Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ КОНТРОЛЬНО-АНАЛИТИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРИНОСЯЩЕЙ ДОХОД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УЧРЕЖДЕНИЙ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ '. 13
1.1. Понятие и специфика приносящей доход деятельности в системе федеральной службы исполнения наказаний 13
1.2. Комплексный подход к развитию контрольно-аналитической деятельности в учреждениях уголовно-исполнительной системы 36
1.3. Оценка состояния и тенденций развития приносящей доход деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы 49
ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ - ПОЛОЖЕНИЯ КОНТРОЛЬНО-АНАЛИТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УЧРЕЖДЕНИЙ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ 69
2.1. Систематизация правового обеспечения приносящей доход деятельно-сти учреждений уголовно-исполнительной системы и контрольно-ревизионной работы 69
2.2. Организационный механизм контрольно-ревизионной работы в учреждениях уголовно-исполнительной системы 94
2.3. Развитие информационной базы внутриведомственной контрольной деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы 132
ГЛАВА 3. МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ КОНТРОЛЬНО-АНАЛИТИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРИНОСЯЩЕЙ ДОХОД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УЧРЕЖДЕНИЙ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ 147
3.1. Комплексный анализ приносящей доход деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы 147
3.2. Методика контроля формирования доходов от приносящей доход деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы 160
3.3. Методика внутреннего контроля формирования доходов и расходов от приносящей доход деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы 175
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 192
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 198
ПРИЛОЖЕНИЯ 219
- Понятие и специфика приносящей доход деятельности в системе федеральной службы исполнения наказаний
- Систематизация правового обеспечения приносящей доход деятельно-сти учреждений уголовно-исполнительной системы и контрольно-ревизионной работы
- Комплексный анализ приносящей доход деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы
Введение к работе
Уголовно-исполнительная система (УИС), являющаяся составной частью правоохранительных органов России, представляет собой совокупность учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания и реализующих иные меры уголовно-правового характера, а также обеспечивающих содержание под стражей обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений.
Эта система является многофункциональной. Она не только исполняет наказания в виде лишения свободы или без изоляции от общества, но и организует привлечение осужденных к труду, осуществляет общую и профессиональную подготовку специалистов, санитарно-профилактическую работу и лечение осужденных, оперативно-розыскную, деятельность, реализует социальную работу с осужденными и контроль за их поведением. Многофункциональность системы порождает и комплексный характер проблем, связанных с процессом исполнения наказаний.
В настоящее время происходит процесс реформирования государственных унитарных предприятий при учреждениях, исполняющих наказания в центры трудовой адаптации (ЦТАО), учебно-производственные мастерские (УПМ) и лечебно-производственные мастерские. Результатом реформирования является переориентация деятельности производственного сектора УИС на решение, в первую очередь, социальных задач - восстановление и закрепление у осужденных профессиональных и трудовых навыков, необходимых для их адаптации в обществе после истечения срока наказания. Основной этап реформирования пришелся на 2007 год. Из 602 ГУП исправительных учреждений, существовавших в УИС на начало 2007 года, в реформирование вступили 550 предприятий. Созданы и осуществляют внебюджетную производственную деятельность 416 ЦТАО, 60 УПМ и 53 лечебно-производственных мастерских (ЛПМ).
Одна из важнейших задач УИС на современном этапе заключается в том, чтобы организовать работу реформированного производственного сектора УИС таким образом, чтобы она не только не приносила убытка, но и спо-
4 собствовала бы развитию системы, обеспечивала бы выполнение возложенных на УИС задач по трудовому воспитанию осужденных.
Реформирование промышленного сектора УИС затронуло такие важные аспекты, как планирование, учет, отчетность и контроль. Особенно много вопросов возникает в рамках приносящей доход деятельности. Специфические особенности учреждений УИС объективно накладывают отпечаток на порядок ведения учета, организацию и методику контроля. По сравнению с ГУПами существенно отличается методология, структура и характер отражения операций в бюджетном учете. Это, в свою очередь, обуславливают повышенное внимание к теоретико-методологическим проблемам, методике и организации контрольно-ревизионной и аналитической работы в учреждениях УИС.
Как показывает практика, усиление контрольно-ревизионной работы в ФСИН России в последние годы повлекло за собой общие позитивные ИЗМЄт нения в состоянии финансовой дисциплины в УИС.
В то же время следует признать, что многие финансовые нарушения возникают вследствие недостаточности теоретических, методологических и методических разработок по учету, анализу и контролю доходов и расходов от приносящей доход деятельности в учреждениях УИС.
Это предопределило необходимость проведения теоретического и практического исследования проблем контрольно-аналитического обеспечения приносящей доход деятельности учреждений УИС. Данные исследования приобретают особую актуальность и востребованность в свете последних законодательных инициатив.
Степень научной разработанности проблемы.
Вопросы методологии, методики и организации контрольно-ревизионной работы достаточно подробно освещены в научных трудах из-вестных специалистов в области финансового контроля в России: И.А. Бело-бжецкого, Н.Г. Белова, Н.Т. Белухи, В.В. Бурцева, Б.И. Валуева, Э.А. Вознесенского, Ю.М. Воронина и Р.Е. Мешалкиной, Н.Г. Гаджиева, О.В. Голосова, Е.М. Гутцайт, Ю.А. Данилевского, В.А. Жукова, Ю.М. Иткина, М.В. Мельник,
5 М.Ф. Овсийчук, А.Н. Овсянникова, Т.М. Рогуленко, В.М. Родионовой, А.Д. Соменкова, СВ. Степашина, Н.С. Столярова, В.П. Суйца, П.В. Черноморда, А.Д. Шеремета, СО. Шохина, В.И. Шлейникова и другие.
К отечественным ученым, исследовавшим теоретические аспекты методологии и практики учета доходов и расходов в бюджетных учреждениях, следует отнести: И. Н. Богатую, Н. А. Бреславцеву, Н. П. Кондракова, Л. Г. Котовскую, Л. П. Курочкину, С Г. Хабаева, В. Г. Широбокова и других.
Прикладные аспекты учета и контрольно-ревизионной работы в учреждениях УИС рассматривали B.C. Валезнев, В. В. Клевакин, А.В. Кучерявенко и другие.
Вместе с тем, ряд существенных теоретических и методических проблем контрольно-аналитического обеспечения приносящей доход деятельности учреждений УИС требуют дополнительных исследований ввиду их недостаточной разработанности.
В частности, дискуссионными остаются взгляды на сущность и содержание приносящей доход деятельности в бюджетных учреждениях. До сих пор не существует определение такого понятия как приносящая доход деятельность в системе ФСИН, не до конца определены специфические особенности функционирования учреждений УИС при осуществлении ими приносящей доход деятельности и не определено влияние отраслевых особенностей деятельности учреждений УИС на организацию в них системы бюджетного учета и контроля. Не в полной мере раскрыты возможности комплексного подхода к развитию контрольно-аналитической деятельности.
Недостаточно разработанной остается проблема использования информационной базы внутриведомственной контрольной деятельности учреждений УИС. Нуждается в систематизации организационный механизм контрольно-ревизионной работы в учреждениях уголовно-исполнительной системы. Отсутствуют критерии и показатели эффективности приносящей доход деятельности. Требуют уточнения весьма актуальные вопросы внутреннего контроля в рамках приносящей доход деятельности. Следует признать недостаточными
исследования в области правового обеспечения приносящей доход деятельности и контрольно-ревизионной работы. Значимыми, но не находящими должного отражения в научной и учебно-методической литературе, являются вопросы комплексного анализа приносящей доход деятельности учреждений УИС.
Отмеченные факторы обусловили выбор темы и структуру диссертационного исследования, постановку цели и задач работы.
Диссертационная работа выполнена в соответствии с одним из направлений научных исследований Воронежского государственного университета (ВГУ) «Система учетно-финансового и контрольно - аналитического обеспечения управления бизнес-процессами, инвестиционной деятельностью, конкурентоспособностью и корпоративными отношениями хозяйствующих субъектов», утвержденного Научным советом ВГУ.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование и разработка организационно-методических рекомендаций по развитию системы контрольно-аналитического обеспечения приносящей доход деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы.
Поставленная цель предполагает решение следующих задач:
сформулировать определение «приносящая доход деятельность в учреждениях УИС»;
охарактеризовать отраслевые особенности деятельности учреждений УИС и выявить закономерности' их влияния на организацию бюджетного учета, контроля и содержание учетной информации;
уточнить представление о комплексном подходе к развитию контрольно-аналитической деятельности в учреждениях УИС;
исследовать, обобщить и оценить достаточность нормативно-правовой базы, касающейся деятельности учреждений УИС и контрольно-ревизионной работы;
уточнить принципы контрольно-ревизионной работы в учреждениях УИС;
систематизировать организационный механизм контрольно-ревизионной работы в учреждениях УИС;
предложить систему показателей оценки результативности контрольно-ревизионной работы деятельности территориальных органов УИС;
обосновать развитие системы счетов учета доходов и расходов по приносящей доход деятельности как основного источника информационной базы внутриведомственной контрольной деятельности в учреждениях УИС;
представить методические рекомендации контроля эффективности расходов по приносящей доход деятельности учреждений УИС;
адаптировать систему сбалансированных показателей для оценки деятельности учреждений УИС.
Область исследования. Исследование соответствует 1.3. «Методология учета, контроля и анализа финансовых результатов», п. 1.8. «Бухгалтерский учет в организациях различных организационно-правовых форм, всех сфер и отраслей», 1.12 «Инвестиционный, финансовый и управленческий анализ», 2.5. «Аудиторское и контрольно-статистическое тестирование систем внутреннего контроля» специальности 08.00.12 - Бухгалтерский учет, статистика паспорта специальностей ВАК России.
Предметом исследования является комплекс теоретико-методологических и организационно-методических проблем контрольно-аналитического обеспечения приносящей доход деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы, включающий определение сущности приносящей доход деятельности в учреждениях УИС, систематизацию их отраслевых особенностей и выявление их влияния на систему учета и контроля, расширение представления о комплексном подходе к развитию контрольно-аналитической деятельности в учреждениях УИС, уточнение принципов и разработку организационного механизма контрольно-ревизионной работы, обоснование рациональной системы информационного обеспечения принося-
8 щей доход деятельности, разработку системы критериев и показателей аудита эффективности расходов и сбалансированной системы комплексного анализа по приносящей доход деятельности учреждений УИС.
Объектом диссертационного исследования выступают учреждения уголовно-исполнительной системы Воронежской области и других субъектов РФ. Наиболее детальные исследования проведены по данным ФБУ «ИК-1» УФСИН России по Воронежской области.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования является применение базовых принципов бухгалтерского учета, экономического анализа и аудита, внутрихозяйственного анализа. Вместе с тем, в работе применяются такие общенаучные методы исследования, как анализ и синтез, индукция и дедукция, исторический, логический и системный подходы и др.
Информационной базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, внесших существенный вклад в развитие теории и практики в области экономического анализа, бухгалтерского учета, контроля. В качестве источников эмпирического материала выступили законодательные и нормативные акты РФ, разработки Министерства юстиции РФ, годовая бухгалтерская отчетность, планово-экономическая информация ФГУ «ИК-1» УФСИН России по Воронежской области, результаты научных исследований, справочная литература, статистические данные.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в решении ряда важных теоретических и организационно-методических проблем бухгалтерского учета, контроля и анализа приносящей доход деятельности учреждений УИС, имеющих существенное значение для развития контрольно-аналитического обеспечения управления пенитенциарной системой.
В процессе исследования получены следующие научные результаты:
сформулировано комплексное определение приносящей доход деятельности в учреждениях УИС, учитывающее специфику и цели деятельности данных учреждений;
охарактеризованы отраслевые особенности деятельности учреждений УИС и выявлены закономерности их влияния на организацию бюджетного учета и содержание учетной информации;
развито представление о комплексном подходе к контрольно-аналитической деятельности в учреждениях УИС, отличающееся следующими позициями: рассмотрением изучаемого явления как системы; определением состава, структуры контрольно-ревизионных органов, характеристикой основных взаимодействий между ними и внешних связей; определением функций контрольно-ревизионной системы, ее места, роли и направлением развития.
установлены принципы контрольно-ревизионной работы в учреждениях УИС: законность, независимость, объективность, ответственность, гласность, системность и обоснована необходимость дополнения их перечня такими как завершенность и иерархичность;
проведена систематизация правового обеспечения деятельности учреждений УИС и контрольно-ревизионной работы, отличающаяся группировкой законодательных и нормативно-правовых актов по определенным временным и иерархическим этапам: законодательный этап, этап формирования ведомственных нормативных актов, стандартизационно-реорганизационный;
систематизирован организационный механизм контрольно-ревизионной работы в учреждениях УИС с учетом специфики их деятельности, разработана блок-схема, отличие которой состоит в группировке отдельных блоков в рамках основных этапов проведения ревизионной работы: подготовка к проведению ревизии, проведение ревизии, систематизация и подготовка материалов ревизии, реализация материалов ревизии;
предложена система показателей оценки результативности контрольно-ревизионной деятельности территориальных органов УИС, особенностью которой является построение рейтинга контрольно-ревизионных служб ФСИН России по объему финансовых нарушений, состоянию работы по комплектованию ревизионного аппарата, выполнению планов контрольно-
10 ревизионной работы и эффективности мероприятий по возмещению причиненного государству ущерба;
систематизирована отчетная информация для целей проведения контроля в учреждениях УИС, а также наиболее объективный подход отражения учетной информации по деятельности, приносящей доход, отличающийся от существующего порядка включением детализированной информации в разрезе кодов бюджетной классификации, что позволяет отражать специфику
деятельности указанных учреждений.
обоснован методический подход аудита эффективности расходов, заключающийся в выборе критериев и показателей оценки эффективности расходов по приносящей доход деятельности;
адаптирована система сбалансированных показателей для разработки стратегии учреждений уголовно-исполнительной системы в показатели оценки их деятельности.
Практическая значимость исследования заключается в том, что полученные научно-методические результаты доведены до конкретных рекомен-
даций по бухгалтерскому учету, контролю и анализу в пенитенциарной системе и могут быть по возможности использованы контрольно-ревизионными службами Федеральной службы исполнения наказаний.
Теоретические и методические разработки могут быть использованы в преподавании соответствующих дисциплин по специальности 080109 «Бухгалтерский учет, анализ и аудит»
Самостоятельное практическое значение имеют разработки по совершенствованию организационного механизма контрольно-ревизионной работы в учреждениях УИС, аудиту эффективности расходов от приносящей доход деятельности, оценке результативности контрольно-ревизионной работы.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертации докладывались на научных сессиях профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов Воронежского государственного университета, межрегиональной научно-практической конференции академии
права и управления ФСИН России, были опубликованы в периодических изданиях. Выводы и предложения работы были обсуждены на ежегодных международных и всероссийских научно-практических конференциях. Отдельные методические разработки и положения приняты к внедрению в практическую деятельность. А именно, с учетом произошедших изменений в производственной деятельности УИС подписан приказ Министерства юстиции РФ от 30.09.2008 г. №217 «Об утверждении Инструкции по проведению ревизий (проверок) финансово-хозяйственной, производственной, предпринимательской и иной приносящей доход деятельности учреждений и органов ФСИН России». Тезисы настоящего исследования доведены до руководителей контрольно-ревизионных служб на Всероссийском совещании в августе 2008 г. в г. Красноярске. В настоящее время проясняется корректировка структуры акта ревизии с последующим утверждением приказом ФСИН России.
Публикации. Основные положения диссертационного исследования опубликованы в 7 печатных работах общим объемом 5 п.л.
Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, содержащего 202 наименования. Работа изложена на 197 страницах, включает 25 таблиц, 16 рисунков, 12 формул, 4 приложения.
Во введении излагается актуальность темы диссертационного исследования, сформулированы цель и задачи работы, определены предмет и объект, раскрыта научная новизна исследования, практическая значимость, а также апробация основных положений диссертации.
В первой главе «Теоретико-методологические положения контрольно-аналитического обеспечения приносящей доход деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы» уточняется сущность приносящей доход деятельности учреждений УИС, систематизируются отраслевые особенности учреждений УИС и выявляются закономерности их влияния на построение в них системы бухгалтерского учета и контроля, раскрывается содержание комплексного подхода к развитию контрольно-аналитической деятельности в уч-
12 реждениях УИС, проводится оценка состояния и тенденций развития прино-сящей доход деятельности учреждений.
Во второй главе «Организационно-правовые положения контрольно-аналитической деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы» проведена систематизация правового обеспечения приносящей доход деятельности учреждений УИС и контрольно-ревизионной работы, систематизирован организационный механизм контрольно-ревизионной работы в учреждениях, предложены пути совершенствования бюджетного учета приносящей доход деятельности, предложена система показателей рейтинговой оценки результативности контрольно-ревизионной деятельности территориальных органов УИС.
В третьей главе «Методические положения контрольно-аналитического обеспечения: приносящей доход деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы» разработаны методические подходы к выработке критериев и показателей аудита эффективности расходов по приносящей доход деятельности в пенитенциарной системе, предложена сбалансированная система показателей для центров трудовой адаптации учреждений УИС, рассмотрена методика внутреннего контроля формирования доходов и^ расходов от приносящей доход деятельности учреждений.УИС.
В заключении дана оценка степени выполнения цели и задач диссертатг ции, обобщены наиболее важные положения работы, сформулированы: выводы и предложения.
Понятие и специфика приносящей доход деятельности в системе федеральной службы исполнения наказаний
С начала 1990-х годов в связи с появлением перспектив создания рыночной экономики в России отечественные экономисты начали обращаться к проблемам предпринимательства [43, с. 3-5], однако до настоящего времени эта тематика остается слабо разработанной.
Как известно, свободное предпринимательство является основой рыночной экономики, поскольку свободная экономическая деятельность, характерная для эффективно функционирующей рыночной системы хозяйствования, подразумевает экономическую обособленность рыночных субъектов и их неограниченного количества, свободную конкуренцию между ними, наличие частной собственности, свободного доступа к предпринимательской деятельности и т.д.
Приоритет в области экономической теории предпринимательства заложили экономисты Запада [41]. Отечественная же экономическая наука до недавнего времени если и рассматривала проблемы развития предпринимательства, то исключительно в связи с критикой тех или иных буржуазных теорий.
Анализ зарубежной экономической литературы по теории предпринимательства показывает, что при определении его экономической сущности авторы, как правило, отталкиваются от характеристики категории «предпри-ниматель». В числе первых исследователей проблем предпринимательства традиционно называют Р. Кантильона и А. Смита. Считается, что термин «предпринимательство» был впервые введен в оборот в XVIII в. Р. Кантиль 14 оном, в понимании которого предприниматель - это субъект, который наделен особыми способностями предвидеть, рисковать, брать на себя всю полноту ответственности за принимаемые решения не только в стандартных ситуациях, но и в обстоятельствах рисковых, в том числе в инновациях. При этом подобные субъекты, по его мнению, не обязательно должны быть собственниками функционирующего капитала [38, с. 86; 101, с. 96].
В отличие от Р. Кантильона, основатель классической школы политической экономии А. Смит предпринимателем называл собственника капитала, а целью предпринимательской деятельности считал получение предпринимательского дохода. Его позиция выглядит исторически оправданной, поскольку основной формой функционирующей собственности в то время выступала семейная малая и средняя фирма, в которой капитал воспроизводился, как правило, хозяином средств производства, его родственниками и соратниками [112, с. 124-138].
С течением времени зарубежные ученые постепенно перестали отождествлять капиталиста и предпринимателя. Последний стал видеться организатором производства, не обязательно обладающим правом собственности на имущество.
В отличие от представителей классической школы политической экономии, Ж.Б. Сэй основную функцию предпринимателя видел не в извлечении прибыли, а в организации и управлении воспроизводством, в умении соединять, комбинировать факторы производства. Целью и результатом такой деятельности он считал предпринимательский доход.
В развитие теории предпринимательства значительный вклад внес И. Шумпетер, который в своих исследованиях исходил из связи предпринимательства с инновационной деятельностью - внедрением в производство новых технологий и новых сырьевых продуктов, освоением новых источников и форм снабжения, организации труда и производства и т.п. Предпринимателя Й. Шумпетер отождествлял с инноватором, а предпринимательскую функцию видел в осуществлении организационно-хозяйственной инновации. Принадлежность имущества на праве собственности он не считал признаком предпринимательства. По его мнению, предпринимательский статус непостоянен, так как субъект рыночной экономики является предпринимателем только тогда, когда он осуществляет функции инноватора, и утрачивает этот статус, если переводит свой бизнес на рельсы рутинного процесса. И. Шум-петер подчеркивал, что именно всплеск, предпринимательства служит единственной причиной всех изменений в экономике, ее подъема [135, с. 169-170]. Следует заметить, что эта концепция пользуется особым успехом у современных экономистов.
Весьма заметен вклад в развитие теории предпринимательства И. Тю-нена, охарактеризовавшего предпринимателя как обладателя особых качеств: он должен уметь рисковать, принимать нестандартные решения и отвечать за свои действия, а потому может претендовать на незапланированный (непредсказуемый) доход. И. Тюнен считал, что предприниматель не обязательно является инноватором. Главную предпринимательскую функцию он связывал с несением бремени риска и неопределенности в процессе экономического развития [38, с. 178-186].
Взгляды И. Тюнена впоследствии были развиты Ф. Найтом [186, с. 26-27], который исследуя категории риска и неопределенности и выявляя различия между ними показал, что, несмотря на неопределенность будущего, предприниматель может угадать основные параметры развития производства и обмена и получить дополнительный коммерческий эффект. Таким образом, предпринимательский доход - это результат между ожидаемой (прогнозной) денежной выручкой фирмы и реальной ее величиной.
Одним из первых российских авторов, исследовавших проблемы предпринимательства, был И.Т. Посошков, который в своих работах рассматривал предпринимательство в качестве решающего условия социально-экономического развития России, повышения благосостояния государства и его граждан [99]. В советский период проблемам выявления сущности предпринимательства не уделялось должного внимания. Объясняется это тем, что с 1929 г. в связи с полным огосударствлением экономики в России свободное предпринимательство бьшо объявлено нелегитимным. В работах В.И. Ленина, И.В. Сталина оно рассматривалось как угроза социалистическому строю. К факторам успешного хозяйствования эти политические деятели относили развитие социалистической предприимчивости и социалистического соревнования [82, с. 271-282, 117, с. 321-322].
Ситуация начала медленно меняться лишь во второй половине 1980-х годов, но лишь после 1991 г. стали создаваться необходимые идеологические, политические и правовые основы для возрождения предпринимательства.
В большинстве трудов отечественных ученых-экономистов рассмотрение сущности данного явления подменяется выявлением отдельных черт (признаков) предпринимательства и его целей. В этой связи определение предпринимательства нередко излишне упрощается. Например, считается, что это «инициативная самостоятельная деятельность граждан, направленная на получение прибыли или личного дохода, осуществляемая от своего имени, под свою имущественную ответственность или от имени и под юридическую ответственность юридического лица» [42, с. 313].
Систематизация правового обеспечения приносящей доход деятельно-сти учреждений уголовно-исполнительной системы и контрольно-ревизионной работы
Уголовно-исполнительная система в последние годы переживает сложный период социально-экономических и организационно-правовых преобразований.
В условиях плановой системы хозяйствования учреждениям бюджетной сферы разрешалось иметь дополнительные источники доходов, которые не были связанны с бюджетом. Такие источники назывались внебюджетными и в тот период строго регламентировались законодательством. УИС длительное время финансировалась по «остаточному» принципу и оказалась в тяжелом положе-ний вследствие обострения противоречий между принятым курсом на ее гуманизацию и затруднявшими его осуществление процессами распада некогда незыблемого порядка тылового обеспечения, нарушения стабильных производственных и хозяйственных связей с индустриальным комплексом страны, невосполнимого износа основных фондов пенитенциарных учреждений, а также недостаточно быстрой замены устаревшей нормативно-правовой базы.
В первые годы рыночных реформ стали зарождаться первоосновы коммерческих отношений в системе МВД и Минюста России. С принятием Гражданского кодекса РФ и Указа Президента РФ от 29 октября 1995 г. №97.7 «О преобразовании государственных предприятий учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» основной формой организации оплачиваемого труда осужденных в УИС стали федеральные государственные унитарные предприятия. В период стабилизации производственно-хозяйственной деятельности УИС были утверждены нормативные документы для обеспечения устойчивой работы ее подразделений. Одним из первых нормативно-правовых актов был принят приказ ГУИН Минюста России от 14 августа 2000 г. № 147, который поставил перед учреждениями УИС задачу по активизации поиска дополнительных источников дохода (развитию предпринимательства), за счет которых должны быть созданы необходимые условия содержания осужденных к лишению свободы в соответствии с требованиями уголовно-исполнительного законодательства. Позже была утверждена Федеральная целевая программа «Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы», одним из существенных источников финансирования которой предполагалось использование средств сторонних партнеров и предпринимательских организаций.
В частности, в соответствии с Законом РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» [5] учреждения УИС имеют право осуществлять предпринимательскую деятельность для привлечения осужденных к труду, а также участвовать в создании и деятельности предприятий любых организационно-правовых форм в интересах развития своей социальной сферы. Право на осуществление бюджетным учреждением предпринимательской деятельности, которая не противоречит его уставу, закреплено в ст. 50 ГК РФ. В ней указывается, что некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.
Способствуют развитию предпринимательской деятельности постановления Правительства Российской Федерации от 7 ноября 2005 г. № 660 «Об урегулировании задолженности по обязательным платежам федеральных государственных унитарных предприятий учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, а также начисленных на нее пеней» и от 30 ноября 2006 г. № 734 «О предоставлении преимуществ учреждениям уголовно 71 исполнительной системы и организациям инвалидов, участвующим в размещении заказов на по ставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
За последние годы при реформировании предпринимательского сектора УИС был создан определенный фундамент законодательной и нормативно-правовой базы. С принятием Федерального закона от 6 июня 2007 г. №91-ФЗ «О внесении изменений в ст.ст. 103 и 141 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" и распоряжения Правительства РФ от 27 октября 2007 г. №1499-р заложены принципиальные основы его функционирования в новых условиях. Теперь некоторые государственные унитарные предприятия исправительных учреждений имеют возможность преобразоваться в центры трудовой адаптации и учебно-производственные мастерские.
В ходе диссертационных исследований было определено, что на сегодняшний день существует определенная система нормативно-правовой базы для ведения деятельности, приносящей доход, которую можно систематизировать в разрезе источников формирования и направлений использования. Данную информацию представим в виде табл. 2.1.
Осуществленный нами анализ нормативно-правовой базы предпринимательской деятельности УИС показал, что изложенные в них материалы и положения свидетельствуют о недостаточной развитости законодательной базы в рассматриваемой области. Таким образом, ее" необходимо развивать в будущем и наиболее полно учитывать особенности деятельности исправительных учреждений.
Более того, в учреждениях уголовно-исполнительной системы существует контроль за учреждениями и органами, исполняющими наказания, что является важной составляющей частью общей проблемы укрепления и совершенствования государственного финансового контроля.
Комплексный анализ приносящей доход деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы
До недавнего времени в России преобладала модель финансового управления, известная как сметное финансирование. В ней приоритет отдается детальному контролю и управлению расходами бюджетополучателей. Роль контролирующих органов в такой модели сводится лишь к поиску расхождений между утвержденной и фактической сметой расходов, выявлению фактов нецелевого использования средств. Дальнейшее сохранение затратной модели, по мнению специалистов, не позволит оптимизировать бюджетные расходы, т.к. она не стимулирует выявление внутренних резервов, не пробуждает инициативу. Бюджетополучатели постоянно будут обращаться за дополнительными ассигнованиями, не проводя внутренней реорганизации и не стремясь повысить качество и интенсивность своей деятельности.
В этой связи в ряде наиболее развитых стран мира в настоящее время широкое распространение получила методика проведения контрольных мероприятий в рамках государственного финансового контроля, которая называется аудитом эффективности. Аудит эффективности - системный подход и анализ использования бюджетных средств и собственности - становится главным инструментом всех контрольно-счетных палат. По данным исследований, в развитых странах аудит эффективности уже занимает до 70 % в общем объеме контрольных мероприятий.
В России основным принципом осуществляемой бюджетной реформы является переход от управления бюджетными затратами к управлению ре 148 зультатами. Главное направление такой перестройки - внедрение аудита эффективности, позволяющего оценить не только законность расходования бюджетных средств, но и результативность использования государственных ресурсов для достижения целей социально-экономического развития.
Аудит эффективности представляет собой проверку деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях определения эффективности их использования и выполнения возложенных на них функций и поставленных задач [74].
Итак, аудит эффективности включает в себя проверку следующих ас-пектов1:
- экономичность (economy) - достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема бюджетных средств или наилучшего результата с использованием заданного объема бюджетных средств;
- эффективность (efficiency) - ее еще трактуют «результативность» -соотношение между выпуском продукции, объемом оказанных услуг и другими результатами деятельности и затраченными на получение этих результатов материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами. Представляется, что эффективность бюджетных расходов применительно к УИС может быть оценена по тому, насколько результативно система выполняет возложенные на нее функции. Вместе с тем, в настоящий момент решение этой задачи усложняется тем, что функции УИС сформулированы в весьма расплывчатой и нередко противоречивой форме, а измеримые показатели эффективности расходов отсутствуют. Если, например, необходимость строительства новых тюрем обусловлена возрастанием контингента, то прежде чем давать добро на такое строительство, необходимо оценить, какую дополнительную нагрузку на бюджет наложит необходимость содержать возросший контингент. Подобные вопросы решаются в рамках многолетнего
В некоторых отечественных источниках при переводе составляющих частей аудита эффективности (результативности) используются иные термины: экономность, работоспособность, действенность и т.п. бюджетирования. Возможно, следует не наращивать спецконтингент, а налаживать профилактическую работу.
- результативность (effectiveness) - степень соответствия фактических результатов деятельности запланированным результатам.
Особая разновидность аудита эффективности — аудит эффективности расходования средств государственного бюджета. Его содержание представ-лено нарис. 3.1.
Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в рамках среднесрочного финансового планирования», суть которой - распре-деление бюджетных средств между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов. Применительно к учреждениям УИС первые шаги к внедрению БОР и оценке эффективности бюджетных расходов были сделаны с принятием Федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы)» [9], а именно: уточнен порядок определения общей величины и распределения бюджетных ассигнований на УИС; созданы предпосылки для разделения расходов не только на программные и не программные, но и на условно постоянные (содержание действующей сети учреждений УИС по нормативам) и переменные, привязанные к системе показателей оценки качества работы учреждений УИС.
Если исходить из определения эффективности и экономности, сформулированного в Бюджетном кодексе РФ [2], то квалификация деятельности по использованию бюджетных средств как «неэффективной» требует, по нашему мнению, специальных доказательств того, что существует практическая возможность альтернативного варианта деятельности, способного привести к лучшему использованию средств. Следует отметить, что на сегодня отсутствует соответствующий правовой механизм для получения и представления таких доказательств, и, соответственно, для проведения оценки эффективности. Это связано с тем, что до сих пор не разработана методика определения эффективности расходования бюджетных ресурсов применительно к учреждениям УИС (при разработке методики аудита эффективности расходов возникают сложности из-за разнообразия сфер деятельности бюджетных учреждений), поэтому весьма затруднительно проанализировать, насколько эффективным было бы увеличение расходов по какому-либо направлению. Более того, при нехватке средств в этом случае трудно определить, на самом ли деле финансирование недостаточно или ресурсы, выделенные в достаточном объеме, расходуются неэффективно.
Кроме того, как показали исследования, существующий методический аппарат, по сути, сводится к Методике проведения аудита эффективности использования государственных средств, принятой решением Коллегии Счетной палаты РФ 23 апреля 2004 г. [24], которая, по мнению специалистов, является далеко не безупречной. ; В самом общем виде методику аудита эффективности можно представить в виде определенной совокупности процедур получения доказательств, необходимых для формирования заключения относительно экономичности, продуктивности и результативности использования государственных средств. Проведение аудита эффективности включает четыре основных этапа: планирование, непосредственное проведение, подготовка отчета о результатах и реализация рекомендаций, выработанных в процессе проведения аудита. Объемы настоящего исследования позволили нам остановиться на разработке отдельных аспектов методики аудита эффективности расходов в пенитенциарной системе.
По нашему мнению, особую сложность при рассмотрении методических аспектов проведения аудита эффективности в учреждениях УИС представляет выбор критериев оценки эффективности, поскольку к изучаемой сфере неприменимы универсальные критерии оценки бизнеса (прибыль, рентабельность). Поэтому ход наших дальнейших рассуждений будет направлен на выработку критериев аудита эффективности и показателей, характеризующих соответствующие критерии. При разграничении критериев и показателей эффективности мы исходили из того, что критерий определяет качественное состояние объекта, а показатель - количественное.
