Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Казна - государство, как субъект гражданских правоотношений
1. Понятие "казна" в отечественной науке гражданского права и законодательстве 10
2. Гражданско-правовая конструкция казны в гражданском праве Российской империи и первых лет Советской власти 21
Глава 2. Трансформации казны в результате принятия ГК РСФСР 1922 года и в ходе дальнейшего развития законодательства
1. Казна и наделение государственных органов, предприятий и учреждений правами юридического лица 42
2. Казна и признание Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъектами права государственной собственности самостоятельными субъектами гражданского права 58
Глава 3. Казна как субъект гражданских правоотношений в современном гражданском праве Российской Федерации
1. Выступление казны по поводу денежных средств 83
2. Выступление казны по поводу имущества в "натуре", входящего в состав нераспределенного фонда, и по поводу государственного имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения и оперативного управления 121
3. К вопросу о гражданско-правовой ответственности казны 157
Библиография 174
- Гражданско-правовая конструкция казны в гражданском праве Российской империи и первых лет Советской власти
- Казна и признание Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъектами права государственной собственности самостоятельными субъектами гражданского права
- Выступление казны по поводу денежных средств
- К вопросу о гражданско-правовой ответственности казны
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопросам гражданско-правового регулирования отношений с участием государства-казны, в том числе гражданско-правового положения государства-казны, как субъекта гражданского права, в отечественной науке гражданского права традиционно уделяется недостаточно внимания. Данное замечание в полной мере может быть отнесено не только в отношении дореволюционной цивилистической литературы, но и в отношении науки гражданского права советского периода, так как за эти годы было опубликовано всего лишь несколько монографий, посвященных данной проблематике. При этом особого внимания заслуживает тот факт, что последняя специальная работа на эту тему вышла лишь в начале 80-х годов.
Отсутствие должного внимания к проблемам гражданско-правового положения казны, государства как субъекта гражданского права, в частности, в советский период, может быть объяснено тем, что вследствие значительного увеличения государственного сектора в экономике государственные предприятия и учреждения были признаны юридическими лицами. Это привело к тому, что в большинстве случаев в гражданских правоотношениях стали участвовать эти юридические лииа, как самостоятельные субъекты гражданского права, а не казна. В этой связи практическая значимость исследований проблем гражданско-правового положения самой казны, государства как субъекта гражданского права, значительно уменьшилась.
В современных условиях, несмотря на го, что понятие "казна", в смысле государства как субъекта гражданского права, почти не используется в ныне действующем гражданском законодательстве, так как понятием "государственная казна" обозначается та часть государственной собственности, которая не закреплена за государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, появился целый ряд факторов, в связи с которыми изучение проблем гражданско-правового положения казны, государства как субъекта гражданских правоотношений, стало представлять не только теоретический, но и практический интерес.
Необходимость обращения к данной проблематике прежде всего обусловлена кардинальным реформированием гражданского законодательства. Многие юридические конструкции и теоретические положения, получившие
развитие в советском грааданском праве, в первую очередь, были направлены на организацию и обоснование гражданского оборота на базе занимающей доминирующее положение в экономике государственной собственности и в ее рамках, что, несомненно, не могло не сказаться и на гражданско-правовом положении государства-казны, как участника гражданского оборота.
В условиях значительного сокращения государственного сектора в экономике первостепенное значение приобретает вопрос гражданско-правового регулирования отношений, возникающих на основе принадлежности имущества разным собственникам и связанных с его переходом от одних собственников к другим. В этой связи существует настоятельная необходимость исследования проблем взаимодействия государства-казны, как субъекта гражданского права, с другими субъектами гражданского права. При этом существенное значение имеет то обстоятельство, что в регулируемых гражданским правом отношениях государство-казна участвует уже не в качестве особого субъекта, а на равных началах с физическими и юридическими лицами. Именно эти идеи были положены в основу принятых в последнее время законодательных актов, среди которых особо следует выделить Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 года и ГК РФ (часть первая). Однако существенное изменение правового положения государства-казны в гражданских правоотношениях до настоящего времени не привлекло внимания исследователей и не нашло отражения в цивилистической литературе.
Кроме того, несмотря на передачу в собственность юридических и физических лиц значительной части государственного имущества, государство по-прежнему является крупнейшим собственником. Поэтому и в современных условиях исключительно важное значение имеет определение гражданско-правового положения субъектов прав на него, и прежде всего самой казны, как субъекта гражданского права, в непосредственном ведении которой находится имущество, не закрепленное за государственными унитарными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Немаловажное значение имеет и то, что в соответствии с ныне действующим гражданским законодательством в гражданском обороте в качестве самостоятельных субъектов могут участвовать РФ и субъекты РФ: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Изучение проблем гражданско-правового положения
казны, позволяет выявить обшие черты, которые характеризуют гражданско-правовое положение всех перечисленных субъектов.
Необходимость исследования проблем гражданско-правового положения казны обусловлена и особым вниманием со стороны законодателя к вопросам участия государства в гражданско-правовых отношениях. Это проявляется, в частности, в принятии целого ряда специальных законов, регулирующих отношения по поставкам продукции для федеральных государственных нужд, о государственном материальном резерве и проч., в которых гражданско-правовой статус казны, как участника урегулированных этими законами отношений, не получил достаточно четкого определения.
По указанным выше соображениям исследование данной проблемы представляется в высшей степени актуальным.
Методологическая основа. Методологической основой настоящего исследования является метод материалистической диалектики, как общенаучный метод познания. При написании работы автор использовал и частно-правовые методы исследования, такие как исторический, сравнительного анализа, системный и проч.
Гражданско-правовое положение казны в современном гражданском праве РФ, автор рассматривает через призму ее положения в дореволюционном гражданском праве. По этой причине, несмотря на существенные изменения гражданско-правового положения казны после принятия ГК РСФСР 1922 года и в ходе дальнейшего развития законодательства, и даже отказ от этого понятия в советском гражданском праве и замене его термином "государство", в диссертации говорится именно о гражданско-правовом положении казны, а не государства, как субъекта гражданского права.
Теоретическая основа. При работе над данной темой были использованы работы как дореволюционных ученых-юристов - К.Анненкоза, В.Б.Ельяшевича, К.Кавелика, Н.Лазаревского, Д.И.Мейера, К.А.Незолина, И.Оршанского, К.П.Победоносцева, В.А.Хлебникова, Г.Ф.Шершеневича, так и советских цивилистов - А.И.Беспаловой, М.И.Брагинского, С.Н.Братуся, А.Г.Быкова, А.В.Венедиктова, П.П.Виткявичюса, Д.М.Генкина, Л.Гойхбарга, В.П.Грибанова, З.М.Земенгоф, А.Ю.Кабалкина, А.В.Карасса, С.М.Корнеева, О.А.Красавчикова, З.Г.Крыловой, Я.Ф.Миколенко, А.В.Мицкевича,
В.П.Мозолина. Е.Острогорского, И.С.Перетерского. Н.Писаревского, А.А.Пушкина. Г.А.Свердлыка. В.И.Серебровского, П.И.Стучки. Е.А.Суханова, Н.Сыродоева. Ю.К.Толстого, Е.ТорканоБСкого, Р.О.Халфиной и других, в которых в той или иной мере затрагивались проблемы казны.
Эмпирическую базу диссертации составили статьи из периодической печати, в том числе и дореволюционной, опубликованная практика.
Предметом данного исследования являются: содержание понятия "казна" в отечественной науке гражданского права и законодательстве: гражданско-правовая конструкция казны, государства как субъекта гражданского права, в отечественном гражданском праве на разных этапах его развития; случаи и особенности непосредственного участия казны в гражданско-правовых отношениях; вопросы гражданско-правовой ответственности казны.
Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе гражданско-правовой конструкции казны, государства как субъекта гражданского права, разработанной в науке гражданского права дореволюционной России, выявить факторы, существенно изменившие гражданско-правовое положение казны; с учетом этих факторов определить подход к исследованию казны в науке гражданского права: обосновать необходимость принятия мер по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего отношения с участием казны.
Научная новизна работы состоит в том, что в ней впервые проведено специальное комплексное исследование гражданско-правового положения казны.
Использование исторического и сравнительно-правового методов исследования позволило выявить факторы, оказывающие определяющее значение на гражданско-правовое положение казны в современном гражданском праве РФ.
На защиту выносятся следующие положения:
I. Казна, признаваемая одним из субъектов гражданского права і дореволюционной науке гражданского права и законодательстве, сохранилось і качестве субъекта в гражданском праве после принятия ГК РСФСР 1922 года.
Признание государственных предприятий юридическими лицами сузило сферу непосредственного участия казны в гражданских правоотношениях, так как в отношении закрепленной за ними части государственной собственности указанные субъекты получили возможность выступать в гражданском обороте от своего собственного имени.
В результате признания бюджетных организаций юридическими лицами произошло не только сужение сферы непосредственного участия казны в гражданских правоотношениях, но и сама казна стала участвовать в гражданском обороте, как правило, лишь посредством выступления в нем от имени казны самостоятельных юридических лиц.
Понятие "казна" утратило значение самостоятельного субъекта гражданского права лишь в результате признания РФ и субъектов РФ субъектами права государственной собственности и самостоятельными субъектами гражданского права.
В настоящее время под участием государства-казны в гражданском обороте следует понимать выступление в нем в качестве самостоятельных субъектов РФ, республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
2. Особенность гражданско-правового положения казны, государства как
субъекта гражданского права, в современном гражданском праве РФ, состоит в
том, что она участвует в гражданских правоотношениях через систему
государственных органов, предприятия и учреждения, наделенные, как правило,
правами юридического лица.
Выступление перечисленных субъектов в гражданском обороте от имени казны должно влечь за собой зачисление в состав нераспределенного фонда всего полученного по сделкам, заключаемым от имени казны, если иное не установлено в законодательстве или договоре.
3. Казна (РФ и субъекты РФ) участвует в гражданских правоотношениях не
только по поводу имущества, входящего в состав нераспределенного фонда, но, в
отдельных случаях, и по поводу имущества, закрепленного за государственными
унитарными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или
оперативного управления.
4. При разрешении вопроса о субсидиарной ответственности казны по
обязательствам учреждений и казенных предприятий необходимо установить,
что в данных правоотношениях они участвуют от своего собственного имени, как самостоятельные субъекты гражданского права, а не от имени казны.
Выступление в гражданском обороте от имени казны государственных учреждений, казенных предприятий, а также иных субъектов, должно влечь за собой и непосредственную ответстпснность казны по обязательствам, участником которых она является. Эти отношения следует урегулировать не только в ГК РФ, но и в гражданско-процессуальном законодательстве, в котором, в частности, должен быть определен порядок обращения взыскания на имущество казны.
Практическое значение результатов исследования, их апробация. Результаты проведенного исследования могут быть использованы в процессе преподавания курса гражданского права в высших учебных заведениях, правотворческими органами в процессе совершенствования гражданского законодательства, правоприменительными органами при разрешении конкретных дел. Основные положения диссертации освещены в опубликованных статьях.
Диссертация обсуждена на заседании кафедры гражданского права юридического факультета МГУ имени М.ВЛомоносова и рекомендована к защите.
Структура работы обусловлена целью исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав и библиографии.
Гражданско-правовая конструкция казны в гражданском праве Российской империи и первых лет Советской власти
Во второй половине 19-го - начале 20-го века государство в его хозяйственной деятельности признавалось субъектом гражданского права и юридическим лицом. Однако это вовсе не значит, что и на протяжении всей российской истории оно имело такой гражданско-правовой статус.
Изучение работ, в которых затрагивается проблема казны (фиска) в Древнем Риме, странах Европы, позволяет сделать вывод, что построение юридической конструкции казны, государства как субъекта гражданского права, юридического лица, было невозможно до тех пор, пока в качестве субъекта права собственности на государственное имущество выступал монарх, являющийся одновременно и носителем политической власти. Только тогда, когда государственная собственность стала рассматриваться как нечто отличное от личной собственности государя, когда само государство стало рассматриваться в качестве субъекта права, а это произощло не сразу, появилась возможность считать казну субъектом гражданского права, ничем не отличающимся по своему правовому положению от других субъектов и подчиненным всем нормам гражданского права.
Так, К.Неволин в "Истории Российских гражданских законов" указывает на то, что "после установления монархического правления между славянскими племенами нынешней России, имущества, соответствующие нынешним государственным, были называемы княжескими, царскими, государевыми. Потом является название казенных имуществ и, наконец, название имуществ государственных". Название имуществ княжескими, царскими, государевыми свидетельствует о том, кто являлся субъектом прав на это имущество.2
Как отмечается в дореволюционных источниках, государственные имущества в России начали рассматриваться в качестве самостоятельного вида имущества, не связанного с государем, лишь при Павле 1. В 1797 году им был издан Указ "Учреждение об императорской фамилии". Согласно этому Указу был образован особый, неизвестный ранее, род имуществ под названием удельных имений. Право на обладание этими имуществами было предоставлено только членам Императорской фамилии. Удельные имущества предназначались для обеспечения состояния Императорской Фамилии. Их образование преследовало цель уменьшения государственных расходов на ее содержание.
Образование удельных имуществ, отличных от имуществ государственных, путем выдела из числа последних, создавало предпосылки для признания государства самостоятельным субъектом гражданского права, юридическим лицом, так как юридически государь уже не мог рассматриваться в качестве собственника государственных имуществ и, соответственно, субъекта права собственности на них. Видимо, с этого времени он стал "ближайшим и верховным представителем казны". Вместе с тем, в дореволюционной цивилистической литературе было высказано мнение, что казна в России как субъект не публичного, а частного права, как юридическое лицо, появилась только в связи с принятием Устава гражданского судопроизводства 1864 года.
О том, что казна находилась в особом положении по сравнении с другими участниками имущественных отношений до судебной реформы второй половины 19-го века свидетельствует тот факт, что "администрация решала сама все гражданские споры казны, за исключением вотчинных, производимых судами следственным порядком, в котором суд сам собирал и отыскивал доказательства, необходимые для казны, и защищал ее интерес". Так, НЛазаревский отмечает, что нигде в нашем дореформенном законодательстве не было установлено, что казна есть юридическое лицо гражданского права и, на его взгляд, это положение не вытекало из всей совокупности дореформенного законодательства. Он считает, что "совокупность дореформенного законодательства говорит скорее против признания казны юридическим яйцом Однако развитие общественной жизни требовало подчинения казны в ее хозяйственной деятельности общим нормам гражданского права.
Представляется, что важную роль играло и то, что развитие гражданского законодательства в странах Европы и, в первую очередь, в Германии шло по пути признания государства в имущественном обороте субъектом, пользующимся такими правами, как граждане и юридические лица. В этой связи стремление России не отставать от других стран, видимо, сыграло определенную роль для признания казны юридическим лицом в России.
Несомненно, что необходимость признания казны юридическим лицом гражданского права была вызвана и практическими потребностями имущественного оборота. В условиях господства частной собственности государство, вступая в имущественные отношения с частными лицами, должно было "внушить своим контрагентам уверенность в том, что их права и интересы получат достаточную охрану". "Выгоды самой казны, -утверждает И.Оршанский, - требуют возможно лучшего ограждения интересов частных лиц, вступающих с ней в договоры". Существенным моментом являлось и то, что административные управления, в ведении которых находились договорные дела казны, не обеспечивали должным образом охрану прав юридических и частных лиц, вступающих в имущественные правоотношения с казной.
Представляется, что в качестве одного из условий, позволяющего строить юридическую конструкцию казны, как юридического лица гражданского права, следует рассматривать и то обстоятельство, что хозяйственная деятельность казны не была обширной. Об этом наглядно свидетельствует соотношение размера доходов, получаемых казной от хозяйственной деятельности, к общему размеру доходов государства.
В дореволюционной литературе по финансовому праву выделялись два источника государственных доходов: налоги и государственно-промышленные доходы. Последние, в свою очередь, подразделялись на монопольно-промышленные доходы, или регалии, и промышленные доходы в тесном смысле. Финансист В.Безобразов отмечает, что "настоящие промышленные доходы поступали в казну в силу общего гражданского права собственности и владения, на основании которого правительство или государство действует или хозяйничает подобно всякому частному лицу, как всякая юридическая или хозяйственная единица внутри государства".1 Им обращалось внимание на то, что эти доходы казна получала на поприще свободной промышленной конкуренции. Основными источниками этих доходов являлась деятельность казенных промышленных предприятий (которые не признавались юридическими лицами) опетэации казны с капиталами продажа
Следует заметить в этой связи, что составители Устава гражданского судопроизводства ставили перед собой задачу "уравнять в гражданско-процессуальном отношении казну с частными лицами". Однако намерение составителей Устава гражданского судопроизводства изъять из ведения казенных управлений большинство гражданских дел и подчинить их общим судам встретило противодействие со стороны представителей этих управлений. В.Хлебников считает, что именно по этой причине, т.е ввиду того, что составителям устава приходилось уступать требованиям казенных управлений, для казны были сделаны изъятия из общего порядка.
Тем не менее это был лишь первый шаг. В связи с тем, что специальных норм, регламентирующих гражданско-правовые отношения казны, было немного, суды при рассмотрении конкретных гражданских дел начали распространять общие нормы гражданского права и на казну. Именно благодаря деятельности судов, по мнению НЛазаревского, на "казну просто распространилось общее гражданское право, она стала юридическим лицом гражданского права". Этому, по его мнению, способствовало и то, что и до принятия Устава гражданского судопроизводства казенным управлениям при рассмотрении дел с участием казны в некоторых случаях приходилось руководствоваться общими нормами гражданского права. Обуславливалось это тем, как утверждает Н.Лазаревский, что только для казенных подрядов и поставок были установлены особые правила, а в остальных случаях, на его взгляд, "волей неволей, если не руководствоваться голым усмотрением, к казне приходилось применять общие нормы гражданского права".
Казна и признание Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъектами права государственной собственности самостоятельными субъектами гражданского права
Вместе с тем, рассматривая проблему гражданско-правового положения казны, нельзя не обратить внимание и на то, что уже в 20-г годы произошло распределение как самого государственного имущества, так и компетенции по управлению государственной собственностью, единым государственным фондом, между советскими государственными органами соответствующих уровней.
При этом следует иметь ввиду, что сама идея распределения государственного имущества между СССР, союзными республиками и местными органами получила широкое распространение в цивилистической литературе. Так, в ней отмечалось, что имущества союзного значения находятся в ведении государственных органов Союза ССР и созданных ими хозяйственных предприятий. Все результаты эксплуатации этих имуществ (т.е прибыли и убытки) отражаются на общесоюзном бюджете. Имущества республиканского значения находятся в ведении государственных органов союзных республик. Финансирование имуществ республиканского значения, а также все результаты эксплуатации этих имуществ отражаются на бюджетах союзных республик. Имущество местного значения находится в ведении местных органов власти. В то же время разделение имущества на имущество союзного, республиканского и местного значения, по мнению С.Н.Братуся, "нисколько не противоречит единству фонда государственной социалистической собственности". Другие авторы, в частности, С.М.Корнеев также считали, что субъектом права государственной собственности является государство. Единство субъекта и единство фонда государственной собственности, на его взгляд, не нарушается тем, что государственные имущества распределены между СССР, союзными республиками и автономными республиками, местными советами. С.М.Корнеев считает, что такое разделение государственных имуществ между СССР, союзными и автономными республиками и местными советами "означает разграничение компетенции по осуществлению хозяйственно-организаторской деятельности и правомочий государства как собственника". признавая СССР, союзные республики, национально-государственные и административно-территориальные образования самостоятельными субъектами гражданского права, не отказывается в своей концепции от принципа единства общегосударственного имущественного фонда и М.И.Брагинский. Так он утверждает, что "в чьем бы владении, пользовании или распоряжении в каждый отдельный момент ни находилось имущество, которое входит в этот фонд, его собственником продолжает оставаться государство".
Действующее в то время законодательство не позволяло говорить об исключительном характере прав, по крайней мере государственных органов низшего звена, в отношении закрепленного за ними имущества. Законодательством был установлен порядок, в соответствии с которым допускалась передача имущества из ведения государственных органов низших звеньев государства к государственным органам Союза ССР и союзной республики, и наоборот. Так, в соответствии с п.З Основных положений об имущественных правах местных советов, утвержденных Постановлением ЦИК и СНК СССР от 9 января 1929 года, изъятие имущества местного значения, к которому относились все государственные имущества не отнесенные в соответствии с законодательством Союза ССР и союзных республик к имуществам республиканского или общесоюзного значения из ведения подлежащей союзной республики". С фактом такой передачи связывался и переход полномочий по владению, пользованию и распоряжению государственной собственностью от государственных органов одного звена государства к государственным органам других звеньев.
Все это позволяло говорить как об определенной имущественной обособленности государственных органов соответствующих звеньев государства, так как можно было выделить ту часть государственной собственности, которая находилась в их непосредственном ведении, так и об определенной степени самостоятельности применительно к участию государственных органов этих звеньев государства в гражданских правоотношениях.
Так, Положение о торговых представительствах и торговых агентах СССР за границей предусматривало, что торговые представительства в качестве органов Союза ССР уполномачиваются при производстве ими операций по внешней торговле пользоваться всеми необходимыми для того правами и, в частности, могут от имени Союза ССР (а не казны) совершать всякого рода договоры и сделки выдавать обязательства, в том числе вексельные и поручительства и проч. Кроме того п.6 данного положения предусматривал что "по обязательствам торгового представительства несет ответственность казна Союза ССР". Об ответственности государственных органов Союза ССР, находящимся в их ведении имуществом говорилось, в частности, и в п.4 Устава государственных трудовых сберегательных касс, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 20 ноября 1948 года. В нем было записано, что "сохранность денежных сумм и ценностей, вверяемых государственным трудовым сберегательным кассам, гарантируется правительством СССР". Однако действующий в то время Гражданский кодекс РСФСР 1922 года не позволял полностью исключить казну из числа субъектов гражданского права и подменить ее какими-либо другими субъектами. В целом ряде статей ГК РСФСР 1922 года шла речь именно о государстве-казне, как едином субъекте гражданского права, а не об отдельных его звеньях или государственных органах.
Только после принятия Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года, наряду с изложенной точкой зрения, в научной литературе стала высказываться идея, что самостоятельными субъектами гражданского права являются Союз ССР и союзные республики, а не государство-казна, как единое целое.
По своей сути эта концепция сводится к тому, что те или иные государственные юридические лица участвуют в гражданских правоотношениях от своего собственного имени, от имени соответствующих исполкомов, как юридических лиц, и от имени Союза ССР или союзной республики, как самостоятельных субъектов гражданского права, а не от имени государства-казны. Специфика взглядов некоторых цивилистов по этому вопросу заключалась в том, что в последнем случае государственные юридические лица могут выступать не только от имени Союза ССР или союзной республики, но и от имени краев, областей, автономных образований и проч. как самостоятельных субъектов гражданского права.
Так М.И.Брагинским было высказано мнение, что в цивилистической литературе прежних лет, опиравшейся на нормы гражданских кодексов 20-х годов и иное действовавшее в то время союзно-республиканское законодательство, единодушно признавалось, что советское государство способно выступать в гражданском обороте в качестве самостоятельного субъекта. Государство, выступающее в этом качестве, ст. 19 ГК РСФСР 1922 года и соответствующие статьи Гражданских кодексов союзных республик, по его мнению, именовали "казной". В то же время он считает, что Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года, идя далее в этом направлении, "раздробили единое понятие "казна", говоря отдельно о гражданской правосубъектности как Союза ССР, так и союзных республик". В подтверждение своей точки зрения он ссылается на действующее в то время гражданское законодательство, в частности, на ст. 11 Основ 1961 года, которая , на его взгляд, рассматривает Союз ССР и союзные республики как разные субъекты гражданского права.
На ст. 11 Основ 1961 года ссылались и другие авторы, признающие союзные республики наряду с Союзом ССР участниками гражданских правоотношений. "Из ст. 11 Основ вытекает, - считает В.П.Грибанов, - что в качестве участника гражданских правоотношений может выступать не только Союз ССР как единое целое, но и каждая из союзных республик".
Выступление казны по поводу денежных средств
Как было отмечено в советской цивилистической литературе, казна выступает в качестве самостоятельного субъекта гражданского права по поводу имущества, образующего так называемый нераспределенный фонд.
Нераспределенный фонд - это государственное имущество, не закрепленное за соответствующими государственными юридическими лицами, предприятиями и учреждениями, и находящееся в непосредственном ведении самого государства. Его существование, как было подмечено А.И.Беспаловой, "признается всеми советскими цивилистами, в той или иной степени касавшимися вопроса об организации государственной собственности".1
В связи с признанием Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъектами права государственной собственности нет единого нераспределенного фонда. В настоящее время должны выделяться нераспределенный фонд Российской Федерации и нераспределенные фонды каждого из субъектов Российской Федерации. Кроме того, в отличие от цивилистической литературы, в современном гражданском законодательстве понятие "нераспределенный фонд" не используется. Для обозначения имущества, не закрепленного за государственными унитарными предприятиями и учреждениями, законодатель ввел специальный термин - "государственная казна".
Имущество, непосредственным собственником которого является государство как казна, по мнению С.Н.Братуся, выступает в качестве фонда денежных средств и включено в бюджет государство. "Имущество казны, - считает С.Н.Братусь, - это не государственное имущество вообще, а определенная его часть - именно те денежные средства, которые проходят по бюджету".1
Факт вхождения бюджетных средств в состав нераспределенного фонда, стоящего непосредственно за казной, как субъектом гражданского права, но уже наряду с другим государственным имуществом, получил широкое распространение в цивилистической литературе и признается многими цивилистами, в том числе АА.Пушкиным,2 М.И.Брагинским и другими цивилистами. Так, М.И.Брагинский считает, что С.Н.Братусь "совершенно прав, указывая на то, что сюда должны быть отнесены средства государственного бюджета". Несколько иной позиции по данному вопросу придерживается А.И.Беспалова, Она, также как и С.Н.Братусь и другие авторы, признает, что зачисление имущества в доход союзного и республиканского бюджета есть зачисление в нераспределенный фонд государства. Однако она уточнила данное положение и обратила внимание на то, что в состав этого нераспределенного государственного фонда, на ее взгляд, входят не все денежные средства, проходящие по бюджету, а лишь те, "что в каждый данный момент хранятся на счетах соответствующих бюджетов в Госбанке".4
Вхождение в состав нераспределенного фонда, в государственную казну соответствующего уровня, бюджетных средств признается и в ныне действующем гражданском законодательстве, в частности, в ст.214 ГК РФ (часть первая), в которой записано, что государственную казну соответствующего уровня составляют средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями.
Так, и в современной цивилистической литературе отмечается, что "находящееся в государственной собственности имущество подразделяется на две части". Одна часть закрепляется за государственными юридическими лицами - предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это "распределенное" государственное имущество составляет базу для участия этих организаций в обороте в качестве самостоятельных юридических лиц. Имущество, не закрепленное за государственными унитарными предприятиями и учреждениями ("нераспределенное" государственное имущество), прежде всего средства соответствующего бюджета, составляют государственную казну того или иного государственного (публично-правового) образования.
Представленная концепция, согласно которой казна выступает в качестве субъекта гражданского права по поводу бюджетных средств и включающая их в нераспределенный фонд, стоящий непосредственно за казной как субъектом гражданского права, в современных условиях, на мой взгляд, требует некоторого уточнения.
Признавая бюджетные средства имуществом, стоящим за казной как субъектом гражданского права, на мой взгляд, в советской цивилистической литературе недооценивается значение того факта, что по поводу бюджетных средств возникают, преимущественно, не гражданские, а финансовые и иные правоотношения, в которых государство выступает не в качестве субъекта частного права, а в качестве субъекта, которому принадлежит принудительная власть, как субъект властвования. Это обстоятельство, несомненно, должно учитываться и при рассмотрении вопроса о включении бюджетных средств в состав имущества, в отношении которого казна выступает в качестве субъекта гражданского права.
Особенность правового положения бюджетных средств прежде всего состоит в том, что основания зачисления денежных средств на бюджетные счета, в силу того, что государству принадлежит публичная власть, могут быть как публично-правовыми, так и гражданско-правовыми.
На это обстоятельство, в частности, обратил внимание С.Н.Братусь, который отмечает, что "не во всех случаях переход имущества в доход государства имеет под собой гражданско-правовые основания", Такие случаи перехода имущества к государству в силу публично-правовых начал когда государство выступает как субъект властвования были предусмотрены в частности в ст. 22 Закона РСФСР "О собственности в РСФСР", которая в числе источников пополнения государственной казны называет налоги сборы пошлины и проч. так как право их взимания является прерогативой государства как субъекта публичного, а не частного права.
В этой связи представляется спорной точка зрения, высказанная М.СМартемьяновым. Он считает, что "по всем требованиям о зачислении в казну налогов, пошлин, сборов государство выступает кредитором". Публично - правовой характер отношений, возникающих, в частности, по поводу уплаты налогов, не дает оснований рассматривать государство в качестве кредитора в гражданско-правовом смысле.
Что касается гражданско-правовых оснований поступления денежных средств на бюджетные счета, в которых государство выступает уже как субъект гражданского права, в качестве казны, то они достаточно многочисленны. При этом прежде всего следует сказать о государственных займах, которые имели раньше и имеют в настоящее время достаточно щирокое распространение и являются одним из основных, наряду с налогами, источником пополнения государственной казны.
Следует заметить, что в литературе по финансовому праву, СД.Цыпкиным, было высказано мнение, что отношения, возникающие при выпуске государственных займов, отличаются от отношений, складывающихся на основе договора займа, регулируемого нормами гражданского права. Аргументировалось оно тем, что "размер государственного займа, условия его выпуска (срок, величина выплачиваемого процента и проч.), порядок реализации и погашения устанавливаются в одностороннем порядке самим заемщиком - государством в соответствующих нормативных актах, в частности, в постановлении Совета Министров СССР о выпуске займа".
К вопросу о гражданско-правовой ответственности казны
Вопрос о конкретном субъекте гражданских правоотношений, казне или ином субъекте, выступающем от своего собственного имени в данных правоотношениях, недостаточно освещенный в цивилистической литературе, представляется очень важным. От его решения зависит, кто является стороной гражданского правоотношения и, соответственно, субъектом ответственности, в случае нарушения принятых на себя обязательств.
Обращает на себя внимание тот факт, что в своей практической деятельности соответствующие государственные органы, в том числе и Министерство финансов и его органы, нередко, действуя на самом деле от имени казны, так как, например, распоряжаются денежными средствами не проходящими у них по смете, вступают в обязательства не от имени государства-казны, а от своего собственного имени.
Так, Правительство Российской Федерации приняло 15 марта 1993 года постановление №222 "Об утвсрждснии условий выпуска внутреннего государственного валютного облигационного займа". Условиями предусматривается выпуск внутреннего государственного валютного облигационного займа на сумму 7.855 млрд. долларов.
Существенным моментом названных условий является п. 1.1, в котором предусмотрено, что Министерством финансов от имени Российской Федерации производится выпуск внутреннего государственного валютного облигационного займа. Это означает, что казна как субъект гражданского права а не Министерство финансов, как юридическое лицо, является заемщиком по данного рода обязательствам. Поэтому не к Министерству финансов как юридическому лицу, а к казне, представленной в данных правоотношениях Министерством финансов РФ, должны предъявляться претензии держателей облигаций в случае задержки выплаты номинальной суммы долга и накопленного процента в предусмотренных условиями случаях.
На основании Основных условий продажи золота путем выпуска Министерством финансов Российской Федерации Золотых сертификатов 1993 года, утвержденных постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 25 сентября 1993 года №980, Министерство финансов разработало Положение о порядке продажи, учета, совершения сделок и погашения именных Золотых сертификатов Министерства финансов Российской Федерации выпуска 1993 года.
Указанное положение регулирует порядок размещения, обращения и погашения именных золотых сертификатов Министерства финансов Российской Федерации выпуска 1993 года. В нем, в частности, предусмотрено, что участниками первичного рынка Золотых сертификатов являются Министерство финансов Российской Федерации (продавец) и уполномоченные коммерческие банки России (покупатели), приобретающие Золотые сертификаты непосредственно у Министерства финансов Российской Федерации и обозначенные на оборотной стороне Золотых сертификатов их первыми владельцами.
В соответствии с п.6.1 положения за несвоевременное перечисление сумм платежа взыскивается пеня в размере 1-го процента за каждый день просрочки платежа (в том числе и с Министерства финансов). Таким образом Министерство финансов Российской Федерации принимает на себя имущественную ответственность за несвоевременное выполнение принятых на себя обязательств по перечислению сумм платежа. Для разрешения спорных вопросов предусмотрен претензионный порядок и подтверждено право сторон на обращение в арбитражный суд.
Ввиду того, что Министерство финансов Российской Федерации в данных правоотношениях должно действовать в качестве продавца не от своего собственного имени а от имени казны и будет отвечать по обязательствам, в том числе и в случае уплаты им штрафных санкций, средствами государственной казны Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что именно казна в лице Российской Федерации является участником правоотношений по выпуску и погашению Золотых сертификатов и именно казна принимает на себя имущественную ответственность.
Поэтому и в указанных нормативных актах и в соответствующих договорах, заключаемых Министерством финансов с уполномоченными банками, должно быть указано, что и в данном случае Министерство финансов действует не от своего собственного имени, а представляет казну в лице Российской Федерации как самостоятельного субъекта гражданского права.
Вступление соответствующих субъектов в гражданские правоотношения от своего собственного имени, в тех случаях когда речь идет именно об участии казны в гражданском обороте "завуалировывает" истинного субъекта данных правоотношений и, соответственно, субъекта к которому должны предъявляться требования и который должен нести гражданско-правовую ответственность в случае невыполнения принятых на себя обязательств.
При этом необходимо учитывать, что несмотря на то, что в соответствии с ныне действующим гражданским законодательством ответственность казны может наступать как в том случае, когда государственное учреждение действует от своего собственного имени как юридического лица, так и в случае его выступления от имени казны, характер этой ответственности различен.
В том случае, когда государственное учреждение или казенное предприятие выступают в гражданском обороте от своего собственного имени, на основании п.2 ст. 120 и п.5 ст. И 5 ГК Российской Федерации (часть первая), может иметь место лишь субсидиарная ответственность казны по их обязательствам. Во втором случае, когда государственное учреждение, казенное предприятие, или иной субъект, действуют от имени -казны именно казна должна нести непосредственную ответственность по обязательствам, заключаемым от ее имени.
В первом случае казна будет нести субсвдиарную ответственность по обязательствам учреждения при недостаточности у него денежных средств. Данное положение зафиксировано, в частности, в п.2 ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая), в которой говорится, что учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности - субсидиарную ответственность несет собственник соответствующего имущества, в и казна, когда речь будет идти об ответственности государственного учреждения.
Следует заметить в этой связи, что до принятия Гражданского кодекса РФ (часть первая), в соответствии с п. 1.5 Типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 года №908 казна в субсидиарном порядке отвечала и по обязательствам казенных предприятий при недостаточности у последних денежных средств для самостоятельного погашения взятых ими обязательств.
В П.5 ст.115 ГК РФ (часть пертая) получила закрепление норма, согласно которой РФ несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества.
Представляется, что положения п.5 ст.115 ГК Российской Федерации (часть первая), устанавливающие субсидиарную ответственность казны по обязательствам казенных предприятий при недостаточности их имущества, не учитывают особенности правового положения данных субъектов гражданского оборота.
Специфика казенных предприятий состоит в том, что они в большей степени, нежели государственные унитарные предприятия, которым принадлежит право хозяйственного ведения на государственное имущество, зависят от собственника.
