Содержание к диссертации
Введение
Глава I. История становления системы регионального управления в России как элемента обеспечения стабильности и правопорядка в стране 15
1. Региональное управление в России: исторический аспект 15
2. Развитие системы управления регионами Российской Федерации в 1990-е годы XX в 39
3. Обеспечение стабильности и безопасности как элемент региональной политики 60
Глава II. Система регионального управления Российской Федерации в условиях обострения внутренней обстановки 71
1. Государственное устройство Российской Федерации и территориальная целостность страны 71
2. Роль полномочных представителей Президента Российской Федерации в обеспечении государственной целостности, стабильности и внутренней безопасности в стране . 88
3. Правовые меры обеспечения государственного управления на региональном уровне в особых условиях 132
Заключение 170
Список нормативных актов и использованных источников
- Развитие системы управления регионами Российской Федерации в 1990-е годы XX в
- Обеспечение стабильности и безопасности как элемент региональной политики
- Роль полномочных представителей Президента Российской Федерации в обеспечении государственной целостности, стабильности и внутренней безопасности в стране
- Правовые меры обеспечения государственного управления на региональном уровне в особых условиях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопросы обеспечения безопасности такой огромной страны, как Россия, субъекты которой существенно отличаются друг от друга по своим экономическим, социальным, этническим, географическим характеристикам, относились к числу важнейших для государственно-правового развития страны во все периоды ее истории. Эти вопросы актуальны и сегодня. На протяжении исторического развития Российского государства идет постоянный поиск модели согласования локальных (региональных) и общих (национальных) интересов, что выражается в конечном счете в формировании соответствующей системы общегосударственных политических институтов, призванных обеспечить обороноспособность, безопасность и управляемость страны.
Для того же, чтобы попытаться более содержательно ответить на вопрос о применимости исторического опыта в современной России, следует подробнее рассмотреть основные этапы становления и развития системы регионального управления в широком историческом контексте. Это, по крайней мере, поможет глубже понять, какая историческая информация может оказаться полезной для современного процесса государственного развития и каких ошибок не следует повторять.
Любые исторические параллели условны. Рассматривая схожие на первый взгляд государственные институты, существовавшие в различные исторические периоды можно найти в них общие черты, но по своему наполнению они не могут быть одинаковыми. Можно использовать исторический опыт, прежние названия институтов, но повторить прежний государственный опыт нельзя. Данное положение приводит к значимости подробного анализа исторических аспектов всего комплекса вопросов совершенствования сложной многоуровневой системы госу-
дарственного и регионального управления в России с допетровских и петровских времен до своего современного состояния.
Потребности обеспечения социальной, политической, экономической безопасности России, сокращение сепаратистских тенденций побуждают к поиску оптимальной модели регионального управления в стране и рассмотрению противоречий и проблем, с которыми приходится сталкиваться в ходе реформирования России. Недостаточная теоретическая разработанность проблем воздействия центральной власти на управленческие процессы в регионах страны, необходимость осмысления и определения функциональной роли и значения представителей центральной власти в регионах страны для обеспечения национальной безопасности обусловливают значимость настоящего исследования.
Потребность анализа современного состояния системы регионального управления в контексте национальной безопасности, значимость изучения исторических аспектов данного вопроса, разрешения имеющихся пробелов в правовом регулировании статуса и полномочий представителей государственной власти в регионах страны обусловили выбор темы диссертационного исследования и определили его актуальность
Степень научной разработанности проблемы. Несмотря на значительное количество монографической и публицистической литературы, посвященной рассмотрению различных аспектов истории и правовых традиций государственного управления в России, вопросы применения этих традиций в современных условиях, их воздействие на становление системы полномочных представителей центральной власти в регионах страны не получили своего должного научного анализа. Нуждаются в изучении и вопросы формирования выдержанной с правовой точки зрения модели взаимодействия федеральных властей, представителей федеральной власти в регионах России и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации. При этом особое внимание уделяется вопросам соответствия подобной модели государственно-правовым традициям России в сфере регионального управления, реальным потребностям общественного и государственного прогресса, определения перспектив и общей направленности развития Российской государственности.
Автор обращается к трудам отечественных специалистов по истории Российского государства и права: И.Андреевского, Н.А. Бердяева, М.Ф. Владимирского-Буданова, В.М. Гессена, Ю.В.Готье, А.Д. Градов-ского, Л.Н. Гумилева, В.Ф.Дерюжинскогоо, И.А. Ильина, Б.А. Кистя-ковского, В.О. Ключевского, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, A.M. Ладыженского, Д.И. Мейера, П.И. Новгородцева, Л.И. Петражицкого, B.C. Соловьева, Л.А. Тихомирова, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и
ДР.'.
Труды современных авторов были использованы при изучении различных аспектов территориально-управленческих преобразований, что позволило сделать ряд выводов о генезисе, мотивации, принципах и следствиях проводимых реформ. В целом, при подготовке диссертационного исследования автор опирался на достижения советской и российской науки по различным вопросам истории, теории государственного управления и общей теории национальной безопасности, правовых отраслевых юридических дисциплин. В диссертации были использованы идеи, концепции и материалы, содержащиеся в трудах отечественных
1 Андреевский И. Русское государственное право. Т.1.- СПб.: Изд-во Вольфа, 1866; Бердяев Н.А. Истоки и смысл русского коммунизма. Реприн. УМСА-РКЕ88, 1955. -М: Наука, 1990; Гессен В.М. Исключительное положение. - СПб.. 1908; Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины П. - Т.1. - М., 1913; Т.2. М.-Л., 1941; Градовский А.Д. Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств в России // Соб.соч. в 9-ти томах. - Т.1. - СПб., 1899; Дерюжинский В.Ф. Полицейское право / Пособие для студентов. Изд-е 2-е. — СПб: Сенатская типография, 1908; Ключевский В.О. Курс русской истории. Соч. в 9-ти томах. - М, 1988; Котляревский С.А. Правовое государство и внешняя политика. 2-е изд. - М.: Международные отношения, 1993 и др.
специалистов, прежде всего: Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакьяна, Г.В.Атаманчука, И.Л. Бачило, A.M. Величко, Д.И. Волобуева,А.И, Гурова, А.Я. Гусева, И.А. Исаева, НЛ.Куприца, А.А. Левандовского, Е.А. Лукашевой, М.Н. Марченко, А.Н.Медушевского, B.C. Нерсесянца, Г.В. Осипова, В.Н. Синюкова, Б.А. Страшуна, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорника, В.А. Туманова, И.А. Умновой, О.И. Чистякова и
Объектом исследования является система регионального управления при существующей структуре административно-территориального деления Российского государства.
Предмет исследования составили вопросы правового обеспечения системы государственного управления субъектами Федерации в чрезвычайных ситуациях.
Рабочая гипотеза. Основное предназначение мер по обеспечению национальной безопасности в субъектах Федерации состоит в обеспечении государственного единства Российской Федерации. Развитие правовой базы этих процессов в чрезвычайных ситуациях заключается в де-
Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. -М., 2000; Авакьян С.А. Государственная целостность // Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. - М., 2001; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М.: Юрид. лит., 1997; Бачило И.Л., Сергиенко Л.А. Компетенция органов исполнительной власти в условиях чрезвычайных ситуаций //Обеспечение безопасности населения и территорий. - М, 1994; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / И.Л. Бачило, А.А. Гриш-ковец, И.С. Мелюхин и др. / Отв. Ред. И.Л. Бачило; Ин-т государства и права РАН. -М.: Юристъ, 1998; Исаев И.А. История государства и права России. - М., 1995; Ку-приц Н.Я. Из истории государственно-правовой мысли дореволюционной России. -М.: Юрид. лит., 1971; Медушевский А.Н. Административные реформы в России XVIII - XIX вв. в сравнительно-исторической перспективе. - М, 1990; Левандов-ский А.А. Генерал-губернаторства в России. Исторический очерк. Материалы семинара НИИСС МГУ на тему институт полномочных представителей Президента в федеральных округах и реформирование системы государственного управления; Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения / Ин-т законодательства и сравнит, правоведения при Правительстве Российской Федерации. - М.: Норма, 1996; Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между Федерацией и ее субъектами (актуальные правовые проблемы). - М., 1996; Чистяков О.И. Становление Российской Федерации. - М.: Изд-во МГУ, 1966 и др.
тальной регламентации таких правовых режимов, как режим чрезвычайного положения и режим прямого президентского правления. Особую роль при этом призван играть институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Расширение их прав, сфер ответственности, совершенствование правовой основы их деятельности позволит резко повысить уровень управляемости субъектами Федерации и уровень национальной безопасности.
В соответствии с рабочей гипотезой, научная задача, решаемая в диссертационном исследовании, состоит в разработке комплекса мер, направленных на совершенствование правовой базы управления субъектами Российской Федерации в чрезвычайных ситуациях.
Научная задача определяет цель исследования. Диссертационное исследование ставит в качестве основной цели выработку правовых мер по совершенствованию системы государственного управления субъектами Российской Федерации в условиях чрезвычайной обстановки в интересах национальной безопасности.
Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения комплекса исследовательских задач:
изучить исторический опыт становления и развития системы регионального управления России в интересах внутренней стабильности и правопорядка;
изучить особенности осуществления регионального управления в Российской Федерации и существующие механизмы организационно-правового взаимодействия центральных и региональных властей страны;
проанализировать правовую базу государственного управления субъектами Российской Федерации в условиях чрезвычайных ситуаций;
выработать рекомендации по развитию системы регионального управления в России, конкретизации правового статуса и функций пол-
номочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и территориальных органов спецслужб.
Научная новизна диссертационного исследования заключается:
в осуществлении историко-правового анализа становления регионального управления в России;
в оценке роли представителей центральной власти в этой системе на протяжении трех веков (XVIII - XX вв.);
в раскрытии законодательной и нормативной правовой базы государственного управления субъектами Российской Федерации в условиях чрезвычайных ситуаций;
в обосновании особой роли полномочных представителей Президента Российской Федерации и их аппарата в обеспечении региональной безопасности.
Научные результаты диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1. Результаты историко-правового анализа структуры и функционирования системы регионального управления.
Современная система регионального управления - закономерный итог ее длительного исторического развития, факт прошлого населяющих нашу страну народов, фактор нынешней внутренней политики государства. Проведенный в диссертации анализ истории развития системы регионального управления в России, функционирования представителей центральной власти "на местах" убеждает, что в реформе управления субъектами страны, предпринятой Президентом Российской Федерации В.В.Путиным, действительно, прослеживается функциональная аналогия с институтом генерал-губернаторов.
По мнению диссертанта, главной причиной неэффективности полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации в 1990-е гг. стало то обстоятельство, что ин-
статут полномочных представителей мыслился не как элемент целостной системы государственного управления в стране с обновляющимся федеративным устройством, а как элемент так называемой "президентской властной вертикали", то есть как орган личной власти Президента, действующий по его усмотрению.
Но установленное функциональное сходство пока не может быть дополнено институциональным, поскольку правовое и административное оформление нового института в настоящее время еще не завершено. Положение и статус полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, как показывает анализ, сильно отличается от генерал-губернаторов в период с 1775 г. по 1917 гг. В то же время сейчас не вполне ясно, как следует юридически оформить деятельность представителей Президента Российской Федерации при существующей федеративной системе государственного устройства. Пока их полномочия соответствуют правам прокуроров Сената: в отличие от прежних генерал-губернаторов, они не могут своей властью исправлять распоряжение местной администрации или какое-либо решение законодательного собрания, противоречащие федеральному законодательству.
2. Обоснование роли органов централизованного управления субъектами Федерации и предложения по совершенствованию правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
В диссертации отмечается, что первые годы существования нового института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах показали недостаточность наделения только координирующими функциями, как это сформулировано в нормативных правовых актах, регламентирующих их деятельность. Уже сейчас полномочные представители в силу разных обстоятельств вынуждены вмешиваться в компетенцию исполнительных органов власти. В
этом контексте противоречия между их юридическим статусом и полномочиями, с одной стороны, и их фактической ролью и местом в системе государственного управления, с другой, являются весьма значительными. Нужно преодолеть это несоответствие между правовым положением и тем, что реально уже существует на практике.
В связи с этим основными задачами полномочного представителя должны быть:
- организация в соответствующем федеральном округе работы по
реализации органами государственной власти основных направлений
внутренней и внешней политики государства, определяемых Президен
том Российской Федерации;
— организация контроля за исполнением в федеральном округе
решений федеральных органов государственной власти;
- обеспечение реализации в федеральном округе кадровой поли
тики Президента Российской Федерации;
— представление Президенту Российской Федерации регулярных
докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном
округе, а также о политическом, социальном и экономическом положе
нии в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации
соответствующих предложений.
Дальнейшее развитие института Полномочных представителей Президента Российской Федерации целесообразно вести на основе положений ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации: обеспечение конституционных гарантий, охраны суверенитета, территориальной целостности, согласованного функционирования и, главное, взаимодействия органов государственной власти, поскольку забвение функции взаимодействия в системе государственного управления России является самой ущербной ее особенностью.
3. Обоснование и правовое закрепление использования режима чрезвычайного положения и прямого президентского правления на территориях субъектов Российской Федерации в случае дестабилизации обстановки и угрозы безопасности региона или страны в целом.
Проведенный в диссертации анализ позволяет рассматривать институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, прежде всего, как инструмент антикризисного управления. Будучи порожден общим стремлением к укреплению государства и обладая исключительно большими полномочиями, он может работать лишь в условиях централизации и жесткой вертикали власти. Соответственно, реализация его компетенции в полном объеме предполагает осуществление централизации путем ослабления других властных региональных институтов. А это возможно в полном объеме лишь в условиях прямого президентского правления или чрезвычайного положения, то есть тогда, когда управление на местах осуществляется непосредственно из центра.
Предлагается активнее использовать механизмы чрезвычайного положения или прямого президентского правления в случае возникновения в результате антиконституционных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации или возникновения реальной угрозы суверенитету, государственной и территориальной целостности Российской Федерации. Так, если анализировать события, происходящие на территории Чеченской Республики, вполне целесообразным представляется введение прямого президентского правления. Правовой режим прямого президентского правления нуждается в определении в полномасштабном, специально подготовленном федеральном законе. Диссертант предлагает следующие составляющие режима прямого президентского правления: режим президентского правления вводится в соответствии с Указом Президента Российской Федерации с последующим
одобрением Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Целесообразно определить временные пределы возможного прямого президентского правления, ограничив его сроком в 1 год. Общее предназначение механизма прямого президентского правления - обеспечение суверенитета, территориальной целостности, поддержание нормального режима государственного управления.
Методология исследования. Методологической основой исследования является, прежде всего, системный подход к анализу различных аспектов формирования и развития системы регионального управления в Российском государстве на протяжении XVIII-XX вв. Особое значение имеет изучение взаимосвязи и соотношения общегосударственных принципов и региональных особенностей при организации регионального управления, особенно в области обеспечения стабильности и безопасности в России в ее историческом развитии.
В ходе исследования различных аспектов развития системы регионального управления России конкретно-исторический метод применялся при рассмотрении правового регулирования деятельности представителей центральной власти в субъектах Федерации в различные исторические периоды; формально-юридический — при анализе нормативной базы, регламентирующей их статус и права, а также при формулировании предложений по совершенствованию системы государственного управления субъектами Федерации.
Сочетание указанных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам истории и теории права и государства, но и к вопросам конституционного права Российской Федерации, международного, административного, муниципального и других отраслей права, что позволило: во-первых, изучить историко-правовые аспекты развития системы управления субъектами Федерации; во-вторых, пред-
ставить теоретико-правовое обоснование использования отечественного исторического опыта на современном этапе.
Общетеоретическую основу диссертационного исследования
составляет современный исследовательский материал, содержащийся в монографиях, научных статьях отечественных и зарубежных исследователей, материалах научных конференций, семинаров и симпозиумов, в той или иной мере имеющих отношение к решению задач, поставленных автором диссертационного исследования.
Вопросы обеспечения национальной безопасности получили свое детальное рассмотрение в работах таких ученых, как В.Е.Аксаков, В.А.Баришполец, А.В.Возженников, О.А. Бельков, О.В.Дамаскин, И.К. Макаренок, В.Л. Манилов, В.В. Огнева, С.З. Павленко, А.И, Поздняков, А.А. Прохожев, СМ. Рогов, Н.И.Рыжак, С.В.Смульский, Л.И. Шершнев, А.С. Щербаков и др.
Источниковедческую основу диссертации составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), решения органов конституционного правосудия, кодексы, нормативной правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры, нормативные акты дореволюционного и советского периодов.
Теоретическая и практическая значимость работы.
Теоретическое значение диссертации состоит в том, что сформулированные в ней положения и выводы развивают и дополняют представления о развитии системы субъектов Федерации России, о воздействии на этот процесс представителей центральной власти в субъектах Федерации. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения направлены на учет государственно-правовых традиций России в избранной для анализа сфере в современных условиях.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что содержащиеся в ней предложения могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния и перспектив развития системы государственного управления в Российской Федерации, в ходе совершенствования нормативно-правовой базы, закрепляющей правовой статус и функции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также в процессе преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях теории и истории государства и права, философии права, конституционного права, международного права, политологии и некоторых других дисциплин.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите на кафедре национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в публикациях автора, в материалах Всероссийского форума "Стратегия обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в современном мире". Материалы исследования были апробированы в практической деятельности автора диссертации в органах внутренних дел России.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
Развитие системы управления регионами Российской Федерации в 1990-е годы XX в
Стратегической задачей развития страны является укрепление государства в лице всех институтов и всех уровней власти. Федеративное устройство и административно-территориальное устройство являются следствием исторического пути формирования государств. Так, сложная многозвенная федеративная система России отражает естественные исторические, национальные и социально-экономические особенности государства. Ее федеративное устройство сложилось в результате территориального деления государственной территории на территории ее субъектов. Федеративное государственное устройство России установлено Конституцией Российской Федерации. В соответствии со статьей 1 Конституции, "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления".
Принцип федерализма имеет принципиальное значение для организации государственной власти в РФ. Согласно Конституции РФ (п.І.ст.77), система органов власти субъектов РФ устанавливается самостоятельно субъектами РФ в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемых федеральным законом. Кроме того, органы исполнительной власти субъектов РФ и федеральные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти РФ - в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.
Согласно всем конституциям республик-субъектов Российской Федерации государственная власть республик строится на основе принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. Что касается состава высших законодательных и исполнительных органов и определения их правового статуса, то здесь наблюдается значительное разнообразие.
Радикальная трансформация российской политической системы, произошедшая в конце 1980-х - середине 1990-х гг., включала в себя и фундаментальное преобразование региональных органов государственной власти. Изменения на уровне нормативно-правового регулирования деятельности этих институтов и на уровне практики их функционирования, хотя и находились в прямой зависимости от общероссийских политических реформ, характеризовались тем не менее значительными региональными особенностями.
Рассмотрим эти особенности по трем основным направлениям: Во-первых, децентрализация управления непосредственно выражается в увеличении полномочий и повышении политического статуса местных органов власти, чему в немалой степени способствовали крах и ослабление вертикально интегрированных властных структур в стране, прежде всего, ликвидация КПСС и начавшееся перераспределение финансов и собственности в пользу регионов. Все это можно оценить как эффект федерализации.
Во-вторых, следует отметить то значение, которое имели для функционирования региональных властных институтов введение конкурентных выборов и создание представительных органов власти на местах. Хотя эти процессы в значительной мере были искусственно заблокированы (например, введением моратория на выборы глав администраций субъектов РФ), либо реализованы далеко не в полном объеме (в силу ограниченных полномочий представительных органов, неравноправного статуса участников в выборов), тем не менее, необходимо признать, что в большинстве регионов России одним из следствий политических реформ стали элементы подотчетности институтов власти гражданам на основе всеобщего избирательного права. Утверждать о наличии в России региональной демократии пока нет достаточных оснований. Однако, со значительной долей условности можно упомянутые тенденции назвать эффектом демократизации.
В-третьих, в отличие от характерной для советского периода институциональной унификации современные исполнительные органы власти регионов России демонстрируют разнообразие во всех аспектах своей деятельности, начиная от специфики взаимодействия между исполнительной и законодательной властями и кончая способом своего формирования (различные механизмы избрания и типы избирательных систем). Эта видимая тенденция к разнообразию, явившаяся косвенным результатом процессов федерализации и демократизации, все же не может быть отнесена к их непосредственным эффектам, будучи еще в большей степени зависимой либо от внешних факторов (таких, как социально-экономическое и культурное развитие региона), либо от той или иной расстановки сил в каждый данный момент трансформации. Так или иначе, наличие эффекта диверсификации позволяет рассмотреть различные системы региональных органов власти, в том числе и в сравнительной перспективе.
Очевидно, что возникновение тех или иных систем правления обусловлено целым комплексом факторов. Значительное воздействие на этот процесс оказывают исторические особенности развития республики, специфика ее политической культуры, традиции государственности, соотношение различных политических сил в период разработки, принятия или изменения республиканской конституции. Немалое воздействие оказывает и субъективный, личностный фактор, прежде всего, политический авторитет лидера республики, с учетом интересов которого в значительной степени строится вся конструкция государственной власти и управления в ряде республик.
Важнейшую роль в развитии и изменении системы региональных органов исполнительной власти сыграли события августа 1991 г., повлекшие за собой роспуск организационных структур КПСС и, соответственно, ликвидацию ее региональных комитетов. Кроме того, позиция органов власти республик в августовских событиях, то есть их лояльность или нелояльность к российским властям и ГКЧП стала критерием новой кадровой политики российской федеральной государственной власти.
Обеспечение стабильности и безопасности как элемент региональной политики
Термин "безопасность" можно отнести к одним из наиболее часто употребляемых понятий. Вполне привычным стало использование в научной и общественной жизни таких понятий, как национальная, экономическая, культурная, информационная безопасность. Региональный аспект исследований вопросов безопасность приводит к постановке задач социального прогнозирования развития определенных территорий государства. Наиболее полно возможности категории "безопасность" выражены в понятии "национальная безопасность".
Закон РФ от 5 марта 1992 г. "О безопасности"1 закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности. Закон определяет безопасность как "состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Жизненно важные интересы — совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. К основным объектам безопасности относятся: личность — ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство -его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность".
В Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации в 2000 г. содержится констатация: развитие России должно осуществляться исходя из понимания, что "наша страна вовлечена во все мировые процессы, включая экономическую глобализацию. Мы не имеем права "проспать" и разворачи-вающуюся в мире информационную революцию" .
В современной теории национальной безопасности выделяются три группы кризисов, в ходе разрешения которых возможно применение чрезвычайных механизмов обеспечения государственной целостности и национальной безопасности. Это:
- кризисные ситуации внешнего характера. В данном случае под угрозой находится безопасность государства, которое подвергается угрозе нападения внешнего противника или вооруженного конфликта международного характера;
- кризисные ситуации внутриполитического характера: попытка насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, блокада отдельных местностей, террористические акты, межнациональные и региональные конфликты;
- кризисные ситуации техногенного, экологического и природного характера, ставшие результатом катастроф, аварий, стихийных бедствий.
В области внешних сношений, обороны и государственной безопасности ведению Российской Федерации подлежат: вопросы внешней политики и международных отношений, международные договоры; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; деятельность в космосе.
Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации).
Раскрытие основных положений формулы безопасности закреплено в ч. 1 ст. 4 Конституции Российской Федерации: "Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию". Это наиболее общее положение в сочетании с принципами федеративного построения России, с одной стороны, определяет правовые предпосылки разграничения полномочий между федеральными органами власти и местными. С другой, - служит однозначным подтверждением территориального единства Российской Федерации, распространения единой государственной власти на всю территорию России без изъятий, вне зависимости от позиции региональных властей.
Безопасность в федеративных отношениях следует понимать как опирающуюся на строгое разграничение функций и собственности между федеральными и региональными властями ответственность регионов за реализацию переданных им из Центра функций и использование средств. Закрепленная Федеративным договором 1992 г., а затем и Конституцией РФ 1993 г., схема распределения полномочий основана на делении всех вопросов государственной жизни на 3 группы. В сфере обеспечения национальной безопасности.
К предметам ведения Российской Федерации, полный перечень которых дан в ст. 71 Конституции РФ, относятся: федеративное устройство и территория Российской Федерации; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации, установление правовых основ единого рынка финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения информация и связь; деятельность в космосе; внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения Российской Федерации, оборота и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.
Роль полномочных представителей Президента Российской Федерации в обеспечении государственной целостности, стабильности и внутренней безопасности в стране
Очевидно, что потребности обеспечения национальной безопасности России, социального, политического и экономического развития Российской Федерации и ее регионов побуждают к поиску оптимальной модели регионального управления в стране и рассмотрению противоречий и проблем, с которыми приходится сталкиваться в ходе реформирования России. Основным направлением проводимой федеральными органами государственной власти с мая 2000 г. политики по модернизации системы управления регионами в Российской Федерации было избрано укрепление вертикали власти.
Значимым шагом, оказывающим непосредственное воздействие на управление в Российской Федерации, стало образование федеральных округов и введение института Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах1. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации отмечается, что одним из наиболее важных решений, принятых в 2000 году, было создание федеральных округов. Деятельность полномочных представителей заметно приблизила федеральную власть к регионам1.
Что касается самих федеральных округов, то на современном этапе развития Российской государственности, это — неоговоренный федеральной Конституцией механизм реформирования системы государственного управления и поддержания государственного единства страны и ее национальной безопасности, а не изменение государственного устройства страны или территориальной организации государственной власти.
Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" (с изменениями от 21 июня, 9 сентября 2000 г.) в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений был преобразован институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
При этом была поставлена вполне практическая задача, которая не только и не столько была направлена на создание взамен дисбалансированной, плохо управляемой страны "сильного государства", а на форми-рование государства эффективного. На это указывал ряд правоведов , этой проблеме позже, в 2001 г., было посвящено Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации1.
Президент Российской Федерации в целях обеспечения условий для осуществления полномочий федеральной государственной власти на части территории Российской Федерации — крупном регионе, охватывающем, как правило, территорию нескольких субъектов Российской Федерации, для организации эффективного взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, юрисдикция которых распространяется на часть территории Российской Федерации, расположенную в пределах региона, вправе создавать соответствующие организационно-управленческие федеральные территориальные структуры - федеральные округа и назначать своих полномочных представителей в федеральных округах. Они могут также назначаться в субъекты Российской Федерации для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти на территории субъекта Российской Федерации.
Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Порядок деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и в субъектах Российской Федерации, численность и структура их аппарата, а также порядок их финансирования из федерального бюджета определяется Президентом Российской Федерации.
Основными задачами полномочного представителя являются: - организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации; - организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; - обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации; - представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.
Как видим, задачи сформулированы достаточно четко и выделяют определенные сферы деятельности полномочных представителей Президента. Задача обеспечения реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации выводит этот сегмент государственного управления на уровень федерального, "расстановка кадров" становится важным делом президентской власти.
Под представлением Президенту Российской Федерации регулярных докладов по самым актуальным проблемам современного развития территорий подразумевается оперативное оповещение высшего должностного лица государства о происходящем. Эта задача полномочных представителей придает их институту информационную функцию, а на ее основе — определяет участие полпредов в подготовке и принятии государственных решений в отношении соответствующих федеральных округов.
Правовые меры обеспечения государственного управления на региональном уровне в особых условиях
Прерогативы Президента РФ, закрепленные в ст. 80 Конституции РФ: принятие мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч.2 ст. 80) предоставляют возможность обеспечения государственной целостности и безопасности в регионах страны в целях пресечения попыток субъекта Российской Федерации выйти из-под контроля Федерации. Речь идет о прерогативах Президента РФ "по охране суверенитета и государственной целостности", предусмотренных ст. 71, ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80, ст. 82, ч. 1 ст. 87, ч. 3 ст.90 Конституции РФ. Реализацией данного подхода в практике Конституционного Суда РФ следует признать Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г., которым были признаны обоснованными действия Президента РФ по наведению конституционного порядка в Чеченской Республике1. Правда, при принятии этого постановления, 7 из 18 судей Конституционного Суда РФ высказали свое особое мнение.
Прямое поручение от имени Федерации российским юристам разработать правовые механизмы, которые позволят упорядочить федеративные отношения, создать сбалансированную систему взаимных прав и ответственности Федерации и каждой ее составной части, содержалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ в 1998 г. Эта система баланса прав и ответственности Федерации и ее субъектов, мер по обеспечению государственной целостности и безопасности в регионах страны предполагала: - обеспечение полного и безусловного осуществления функций, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации, только федеральными органами государственной власти; - перенос акцента в сфере совместных предметов ведения на регулирующую, координирующую и контролирующую роль федерального центра; - законодательную конкретизацию конституционного понятия единства системы исполнительной власти в Российской Федерации; - политику дифференцированного делегирования исполнительно распорядительных функций в сфере совместных предметов ведения органам власти субъектов Федерации под их полную ответственность1.
Это поручение не было выполнено в период президентства Б.Н. Ельцина. Однако осуществление лозунга об установлении "диктатуры закона" невозможно без разработки процедур обеспечения государственного и управленческого единства.
В то же время многие страны разрабатывали механизмы правового воздействия на нарушителей государственного единства и территориальной целостности и обосновывали юридические процедуры применения к ним мер федерального принуждения (федеральной интервенции). В Федеративной Республике Германия базовым конституционным положением, обусловливающим возможность использования федерацией мер федеральной интервенции в отношении земель, является ст. 37 Основного Закона Германии: "1. Если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом, то Федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны Федерации.
2. Для проведения таких мер принуждения Федеральное правительство или его уполномоченный имеет право давать указания всем землям и их учреждениям"1.
Здесь речь идет о таких нарушениях, как необеспечение властями какой-либо земли поступления федеральных налогов, отказ земли участвовать в планировании и строительстве федеральных автомагистралей, прекращение землей своего участия в работе бундесрата. Использование федеральных вооруженных сил в случаях федерального принуждения исключено. Возможны такие меры, как финансовое воздействие, применение полицейских сил других земель, отстранение правительства земли, роспуск парламента земли (ландтага), назначение федерального комиссара с общими или специальными полномочиями и принятие федеральными властями временной опеки над властями земли (кроме судебных органов). Допускается обращение в Федеральный конституционный суд. Следует отметить, что крайние меры, например, отстранение правительства земли, роспуск ландтага, назначение федерального комиссара, никогда не применялись в ФРГ. Но само их присутствие в Конституции и федеральном законодательстве оказывает значительное политическое и правовое воздействие на участников федеративных правоотношений.
Достаточно подробно определяет процедуры и механизмы федерального вмешательства (федеральной интервенции) законодательство ряда латиноамериканских государств. Ст. 34 Конституции Бразилии содержит исчерпывающий перечень целей, при достижении которых допускается федеральная интервенция в отношении штатов и федерального округа: - поддержание национальной целостности; - отражение нападения извне или одной федеральной единицы на другую; - прекращение серьезных нарушений публичного порядка; - гарантирование свободного осуществления любой из властей федеральной единицы; - реорганизация финансовой системы федеральной единицы; - принятие мер для исполнения федерального закона по приказу или решению суда; - обеспечение соблюдения основных конституционных принци пов: республиканской формы правления, представительной системы и демократического режима, прав человека, муниципальной автономии, прямой или косвенной отчетности публичной администрации.
Круг субъектов, полномочных выступать с инициативой федеральной интервенции, определен на конституционном уровне (ст. 36 Конституции Бразилии). Специальный закон о применении мер федеральной интервенции (декрет) представляется в течение суток на одобрение Национального конгресса Бразилии или законодательного собрания штата. В том случае, если в момент появления инициативы применения мер федеральной интервенции законодательные органы Бразилии или штата не заседают, то они подлежат созыву в течение суток.
В целом же в федеративных государствах конституционные основания для вмешательства федеральной власти в сферу полномочий субъектов федерации обычно четко закрепляются в конституциях. В Конституции Российской Федерации отсутствуют нормы, прямо устанавливающие основания применения мер федерального вмешательства. В ней указаны только общие условия, открывающие возможность такого вмешательства: полномочия Президента РФ и Правительства РФ по обеспечению осуществления федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80 Конституции РФ).
