил участие муниципального образования в гражданско-правовых отношениях особой целью. «Интересы населения» выступают целевым пределом осуществления права муниципальной собственности.
Отношения, называемые в гражданском законодательстве и в литературе «общая долевая собственность на недвижимость общего пользования в многоквартирных жилых домах», не являются видом общей долевой собственности, так как имеют серьезные отличия от данного института (отсутствие права выдела доли, отсутствие у общего имущества в здании самостоятельной оборотоспособности, в частности, права распоряжения долей в общем имуществе и т. д.). В силу существующих отличий не является она и общей совместной собственностью. Данные
утверждения позволяют нам выделить третий самостоятельный вид общей собственности: собственность общего пользования.
7. Установленные законом обязывания собственника воздержаться от действий; установленные законом обязывания собственника совершить активные действия; установленные законом запреты на осуществление определенных юридически значимых действий; специфическая цель реализации права в отношении жилого помещения представляют собой пределы осуществления права муниципальной собственности на жилые помещения.
Предлагается внести изменения в действующие нормативно-правовые акты:
Жилищное законодательство не содержит норм о принудительном прекращении права муниципальной собственности на жилые помещения и жилые дома как бесхозяйственно содержащиеся. Поскольку ГК РФ в п. 1 ст. 124 закрепляет положение о равенстве в гражданском обороте граждан, юридических лиц и публично-правовых образований, предлагается дополнить ст. 293 ГК РФ абзацем следующего содержания: «Бесхозяйственно содержимые жилые помещения и жилые дома, относящиеся к муниципальной собственности, могут быть по решению суда проданы с публичных торгов в порядке, определяемом законодательством о приватизации муниципального имущества». Предлагаемое дополнение к ст. 293 ГК РФ соответствует принципиальным положениям об основаниях принудительного прекращения права собственности, закрепленных в ст. 235 ГК РФ.
Исходя из вывода о невозможности в ряде случаев рассматривать здание как самостоятельный объект недвижимости, автор считает целесообразным внести изменения в п. 1 ст. 130 ГК РФ, изложив его в следующей редакции: «К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, а также объекты, перемещение которых без несоразмерного
ущерба их назначению невозможно, в том числе здания и отдельные помещения в них, сооружения, объекты незавершенного строительства. К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество.
Право собственности на здание прекращается с регистрацией права собственности на отдельные помещения внутри него».
3. Исходя из представленного обоснования научного вывода о существовании третьего вида общей собственности предлагается изложить ст. 244 ГК РФ в следующей редакции:
«Статья 244. Понятие и основания возникновения общей собственности
Имущество, находящееся в собственности двух или нескольких лиц, принадлежит им на праве общей собственности.
Имущество может находиться в общей собственности с определением доли каждого из собственников в праве собственности (долевая собственность), без определения таких долей (совместная собственность) и без права распоряжения и выдела доли (собственность общего пользования).
3. Общая собственность на имущество является долевой, за
исключением случаев, когда законом предусмотрено образование совместной
собственности и собственности общего пользования на это имущество.
4. Общая собственность возникает при поступлении в собственность
двух или нескольких лиц имущества, которое не может быть разделено без
изменения его назначения (неделимые вещи) либо не подлежит разделу в
силу закона.
Общая собственность на делимое имущество возникает в случаях, предусмотренных законом или договором.
5. По соглашению участников совместной собственности, а при
недостижении согласия по решению суда на общее имущество может быть
установлена долевая собственность этих лиц».
Диссертант обосновывает актуальность внесения дополнений в ст. 18 Закона о приватизации жилищного фонда в РФ и предлагает изложить ее в следующей редакции: «При передаче имущества государственных или муниципальных унитарных предприятий, учреждений в собственность, хозяйственное ведение или оперативное управление иных субъектов в ходе реорганизации, приватизации либо ликвидации жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений, должен быть передан в собственность, либо хозяйственное ведение или оперативное управление правопреемников этих предприятий, учреждений (если они определены), либо в собственность муниципальных образований в установленном порядке с сохранением всех жилищных прав граждан, в том числе права на приватизацию жилых помещений, полученных по договорам социального найма до 1 марта 2005 года».
Исходя из обоснования вывода о том, что право проживания имеет вещно-правовую природу, предлагается внести изменения в текст ч. 4 ст. 69 ЖК РФ, изложив ее в следующей редакции: «В случае прекращения семейных отношений с нанимателем жилого помещения право пользования данным жилым помещением за бывшим членом семьи нанимателя этого жилого помещения, по общему правилу, не сохраняется. Право пользования жилым помещением сохраняется у бывших членов семьи нанимателя: у несовершеннолетних — до достижения 18 лет, у лиц пенсионного возраста или признанных нетрудоспособными - пожизненно или на период нетрудоспособности».
Предлагается дополнить ЖК РФ статьей 17.1 «Жилищные сервитуты» следующего содержания: «Жилое помещение может быть обременено жилищным сервитутом - правом третьего лица на ограниченное по сроку или пожизненное проживание в жилом помещении, возникающим в силу закона, завещательного отказа или договора».
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты, выводы и предложения, научные положения, сформулированные автором, углубляют теорию российского гражданского и жилищного права и могут быть использованы при дальнейшей научной разработке затронутых проблем в целях совершенствования законодательства.
Предложенные научные определения и классификации представляют интерес с точки зрения науки гражданского права и организации деятельности государственных, а также муниципальных органов по обеспечению конституционных прав граждан на жилище и обладание собственными жилыми помещениями.
Выводы и предложения во многом носят прикладной характер и могут быть использованы в процессе федерального и регионального законотворчества. Результаты исследования могут представлять интерес с точки зрения использования их в учебном процессе и профессиональной подготовке сотрудников организаций, осуществляющих управление коммунальным хозяйством.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре гражданского права и процесса Волгоградского института экономики, социологии и права. Основные теоретические положения и практические рекомендации, содержащиеся в настоящем исследовании, публиковались в печати.
Структура диссертации и ее объем определены задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие жилого помещения
Сложность регулирования правоотношений, складывающихся при осуществлении прав на жилые помещения, заключается в том, что жилое помещение является объектом регулирования многих отраслей права 10. Поэтому какие бы отношения ни возникали у участников гражданского оборота по поводу жилых помещений, указанные отношения всегда в той или иной степени будут подчиняться нормам и гражданского, и жилищного, и конституционного, и других отраслей права.
Природа правоотношений, складывающихся в отношении жилых помещений, неодинакова. Согласно классификации В. Ф. Яковлева, все правоотношения можно распределить в три группы. К первой относятся гражданско-правовые отношения, которые складываются по поводу возникновения и прекращения права собственности или пользования жилыми помещениями на основании гражданско-правового договора (купли-продажи, мены, дарения, найма жилого помещения и т. д.). Во вторую вошли правоотношения, причисляемые частично к гражданско-правовым (например, обусловленные сроком, целевым назначением), частично к административным. Наконец, в третью помещены так называемые вспомогательные правоотношения - организационные и управленческие, выполняющие служебную роль при отношениях первых двух групп п.
Ю. К. Толстой, говоря о жилищных правоотношениях, отмечал, что «действие жилищного законодательства распространяется на разнородные общественные отношения, к которым применяются различные методы правового регулирования, хотя указанные отношения и подпадают под собирательное понятие "жилищные отношения". Жилищное законодательство регулирует, с одной стороны, организационные отношения, которые складываются на началах власти и подчинения (например, по управлению жилищным фондом, по учету нуждающихся в жилье граждан и распределению жилых помещений), а с другой - отношения, которые складываются на началах равенства их участников» 12.
Вопрос о месте жилищного законодательства в системе законодательства отечественные ученые-цивилисты рассматривают по-разному. Одни исследователи 13 считают, что жилищное законодательство является подотраслью гражданского законодательства, другие 14 понимают под ним комплексную отрасль, объединяющую нормы нескольких отраслей законодательства. П. В. Крашенинников предлагает для практического использования правовых норм, определяющих отношения, объектом которых являются лшлые помещения, разграничивать жилищное и гражданское законодательство, так как «гражданское законодательство регулирует вопросы, связанные с владением, пользованием и распоряжением жилыми помещениями лишь тогда, когда жилье является предметом экономического оборота» 15. Что же касается отношений, связанных с использованием жилых помещений, с требованиями, предъявляемыми к жилым помещениям, их учету и регистрации, с обеспечением сохранности, содержания и ремонта жилых помещений, то указанные отношения регулируются жилищным законодательством.
Выделение отношений, возникающих по поводу жилых помещений, в самостоятельную группу общественных отношений (жилищные отношения) и регулирование этих отношений отдельной отраслью (жилищным правом) объясняется статусом жилых помещений, укрепившимся после установления в Конституции РФ права граждан на жилище.
Жилые помещения выделены законодателем среди прочих объектов недвижимости в связи с целевым характером использования; исходя из того, что объекты недвижимости индивидуальны и неповторимы, а следовательно, недвижимость играет определяющую роль в инфраструктуре общества, законодатель предусмотрел обязательную регистрацию прав на объекты недвижимости и сделки с ними (ст. 131 ГК РФ).
Деление вещей на движимые и недвижимые берет начало в римском частном праве. В русском законодательстве данная классификация впервые была закреплена в Указе «О единонаследии» императора Петра І, в котором «вотчины» и «поместья» объединялись под общим наименованием «недвижимые имущества».
Понятие муниципального образования
Определяя субъектов гражданских правоотношений, ГК РФ, наряду с физическими и юридическими лицами, выделяет особых субъектов. К особым субъектам отнесены Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (ч. 1 ст. 2; ст. 124 ГК РФ). Особые субъекты наделены правами юридического лица, но не отнесены прямо к юридическим лицам, они выведены из общего ряда субъектов, но могут участвовать в гражданских правоотношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
Участие муниципальных образований в гражданских правоотношениях является необходимостью для решения стоящих перед ними задач. Однако, признавая муниципальные образования субъектом гражданского права, нельзя не учитывать особенности его статуса, связанные с обладанием ими публичной властью, позволяющей им часто самим определять правопорядок, включая и случаи, а также пределы собственного участия в гражданских правоотношениях. Необходимым условием вступления муниципального образования в гражданский оборот является отказ от некоторых только ему присущих возможностей, входящих в противоречия с общими принципами гражданского права, и, прежде всего, от принципа равенства всех участников гражданских правоотношений 4б. Эти обстоятельства и определяют специфику участия публично-правовых образований в гражданском обороте. Сочетание публично-правовых функций с хозяйственной деятельностью есть сущность муниципального образования как субъекта права.
Муниципальное образование, исходя из определений, содержащихся в ч. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении, — это населенная территория, в рамках которой осуществляется местное самоуправление.
Гражданский кодекс не содержит определения муниципального образования. В нем, как и в Конституции РФ, муниципальные образования представлены как один из уровней публичной власти. Более того, в отношении муниципальных образований и муниципальной собственности в законодательстве имеется большое количество пробелов. Как указывает В. К. Андреев 47, до настоящего времени не приняты законы: о неприменимости норм о юридических лицах к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям (п. 2 ст. 1240); о перечне имущества, которое может находиться только в государственной и муниципальной собственности и которым Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования не отвечают по своим обязательствам (п. 1 ст. 126, п. 3 ст. 212); о случаях ответственности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований по обязательствам созданных ими юридических лиц (п. 3 ст. 126) и т. д.
В научной литературе под муниципальными образованиями понимают составные части местного самоуправления, которое признается, гарантируется до и осуществляется на всей территории Российской Федерации . Н. С. Тимофеев рассматривает муниципальное образование как особую организацию населения. В частности, он пишет: «Муниципальное образование - это территориально-политическая организация населения в городском, сельском поселении, на иной территории для решения вопросов жизнеобеспечения, связанных с общностью проживания граждан» 49.
А. В. Кирилин описывает муниципальное образование как территориально-политическую самоорганизацию населения на конкретной территории и для конкретных целей - решения вопросов жизнеобеспечения конкретных граждан 50.
Из приведенных позиций мы видим, что термин «муниципальное образование» понимается совершенно не однозначно. В первом случае речь идет о территории, то есть об объекте права, во втором случае - об одной из частей местного самоуправления, а в третьем и в четвертом - об особой организации населения, то есть о субъекте права. Анализ закона о местном самоуправлении не позволяет нам согласиться ни с одной из представленных позиций.
А. Н. Кокотов, А. С. Саломаткин относят к обязательными признаками любых муниципальных образований: наличие единой населенной территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление; устав муниципального образования; обособленную муниципальную собственность; местный бюджет; органы местного самоуправления 51.
Право на жилище и право на получение жилища из муниципального жилищного фонда
Реализация гражданами права на жилище является одной из основных предпосылок осуществления права муниципальной собственности. Передавая гражданам жилые помещения, находящиеся в муниципальной собственности, органы управления муниципального образования осуществляют правомочия владения и пользования, а при приватизации — и правомочие распоряжения муниципальной собственностью.
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (ст. 40) провозгласила в числе основных прав и свобод человека и гражданина право? на жилище. Право на жилище - одно из важнейших социально-экономических прав граждан России, поскольку оно затрагивает основы" жизнедеятельности людей.
В 2007 году исполняется четырнадцать лет со дня принятия Конституции Российской Федерации. Однако за истекший период исследователи так и не пришли к единому пониманию феномена права на жилище. Видимо, право на жилище, предусмотренное действующей Конституцией РФ, по своей природе и содержанию оказалось еще более сложным правовым понятием по сравнению с правом на жилище, закрепленным в Конституции СССР (1977 г.) и Конституции РСФСР (1978 г.). Речь, конечно, идет о соотношении категорий права на жилище и вещных прав на жилое помещение. Ситуация осложняется также разночтениями в определении содержания права на жилище.
Нередко ученые, исследующие данную проблему, не предпринимают усилий по анализу правовой природы права на жилище. Так, Л. М. Пчелинцева пишет: «Одна из самых распространенных на практике форм реализации гражданами права на жилище - получение жилья по договору социального найма жилого помещения в домах государственного и муниципального фонда социального использования» . При этом автор достаточно подробно излагает процесс реализации указанного права, но совершенно оставляет без внимания природу права на жилище. Таким образом, Л. М. Пчелинцева отождествляет право на жилище с правом на получение от публично-правового образования из муниципальной собственности жилого помещения на условиях, близких к аренде, что представляется не вполне корректным.
Именно сложностью проблемы, возникшей в связи с закреплением в Конституции РФ права граждан на жилище, можно объяснить тот факт, что Ю. К. Толстой в своей книге «Жилищное право» даже не упомянул о праве граждан на жилище 104. П. В. Крашенинников, анализируя природу названного права, констатировал, что это право является конституционным. 105. Позиция Ю. К. Толстого и П. В. Крашенинникова, по-видимому, объясняется вполне оправданным нежеланием определять право на жилище,. закрепленное в Конституции РФ как субъективное имущественное право.
На наш взгляд, наиболее полно проанализировал содержание права на жилище П. И. Седугин, по мнению которого, данное право включает шесть юридически значимых возможностей:
- стабильность пользования имеющимся жильем;
- улучшение своих жилищных условий;
- использование жилья в интересах других граждан;
- обеспечение жильцам здоровой среды обитания;
- недопустимость произвольного лишения граждан жилья;
- неприкосновенность жилища 106.
При этом П. И. Седугин утверждает, что право на жилище на стадии пользования жилым помещением реализуется в конкретных правоотношениях, в которых соответствующие органы государства, частные, кооперативные и общественные организации, иные лица выступают в качестве наймодателей, а граждане - в качестве нанимателей жилых помещений; в то время как право на получение гражданами жилого помещения в домах государственного или муниципального жилищного фонда социального использования реализуется в основном в правоотношениях административно-правового характера, а в домах частного жилищного фонда - в отношениях гражданско-правового характера.
Ясно, что П. И. Седугин своеобразно понимает содержание субъективного гражданского права: он полагает, что граждане реализуют свое право на жилище в домах частного жилищного фонда посредством совершения сделок имущественного найма. Если следовать логике уважаемого автора, то совершение сделок найма с гражданами, претендующими на пользование жилыми помещениями, должно быть обязательным для собственников помещений, ведь указанные граждане реализуют свое субъективное право, которому должна корреспондировать чья-то обязанность.
Конечно, по результатам исследований П. И. Седугина нерешенными остаются вопросы о природе, содержании права на жилище и специфике его отдельных проявлений.
