Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Анализ состояния аудита эффективности формирования и использования государственных средств в системе внешнего финансового контроля 9
1.1. Сущность и содержание понятия «эффективность государственного финансового контроля» 9
1.2. Аудит эффективности в механизме государственного финансового контроля 26
1.3. Зарубежный опыт организации аудита эффективности в системе государственного финансового контроля 35
Выводы по первой главе 55
Глава 2. Исследование и разработка методической базы аудита эффективности формирования и использования государственных средств в Российской Федерации 58
2.1. Сущность и методические основы аудита эффективности использования государственных ресурсов 58
2.2. Организация аудита эффективности формирования и использования государственных ресурсов 69
2.3. Критерии оценки эффективности использования государственных средств и условия повышения действенности аудита эффективности 85
Выводы по второй главе 105
Глава 3. Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств 108
3.1. Организация проведения аудита эффективности использования государственных ресурсов на практике 108
3.2 Результаты анализа эффективности использования государственных средств на оказание населению бесплатной медицинской помощи 124
3.3. Аудит эффективности в условиях бюджетирования, ориентированного на результат в рамках федеральной целевой программы «Дети Севера» 132
Выводы по третьей главе 147
Заключение 149
Библиографический список использованной литературы 153
Приложения 161
- Сущность и содержание понятия «эффективность государственного финансового контроля»
- Сущность и методические основы аудита эффективности использования государственных ресурсов
- Организация проведения аудита эффективности использования государственных ресурсов на практике
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный этап развития экономики и социальной сферы России характеризуется постановкой масштабных общенациональных социально-экономических задач. Их решение не может осуществляться без качественных преобразований и повышения эффективности деятельности государства, и, прежде всего - в управлении экономикой и государственными финансами. Этому подчинены проводимая административная реформа, суть которой заключается в создании эффективной системы государственного управления, а также бюджетная реформа, предполагающая переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. В основу формирования и исполнения бюджетов всех уровней закладываются четко заданные цели государственной политики, а именно -ожидаемые результаты. Начавшийся в 2005 году переход к реформированию бюджетного процесса на принципах эффективности и результативности бюджетных расходов требует создания адекватных механизмов государственного финансового контроля, приспособленных к задачам определения степени достижения целевых установок и социально-экономических результатов.
Диссертация посвящена обоснованию таких механизмов, органично встроенных в систему аудита эффективности формирования доходов и расходов бюджета. Аудит эффективности в последние десятилетия широко используется в системах государственного финансового контроля в ряде зарубежных стран как результат закономерного развития их финансовых систем. Он стал действенным фактором достижения поставленных социально-экономических целей и задач.
В российской практике аудит эффективности как финансовый контроль формирования доходов и использования средств до 2005 года не применялся. Деятельность органов государственного финансового контроля в основном была нацелена на определение правильности ведения и достоверности учета и финансовой отчетности, а также законности и целевого использования
4 бюджетных средств. Между тем, возрастает актуальность определения эффективности формирования доходов и расходования государственных средств. Такая задача в соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерации, до сих пор не отражена. Существует объективная необходимость внедрения в систему государственного финансового контроля России аудита эффективности формирования потоков бюджетных ресурсов и их использования.
В этой связи необходимо разработать методические положения по организации и проведению аудита эффективности формирования и использования бюджетных средств. Это обусловливает своевременность и актуальность темы диссертации, посвященной разработке методики проведения аудита эффективности формирования и использования государственных ресурсов.
Степень разработанности темы исследования. Существенный вклад в изучение этой проблемы внесли такие российские ученые как: Агапцов С.А., Воронин Ю.М., Жуков В.А., Кузьминов Я.И., Кулекеев Ж.А., Мамишев А.В., Мешалкина Р.Е., Рябухин С.Н., Саунин А.Н., Синева Е.Н., Соковикова Н.Ф., Хорин А.Н., Шеремет А.Д., в их работах содержатся положения по обоснованию проведения аудита эффективности использования государственных средств.
Обсуждению проблем аудита эффективности было посвящено заседание «круглого стола» «Аудит эффективности: опыт, проблемы, перспективы», который состоялся 16 июня 2003 года в Москве в рамках седьмого Петербургского международного экономического форума. Теоретические и практические аспекты аудита эффективности были предметом обсуждения VI международного семинара АЗОСАИ (Индонезия, 1997 год) и международного семинара ЕВРОСАИ (Венгрия, 2002 год), IV международного семинара ИНТОСАИ (Россия, 2005 год), специальной конференции органов
5 государственного финансового контроля европейских стран «Качество в контрольно-ревизионной работе» (Бухарест, 2002 год).
Наиболее существенные вопросы методологии аудита эффективности, разработанные на основе обобщения опыта его проведения, отражены в инструктивных материалах по аудиту эффективности, подготовленных в рамках международных организаций ИНТОСАИ и АЗОСАИ.
Вместе с тем, в российской финансовой науке вопросы организации и обоснования методики аудита эффективности использования государственных средств в системе внешнего контроля, осуществляемого Счетной палатой Российской Федерации пока не исследованы в должной мере. Не определено его место в системе функций высшего органа государственного финансового контроля, каким является Счетная палата Российской Федерации. Именно это и предопределило выбор автором данного направления исследования.
Цель диссертации состоит в исследовании принципов организации и методов проведения аудита эффективности на основе изучения и обобщения международного и российского опыта, разработке методики и рекомендаций по его проведению при формировании и использовании государственных ресурсов.
Для достижения поставленной цели в работе сформулированы следующие задачи:
выявить объективную необходимость развития в российской практике государственного финансового контроля нового направления - аудита эффективности использования государственных средств, связь этого процесса с ростом объема финансовых потоков для решения общегосударственных задач в условиях бюджетирования, ориентированного на результат;
раскрыть сущность и содержание аудита эффективности использования государственных средств, определить его место и роль в практике государственного финансового контроля;
обосновать критерии оценки эффективности и определить условия повышения действенности аудита эффективности использования государственных ресурсов;
обобщить опыт организации аудита эффективности, формирования методики его проведения на разных этапах проверки - от планирования до реализации выработанных в его процессе рекомендаций;
разработать предложения по повышению качества проведения аудита эффективности в практике государственного финансового контроля.
Объектом исследования определен аудит эффективности формирования и использования бюджетных средств, осуществляемый Счетной палатой Российской Федерации.
Предметом исследования является процесс проведения аудита эффективности формирования и использования государственных ресурсов.
Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретической основой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных авторов, раскрывающие методологические аспекты аудита эффективности, определяющие глубину аналитических процедур по существу и на соответствие в области проведения аудита эффективности, а также материалы научных конференций и семинаров, посвященных проблемам проведения аудита эффективности в Российской Федерации.
В диссертации были применены научные принципы и методы познания экономических явлений, системный подход к решению поставленных задач с использованием методов диалектической и формальной логики, методов наблюдения, сравнений, анализа и синтеза.
При написании диссертации были использованы законодательные акты Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативно-правовые документы, а также стандарты аудиторской деятельности. В процессе исследования автор использовал данные Счетной палаты Российской Федерации.
7 Научная новизна диссертации состоит в следующем:
выявлен объективный характер развития аудита эффективности в практике внешнего государственного финансового контроля в России с учетом опыта других стран;
теоретически обоснованы цель, предмет и инструментарий проведения аудита эффективности формирования и использования государственных средств, ориентированного на определение экономичности, продуктивности и результативности формирования и использования государственных средств органами исполнительной власти, государственными и другими организациями при выполнении их задач и функций;
разработана модель организации и методики аудита эффективности использования государственных средств, включающая основные правила, требования и процедуры его планирования, проведения и оформления результатов;
уточнено определение понятия «критерии оценки эффективности», применяемые в процессе аудита эффективности, сформулированы требования, предъявляемые к отбору таких критериев;
обоснована роль качества и необходимость создания процедур обеспечения и контроля его в системе аудита использования государственных ресурсов;
определены условия, необходимые для внедрения аудита эффективности
в практику государственного финансового контроля в России.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что
разработанные организационные и методические процедуры проведения аудита эффективности в практике внешнего финансового контроля расширяют возможности повышения результативности в системе управления государственными финансами. Предложенные в диссертации процедуры осуществления и оформления результатов аудита эффективности рекомендуются для использования в деятельности контрольно-счетных органов
8 Российской Федерации и могут применяться в учебном процессе высших учебных заведений России при изучении дисциплин «Контроль и ревизия» и «Аудит».
Апробирование основных положений диссертационной работы. Основные положения диссертации приняты к внедрению в процессе проведения аудита эффективности аудиторами Счетной палаты Российской Федерации в рамках реализации федеральной целевой программы «Дети Севера» и Постановления Правительства Российской Федерации № 690 от 26.11.2004 г. «О программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2005 г.»., что подтверждено соответствующими документами. Отдельные положения настоящей работы были рассмотрены на заседании Коллегии Счетной палаты Российской Федерации.
Результаты исследования докладывались на научных конференциях и семинарах Всероссийского заочного финансово-экономического института.
Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 6 печатных работах общим объемом 1,8 п.л., из них 1 работа опубликована в издании, рекомендованном ВАК РФ.
Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов по главам, заключения, библиографического списка использованной литературы, включающего 142 наименования. Работа содержит - 5 таблиц, 1 схему и 5 рисунков.
Общий объем работы 166 стр., в том числе приложения 6 стр.
Сущность и содержание понятия «эффективность государственного финансового контроля»
Любая общественная система, как и ее подсистемы, находится в постоянном развитии, которое подчиняется объективным (как изученным, так и еще не известным людям) законам. Существование таких законов предопределяет наличие функции контроля у общественной (в том числе экономической) системы. Контрольная функция общественной системы выражает свойство этой системы подавать информацию о своем состоянии. Только располагая такой информацией можно делать выводы о тенденциях развития, их соответствии или несоответствии логике развития общества. Для получения такой информации необходима деятельность, направленная на отслеживание общественных процессов и явлений, сбор, накопление, систематизацию и обработку информации о них. Этот вид деятельности есть контроль. Назначение его заключается в получении и оценке информации о конкретной системе (ее подсистеме, отдельных частях) в целях регулирования (направления) развития этой системы. А.Д. Соменков называет это социальным назначением контроля [119, стр.18]. Управление как одна из базовых категорий общественной системы обладает контрольной функцией, причем, эффективное управление и в экономике, и в государстве необходимо сопровождается контролем.
В развитых странах одной из главных целей управления является благосостояние общества, что нашло отражение в Лимской декларации руководящих принципов контроля. Она гласит: «Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования...».!
Процесс управления предполагает наличие объектов и субъектов управления. Для контроля, как неотделимого от управления вида деятельности, объектами будут выступать различные области и виды общественных отношений, управляемых отдельными людьми, их группами, государственными и общественными организациями. Последние будут являться субъектами контроля в лице контролеров, отделов, департаментов и отдельных контрольных органов. При этом они могут совмещать в себе функции и субъекта управления. Контроль как одна из функций управления представляет собой систему мониторинга процесса функционирования управляемого объекта с целью оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих решений, выявить отклонения от этих решений и осуществлять корректировку действий [95, стр.169].
Субъекты контроля дают наиболее очевидную и распространенную основу для первичного разделения контроля на государственный и негосударственный.
Обобщенные объекты контроля в виде крупных сфер общественных отношений в экономической, политической, гражданско-правовой и других подсистемах общественных отношений, в свою очередь, позволяют выделить соответствующие виды контроля, одним из которых является контроль экономический, в том числе финансовый. Финансовый контроль как воплощение контрольной функции категории финансов представляется одним из подвидов экономического контроля.
Сущность и методические основы аудита эффективности использования государственных ресурсов
В опубликованных специальных источниках общепризнано, что сущность аудита эффективности в государственном финансовом контроле заключается в определении эффективности использования финансовых средств государства. Однако имеются существенные различия мнений специалистов относительно понимания ключевых вопросов самой эффективности.
Различия прослеживаются:
— в определении эффективности использования финансовых средств государства;
—в определении государственного финансового контроля в форме аудита эффективности;
— в составе финансовых средств государства, которые подлежат аудиту.
В экономической науке «эффективность» как относительное понятие выражается соотношением результата от какого-либо мероприятия и затрат на его осуществление. Экономическая эффективность имеет многомерную характеристику, выражая отношения по поводу формирования факторов производства и его структуры, экономического результата производства посредством этих факторов и уровня затрат как результирующего показателя. Экономическая эффективность предполагает «соизмерение интегрированного социально определенного результата производства в стоимостной и натуральной формах в органической связи с совокупными затратами труда в стоимостной форме» [54, стр. 85]. Полагаем, что определение эффективности использования финансовых средств государства не сводится только к соотношению «результаты — затраты». Эффективность имеет наряду с количественным выражением и качественные характеристики. Определение эффективности использования государственных финансовых средств должно отражать оценку экономичности, продуктивности и результативности использования ресурсов государства.
Экономичность отражает экономию финансовых средств исходя из достигнутых количественных и качественных результатов их использования.
Продуктивность отражает соотношение между полученными результатами и использованными на их достижение финансовыми, материальными и трудовыми ресурсами.
Экономичность и продуктивность выражают эффективность использования ресурсов, их соотношение с непосредственными результатами, а результативность характеризует социально-экономический эффект, полученный от достигнутых непосредственных результатов.
Определение результативности использования финансовых средств это есть оценка последствий деятельности экономического объекта, которая заключается в оценке социально-экономического эффекта, полученного от непосредственных результатов использования государственных средств проверяемой организацией. Оценка эффективности не может, наряду с экономичностью и результативностью, быть сущностной характеристикой аудита эффективности, поскольку она представляет собой действия по определению экономичности, продуктивности и результативности использования государственных средств. Что же касается «защиты государственных активов», то это не имеет отношения к определению сущности аудита эффективности.
Расширительное понимание заключается не только в определении эффективности использования государственных средств, но и в проведении анализа обоснованности задач и достаточности функций исполнительного органа власти; оценки результативности и экономичности исполнения функций; полноты и своевременности исполнения государственных функций, баланса прав и ответственности по исполнению функций и т.п. [65, стр. 25].
Важно не то, сужается или расширяется сфера применения аудита эффективности, а не допустить сути аудита эффективности и задач, решению которых он подчинен. Аудит эффективности бюджетных средств и оценки целесообразности, обоснованности бюджетных показателей нетождественны. В первом случае определяется эффективность уже израсходованных бюджетных средств, а во втором дается оценка показателей планируемых расходов бюджета. Поэтому нельзя отождествлять термины «эффективность», «целесообразность» и «обоснованность». Их содержание не тождественно.
Организация проведения аудита эффективности использования государственных ресурсов на практике
Аудит эффективности представляет собой проверку деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях определения эффективности их использования в целях выполнения возложенных на них функций и поставленных задач.
Аудит эффективности использования государственных средств включает следующие элементы:
- проверку экономности использования проверяемой организацией государственных средств, затраченных на достижение конкретных результатов ее деятельности;
- проверку продуктивности использования проверяемой организацией трудовых, финансовых и прочих ресурсов в процессе производственной и иной деятельности, а также использования информационных систем и технологий;
- проверку результативности деятельности проверяемой организации по выполнению поставленных задач, достижению фактических результатов по сравнению с плановыми показателями.
В зависимости от поставленных целей, аудит эффективности может включать один или несколько взаимосвязанных элементов, либо иметь более специализированную направленность в рамках одного элемента.
Аудит эффективности должен быть направлен на то, чтобы по его результатам можно было разработать конкретные рекомендации по повышению эффективности использования государственных средств проверяемыми объектами.
Исследование данной проблемы позволяет констатировать, что аудит эффективности является сложным контрольным мероприятием, проведение
109 которого требует широкого диапазона навыков, умения и опыта для его успешного проведения.
При организации и проведении аудита эффективности основной целевой установкой должна быть подчиненность каждой проверки тому, чтобы способствовать:
1) повышению ответственности, прозрачности и подотчетности в работе органов государственной власти и получателей бюджетных средств;
2) повышению эффективности работы органов государственной власти и получателей бюджетных средств, внедрению в их деятельность современных методов;
3) более эффективному использованию государственных ресурсов.
Учитывая взаимосвязь между результатами каждого этапа контрольного цикла аудит эффективности целесообразно проводить в четыре этапа:
Первый этап. Планирование.
Второй этап. Проведение.
Третий этап. Подготовка отчета о результатах.
Четвертый этап. Реализация рекомендаций, выработанных в процессе аудита эффективности.
Планирование является наиболее важным и сложным этапом аудита эффективности и представляет собой процесс проведения ряда последовательных взаимосвязанных действий, который включает:
- выбор тем и объектов;
- предварительное изучение объектов;
- подготовку программы проведения аудита эффективности.
Процесс планирования аудита эффективности состоит из двух последовательных этапов - стратегического и текущего (ежегодного). Стратегическое планирование включает определение приоритетных задач, на решении которых будет концентрироваться внимание при проведении аудита эффективности на среднесрочную перспективу. На их основе разрабатывается стратегический план по проведению аудита эффективности (на период до 5 лет, с разбивкой по годам), определяющий, какие федеральные министерства и ведомства, другие получатели бюджетных средств и их функциональные основные области деятельности будут в этот период объектами и предметами проверок. Текущее планирование включает выбор тем и объектов аудита эффективности для включения в ежегодный план, определение потребностей в ресурсах для проведения аудита эффективности и составление графика его проведения, подготовка программ проведения аудита эффективности на основе предварительного изучения объектов.
Для выбора возможных тем и объектов аудита эффективности следует собрать, проанализировать и дать оценку информации об имеющихся результатах и наличии проблем, связанных:
- с использованием государственных средств, которые выделены органам государственной власти и другим получателям для выполнения функций и задач, установленных им законодательными и нормативными актами;
- с выполнением федеральных целевых программ;
- с организацией управления государственной собственностью и ее использованием.
Собираемая информация включает данные, касающиеся нормативно-правового регулирования, организационной структуры, целей, задач и ожидаемых результатов деятельности органов государственной власти и других получателей бюджетных средств, механизмов их подотчетности и имеющихся систем контроля, существующих рисков и т.п. Эти данные должны иметь всю полноту информации и положительное представление об их деятельности в соответствующих сферах. Только на этой основе можно сформулировать значимые предложения по конкретным темам и объектам возможных проверок.
По результатам данной работы подготавливаются предложения с обоснованием списка тем и перечня объектов проверки для включения в план работы на очередной год. Составляются предварительные сметы финансовых расходов и трудовых затрат, графики проведения каждой проверки, списки предлагаемых руководителей проверок и групп проверяющих.
После утверждения списка тем и объектов аудита эффективности для включения в план работы на очередной год группа проверяющих приступают к их предварительному изучению.
При предварительном изучении объектов осуществляется сбор необходимой информации с целью подготовки программы аудита эффективности. Подробная проверка достоверности собранной информации не проводится, так как нужна для определения целей и вопросов аудита эффективности, выбора конкретных объектов и разработки соответствующих критериев оценки эффективности.
Обобщение накопленного опыта показало, что руководители аудита эффективности практикуют составление плана предварительного изучения объектов аудита эффективности, который, как правило включает:
- перечень изучаемых объектов;
- конкретные вопросы для изучения деятельности каждого объекта аудита эффективности;
- источники получения информации;
- срок изучения;
- распределение членов группы проверяющих по конкретным вопросам и объектам изучения;
- сроки представления членами группы материалов изучения и подготовки отчета о предварительном изучении объектов.
В процессе изучения объектов аудита эффективности подготавливаются соответствующие аналитические материалы, документируются все выводы, предложения и рекомендации. Итоги данной работы включаются в отчет о результатах изучения проверяемых организаций.
Похожие диссертации на Организация и методика проведения аудита эффективности использования государственных ресурсов
