Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологическая база обеспечения безопасности федеративного устройства как основы конституционного строя Российской Федерации 9
1.1 Безопасность основ конституционного строя как важнейшая составляющая безопасности государства 9
1.2 Объекты и субъекты безопасности в конституционной сфере Российской Федерации 22
1.3 Особенности современного российского федерализма. Федеративные аспекты российского законодательства 34
Глава 2. Правовой сепаратизм регионов как угроза безопасности Российской Федерации 50
2.1 Факторы, условия и возможные последствия сепаратистских тенденций на территории Российской Федерации 50
2.2 Правовой сепаратизм как угроза национальной безопасности Российской Федерации в конституционно-правовой сфере 84
2.3 Проявление сепаратистских тенденций в законотворчестве субъекта Российской Федерации (на примере Курской области) 125
Глава 3. Меры обеспечения безопасности Российской Федерации от угрозы правового сепаратизма 166
3.1 Направления совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации 166
3.2 Меры непосредственного противодействия угрозам правового сепаратизма. 175
3.3 Превентивные меры по предотвращению и нейтрализации угрозы правового сепаратизма на территории Российской Федерации 191
Заключение 203
Библиографический список 213
- Особенности современного российского федерализма. Федеративные аспекты российского законодательства
- Правовой сепаратизм как угроза национальной безопасности Российской Федерации в конституционно-правовой сфере
- Проявление сепаратистских тенденций в законотворчестве субъекта Российской Федерации (на примере Курской области)
- Превентивные меры по предотвращению и нейтрализации угрозы правового сепаратизма на территории Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
В современных условиях стабильность обстановки и безопасность Российской Федерации все в большей степени определяется внутренними, а не внешними факторами. При этом, в спектре внутренних угроз для России, согласно положениям Концепции национальной безопасности, угроза сепаратизма регионов стоит по значимости на одном из первых мест.
Действительно, отсутствие единой концепции национально-государственного устройства, отвечающей современным требованиям правового и национального строительства, дисбаланс в разграничении полномочий и компетенций внутри федеральных органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления привели к перманентно конфликтной ситуации во всей властной вертикали, сделав угрозу сепаратизма реальной для Российской Федерации. Подобные процессы, собственно, и поставили так остро на повестку дня вопрос об укреплении вертикали власти, по сути, укреплении всей российской государственности, усилении законности. Острота и значимость названного вопроса особо подчеркивались при недавнем обсуждении законопроектов Президента Российской Федерации, направленных на укрепление федеральной власти.
Диапазон сепаратистских устремлений достаточно широк: от явно выраженных до скрытых, от обособления в отдельных сферах (правовой, экономической, политической) до тяги к полному отделению от России; кроме того, сепаратизм выступает в разных формах, под разнообразными программными лозунгами, деятельность сепаратистов регулируется различными мотивами, целями и средствами их достижения, среди которых приоритет, безусловно, отдан правовым средствам. Подтверждением последнему утверждению служит тот факт, что сепаратистские тенденции в конституционно- правовой сфере Российского государства, за последнее десятилетие приняли массовые формы. Наиболее значительным из конфликтов в конституционном поле является проблема несоответст вия законодательства субъектов федерации Конституции РФ и федеральным законам.
В этих условиях необходимость разработки основных путей и методов обеспечения национальной безопасности от угрозы проявления правового сепаратизма на территории современной Российской Федерации и обусловливает актуальность и практическую значимость диссертационного исследования, позволяющего выработать научно-практические предложения по совершенствованию и развитию федеративных отношений на правовой основе, по обеспечению конституционной целостности Российской Федерации и единства правового пространства.
Степень научной разработки проблемы позволяет сделать некоторые выводы и обобщения.
Проблемы национального и регионального сепаратизма, особенно в постсоветский период, привлекали внимание широкого круга исследователей. Прежде всего, конечно, эти вопросы интересовали ученых-обществоведов: политологов, историков, социологов.
Для методологических подходов ученых, работающих в области изучения проблем национального и регионального сепаратизма, наиболее характерным является рассмотрение проблемы на историческом материале, в широком социальном контексте, с учетом основных процессов, происходящих в обществе и определяющих направления социальных перемен. Однако следует отметить отсутствие системного подхода к исследованию проблем, имеющий место разброс мнений по проблемам национального и регионального сепаратизма.
Вместе с тем, значительную часть научных исследований отличает искреннее стремление осмыслить ситуацию, внести вклад в теоретические разработки осуществления национальной политики, которые на практике способны обеспечить национальную безопасность России. Проблемы, связанные с угрозой сепаратизма, с проявлениями правового сепаратизма на территории Российской Федерации как угрозы национальной безопасности России, затрагиваются в работах Абдулатипова Р.Г., Болтенковой Л.Ф.., Возженикова А.В., Лысенко В.Н., Прохо жева А.А., Степашина СВ., Умновой И.А., Сарычевой И.А. и ряда других исследователей.
Поскольку автор настоящего исследования исходит из положения о том, что проблема сепаратизма (в частности, правового) в современной России тесным образом связана с процессом формирования в нашей стране подлинного федеративного государства; изучение степени разработанности проблемы федерализма, федеративных отношений, (а также их нормативного обеспечения) в отечественной и зарубежной литературе, представляется также немаловажным.
В современной отечественной литературе все больше ученых отстаивают концепцию «нового российского федерализма». Он в корне отличен от «советского федерализма», но в то же время основывается на «российской почве», не копируя ничьих моделей. Главной отличительной чертой российского федерализма является базирование на двух принципах: территориальном и национально-территориальном, что отражает многонациональный состав Российского государства и его большие региональные особенности. Хотелось бы подчеркнуть, что подобное изучение, обобщение и осмысление проблем развития федеративных отношений имеет большое научное и практическое значение
В настоящее время проблемы развития федеративных отношений разрабатываются в ряде работ, представляющих особый интерес, Абдулатипова Р.Г., Болтенковой Л.Ф.1, Пастухова В.Б.2, Тишкова В.А., Лысенко В.Н.3, Атаманчука Г.В., Иванова В.Н., Шумейко В.Ф., в работах ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ , исследователей Института государства и права РАН, Московской государственной юридической академии5, основные вопросы становления, функционирования и совершенствования конституционных основ современного Российского федерализма затрагиваются в работах И.А. Умновой , Чиркина В.А., Тихомирова Ю.А., Зражевской Т.Д., Бекетовой СМ.7, Алексеева С.С, Кутафина О.Е. и других авторов и коллективов.
В целом же, комплексный анализ отечественной научной литературы убеждает, что проблема правового обеспечения, необходимого уровня защищенности одного из компонентов основ конституционного строя, важнейшего принципа федеративного устройства - принципа верховенства федерального законодателъст-ва, обеспечивающего единство правового пространства и, следовательно, единство всей Российской государственности, получила пока недостаточно глубокое освещение. Также недостаточно основательно разработаны и систематизированы на данном этапе меры нейтрализации и противодействия угрозе правового сепаратизма и его проявлениям как на региональном, так и на федеральном уровнях.
Вышеизложенное и предопределило выбор темы диссертационного исследования, его основные цели и задачи.
Теоретико-методологической основой исследования является обусловленная философским мировоззрением совокупность определенных теоретических принципов, подходов в их диалектическом понимании, общенаучных, общелогических методов и принципов познания, и специальных, частных методов исследования государственно-правовых явлений.
В частности, автор при выполнении данного исследования исходит из принципов историзма, всестороннего рассмотрения, объективности, конкретности; использует содержательный, логико-исторический, качественный, сущностный и другие подходы.
В процессе написания диссертационной работы использованы общие методологические категории и принципы, выработанные общей теорией государства и права, конституционным правом и другими отраслями юридической науки, в частности, метод правового анализа, статистический и сравнительно-правовой метод, а также метод правового регулирования. Принцип верховенства закона также является фундаментальным методологическим основанием при написании данной диссертационной работы.
Важное место отводится методологически-правовым положениям основного нормативного документа, регламентирующего правовое обеспечение национальной безопасности России - закона РФ «О безопасности» (от 5 марта 1992 г); Концепции национальной безопасности РФ; положениям ежегодных Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ; положениям нормативных правовых актов министерств и ведомств Российской Федерации, законодательных актов зарубежных стран, международных договоров, Конвенций, Соглашений, относящихся к исследуемой проблеме.
Объектом исследования данной работы выступает нормативно-правовая база Российской Федерации федерального и регионального уровней.
Предметом исследования является правовой сепаратизм регионов, условия его возникновения, формы проявления и последствия для национальной безопасности Российской Федерации.
Границы исследования:
При анализе сепаратистских тенденций в конституционно-правовой сфере особое внимание уделяется наиболее значительному из конфликтов в конституционном поле - проблеме несоответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральным законам, а также несоблюдения или неисполнения федеральных законов, указов Президента РФ, судебных решений федеральных судов и т.д. Таким образом, исследуемый круг проблем касается, главным образом, территории Российской Федерации. Но, кроме того, в работе анализируется конституционный опыт зарубежных федеративных государств по противодействию угрозе правового сепаратизма и обеспечению гарантий конституционной целостности федераций.
Временные рамки исследования - 90-е годы XX века. Вопросы, связанные прямо или косвенно с темой диссертации, затрагиваются в тех случаях и в том объеме, которые необходимы и достаточны для полноты про водимых исследований, обоснования выводов и полученных автором работы результатов и соответствуют общей логике исследования.
Цель диссертационного исследования заключается в научном обосновании совершенствования нормативно-правовой базы противодействия угрозе правового сепаратизма и направлений обеспечения безопасности основ конституционного строя Российской Федерации.
Для достижения вышеуказанной цели потребовалось решить следующие задачи:
? исследовать теоретико-методологическую базу обеспечения безопасности основ конституционного строя Российской Федерации;
? провести анализ факторов, условий и возможных последствий сепаратистских тенденций на территории современной России;
? изучить проявление сепаратизма в конституционно-правовой сфере Российской Федерации;
? научно обосновать и разработать некоторые рекомендации по обеспечению безопасности основ конституционного строя Российской Федерации и нейтрализации угрозы правового сепаратизма.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
- дана оценка возможных негативных последствий правового сепаратизма регионов в преломлении национальных интересов России;
- обоснованы направления совершенствования федеральной нормативно-правовой базы, обеспечивающей сохранение единства правового пространства и единой федеративной государственности в целом;
- выявлены пути и методы повышения уровня соблюдения федерального законодательства законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ;
- разработан ряд механизмов разрешения конституционно-правовых расхождений в рамках становления реальных федеративных отношений в Российской Федерации в современных условиях.
На защиту выносятся следующие научные положения:
результаты комплексного исследования сепаратизма в конституционно-правовой сфере Российской Федерации, как серьезной угрозы национальной безопасности России;
- обоснование направлений совершенствования нормативной правовой базы по обеспечению безопасности Российской Федерации от угрозы правового сепаратизма;
- рекомендации, направленные на обеспечение сохранения единства правового пространства в рамках становления реальных федеративных отношений в Российской Федерации на современном этапе, в ряду которых в свою очередь выделены:
- основные направления совершенствования федеративных отношений;
- меры непосредственного противодействия существующим угрозам правового сепаратизма в конституционно-правовой сфере Российской Федерации;
- превентивные меры по нейтрализации угрозы правового сепаратизма и обеспечению безопасности основ конституционного строя Российской Федерации. Практическая значимость работы заключается в том, что на основе анализа действующего российского законодательства и практики его применения, а также на основе результатов комплексного исследования проявлений сепаратистских тенденций в конституционно-правовой сфере Российской Федерации, автор исследования вносит конкретные предложения по совершенствованию нормативной правовой базы обеспечения конституционного уровня безопасности государства от угрозы правового сепаратизма. В частности, ряд предложений направлен на повышение уровня соблюдения федерального законодательства законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также на достижение баланса интересов) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов посредством создания соответствующей нормативной правовой базы.
Особенности современного российского федерализма. Федеративные аспекты российского законодательства
Современные исследователи федерализма справедливо отмечают, что хотя в мире и нет абсолютно совершенных моделей государственного устройства, есть государства, выбор которыми федеративной формы обеспечивает внутреннюю целостность и стабильность, мир и согласие.
Как было отмечено в предыдущей части исследования, в качестве способа сохранения единства государства и организации политической жизни между народами, которые стремятся сохранить свою индивидуальность и автономию, наше общество приняло федерализм, то есть способ, естественно основанный на праве, в том числе, на строгом регулировании компетенции федеральной и региональной властей, способ не просто сохранения целостности России, но и эффективной защиты общества и граждан, гармоничного развития духовных, культурных, экономических связей между всеми частями Российского государства31. Конституция Российской Федерации, являясь ядром правовой системы России, а также (как уже отмечалось) важнейшей составляющей законодательных основ национальной безопасности нашего государства, "исходит из идеи глубокой и последовательной федерализации России".32
Положение о том, что Россия является федеративным государством, закреплено в первой же статье Конституции. С учетом этого наименования Российская Федерация и Россия объявлены равнозначными33.
Примечательно, что для Российского государства подобная форма устройства была выбрана не случайно. Ведь для России с ее огромными территориями, с множеством ее регионов, значительно отличающимися друг от друга по своим природным и экономическим условиям, с большим разнообразием национально-культурных особенностей проживающих в ней народов, именно последовательный федерализм является оптимальной политико-юридической формой сочетания главных интересов Российской Федерации в целом и составляющих ее субъектов. Утверждение принципа федерализма в качестве основы конституционного строя -это также вывод из собственной истории, на протяжении которой народы страны испытали разные модели государственной организации и смогли найти решение наиболее их удовлетворяющее. Это, далее, ответ на потребности нового времени, связанные главным образом с великими целями возрождения Росси как сильного, прочного демократического правового государства. Не случайно, многие выдающиеся российские политики неоднократно подчеркивают, что «укрепление российской государственности и совершенствование федеративных отношений — задачи тесно примыкающие друг к другу, так как федерация — это единственная возможность сохранения и укрепления нашей страны»" . Это, наконец, итог обобщения международного опыта, критического анализа имеющихся образцов, выявления передовых тенденций развития в современных государствах.
В настоящее время в отечественных научных и политических кругах признано, что проблема федерализма является основополагающей среди проблем, с которыми столкнулась Россия на пороге XXI века.
Ведь, хотя российская государственность согласно Конституции РФ 1993 года сориентирована на прогрессивную модель федерализма, нельзя не учитывать, что ее развитие сегодня происходит в условиях сохраняющейся пока нестабильности и дезинтегрированности государственной и правовой систем. Поэтому, в частности, в настоящее время объективным для России как федерации является сочетание централизации и нецентрализации в системе разделения государственной власти по вертикали.
Использование элементов централизации власти и, следовательно, в определенных случаях иерархических отношений для России на данном этапе неизбежно (пирамида власти и властные отношения в виде центр - периферия).35 Мировая практика (несколько подробнее данные аспекты будут рассмотрены в последующих главах исследования) свидетельствует о том, что роль централизации нельзя недооценивать, особенно в государствах, где становление федеративных отношений происходит в условиях реформирования и наличия сопутствующих реализации этих задач кризисных явлений. Именно подобное состоянии характерно сейчас для Российской Федерации. Поэтому, как справедливо высказываются.известные политики и ученые, в отношении устройства России и государств с аналогичным состоянием развития не следует противопоставлять федерализм и централизм36.
Ряд авторов в своих работах приводят еще одну особенность российского федерализма, исходя из характера разделения государственной власти. По мне нию данных исследователей, анализ российского федерализма с точки зрения на званных параметров дает основание говорить о переходном состоянии развития российской модели федерализма, находящейся на стыке дуалистического и коо ijfj перативного федерализма (См. вопрос 1.2), тяготея к последнему.37 В качестве признака, свидетельствующего о наличии элементов кооперативного федерализма приводится формирование механизма совместного осуществления государственной власти. Внедрение в ткань федеративного устройства предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установление форм их реализации через совместное законотворчество и согласование деятельности, организация представительств субъектов Федерации в центральных органах и создание координационных и совещательных структур - все это свидетельствовало о начале развития в России собственного варианта кооперативного федерализ-ма. Современные задачи развития кооперативного федерализма в России связаны с обеспечением эффективного функционирования государства в условиях ус тойчивого развития двух противоположных, но параллельно развивающихся тенденций: интеграции и дезинтеграции в рамках государства, внутри его состав ных частей и на межгосударственном уровне. Именно в условиях поиска пу тей преодоления кризисных и дезинтеграционных явлений в сфере государ ственно-правовых отношений, в результате ориентации на партнерство и со J трудничество возникают формы кооперативного федерализма.
Правовой сепаратизм как угроза национальной безопасности Российской Федерации в конституционно-правовой сфере
Возвращаясь к рассмотрению условий проявления сепаратистских тенденций в целом на территории России, на наш взгляд, следует также кратко охарактеризовать и ситуацию, сложившуюся в других регионах страны.
После принятия знаменательной Декларации о государственном суверенитете РСФСР в июне 1990 года поступила масса «заявок» на «создание» новых республик, автономных образований и региональных государственно-территориальных единиц. В различных регионах России были предъявлены требования (некоторые из них до сих пор действуют) на выделение 58 новых территорий, в том числе: 20 национальных республик, 3-х двунациональных республик, 16 региональных территориальных республик, 2-х конфедераций, 7 казачьих республик, округов, войсковых земель; 3-х автономных республик, 2-х автономных округов, 4 национальных районов; одного Международного парка. Вышеизложенное позволяет утверждать, что подобный «разгул суверенизации начала 90-х гг.» (инициированной как «сверху», так и «на местах») послужил мощнейшим стимулом и фактором развития сепаратистских тенденций. Мировой истории известно множество примеров того, к чему приводит парад суверенитетов. Хрестоматийный пример - положение Соединённых Штатов, победивших в Войне за независимость в 1783 году. В ряду исторических исследований по данному вопросу можно встретить следующую оценку указанным событиям: «Патриоты по инерции твердили, что «дух 76-го года» вызвал к жизни великую нацию; они с большими основаниями могли бы заявить: тот самый дух породил целый выводок - 13 крошечных враждующих наций, готовых вцепиться друг другу в глотки60». Внутри страны разгул суверенитетов штатов быстро создал катастрофическое положение. Межштатное соперничество душило торговлю, подрывало предпринимательство, ввергало страну в хозяйственный хаос... На глазах происходила поляризация общества - богачи богатели, бедняки впадали в нищету61».
Большинство исследователей сепаратизма среди «национальных» факторов его формирования особое место отводят претензиям национальных элит на свою долю власти и формулирование ими специфических национальных интересов. Большая часть этих элитных групп сформировалась в тех социальных и институциональных структурах, которые существовали и действовали в бывшем СССР. К середине 80-х гг. во всех крупных и политически значимых регионах страны сформировалась новая интеллектуальная и политическая элита, характерными особенностями которой явились - неудовлетворенность в связи с недостаточно высоким уровнем жизни по сравнению с зарубежными странами;, а также противоречием между декларировавшейся идей равенства всех наций и субъективным восприятием своей недостаточно значительной роли по отношению к собственной этнической группе; недостаточно обоснованные претензии на руководящую роль во всех сферах экономической, политической, социальной и культурной жизни в своих республиках, где, как считалось, присутствует засилье «русского элемента»; - своеобразное отношение к русским, обусловленное все более обострявши мися противоречием между политической ролью представителей этой нации и их приниженным социально-экономическим статусом в общегосударственном масштабе, что находило своё отражение в переориентации значительной части национальных элит на зарубежные ценности и идеалы.
Таким образом, национальная идея для представителей национальных элит стала средством политического самоутверждения, игравшим огромную мобили-зирующую роль. В условиях же назревшего социально-экономического кризиса, эта идея придавала дополнительный смысл участию в политической деятельности огромного числа людей. При этом соображения экономической целесообразности отступили на второй план, и развитие событий определялось иррациональной логикой противостояния. Подобные явления также послужили катализаторами процесса «вытеснения русских, русскоязычных внутри национальных республик, автономных образований. Нередко «их унижают экономически - запрещают заниматься престижными видами деятельности, ограничивают в удовлетворении материальных потребностей по сравнению с коренными жителями; политически — оттесняют от участия в борьбе за свою судьбу; нравственно - называют шовинистами, а то и похлеще.. .»62.
В числе факторов, способствовавших или «стимулировавших» сепаратистские тенденции, особо выделим целый ряд социально-экономических факторов, возникших в ходе проведения в стране многострадальных, не всегда продуманных реформ. Естественно, основным и определяющим фактором является экономический. От него в значительной степени зависит все остальное, ибо на мировом уровне всё более влиятельную роль играют именно государства, с наиболее развитым экономическим потенциалом. Поэтому наибольшую опасность для России, в том числе и в плане развития сепаратистских тенденций, представляет её экономическое, особенно технологическое отставание от наиболее развитых стран. При таком, да еще все более увеличивающемся разрыве, невозможно обеспечить политическую независимость. Попытки решить эти проблемы исключительно путем политического или идеологического маневрирования обречены на неудачу63.
Как справедливо отмечается в проекте новой Концепции национальной безопасности Российской Федерации, именно негативные процессы в экономике составляют основу центробежных устремлений ряда субъектов Российской Федерации, что ведет к усилению политической нестабильности, ослаблению единого экономического пространства России и его важнейших составляющих - производственно-технологических и транспортных связей, финансово-банковской, кредитной и налоговой систем, способствует нарастанию угрозы нарушения единого правового пространства страны и даже её территориальной целостности.
Некоторые исследователи проблем сепаратизма, подчеркивая значимость экономического фактора, в частности, отмечают, что «опасность сепаратизма, которая, как принято считать, исходит, прежде всего, от республик; состоит не только и не столько в националистических настроениях или соответствующих движениях, которые никогда не бывают постоянными - то усиливаются, то ослабляются, а в кризисном состоянии российской экономики, которое испытывает на прочность отношения Российской Федерации с её субъектами»64.
Проявление сепаратистских тенденций в законотворчестве субъекта Российской Федерации (на примере Курской области)
Как было показано в предыдущем параграфе, отсутствие единой концепции, отвечающей современным требованиям государственного, правового и национального строительства, дисбаланс в разграничении полномочий и компетенций внутри федеральных органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, новые витки и фазы обострения экономического кризиса, бесконтрольные миграционные процессы в стране привели к перманентной конфликтной ситуации во всей властной вертикали. Многие национальные и региональные правящие элиты устанавливают собственные правовые режимы, накладывают «вето» на действия Центра, в обход российских законов вступают в союзы с государствами внутри и вне СНГ, бесконтрольно участвуют во внешнеэкономических и внешнеполитических акциях.
На фоне описанных процессов экстремисты, националисты различного толка для достижения своих корпоративных целей стали активно использовать утверждение о том, что решения всех проблем народа может произойти только путем выделения в свое «собственное» государство, с использованием, прежде всего, правовых средств.
О серьезности и значимости проблемы проявления сепаратистских тенденций в правовой сфере говорилось еще на 1-ой Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития российского федерализма», где, в частности, отмечалось, что «было бы необоснованным упрощением сводить проблему обеспечения конституционной целостности и государственного единства Российской Федерации только к наличию так называемых «горячих точек». Не менее значимым в этом смысле остаётся, например, несоответствие законодательства ряда субъектов Федерации Конституции Российской федерации ». Данная проблема является на сегодняшний день наиболее острой и болезненной в конституционно-правовой сфере современного Российского государства. «Без наведения элементарного порядка в этой сфере, то есть без построения на строго правовой основе федеративных отношений в нашем государстве мы окажемся не вправе ожидать от наших партнеров по реинтеграции выполнения ими взятых на себя союзнических обязательств », что, по существу, может стать причиной распада единого государства.
Безопасность Российского государства может быть обеспечена в полной мере только при эффективном контроле за соблюдением основ конституционного строя, всех его элементов. Нарушение хотя бы одного из них (а подобным образом, думается, можно характеризовать любое несоответствие законодательства субъектов Федерации Основному Закону страны и федеральному законодательству) ведет к нарушению стабильности, угрозе развала страны.
Таким образом, в нынешней ситуации реформирования всей государственной системы Российской Федерации правовой сепаратизм регионов представляет серьезную угрозу национальным интересам страны, т.е. интересам укрепления российской государственности, территориальной целостности и единства правового пространства. Сепаратистские тенденции налицо в конституционно-правовой сфере Российского государства, более того, сепаратизм здесь принял массовые формы. Наиболее значительными из конфликтов в конституционном поле, как уже неоднократно подчеркивалось выше, является проблема несоответствия законодательства субъектов федерации Конституции РФ и федеральным законам, а также несоблюдения или неисполнения федеральных законов, указов Президента, судебных решений. Насколько реальна данная угроза, обеспокоенность данной тенденцией федеральных властей свидетельствует прежде всего, определение в тексте Концепции национальной безопасности тен денции принятия субъектами Федерации нормативных правовых актов и решений, противоречащих Конституции и федеральным законам, «одним из самых опасных факторов, размывающих единое правовое пространство»; а также тот факт, что на последнем Всероссийском семинаре работников Министерства юстиции, проводимом в январе 2000 года, премьер-министр, и.о. Президента Российской Федерации заявил о необходимости и поставил задачу разработки соответствующими федеральными ведомствами целого пакета федеральных законов, направленных на устранение угрозы разрушения единого правового пространства; в частности, федерального закона об ответственности должностных лиц субъектов федерации за нарушение Конституции и законов страны; подчеркнув, что «дееспособность и целостность России как федеративного государства основывается на соответствии Конституций, Уставов и иных нормативно-правовых актов субъектов Федерации общефедеральному законодательству».
С одной стороны, несомненно, что «конституционно-уставное многообразие» обогащает потенциал российской государственности (ведь региональные акты, несомненно, лучше учитывают демографические, природные, экономические и даже этнографические особенности республик, краев и областей, расширяя тем самым демократическую базу законотворчества ). С другой же, необходимо отметить, что существует целый пласт законодательства субъектов Федерации, противоречащий Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Прежде всего: противоречия касаются вопросов определения статуса республик, краев, областей, автономных образований; регулирования в законодательстве субъектов вопросов действия Конституции РФ и федеральных законов; разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов; организации системы органов государственной власти субъектов и местного самоуправления и т.д.
Превентивные меры по предотвращению и нейтрализации угрозы правового сепаратизма на территории Российской Федерации
В отдельных нормативно-правовых актах субъектов РФ содержатся положения о порядке назначения на должность и освобождения от должности руководителей ведомств безопасности. В статье 68 Конституции Республики Карелия установлено, что председатель Правительства Республики Карелия назначает министра безопасности с согласия большинства избранных депутатов Палаты Республики.
Пункт «м» статьи 79 Конституции Республики Хакасия, принятой 25 мая 1995 г., относит к ведению Верховного Совета Республики Хакасия дачу согласия председателю Правительства Республики Хакасия на назначение на должность министра безопасности.
Подобные факты имеют место и в других субъектах Российской Федерации (Республика Алтай, Республика Ингушетия).
Следует отметить, что органы Федеральной службы безопасности осуществляют согласование по кадровым вопросам только в случаях прикомандирования к органам государственной власти субъектов Российской Федерации (как и к других государственными органам) военнослужащих органов Федеральной службы безопасности в соответствии со статьей 15 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации».
Третья группа вопросов касалась отношения субъектов РФ к положению о том, что безопасность и ее обеспечение относятся к исключительной компетенции Федерации. Исходным моментом, позволяющим республикам — субъектам РФ занимать по данному вопросу позицию, существенным образом отличающуюся от позиции федеральных органов, является ст. 6 Федерального закона РФ «о безопасности», где указано, что законодательные основы обеспечения безопасности (последняя как известно трактуется в этом документе как широкое понятие) составляют наряду с Конституцией РСФСР и конституции республик в составе РФ. Исходя из этого, в ч. II ст. 77 Конституции Республики Башкортостан, например, указано, что «обязанности государственных органов... Должностных лиц... Республики Башкортостан по обеспечению безопасности РФ определяются соглашениями Республики Башкортостан и РФ и принятыми в соответствии с ними законами Республики Башкортостан и законами РФ».
В ст. 67 Конституции Республики Дагестан указано, что она Участвует в обеспечении безопасности РФ. В ряде республик — Объектов РФ к компетенции их президентов отнесены проблемы обеспечения госбезопасности (ч. II ст. 91, п. 12 ст. 95 Конституции Республики Башкортостан; п. 1 ч. 1 ст. Ш Республики Татарстан; п. 5 ст. 54 Конституции Республики Ингушетия; п. 6 ст. 73 Конституции Республики Тыва).
Такой подход обусловливает и предпосылки для осуществления правовых и организационных мер в сфере государственной безопасности. К числу правовых относится включение в структуру конституций республик — субъектов РФ разделов, посвященных системе национальной безопасности и правопорядка. Именно так называется глава четвертая Конституции Республики Ингушетия.
Правовыми мерами, позволяющими регулировать управление в сфере государственной безопасности на уровне субъектов РФ являются и положения ряда конституций субъектов РФ, например, Конституции Башкортостана, о том, что республика имеет самостоятельную систему законодательства, обеспечивающую правовое регулирование всех общественных отношений, кроме тех, которые по договору переданы в ведение РФ, что приоритетными направлениями развития системы законодательства Республики является законодательство, обеспечивающее эффективную деятельность правоохранительных органов, уголовно-исполнительное законодательство, уголовное и процессуальное законодательство, что республиканские законы имеют верховенство на всей территории Республики (ст. ст. 1, 126-128).
На основе такого подхода в данной республике и в других субъектах РФ были приняты уже конкретные законодательные акты, оформляющие республиканскую модель безопасности, регулирующие управление в этой сфере.
Так, в Республике Башкортостан 13 октября 1994 г. принят Закон «О безопасности». Его ст. 1 определяет безопасность как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства — Республики Башкортостан от внутренних и внешних угроз. В ст. 4 закреплено положение о том, что «для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности в Республике Башкортостан формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью. Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной власти в соответствии с законом образуются государственные органы обеспечения безопасности».
Эти правовые меры позволили ряду субъектов РФ сохранить органы госбезопасности, не превращая их в чисто контрразведывательные структуры, а также создать такие координационные звенья, как Советы безопасности, основным направлением деятельности которых является подготовка решений для глав субъектов Российской Федерации.
Согласно п. 5 ст. 54 Конституции Республики Ингушетия, приятой 27 февраля 1994 г., Президент Республики Ингушетия формирует и возглавляет Совет безопасности Республики Ингушетия, принимает меры по обеспечению государственной безопасности.
Глава Республики Мордовия формирует и возглавляет Совет безопасности Республики Мордовия, статус которого определяется Законом Республики Мордовия (п. 2 ст. 70 Конституции Республики Мордовия, принятой 21 сентября 1995 г.)
Президент Республики Тыва принимает меры по обеспечению безопасности и территориальной целостности Республики Тыва, законности и правопорядка на ее территории, образует и возглавляет Совет безопасности Республики, (п. 6 ст. 73 Конституции Республики Тыва, принятой в 1993 г.).
В Республике Дагестан издан Указ Государственного Совета Республики Дагестан от 2 августа 1996 г. № 204 «Об образовании Совета безопасности Республики Дагестан». Согласно упомянутому Указу, Совет безопасности Республики Дагестан является органом, осуществляющим подготовку решений Государственного Совета, Председателя Государственного Совета Республики Дагестан по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности.
Постановлением Губернатора Пермской области от 1 апреля 1996 г. № 107 в целях проведения единой государственной политики в сфере обеспечения безопасности создан Совет по вопросам региональной безопасности, в функции которого наряду с другими входит «политическая безопасность». Указом Губернатора Свердловской области от 27 ноября 1995 г. № 47 в целях защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства на территории указанной области организован Совет общественной безопасности. В ряде субъектов РФ также созданы и действуют Советы безопасности (Республика Адыгея, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Северная Осетия — Алания).
