Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организационные и правовые основы обеспечения безопасности туризма 13
1.1. Понятие безопасности туризма 13
1.2. Современное состояние международного и российского законодательства в области безопасности туризма 39
1.3. Система органов обеспечения безопасности туризма 62
1.4. Роль Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в обеспечении безопасности туризма 91
Глава 2. Механизм правового регулирования обеспечения безопасности туризма при угрозах возникновения чрезвычайных ситуаций 113
2.1. Способы правовой регламентации обеспечения безопасности туризма при угрозах возникновения чрезвычайных ситуаций 113
2.2. Соотношение публично-правового и частноправовых начал в правовом обеспечении безопасности туризма 130
2.3. Институт ответственности субъектов туристской деятельности и туристов как средство обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях
Заключение 177
Библиографический список
- Современное состояние международного и российского законодательства в области безопасности туризма
- Роль Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в обеспечении безопасности туризма
- Соотношение публично-правового и частноправовых начал в правовом обеспечении безопасности туризма
- Институт ответственности субъектов туристской деятельности и туристов как средство обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Туризм — это одна из важнейших сфер деятельности современной экономики, нацеленная на удовлетворение потребностей людей и повышение качества жизни населения. Вместе с тем динамика международных туристских потоков крайне неравномерна, что объясняется в первую очередь разными уровнями социально-экономического развития стран и регионов мира. Кроме того, во всех случаях спрос на услуги туризма в значительной степени зависит от уровня обеспечения безопасности со стороны соответствующих организаций и органов, включая мероприятия по снижению риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Наше государство наравне со всем международным сообществом, вступив в XXI век, столкнулось с новыми угрозами и опасностями. По мере усложнения технологического производственного потенциала современной цивилизации, роста численности населения Земли и его урбанизации объективно формируется более уязвимая социальная среда. Деструктивное влияние на нее чрезвычайных ситуаций и их последствий постоянно активизируется.
В связи с динамичным развитием туризма все более актуальным становится вопрос совершенствования организационно-правового обеспечения его безопасности при угрозах возникновения чрезвычайных ситуаций.
Государственная политика в сфере туризма и обеспечения его безопасности охватывает различные направления развития и функционирования. Вместе с тем, анализ нормативно-правовых актов в сфере туризма и практики их применения выявил существующие пробелы в законодательстве, неурегулированность отдельных аспектов туристской деятельности, отсутствие эффективных организационно-правовых механизмов обеспечения ее безопасности при угрозах возникновения чрезвычайных ситуаций. Недостаточная теоретическая разработанность указанных вопросов предопределяет необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования безопасности туризма.
Оптимизм в отношении динамичного развития туризма необходимо сочетать с более широкой осведомленностью и пониманием того, что неожиданные происшествия, включая стихийные бедствия, опасные для здоровья чрезвычайные ситуации, вспышки заболеваний и терроризм, постоянно угрожают туризму в целом и условиям для личной безопасности туристов, в частности.
Цунами, разрушившее в 2004 году побережье Таиланда и других стран Азиатско-Тихоокеанского региона, события, связанные со спасением российских граждан, сплавлявшихся по горной реке Юрункаш в Китае в 2007 году, эвакуация туристов, пострадавших в результате обвала в пещере «Российская» в Пермском крае в 2009 году, и другие события, относящиеся к чрезвычайным ситуациям с участием туристов, во многом показали необходимость нового осмысления и анализа состояния правового регулирования в области безопасности туризма.
Правовое регулирование безопасности в секторе туризма составляет часть более всеобъемлющей национальной стратегии по урегулированию кризисных ситуаций и устранению рисков в случае стихийных и техногенных бедствий. Однако эта область обладает своими собственными уникальными чертами, требующими особого внимания и подходов, поскольку туризм вносит значительный вклад в национальное развитие.
Таким образом, вопросы безопасности в сфере туризма следует отнести к основным факторам, определяющим его будущее развитие. В условиях повышения значения туризма для экономики страны огромное значение имеет грамотное государственное регулирование в данной сфере, сосредоточенное на ключевых аспектах, а также направленное на развитие и реализацию правовых норм, повышающих качество и уровень обеспечения безопасности туризма, в том числе и при угрозах возникновения чрезвычайных ситуаций.
Отмеченные обстоятельства, необходимость совершенствования правового регулирования безопасности туризма при угрозах возникновения чрезвычайных ситуаций, а также отсутствие эффективных механизмов обеспечения безопасности туризма при угрозах возникновения чрезвычайных ситуаций, предопределили выбор темы диссертации и её актуальность.
Степень разработанности темы. Вопросы туристской безопасности, организации спасения туристов, оказавшихся в чрезвычайной ситуации, и в целом правового регулирования безопасности туризма относятся к категории тех, которые недостаточно разработаны отечественными учеными. Имеющиеся исследования освещают вопросы туризма, туристской деятельности изолировано, без выстраивания единой системы элементов, включенных в общий механизм обеспечения безопасности туризма.
Проблемы правового регулирования организации и деятельности органов государственной власти и управления, вопросы безопасности личности, общества и государства, в том числе в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций рассматривались в работах: B.C. Артамонова, Г.К.Артамоновой, И.Л. Бачило, Ю.Л. Воробьева, Ю.Г. Жарикова,
А.В. Коровникова, В.А. Кузенкова, Б.Т. Мастрюкова, Е.Л. Писаревского, Б.Н. Порфирьева, В.И. Рохлина, В.П. Сальникова, СВ. Степашина, М.М. Султыгова, Н.И. Уткина, М.И. Фалеева, С.К. Шойгу и др.
Специальные исследования в области туризма, туристской деятельности осуществлялись такими учеными, как А.В. Бабкин, Ю.А. Барзыкин, М.Б. Биржаков, В.П. Вахмистров, СИ. Вахмистрова, Н.И. Волошин, И.В. Зорин, В.А. Квартальнов, А.Д. Некипелов, Н.В. Сирик, А.В. Соловьев, И.А. Чеботарева и др.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области обеспечения безопасности туризма при угрозах возникновения чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие различные аспекты обеспечения безопасности туризма при угрозах возникновения чрезвычайных ситуаций, а таюке особенности правоприменительной практики в данной сфере общественных отношений.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в комплексном и всестороннем исследовании теоретических и практических проблем правового регулирования безопасности туризма при угрозах возникновения чрезвычайных ситуаций; а также разработке предложений по совершенствованию действующего законодательства на основе проведенного анализа.
Исходя из намеченной цели, сформулированы следующие задачи: определить содержание понятий «безопасность туризма», «безопасность туризма при угрозах возникновения чрезвычайных ситуаций» и «правовое регулирование безопасности туризма при угрозах возникновения чрезвычайных ситуаций»; рассмотреть и проанализировать международные нормативно-правовые акты в области безопасности туризма, исследовать современное состояние законодательства Российской Федерации в рассматриваемой области; -исследовать систему органов обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации; а также определить роль Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) в обеспечении безопасности туризма; — охарактеризовать способы правовой регламентации обеспечения безопасности туризма при угрозах возникновения чрезвычайных ситуаций на основе анализа публично-правовых и частноправовых начал в правовом обеспечении безопасности туризма; -осуществить правовой анализ института ответственности субъектов туристской деятельности и туристов; -изучить правоприменительную деятельность по вопросам реализации норм права в области обеспечения безопасности туризма; — сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства в исследуемой сфере общественных отношений.
Теоретической базой диссертационного исследования послужили труды ученых, разработавших фундаментальные категории общей теории государства и права: С.С. Алексеева, A.M. Васильева, A.M. Витченко, О.С. Иоффе, С.Н. Кожевникова, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Л.И. Петражицкого, В.Н. Хропанюка, М.Д. Шаргородского и др.
Были изучены исследования в области конституционного, административного, гражданского права: С.А. Авакьяна, Л.П. Ануфриевой, М.В. Баглая, С.Н. Братусь, А.А. Грешных, Т.В. Жуковой, В.Д. Зорькина, Л.Е. Калининой, О.А. Кузнецовой, А.Я. Курбатова, В.В. Лазарева, Д.А. Липинского, Л.С. Муталиевой, Л.А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова, П. А. Чебоксарова, А.Ф. Черданцева и др.
Методологическую основу исследования составили современные методы познания, выявленные и разработанные философской наукой и апробированные юридической практикой; принципы познания социальных явлений, позволяющие отразить взаимосвязь истории, теории и практики, формы и содержания предмета исследования, процесса развития и качественных изменений рассматриваемых явлений; диалектический подход к рассмотрению поставленной проблемы с использованием общих и частных методов научного познания: сравнительно-правового, формально-юридического, исторического, системно-структурного, логического и др.
Источниковедческую базу диссертации составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты МЧС России, Федерального агентства по туризму, законы субъектов Российской Федерации и другие подзаконные акты по теме исследования.
Эмпирическая база исследования представлена статистическими данными, правовыми актами, отражающими административно-юрисдикционную деятельность органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.
Научная новизна диссертации. В работе представлены научные результаты теоретического и прикладного характера, направленные на совершенствование правового регулирования обеспечения безопасности туризма. С учетом результатов проведенных другими авторами исследований в работе предпринято комплексное изучение вопросов, касающихся различных аспектов организационно-правового обеспечения безопасности туризма. В частности, уточнен категориальный аппарат юридической науки, а именно сформулированы определения: «безопасность туризма при угрозах возникновения чрезвычайных ситуаций»; «правовое регулирование безопасности туризма при угрозах возникновения чрезвычайных ситуаций». Научно обоснован ряд предложений и рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в рассматриваемой области общественных отношений на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся результатом проведенного диссертационного исследования:
1. Правовое регулирование безопасности туризма при угрозах возникновения чрезвычайных ситуаций представляет собой регламентацию общественных отношений в сфере туризма со стороны государства посредством установления общеобязательных норм, обеспечивающих защищенность личности, общества и государства при угрозах возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
2. Целесообразно дополнить Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» положениями, устанавливающими правовые основания наступления гражданско-правовой ответственности туриста за возникновение чрезвычайной ситуации в результате его действий. Мерой гражданско-правовой ответственности туриста в указанном случае должно выступать возмещение ущерба, причиненного государству в связи с понесенными им расходами на приведенную спасательную операцию.
В целях предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций в сфере туризма необходимо включить в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях статью 20.6.1 следующего содержания: «1. Невыполнение гражданами предусмотренных законодательством обязанностей в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей. 2. Невыполнение гражданами предусмотренных законодательством обязанностей в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, повлекшее возникновение чрезвычайной ситуации, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей».
Для повышения уровня безопасности жизни и здоровья туристов (экскурсантов) при осуществлении внутреннего туризма и экскурсионных маршрутов (по аналогии с выездным внешним туризмом) необходимо дополнить статью 17 Федерального закона от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» абзацем: «Туроператор (турагент), организация, осуществляющая экскурсионное обслуживание, обязаны выступать в качестве страхователя туриста (экскурсанта) во внутреннем и выездном туризме и на экскурсионных маршрутах». 1 СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5491. (ред. от 28.06.2009 г.) 2 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. (ред. от 09.11.2009 г.)
5. В целях оказания помощи туристам при возникновении чрезвычайных ситуаций, а также их информирования о возникновении чрезвычайных ситуаций целесообразно дополнить статью 14 Федерального закона от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» абзацем: «Органы местного самоуправления обязаны вести учет самодеятельных туристов»; а также статьи 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, законы субъектов Российской Федерации в частях, касающихся вопросов местного значения муниципальных образований, пунктом «Ведение учета самодеятельных туристов на территории муниципального образования с целью их информирования и обеспечения безопасности».
6. Необходима замена добровольной сертификации туристских услуг, осуществляемой в настоящее время на основании Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании»2, на обязательную. Указанная мера будет способствовать обеспечению безопасности жизни и здоровья туристов, сохранности их имущества, исключению причинения вреда окружающей среде. Отсутствие единых стандартов в сфере туризма в значительной мере снижает значение стандартизации как одного из способов обеспечения безопасности туристской деятельности. Исходя из вышеизложенного, предлагается дополнить статью 5 Федерального закона от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» абзацем: «В сфере туризма не допускается применение стандартов организаций».
Теоретическое значение работы состоит в раскрытии содержания и юридической природы правовых норм, регулирующих безопасность туризма в Российской Федерации; в исследовании правоотношений, возникающих при 1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. (ред. от 23.11.2009) 2 СЗ РФ. 2002. № 52. (ч. 1). Ст. 5140. (ред. от 23.11.2009) обеспечении безопасности туризма, детализировании их объекта, субъекта и содержания, в рассмотрении способов правовой регламентации обеспечения безопасности туризма; в теоретическом обосновании ряда предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование нормативно-правового регулирования безопасности туризма при угрозах возникновения чрезвычайных ситуаций.
Практическая значимость работы заключается в том, что результаты научного исследования могут быть рассмотрены как рекомендации и предложения по совершенствованию правового регулирования безопасности туризма при угрозах возникновения чрезвычайных ситуаций. Выводы и положения, содержащиеся в диссертации, призваны способствовать более глубокому пониманию конкретных проявлений общих закономерностей и тенденций в процессе обеспечения безопасности туризма.
Полученные результаты исследования могут применяться в отраслевых научных исследованиях, связанных с изучением проблем правового регулирования в области гражданской обороны, обеспечения противопожарной безопасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; для совершенствования деятельности органов и подразделений МЧС России в сфере обеспечения безопасности туризма и снижения риска возникновения чрезвычайных ситуаций; для разработки учебных пособий и методических рекомендаций в процессе преподавания административного права; при работе специалистов в организациях, представляющих интересы по защите туристов.
Апробация результатов работы. Основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных по теме исследования работах, в том числе в публикациях в рецензируемом научном издании, включенном в перечень ВАК.
Результаты исследования обсуждались и были одобрены на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России.
Итоги разработки проблемы и отдельных ее вопросов докладывались на научно-практической конференции «Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы» (Санкт-Петербург, 23-24 апреля 2008 г.); IV Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы обеспечения взрывобезопасности и противодействия терроризму» (Санкт-Петербург, 22 апреля 2009 г.); Межвузовском круглом столе «Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций: аспекты гражданско-правового регулирования» (Санкт-Петербург, 15 апреля 2009 г.).
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка из 199 наименований. Общий объем диссертации - 203 страницы, основной текст - 184 страницы.
Современное состояние международного и российского законодательства в области безопасности туризма
Туризм в настоящее время является одним из наиболее динамично развивающихся направлений в международной торговле услугами. Практически все страны входят в мировой туристский рынок, но распределение туристских потоков происходит неравномерно в связи с разным уровнем социально-экономического развития стран, и, как следствие этого различным уровнем безопасности туризма. Туристические организации не в состоянии решить все вопросы безопасности, касающиеся их деятельности самостоятельно, без государственной поддержки. Очевидно, что мероприятия по повышению безопасности туризма в нашей стране должны идти в двух направлениях: во-первых, обеспечения комплексных вопросов безопасности, а во-вторых, обеспечения непосредственно безопасности туристов.
Туризм, в силу вовлеченности в него огромного количества людей и ресурсов, не может оставаться без специальных правовых, организационных, экономических средств воздействия, в т.ч., с целью ограничения отрицательных сторон конкуренции, а также с целью обеспечения основ безопасности субъектов туристкой деятельности и туристов. Поэтому, вопросы правового регулирования туризма и туристических услуг, а также вопросы обеспечения безопасности в данной сфере приобретают особую важность на международном уровне и основываются на международных договорах и международных обычаях, а также актах специализированных международных организаций.
Так, Гаагская декларация Межпарламентской конференции по туризму 1989 г.1 является инструментом международного сотрудничества и партнерства, объединения народов и фактором, способствующим развитию индивидуального и коллективного туризма. Ее основные положения сводятся к следующему: 1) туризм - форма проведения свободного времени; 2) туризм - эффективное средство содействия социально-экономическому росту страны; 3) естественная, культурная и человеческая окружающая среда - основное условие развития туризма; 4) туризм носит гуманный характер; 5) каждый человек имеет право на свободные путешествия; 6) упрощение формальностей путешествий - основа развития туризма; 7) безопасность и защита туристов, уважение их достоинства - важнейшие условия развития туризма; 8) государства должны принимать меры по борьбе с терроризмом, совершенствовать качество туристских услуг, планировать развитие туристской инфраструктуры.
Парламенты, правительства, государственные и частные организации, ассоциации и учреждения, отвечающие за туристскую деятельность, профессионалов в области туризма, а также самих туристов, должны тщательно учитывать принципы Гаагской декларации и постоянно основываться на них в своей работе.
Манильская декларация по мировому туризму была принята на Всемирной конференции по туризму, проходившей в Маниле (Филиппины) с 27 сентября по 10 октября 1980 г. Глобальной целью Конференции было выяснение реальной сущности туризма и той роли, которую туризм призван играть в динамично меняющемся мире. Манильская декларация подтверждает требования уважения и соблюдения прав человека.1 Документ Акапулько (1982 г.), принятый на Всемирном совещании по туризму в Мексике, подтверждает принципы Манильской декларации. Хартия туризма, Кодекс туриста, являющийся приложением к Хартии (1985 г.), были приняты на Генеральной ассамблее Всемирной туристской организации (ЮНВТО), проходившей в Софии (Болгария). В них подтверждаются принципы, провозглашенные в Манильской декларации и Документе Акапулько. При этом Хартия устанавливает основные права и обязанности туристов, которые конкретизированы в Кодексе туриста1. Глобальный кодекс этики туризма одобрен и принят на проходившей с 27 сентября по 1 октября 1999 г. в г. Сантьяго (Чили) 13-й сессии Генеральной ассамблеи ЮНВТО. Этот документ определяет основные принципы развития туризма, закрепляет обязательства и права участников туристского процесса, дает рекомендации туристским организациям по реализации принципов международных актов2.
Девятого - одиннадцатого июня 1995 г. в шведском городе Эстерсунде по инициативе ВТО был проведена 1-я Международная конференция по безопасности туризма и уменьшению рисков при путешествиях. В ходе конференции и в ее итоговом документе было отмечено, что «безопасность туризма и уменьшение рисков при путешествиях касается чрезвычайно широкого спектра вопросов. В них должны быть включены проблемы несчастных случаев, заболеваний, инфекционных болезней и эпидемий, терроризма, военных осложнений и конфликтов, чрезвычайных ситуаций пиратства, криминогенной обстановки и преступности, распространения наркотиков, радиоактивного и иного заражения местности, проституции, вандализма и любых форм насилия, комплексного рассмотрения всевозможных рисков, относящихся к туристам, местным жителям, турфирмам и индустрии туризма в целом». Также было указано, что «обязанности по обеспечению безопасности туризма и уменьшению рисков при путешествиях возлагаются прежде всего на государственные органы и национальные туристские администрации, которые в свою очередь должны обеспечить соответствующий уровень взаимодействия и координации работы со всеми участниками туристского процесса». Четко прослеживалась мысль, что в данной сфере основа успеха заключается именно в постоянном взаимодействии туристского сектора, гостиниц и турфирм с соответствующими службами и государственными структурами. Отмечена настоятельная необходимость своевременного и постоянного обмена информацией между странами, национальными туристскими администрациями и другими учреждениями сферы туризма, качественной взаимопомощи и координации, ответственности правительств и государств в устранении проблем, осложняющих развитие международного туризма, подчеркнута немаловажная роль средств массовой информации в повышении его безопасности.1
Лидеры туризма из государственного и частного секторов со всего мира, принявшие участие в Конференции лидеров туризма тысячелетия, которая прошла 30 сентября - 1 октября 2001 г. в г. Осаке (Япония) в рамках 14-й сессии Генеральной ассамблеи ЮНВТО, составили и одобрили Осакскую декларацию тысячелетия. Она определила роль и значение международного туризма как одной из ведущих отраслей экономики, как фактор сохранения культурного наследия, а также указала на решающее значение информационных технологий для успеха туристских предприятий.
Сеульская декларация 2001 г. была принята в связи с празднованием Всемирного дня туризма на 14-й Генеральной ассамблее ЮНВТО. Основная цель документа - разработка и принятие практических принципов для содействия миру во всем мире на основе туризма.
Квебекская декларация по экотуризму 2002 принята на Всемирном саммите по экотуризму, проведенном в рамках Международного года экотуризма, объявленного ООН на 2002 г., под эгидой Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и ВТО, 19 - 22 мая 2002 г. в Квебеке (Канада) при поддержке Управления по туризму Квебека (Tourisme Quebec) и Канадской туристской комиссии. В саммите приняли участие более тысячи делегатов из 132 стран, представляющих государственный, частный и неправительственный сектора1.
Роль Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в обеспечении безопасности туризма
В соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий1 МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.
Именно МЧС России осуществляет управление, координацию, контроль и реагирование в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. МЧС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему: - территориальные органы — региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации; - Государственную противопожарную службу Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - Государственная противопожарная служба); - войска гражданской обороны; - Государственную инспекцию по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее Государственная инспекция по маломерным судам); - аварийно-спасательные и поисково-спасательные формирования, образовательные, научно-исследовательские, медицинские, санаторно курортные и иные учреждения и организации, находящиеся в ведении МЧС России.
Первой из обязательных задач аварийно-спасательных служб названа задача по поддержанию органов управления, сил и средств аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований в постоянной готовности к выдвижению в зоны чрезвычайных ситуаций и проведению работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций.1 Данная задача предполагает: - создание сил и средств постоянной готовности, предназначенных для оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации и проведения работ по их ликвидации;
При этом основу сил постоянной готовности составляют аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования, иные службы и формирования, оснащенные специальной техникой, оборудованием, снаряжением, инструментом, материалами с учетом обеспечения проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в зоне чрезвычайной ситуации в течение не менее 3 суток. Состав и структуру сил постоянной готовности определяют создающие их федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения исходя из возложенных на них задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; - разработку предложений по реализации государственной политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности; - координацию деятельности органов управления и сил Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС); обеспечение согласованности действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций при решении задач в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности, а также восстановления и строительства жилых домов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы, производственной и инженерной инфраструктуры, поврежденных и разрушенных в результате чрезвычайных ситуаций; - рассмотрение вопросов о привлечении сил и средств гражданской обороны к организации и проведению мероприятий по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Вторая задача, поставленная перед аварийно-спасательными службами и формированиями, заключается в постоянном контроле за готовностью обслуживаемых объектов и территорий к проведению на них работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций. Выполнение указанной задачи предполагает совершение следующего ряда действий: - проведение комплекса практических мероприятий по обучению персонала подведомственных организаций, популяризации знаний и практических навыков в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей; - разработка организационно-распорядительных документов федеральных органов исполнительной власти по вопросам гражданской обороны, обеспечения пожарной безопасности, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; - проведение комплексных проверок подведомственных (отраслевых) организаций по вопросам гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности.
Соотношение публично-правового и частноправовых начал в правовом обеспечении безопасности туризма
Необходимость деления позитивного права на частное и публичное признавали многие представители научной мысли различных эпох: французский философ Ш.Л. Монтескье, английский философ Т. Гоббс, немецкий мыслитель Г. Гегель и другие. Разделяли эту точку зрения и российские правоведы Н.М. Коркунов, П.И. Новгородцев, Л.И. Петражицкий, Г.Ф. Шершеневич и др.
Частное и публичное право — это две основные части права, расположенные по горизонтали. Разграничение на эти две части связанно с именем древнеримского юриста Ульпиана, который публичным правом считал все, что относится к положению государства, а частным — то, что служит пользе (интересам) отдельных лиц. В качестве образца частного права он называл римское гражданское право.
Идея разделения права на публичное и частное в зависимости от того, чьи интересы каждое из них отражает, прошла через века и во многом определила юридическую доктрину и практику законодательства многих государств. Это в немалой степени связано с рецепцией рядом государств мира основных институтов римского права.
Следует отметить, что по своей сути право всегда носит официальный характер и содержит в своих предписаниях государственно-волевой императив по регулируемым видам общественных отношений. Поэтому в широком понимании оно имеет публичный характер. Исходя из этого в юриспруденции под публичностью понимается властно-правовой характер, проявляемый государством в процессе достижения определенных целей. С учетом такого подхода понятие публичного права можно сформулировать следующим образом. Публичное право — это часть национальной системы права, нормы которой регламентируют сферы общественных отношений, которые предназначены защищать интересы государства и общества.
Реализация положений публичного права осуществляется в процессе государственно-властной деятельности. Предметом публичного права является сфера публичных интересов. Для публично-правовых отношений характерно неравноправие сторон. Это определяется тем, что государство непосредственно или через свои структуры выступает в качестве носителя властных (публичных) полномочий, применяемых с целью обеспечения интересов всего общества или отдельных его социальных слоев. Однако это не означает игнорирование нормами публичного права интересов отдельных индивидов. В первом случае речь идет об обеспечении: общих интересов государства и общества; определении функций и полномочий органов государственной власти; возложении обязанностей на граждан по отношению к государству и др. В то же время нормы публичного права в обязательном порядке (универсальное качество права) содержит правовые предписания, предоставляющие субъектам возможность требовать от государства и его структур право (гарантию) на реализацию провозглашаемых прав и свобод. Публичное право направлено на регулирование деятельности публичных институтов власти, деятельности органов управления. Это регулирование государственной работы по управлению обществом. В конечном счете, такая деятельность направлена на обеспечение прав и интересов граждан, ее целью является создание такого порядка общественной жизни, который наилучшим образом соответствовал бы интересам, как всего общества, так и каждого конкретного гражданина. Поэтому частное право не может существовать без публичного, ибо последнее поддерживает, охраняет и защищает первое.
Итак, частное право опирается на публичное, без которого оно может быть бессильным, обесцененным. В общей правовой системе они тесно взаимосвязаны и не могут существовать одно без другого. Частное право (лат. jus privatum) предназначено конкретизировать субъективные права индивидов (физических и юридических лиц), возникающие на основе правоотношений общего характера. Это находит свое отражение в его принципах — независимость и автономия личности, законодательное признание защиты права частной собственности, свобода договора. Частное право предназначено регулировать те сферы общественных отношений, в которых непосредственное влияние государства носит ограниченный характер, позволяющий субъектам права самореализоваться исходя из предоставляемых возможностей: право на объединение; предпринимательская деятельность; семейные отношения и т.д.
В отличие от публичного права частное право содержит горизонтальные правоотношения, основанные на юридическом равенстве субъектов. В нем воля государства выражается в виде юридических дозволений, а не в императивных предписаниях и запретах. Частное право специалистами рассматривается как необходимая предпосылка (своего рода фильтр) для ограничения и установления пределов вмешательства государства в сферу непосредственных интересов индивидуальных или коллективных субъектов права.
В пользу расширения частноправовых начал многих сторон нашей жизни, несомненно, свидетельствует провозглашение Конституцией в числе неотъемлемых прав человека право частной собственности и закрепление гарантий ее защиты (ст. 35 Конституции РФ1). Однако согласно ст. 8 Конституции РФ помимо частной собственности в России существуют и должны пользоваться равной поддержкой и защитой государства государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Разделение системы права на частное и публичное право выходит за отраслевые рамки. Это более крупные, чем отрасль, структурные образования. Общим для публичного и частного права является то, что каждое из них объединяет совокупность однородных по своим признакам отраслей права: частное — гражданское, семейное, трудовое право; публичное — все остальные отрасли права.
Институт ответственности субъектов туристской деятельности и туристов как средство обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях
В современной правовой действительности категория «ответственность» пронизывает всю систему законодательства Российской Федерации. Но в тоже время, в самых различных отраслях законодательства России, а тем более в тех, где стержневой основой являются соответствующие Кодексы, мы не увидим легального определения ответственности. Понятие юридической ответственности - удел теории и ученых исследователей.
Обратимся, прежде, к анализу понятия ответственности. Следующее определение можно встретить в словаре русского языка: «Ответственность — обязанность, необходимость давать отчет в своих действиях, поступках и т.п. и отвечать за их возможные последствия, за результат чего либо» . Но это не юридическое понятие, а «обиходное». Как же определяют юридическую ответственность в специализированной литературе?
Юридическая ответственность - феномен социальной действительности. К настоящему времени, примерно с 1960 гг. , о юридической ответственности опубликовано много статей, сборников, монографий. В разработке ее тематики имеется ряд несомненных достижений. Однако и само понятие ответственности, и ряд ее узловых проблем — предмет не прекращающейся много лет дискуссии, в процессе которой закономерно выявилась настоятельная потребность разработки ряда методологических вопросов.
Итак, существуют различные концепции юридической ответственности. Одни авторы понимают под юридической ответственностью обязанность отвечать (или дать отчет) за свои противоправные действия3, другие — обязанность претерпевать определенные лишения. То есть, ответственность определяется через категорию «обязанность». Как отмечают А.Ф. Черданцев, С.Н. Кожевников, «юридическая обязанность как абстрактная категория юридической науки и практики — это мера должного поведения, обеспеченная государством. Юридическая ответственность как разновидность обязанности, следовательно, — также мера должного поведения субъектов, принудительно обеспеченная». И также: «Юридическая ответственность есть разновидность обязанности, наступающей при наличии определенных деяний или их результатов, отрицательно оцениваемых законодателем и очерченных в нормах права. Такая обязанность выступает как мера определенных неблагоприятных для субъекта лишений, ограничений личного и имущественного характера»1.
С.Н. Братусь в своих трудах отмечал, что юридическая ответственность — это та же обязанность, но принудительно исполняемая. В своих рассуждениях он приходит к выводу, что по своему характеру общая обязанность всех и каждого удерживаться от причинения имущественного вреда другому лицу приравнивается к обязанности не совершать правонарушения. В случае нарушения этой обязанности возникает другая, уже не пассивная, а активная обязанность возместить ущерб конкретному лицу -потерпевшему, восстановить нарушенное равновесие, привести имущественное положение потерпевшего в такое состояние, в каком оно находилось до нарушения права. Добровольное исполнение этой обязанности способствует прекращению возникшего правоотношения. Если исполнения не произойдет, то эта обязанность реализуется принудительным способом .
В современном правопонимании, трактовка ответственности как обязанности представляется неудачной. Исходя из такой трактовки, пришлось бы признать, что правовая ответственность не существует тогда, когда правонарушитель не установлен или если он избегает применения к нему санкций и не претерпевает никаких лишений за свое противоправное поведение. При таком понимании ответственности ее суть ставится в зависимость от применения принудительных мер воздействия, что создает неверное представление, будто без, наказания нет ответственности.
Другие исследователи определяют юридическую ответственность как — реализацию санкции . Однако, данное определение верно только для имущественной ответственности, где соответствующие обязанности правонарушителя возникают (на основе санкций) из факта правонарушения и могут быть выполнены добровольно. Но оно не подходит для уголовной, административной, дисциплинарной ответственности, где применению санкции (и тем более ее реализации) предшествует официальное обвинение определенного лица в совершении правонарушения и исследование обстоятельств дела управомоченными на то государственными органами и должностными лицами.
Определяли юридическую ответственность и как применение или возложение мер государственно-принудительного характера, также — сами меры государственного принуждения или реакцию государства на нарушение правовых норм, то есть на совершение правонарушения1.
Правовая ответственность имеет внешний по отношению к правонарушителю государственно-принудительный характер. По мнению О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородского, она есть мера принуждения к соблюдению норм права, применяемая органами государства к тем, кем эти нормы нарушаются; юридические последствия, не связанные с мерами государственного принуждения, нельзя относить к области правовой ответственности2. Между тем, сторонники данной точки зрения упускают из внимания, что юридическая ответственность и государственное принуждение — разные по объему понятия. Кроме того, слово «мера» затрудняет дифференциацию ответственности как таковой и ее видов, также называемых мерами. Более того, ведь наказание в свою очередь определяется как государственное принуждение. Получается, что ответственность и наказание — одно и то же. Подобное отождествление недопустимо .
Также характеризуя вышеуказанную точку зрения на понятие и содержание юридической ответственности, необходимо отметить, что она (как и большинство иных точек зрения) была высказана в советский период государства и права - в начале 60-ти десятых годов, в различных отраслях права, в том числе и в гражданском праве доминировали интересы государства, включая и пониженную его ответственность в самых различных правоотношениях по сравнению с гражданами и структурами иной формы собственности. Именно по указанной причине, то есть, приоритете государственных интересов, по нашему мнению, и заложен «государственно-принудительный» взгляд ученых-правоведов на само понятие «ответственность».
Еще одна группа исследователей определяет юридическую ответственность как способность субъекта отдавать отчет за свое противоправное деяние и претерпевать меры принудительного воздействия, иначе: «юридическая ответственность есть необходимость держать ответ за неисполнение правовой обязанности, существовавшей в том же правоотношении или вне его; необходимость, которая возникает и прекращается вследствие наступления определенных юридических фактов» .
Как верно подчеркнул В. А. Тархов, рассуждая об определении юридической ответственности - «основной недостаток большинства определений — их односторонность, невозможность охвата ими различных случаев ответственности во всех отраслях права, что необходимо для общетеоретических определений» . М.Н. Марченко в этой связи подчеркивает: «тревогу вызывает не столько обилие точек зрения и определений ответственности, сколько умозрительность ряда из них, уход от изучения права, его принципов, практики осуществления к схоластическому теоретизированию».
В науке общепризнанно, что «ответственность - есть разновидность юридических последствий, наступающих при наличии определенных фактов, что это форма воздействия норм права на общественные отношения»3.
