Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая методология диссертационного исследования 16
Глава II, Правовой режим ценностей государственного материального резерва как объекта исследуемых отношений
2.1. Правовой режим объекта правоотношений как основной источник своеобразия их юридической природы 47
2.2. Экономическая сущность и законодательное определение государственных материальных резервов 53
2.3. Вопросы гражданско-правового режима ценностей государственного материального резерва 61
Глава III. Правовая природа отношений хранения ценностей государственного материального резерва организациями, входящими в единую федеральную систему государственного резерва РФ
3.1. Хранение ценностей государственного материального резерва специализированными организациями, созданными в форме унитарных предприятий 86
3.2. Хранение ценностей государственного материального резерва специализированными организациями, созданными и форме бюджетных учреждений (комбинатов) 111
З.З. Основание возникновения отношений хранения ценностей
государственного материального резерва специализированными
организациями-хранителями 123
Глава IV. Правовая природа отношений ответственного хранения ценностей государственного материального резерва:
4 1 .Основание возникновения отношений ответственного хранения ценностей государственного материального резерва по действующему российскому законодательству 141
4,2. Ответственное хранение ценностей государственного материального резерва и хранение «в силу закона» 176
4.3.Дуализм в понимании правовой природы отношений ответственного хранения ценностей государственного материального резерва и возможные пути его преодоления 184
Заключение 205
Библиографический список 216
- Правовой режим объекта правоотношений как основной источник своеобразия их юридической природы
- Вопросы гражданско-правового режима ценностей государственного материального резерва
- Хранение ценностей государственного материального резерва специализированными организациями, созданными в форме унитарных предприятий
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Институт государственного материального резерва имеет давнюю историю, поскольку является необходимым атрибутом любого государственно-организованного общества. В то же время, становление единой системы материальных резервов России со свойственными ей принципами управления и организации работ по формированию и хранению ценностей госрезерва следует отнести только к 40-м гг. XX в. С этого момента и до сегодняшних дней данная система подвергается постоянному «косметическому» реформированию, но базовые подходы, заложенные в ее основе, не претерпели существенных изменений.
С другой стороны, вот уже как десятилетняя практика применения Закона №79-ФЗ «О государственном материальном резерве» показывает, что законодателю не в полной мере удалось гармонично интегрировать указанный институт в систему действующего законодательства, а также обеспечить нормальный баланс публичных и частноправовых интересов, связанных с формированием, размещением, хранением, использованием и пополнением запасов государственного материального резерва. Причина этого кроется в том, что на определенном этапе реформирования системы общественных отношений, связанного со сломом административно-командной системы, отменой монополии государственной собственности и провозглашением принципов частноправового регулирования в качестве основы построения рыночных отношений, порядок удовлетворения государственных нужд в материальных ценностях госрезерва перестал отвечать базовым началам правового регулирования имущественных отношений.
В результате правоприменитель постоянно сталкивается с необходимостью решения целого ряда вопросов практического свойства, в общем смысле связанных с определением применимого к исследуемым отношениям законодательства, о чем свидетельствуют многочисленные материалы судебной практики. Однако без выработки единого
теоретического подхода к юридической природе отношений ответственного хранения ценностей государственного материального резерва решение означенных вопросов представляется задачей трудновыполнимой. Также нельзя не учитывать, что исследуемые отношения и порождаемые практикой применения законодательства о госрезерве вопросы могут затронуть интересы практически любой организации, независимо от формы собственности и ее организационно-правовой формы* Все это, в условиях отсутствия специальных научно-практических исследований проблематики соответствующих отношений, предопределяет значительную актуальность настоящей диссертационной работы.
Степень научной разработанности темы исследования. Особенностью предмета настоящей работы (несмотря на кажущийся узкоспециальным характер заявленной темы) является то, что научный путь, ведущий к его познанию, лежит через решение целого ряда общетеоретических проблем, каждая из которых, с одной стороны, лишь под особым углом зрения ориентирована на выявление правовой природы исследуемых отношений, а с другой стороны, небезосновательно могла бы претендовать на то, чтобы самой выступать предметом отдельного научного исследования. К таковым относятся отдельные вопросы обязательственного права (прежде всего, проблема оснований возникновения обязательств, соотношения административного акта и договора в структуре механизма, порождающего гражданские правоотношения), теории государственной собственности и управления хозяйствующими субъектами, созданными на основе права хозяйственного ведения и оперативного управления, теории корпоративных отношений и целый ряд иных вопросов цивилистической доктрины. В связи с этим, работа имеет внушительную теоретическую основу, которую составили труды отечественных ученых-правоведов, в той или иной степени рассматривавших в своих работах означенные вопросы, таких как: М.М. Агарков, С.С. Алексеев, М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, В,В. Витрянский, В.А. Дозорцев, О.С. Иоффе, Н.И Клейн, О.А. Красавчиков, В.А. Лапач, Л.А. Лунц, Д.И. Мейер, И.Б, Но-
вицкий, И.А. Покровский, Е,А. Суханов, М.Ю. Тихомиров, Ю.К. Толстой, О.Р. Халфина и другие,
В контексте проблематики настоящего диссертационного исследования, нельзя не отметить ряд авторов, специально уделивших достаточное внимание изучению хранения и оснований его возникновения: В.Н. Тихонова, З.И. Цыбуленко, Л.А. Антонову, Р.С Ажимова, М.В. Зимелеву и др.
Историю развития государственных материальных резервов, а также их экономическую сущность в своих работах исследовали А.А. Миронов, Гасумянов В.И., Якушкина Т.И. Отдельные вопросы ответственного хранения ценностей госрезерва рассматривались В,А, Лапачем и Н.А. Рогожиным. Вместе с тем, юридическая природа указанных правоотношений, равно как и проблема основания их возникновения и применимого к ним законодательства в научной литературе комплексно ранее не исследовались.
Основная цель диссертации заключается в том, чтобы посредством теоретического осмысления действующего законодательства, практики его применения, соответствующей научной литературы провести комплексное исследование отношений, возникающих при осуществлении ответственного хранения материальных ценностей госрезерва, выявить их правовую природу и определить, таким образом, применимое к ним законодательство.
Для достижения поставленной цели в диссертации решаются следующие задачи:
-определить общую методологию исследования;
-выявить экономическую сущность и дать определение государственным материальным резервам;
-исследовать правовой режим государственных материальных резервов как объекта исследуемых правоотношений;
-найти место отношений хранения материальных ценностей государственного резерва в системе отношений, возникающих по поводу удовлетворения потребностей (нужд) государства в товарах, работах и услугах, с учетом выявленных сущностных признаков последних;
-установить юридическую природу отношений хранения ценностей госрезерва специализированными государственными организациями-хранителями, созданными в форме унитарных предприятий и бюджетных учреждений (комбинатов);
-выявить правовое основание возникновения отношении хранения ценностей госрезерва специализированными организациями-хранителями;
-исследовать вопрос о правовом основании возникновения отношений ответственного хранения материальных ценностей госрезерва и его соотношении с универсальным гражданско-правовым механизмом размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд, предусмотренным действующим законодательством;
-определиться в понимании хранения «в силу закона» и возможности квалификации в качестве такового отношений ответственного хранения материальных ценностей гоеречерва;
-разработать и внести предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего отношения, связанные с размещением материальных ценностей госрезерва и их ответственным хранением в негосударственных организациях-хранителях, в целях устранения существующего дуализма в понимании правовой природы указанных отношений.
Объект исследования составляет правовая природа отношении хранения материальных ценностей госрезерва в негосударственных промышленных, транспортных, сельскохозяйственных и иных организациях независимо от формы собственности (ответственноехранение).
Предметом исследования является российское и зарубежное законодательство, обычаи делового оборота, судебная практика, цивилистическая доктрина в изучаемой области.
Методологическая основа исследования. Для достижения указанной выше цели и решения поставленных задач при написании настоящего
исследования использовались как общенаучные методы познания (диалектический, системный, социологический, формально-логический и др.), так и частно-научные (исторический, лингвистический, метод сравнительного правоведения, технико-юридический и структурно-функциональный) методы.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации; международное законодательство; федеральное законодательство, включая: федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты федеральных государственных органов исполнительной власти; законодательство субъектов Российской Федерации.
Эмпирическую основу исследования составили материалы арбитражной практики применения нормативных актов Российской Федерации в рассматриваемой сфере.
Научная новизна. Научная новизна диссертации предопределяется тем, что отношения хранения материальных ценностей госрезерва впервые стали предметом комплексного юридического исследования, особенно в контексте проблематики правового основания возникновения указанных отношений и их правовой природы в системе действующего законодательства.
Научная новизна диссертации находит свое непосредственное отражение в основных положениях, выносимых на защиту:
1. Особое предназначение и важная социально-экономическая роль государственных запасов не только предопределяют наличие значительного административно-правового элемента в механизме правового регулирования отношений, складывающихся по поводу государственного резерва, но и создают особый граящанско-правовой режим объекта исследуемых отношений» Если административно-правовая составляющая режима ценностей госрезерва заключена в механизме (порядке, принципах) государственного управления системой материальных резервов, то специфика их гражданско-правового режима находит свое проявление в известном ограничении оборотоспособности материальных ценностей госрезерва. С точки зрения
генеральной классификации объектов гражданских прав по признаку их оборотоспособности ценности государственного материального резерва относятся к группе имущества, ограниченного в обороте.
23аконодательно установленными конститутивными признаками отношение возникающих по поводу удовлетворения потребностей (нужд) государства в товарах, работах и услугах являются:
1)особое назначение (специфическая цель) поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг в рамках указанных отношений, в самом широком смысле обеспечивающих возможность реализации государством возложенных на него функций;
2)специальные источники финансирования удовлетворения государственных нужд, под которыми понимаются средства бюджетов соответствующего уровня, а также внебюджетные источники финансирования.
Механизм удовлетворения потребностей государства в товарах, работах и услугах сущностным признаком отношений, возникающих при этом, вопреки позиции некоторых авторов, не является, однако выступает критерием разграничения двух различных подходов законодателя: первый связан с применением гражданско-правового механизма заключения государственного контракта с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) путем размещения у него соответствующего государственного заказа и принятия последнего на добровольных началах, второй имеет в своей основе метод административно-властного воздействия, не предполагающий оформление отношений между государством и хозяйствующим субъектом с помощью договора.
3. Отношения хранения ценностей госрезерва как отвечающие указанным выше признакам следует рассматривать в качестве элемента системы отношений, возникающих по поводу/в связи с удовлетворением государственных нужд в товарах, работах и услугах, причем не зависимо от того, осуществляется ли такое хранение специализированными организациями-хранителями, входящими в единую федеральную систему государственного резерва, либо речь идет об ответственном хранении ценностей госрезерва в
негосударственных транспортных, промышленных и иных предприятиях независимо от организационно-правовой формы последних,
4. Создание подведомственных Росрезерву организаций в организационно-правовой форме унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает потребностям государственного управления единой федеральной системой государственного резерва, поскольку с точки зрения действующего законодательства не предполагает должной степени вариативности и целенаправленности управленческого воздействия, необходимой для принятия в отношении таких предприятий управленческих решений, создающих у них соответствующие обязанности (в том числе по принятию на хранение материальных ценностей госрезерва) без каких-либо дополнительных оснований.
Необходимый управленческий эффект возникает лишь в отношении подведомственных Росрезерву специализированных организаций-хранителей в форме казенных предприятий или бюджетных учреждений (комбинатов), поскольку материально-правовой средой и в том и в другом случае выступает право оперативного управления, предполагающее соответствующий уровень управленческой зависимости хозяйствующего субъекта от учредившего его собственника (государства).
5.Государственно-управленмескому характеру отношений хранения между Росрезервом, с одной стороны, и подведомственными ему специализированными организациями-хранителями, основанными на праве оперативного управления, с другой стороны, соответствует особое основание их возникновения, в качестве которого выступает односторонне-обязывающий административный акт, именуемый мобилизационным или иным заданием (планом, заказом).
6. В результате доведения Росрезервом до подведомственной ему организации обязательного для исполнения заказа (плана, задания и т.д.) на хранение ценностей госрезерва, у последней возникает не гражданско-правовое обязательство хранителя, основанное на договоре, а
административно-правовая обязанность принять передаваемое на хранение имущество госрезерва и обеспечить его хранение в соответствии с условиями
выданного задания, представляющего собой управленческий акт органа государственной власти.
В силу п.З стЛ ГК РФ властно-управленческий (публичный) характер указанных отношений в ситуации отсутствия на этот счет специальных указаний закона исключает применение к ним положений ГК РФ об обязательствах хранения (гл.47) и общей части обязательственного права (раздел III ГК) как норм частноправового свойства, основанных на принципе равенства сторон и автономии воли,
7. Целесообразен уход от существующего на сегодняшний день
положения, когда государственный заказ может рассматриваться и как
оферта к заключению государственного контракта на поставку товаров,
выполнение работ и оказание услуг, и как обязательный к исполнению
государственно-управленческий акт, адресуемый подведомственному
казенному предприятию. В целях обеспечения равного положения казенных
предприятий с предприятиями иных организационных форм в процессе
размещения любых государственных заказов и заключения на их основе
государственных контрактов, необходимо лишить собственника имущества
казенных предприятий безусловного права давать им обязательные для
исполнения заказы на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для
госнужд путем ограничения этого правомочия «случаями, предусмотренными
законодательством Российской Федерации»,
8. Согласно действующему законодательству о государственном резерве,
мобилизации и мобилизационной подготовке в РФ, договорная (контрактная)
основа свойственна любым отношениям по размещению и хранению запасов
материальных ценностей на производственных мощностях негосударственных
предприятий (т.е. не входящих в единую федеральную систему госрезерва РФ),
причем независимо от того, относится размещаемое и хранимое имущество к
мобилизационному резерву или нет.
9. С точки зрения системы действующего законодательства, необходимыми элементами сложного юридического состава, лежащего в основании возникновения отношений ответственного хранения ценностей госрезерва, являются лишь:
а) мобилизационное или иное задание (план, заказ), доведенное до
организации - хранителя в установленном порядке (административный акт);
б) факт передачи (по терминологии Закона №79-ФЗ - закладки)
материальных ценностей госрезерва организации - хранителю.
Договор (контракт) выполняет здесь роль факультативного элемента основания правоотношений, поскольку его отсутствие на действительность и осушествимость предметообразующей обязанности предприятия принять ценности госрезерва иа хранение (осуществить закладку) и хранить их в течение срока, указанного в мобилизационном или ином задании (плане, заказе), никак не влияет.
Отношения, возникающие между государством в лице его уполномоченных органов и негосударственным предприятием-хранителем на преддоговорной стадии и опосредующиеся лишь обязательным к исполнению плановым актом (мобилизационным или иным заданием), нельзя считать исключительно организационными» поскольку он и обладают также и признаками отношений организуемых, характеризующихся наличием своего собственного имущественного содержания.
10. Поскольку режимоформирующим элементом в структуре правового механизма, лежащего в основании отношений ответственного хранения материальных ценностей госрезерва, является не договор, а административный акт, следует признать, что в ситуации отсутствия на этот счет специальных указаний закона административно-правовая характеристика исследуемых отношений исключает применение к ним положений ГК РФ об обязательствах хранения (гл.47) и общей части обязательственного права (раздел III ГК) как норм частноправового свойства.
С другой стороны, квалификация отношении ответственного хранения материальных ценностей госрезерва как хранении в силу закона означает, что к исследуемым отношениям в силу ст.906 ГК РФ должны применяться правила главы 47 ГК РФ, если законодательством о госрезерве не установлены иные правила, причем независимо от того, был ли заключен во исполнение мобилизационного или иного задания (плана, заказа) соответствующий договор ответственного хранения ценностей госрезерва или нет.
Автором предложены следующие изменения и дополнения и действующее законодательство:
1, Из п.4 ст.4 Закона №79-ФЗ «О государственном материальном резерве»
исключить положение о возможности создания предприятий, включенных в
единую систему государственного материального резерва, на праве
хозяйственного ведения, изложив его в следующей редакции:
«4, Решения о создании, реорганизации, ликвидации организаций, входящих в систему государственного резерва, и закреплении за ними имущества в оперативное управление принимаются в порядке, определенном Правительством Российской Федерации».
2. Изложить п.2 ст.20 Закона №161-ФЗ «О государственных и
муниципальных унитарных предприятиях» в следующей редакции:
«2. Собственник имущества казенного предприятия помимо правомочий, указанных в пункте 1 настоящей статьи, вправе:
изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество;
доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд в случаях* предусмотренных законодательством;
утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия».
3. Внести следующее дополнение в п. 2 ст,55 Закона №94-ФЗ «О
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг
для государственных и муниципальных нужд»:
«Статья 55. Случаи размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).
...2. Размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется заказчиком в случае, если:
...4) выполняются работы по мобилизационной подготовке в Российской Федерации, а также оказываются услуги по хранению материальных ценностей государственного резерва организациями, не входящими в единую федеральную систему государственного резерва Российской Федерации».
4. Изложить п.2 ст.11 Закона №79-ФЗ «О государственном материальном
резерве» в следующей редакции:
«..,2, Часть запасов материальных ценностей государственного резерва может храниться в промышленных, транспортных, сельскохозяйственных и иных организациях независимо от форм собственности и организационно-правовых форм на контрактной основе. Порядок размещения заказов на хранение материальных ценностей государственного резерва определяется Федеральным законом от 21 июля 2005 года М94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
5. Из ст.9 Федерального закона №31-ФЗ «О мобилизационной подготовке
и мобилизации в Российской Федерации» исключить п.2 («Организации не
вправе отказываться от заключения договоров (контрактов) о выполнении
мобилизационных заданий (заказов) в целях обеспечения обороны страны и
безопасности государства, если с учетом мобилизационного развертывания
производства их возможности позволяют выполнить эти мобилизационные
задания (заказы). Возмещение государством убытков, понесенных
организациями в связи с выполнением ими мобилизационных заданий
(заказов), осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации»).
Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов исследования, соблюдением методологических требований науки гражданского права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта в исследуемой сфере.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования обусловлена его актуальностью, новизной теоретического и практического характера.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические разработки и положения, выносимые на защиту, докладывались и обсуждались на заседании кафедры гражданского права Южного федерального университета.
Основные выводы и положения нашли отражение в 3-ех публикациях автора по теме проведенного исследования общим объемом 1,78 п.л., одна из которых - в издании из перечня ВАК Минобрнауки РФ.
Структура диссертации подчинена логике исследования, определяется его целями и задачами. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих десять параграфов, заключения и библиографического списка использованного материала.
Правовой режим объекта правоотношений как основной источник своеобразия их юридической природы
Ставя перед собой задачу выявления правового режима ценностей государственного материального резерва в контексте тематики настоящей диссертационной работы, ее автор исходил из следующего. По нашему мнению, коль скоро запасы государственного резерва выступают в качестве объекта исследуемых правоотношений (их предметом, согласно классическим представлениям в цивилистике, является поведение участников, направленное на определенное материальное или нематериальное благо ), правовая природа и содержание последних не могут быть безразличны к специфике их (ценностей госрезерва) правового режима. Индифферентность характера правоотношений к юридическим характеристикам объекта прав, в связи и по поводу которого они возникают, противоречила бы сущности самого механизма правого регулирования, направленного на максимально возможное учитывание специфики того или иного объекта прав при выборе законодателем адекватных способов регламентирования соответствующих общественных отношений с ним, В конечном счете, правовой режим объекта фажданских прав в динамике находит свое проявление в совокупности гражданских правоотношений, опосредующих его переход (или, если быть точнее, прав на него) от одних участников (субъектов) к другим, т.е. оформляющих динамику имущественных отношений, или собственно гражданский оборот38, В
рамках таких правоотношений юридические свойства самого объекта становятся свойствами последних и наоборот - содержательная характеристика правоотношений формирует и обогащает правовой режим объекта этих отношений.
По совершенно справедливому замечанию Е.А. Суханова, «смысл категории объектов гражданских правоотношений (объектов гражданских прав) как раз и заключается в установлении для них определенного гражданско-правого режима (выделено автором), т.е. возможности или невозможности совершения с ними определенных действий (сделок), влекущих известный юридический (гражданско-правовой) результат.» По мнению ученого, «он (правовой режим объекта права - К.К) определяет поведение участников правоотношений, касающееся соответствующих материальных и нематериальных благ» Иными словами, понятие правого режима объекта права (объекта правоотношения в смысле материального или нематериального блага, на которое направлено поведение субъектов правоотношения) здесь абсолютно верно определяется через его оборотоспособность, поскольку признаком, имманентно присущим любому объекту гражданского права (за исключением личных неимущественных благ, не вовлеченных в гражданский оборот лишь в силу особого свойства их неотчуждаемости от личности носителя), признается его передаваемость, т.е. способность в самостоятельном качестве передаваться по сделкам (на основании иных юридических фактов).
Полагаем в снязи с изложенным выше, что значение оборотоспособности объекта права не может сводиться лишь к ограничению круга субъектов, которым может этот объект принадлежать - оно значительно шире. Существующая зависимость между особенностями правового режима объекта прав и возникающими в связи с последним дннамико-обеспечивающими гражданскими правоотношениями является прямой и безусловной, ибо не только субъектный состав, но и основания их возникновения, условия перехода прав на соответствующие объекты от одного лица к другому, а также, в какой-то степени, содержание указанных правоотношений задаются как раз определенными юридическими свойствами объекта составляющими его (объекта) специфический правовой режим- В указанном контексте нельзя не согласиться с позицией Е.А. Суханова, полагающего, что известная дифференциация объектов права собственности в зависимости от субъектного состава имеет своим основанием именно специфику правового режима самих объектов, а не различия в содержании прав и границах их осуществления для отдельных собственников . Особый субъектный состав здесь выступает как производное от характеристических особенностей самого объекта права, допускающих в силу естественных свойств данного объекта или того назначения, которое придается вещам законодателем, возможность его нахождения лишь у ограниченного круга лиц.
Вопросы гражданско-правового режима ценностей государственного материального резерва
Особое назначение и стратегическая роль государственных запасов создают не только специальный механизм гражданско-правового регулирования отношений в сфере госрезерва, но и предопределяют наличие существенной административно-правовой составляющей общего режима ценностей государственного материального резерва»
Так, согласно Классификатору правовых актов, утвержденному Указом Президента РФ 15 марта 2001г. №511, государственный материальный резерв относится к предмету административного права в части, устанавливающей основы государственного управления в сфере экономики.
Если вслед за большинством ученых-теоретиков права рассматривать функции государства как основные направления его деятельности, обусловленные сущностью государства и его содержанием, а также стоящими перед ним на том или ином этапе его развития целями, задачами и социальным назначением61, и при этом учитывать место государственных резервов в структуре производства и потребления, то можно сказать, что формирование материального резерва - одна из составляющих частей внутренней функции государства, выражающейся в его регулирующем воздействии на экономику страны, причем на любой стадии общественно-экономического развития государственно-организованного общества. В доказательство этому можно привести положение п.1 ст. 14 Закона №79-ФЗ, предусматривающего возможность использования ресурсов государственного резерва на основании решения Правительства РФ в случае возникновения диспропорций между спросом и предложением на внутреннем рынке для стабилизации экономики и оказания регулирующего воздействия на рынок.
Кроме того, поскольку формирование и поддержание государственного материального резерва предполагает, согласно Закону №79-ФЗ, создание едва ли не в первую очередь мобилизационного резерва, предназначенного для обеспечения защиты государства от вооруженного нападения и удовлетворения потребностей государства и нужд населения в военное время , можно с уверенностью говорить о том, что создание материальных резервов есть также непременная часть единой функции государства по обеспечению обороноспособности страны.
Для обеспечения выполнения своих функций в любом государстве формируется специальная структурная организация - государственный аппарат, представляющий собой систему государственных органов, взаимосвязанных общими принципами, единством конечной цели и взаимодействием, наделенных властными полномочиями, а также располагающих материально-техническими возможностями для осуществления своих функций . Таким образом, административно-правовая составляющая режима ценностей государственного материального резерва заключена в механизме (порядке, принципах) государственного управления системой материальных резервов.
Для осуществления руководства деятельностью организаций системы государственного резерва Закон №79-ФЗ наделяет Правительство РФ полномочиями по определению структуры системы государственного резерва и порядка управления ею; принятию решений о создании, реорганизации, ликвидации организаций, входящих Б систему государственного резерва, и закреплению за ними имущества в хозяйственное ведение или оперативное управление (пп.2 и 4 ст.4 Закона Ж79-ФЗ).
Во главе организаций, входящих в единую федеральную систему государственного резерва Российской Федерации, стоит Федеральное агентство по государственным резервам, осуществляющее свою деятельность в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004г. №373 «Об утверждении положения о Федеральном агентстве по государственным резервам» (далее - Постановление №373).
В соответствии с указанным Постановлением, Федеральное агентство по государственным резервам (далее - Росрезерв) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере управления государственным материальным резервом.
Другими звеньями единой федеральной системы государственного резерва РФ выступают территориальные органы Росрезерва, а также подведомственные ему организации, наделенные закрепленным за ним имуществом на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (п. 4 ст.4 Закона №79-ФЗ) , для которых хранение ценностей государственною материального резерва является едва ли не единственном видом разрешенной им деятельности, составляющей предмет их специальной правоспособности .
Что же касается специфики гражданско-правового режима ценностей государственного материального резерва, то она проявляется в известном ограничении их оборотоспособности.
Согласно ст. 129 ГК РФ, с точки зрения оборотоспособности все объекты гражданских прав делятся на три группы:
3)объекты ограниченной оборотоспособности. Под оборотом в данном случае понимается гражданский оборот, который включает в себя сделки и иные действия, направленные на возмездную и безвозмездную передачу имущества и иных объектов в рамках возникающих между их участниками гражданских правоотношений6 .
Первую группу составляют объекты, которые могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства либо иным способом. Следует напомнить, что ст.2 ГК РФ фактически установлена презумпция полной оооротослособности объектов гражданских прав - ограничения и запрет оборотоспособности допускаются лишь в случаях, прямо указанных в законе.
Хранение ценностей государственного материального резерва специализированными организациями, созданными в форме унитарных предприятий
Фундаментальные основы правового положения унитарных предприятий определяются Гражданским кодексом РФ, а также Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее - Закон №161-ФЗ).
В соответствии со ст. 2 Закона №161-ФЗ унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. К обозначенным характеристикам необходимо добавить важнейшую теоретико-практическую составляющую юридического статуса унитарного предприятия - принцип специальной (целевой) правоспособности. Прямое указание на него содержится в п.З ст.9 Закона №161-ФЗ, где прямо сказано, что устав унитарного предприятия должен содержать сведения о предмете, целях и видах деятельности унитарного предприятия, а п.1 ст.З Закона №161-ФЗ содержит правило, учитывающее результат соотнесения п. 1 ст. 49 и п. 1 ст. 113 ГК РФ, согласно которому унитарное предприятие может иметь гражданские права, соответствующие предмету и целям его деятельности, предусмотренным в уставе этого унитарного предприятия, и нести связанные с этой деятельностью обязанности90.
Исходя из положений Закона №161-ФЗа полномочия собственника имущества унитарного предприятия с точки зрения их содержательной характеристики могут быть подразделены на три основные группы:
-полномочия, касающиеся учреждения унитарного предприятия, определения основных направлений его деятельности, назначения руководства (пп.1,4-8,13,14ст,20);
-полномочия, касающиеся финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия (пп.3,10,13,15 ст.20);
-контрольные полномочия (пп.9? 11,12, 16 ст.20).
Какова же правовая природа отношений, возникающих при реализации собственником - РФ, субьектом РФ или муниципальным образованием - упомянутых выше правомочий?
Согласно пЛ ст.2 ГК РФ, определение оснований возникновения и порядка осуществления права собственности и других вещных прав относится, наряду со многими прочими вопросами, к предмету гражданского законодательства. С этой позиции реализация собственником имущества унитарных предприятий своих полномочий по управлению им должна также иметь гражданско-правовую основу. По мнению ДМ. Генкина, "неправильно управление государственным имуществом противопоставлять правомочиям владения, распоряжения и пользования; указанные правомочия и составляют содержание государственного управления имуществом1 91. Указанную точку зрения разделяет и Е.А, Суханов, который полагает, что управление публичным имуществом является только одной из форм осуществления права собственности; в гражданско-правовом смысле собственник и здесь лишь реализует правомочия владения, пользования и распоряжения . Разработчики действующего ГК РФ вообще предлагали законодательно закрепить правомочие по управлению имуществом в качестве самостоятельного элемента в содержании права собственности, однако возобладало мнение о том, что управление является составной частью права собственника распоряжаться имуществом93.
Тем не менее, вынуждены констатировать, что ответ на вопрос о правовой природе управленческой деятельности органа государственной власти, от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования отправляющего функции собственника имущества унитарных предприятий, не выглядит столь однозначным. В частности, В.А. Дозорцев высказал предположение о том, что «управление имуществом не относится к числу гражданских правомочий, скорее всего, под ним следует иметь в виду комплекс гражданско-правовых и публично-правовых правомочий"94.
