Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Структура системы органов государственного финансового контроля в зарубежных странах 12
1. Государственный финансовый контроль в системе государственного контроля: теоретические аспекты 12
2. Основы построения организационной структуры государственного финансового контроля 25
3. Правовой анализ аспектов реформирования организационных структур основных органов государственного финансового контроля 36
Глава 2. Система государственного финансового контроля в Испании 66
1 .Структура государственного финансового контроля в Испании 66
2. Правовые основы осуществления государственного финансового контроля в Испании 78
3. Контроль за эффективностью, продуктивностью и экономичностью финансово-экономической деятельности публичного сектора в Испании 89
Глава 3. Счетная палата как высший орган государственного финансового контроля Испании 113
1. Этапы формирования и эволюция института Счетной палаты Испании 113
2. Сущность и функции Счетной палаты Испании 120
3. Правовые основы организации и функционирования Счётной палаты Испании и других органов внешнего контроля Автономных сообществ 137
Заключение 168
Список использованных источников 173
- Основы построения организационной структуры государственного финансового контроля
- Правовой анализ аспектов реформирования организационных структур основных органов государственного финансового контроля
- Правовые основы осуществления государственного финансового контроля в Испании
- Правовые основы организации и функционирования Счётной палаты Испании и других органов внешнего контроля Автономных сообществ
Введение к работе
Актуальность исследования. Проблематика государственного финансового контроля неизменно привлекает внимание российских специалистов, занимающихся экономико-правовыми аспектами публичных финансов и модернизации системы органов финансового контроля. Практическая востребованность таких научных изысканий связана с крупномасштабными экономическими и государственно-политическими преобразованиями в современном российском обществе, происходящими в нем реформами (административной, бюджетной и др.), трансформацией системы управления публичными финансами, новыми полномочиями, передаваемыми на региональный и муниципальный уровни и т.д.
Финансовый контроль - одна из функций финансов. От выбора организационных форм финансового контроля, от качества правовой регламентации финансово-контрольной деятельности в значительной степени зависит эффективность финансов в целом и государственных финансов, в частности. При формировании конкретной модели правового регулирования и при организации финансового контроля учитывается зарубежный опыт, демонстрирующий как преимущества, так и недостатки функционирования институтов финансового контроля за рубежом.
В сегодняшних условиях для сохранения единого экономического пространства и экономического суверенитета Российской Федерации необходимо распространить финансовый контроль на все звенья экономической сферы. Формирование полной и объективной картины о государственных финансовых потоках - задача государственного финансового контроля в Российской Федерации. Его эффективность должна соответствовать уровню развитых государств. При осуществлении необходимых преобразований следует учитывать результаты зарубежных научных исследований и практики. В решении этих вопросов может быть использован опыт Испании в организации государственного финансового контроля.
Объектом исследования выступают общественные отношения, формирующиеся при реализации органами государственного финансового контроля Испании соответствующих функций.
Предметом исследования являются нормы права, регулирующие порядок и организацию государственного финансового контроля, а также определяющие компетенцию органов государственного финансового контроля в Испании.
Цель исследования состоит в комплексном изучении института государственного финансового контроля в Испании, правовых и организационных основ его осуществления; выявлении и анализе возникающих при этом проблем.
В соответствии с указанной целью автор ставил перед собой следующие задачи:
-
Определение понятия и выявление сущности государственного финансового контроля в Испании.
-
Исследование и классификация органов государственного финансового контроля в зарубежных странах.
-
Изучение правовых основ осуществления государственного финансового контроля в Испании.
-
Исследование функций государственного финансового контроля в Испании.
-
Определение места и роли Счетной палаты Испании в механизме государственного финансового контроля в Испании.
-
Исследование эволюции правового статуса Счетной палаты Испании как высшего органа государственного финансового контроля.
Методологическая основа исследования. Диссертационное исследование осуществлено на базе современных научных методов познания: диалектического, системно-структурного, формально-юридического. Специфика предмета изыскания диктует необходимость применения сравнительно-правового и историко-правового методов научного исследования. О ценности и задачах сравнительно-правового исследования писалось как в отечественной, так и в зарубежной юридической литературе. С помощью сравнительно-правового метода формируется необходимая эмпирическая база для изучения процессов унификации и гармонизации правового регулирования государственного финансового контроля, в том числе проходящих в рамках международных организаций – ИНТОСАИ (Международной организации высших органов финансового контроля – The International Organization of Supreme Audit Institutions), ЕВРОСАИ (Европейской организации высших органов финансового контроля – European Organization of Supreme Audit Institutions), Европейской Счетной палаты.
Степень научной разработанности исследования. Исследование осуществлено с учетом существующих разработок: сравнительный метод неоднократно успешно применялся при изучении моделей государственного финансового контроля учеными: А. А. Анисимовым, Н. Г. Беловым, Б. И. Валуевым, Н. Г. Гаджиевым, Ю. А. Данилевским, В.Н. Дурденевским, Е. А. Кочериным, С. А. Котляревским, А. Д. Соменковым, А. С. Наринским, Н. Д. Погосяном, Э. Э. Понтовичем, Г. И. Ушаковым. Однако в ряду объектов компаративных исследований до сих пор не была применена практика Испании – государства с богатыми традициями в организации государственного финансового контроля.
Теоретической базой настоящего диссертационного исследования являются труды отечественных ученых-правоведов: М. М. Агаркова, С. С. Алексеева, Д. Н. Бахраха, С. Н. Братуся, А. Б. Венгерова, Б. М. Лазарева, Р. З. Лившица, В. А. Тархова, М. Д. Шаргородского и др.
Отдельно необходимо выделить специалистов в области финансового права, на работах которых основывает свои выводы диссертант: Н. М. Артемова, К. С. Бельского, О. В. Болтинову, П. П. Гензеля, Е. Ю. Грачеву, Г.С. Гуревича, М. В. Карасеву, А. Н. Козырина, И. И. Кучерова, Н. П. Кучерявенко, Э. Д. Соколову, Е. В. Покачалову, Н. И. Химичеву, Н. А. Шевелеву, С. О. Шохина, А. А. Ялбулганова и др.
Диссертант использовал также работы зарубежных исследователей, прежде всего испанских, таких как: Ц. Альбиньяна Гарсиа-Кинтана, Р. Альтамира-и-Кревеа, А. Карретеро Перес, Ф. Куадро Сальсэдо, Х.Ф. Лорка Наваретте, М. Мартинес Куадрадо, Ф. Саинс де Буханда и др.
Нормативную основу исследования составили, прежде всего, нормативные правовые акты Испании, регулирующие вопросы организации и проведения государственного финансового контроля.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в науке финансового права на монографическом уровне проанализированы современные организационно-правовые основы государственного финансового контроля в Испании. Изучение зарубежного опыта позволило диссертанту определить степень влияния законодательства отдельных зарубежных государств и групп стран (экономических союзов) в области публичных финансов и государственного аудита на развитие российских институтов финансового контроля.
Автором введен в научный оборот новый источник подготовлен авторский перевод Органического закона «О Счетной палате Испании». Кроме того, определены основное значение государственного финансового контроля в Испании и важнейшее направление его совершенствования; осуществлено выделение тех систем данного контроля, которые позволяют сделать выводы обо всей его деятельности; сформулированы основные функции Счетной палаты Испании и особенности их исполнения на современном этапе.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения диссертации, характеризующие ее научную новизну:
1. Сделан вывод о том, что переориентация приоритетов государственного финансового контроля является одним из направлений его совершенствования. Специализированные органы государственного финансового контроля должны перенести акцент с непосредственной проверки операций организаций, тем или иным образом использующих государственные средства, на оценку их систем внутреннего контроля. Определение и проверка этих систем позволит сделать выводы обо всей деятельности организации, повысить результативность государственного финансового контроля.
2. Подтверждена перманентность процесса развития системы государственного финансового контроля и необходимость его соответствия процессу развития государства, его внутренним и внешним условиям функционирования. Актуальная информация о существующих системах государственного финансового контроля помогает использовать имеющийся опыт для создания наиболее эффективной системы.
3. Установлено, что стратегический анализ и контроль за государственным бюджетом, проводимые на всех стадиях его развития - важнейшая составляющая финансового контроля в Испании. При формировании бюджета должны быть точно определены его цели, задачи, а также средства, необходимые для их достижения. На стадии контроля за исполнением бюджета аналитический учет позволяет оценить эффективность и экономичность использования запланированных средств. Подобный учет также способствует выявлению и анализу нарушений, допущенных при исполнении бюджета и определению путей их коррекции.
В работе органов государственного финансового контроля в Испании особое внимание уделяется анализу планирования и осуществления финансово-экономической деятельности публичного сектора, а также ее конечных результатов. При этом аналитический учет и оценка управленческой деятельности органов администрации публичного сектора являются действенным инструментом контроля над эффективностью и продуктивностью.
4. Определены правовой статус и особенности организации работы Счетной палаты Испании. Счетная палата Испании является независимым государственным институтом со своим собственным бюджетом, что позволяет ему выполнять возложенные на него обязанности максимально объективно.
Счетная палата Испании осуществляет свою деятельность не только в национальном масштабе, но и на международном уровне. Наиболее ярко это выражается в деятельности данного института в рамках ЕС. Счетная палата Испании выступает в роли связующего звена между Европейской счетной палатой и национальными институтами, финансовый контроль над которыми призвана осуществлять Европейская счетная палата, что позволяет в дальнейшем обмениваться результатами проводимого финансового контроля и заключениями, принятыми на основании данных результатов. Конечная цель функциональной взаимосвязи между Счетной палатой Испании и Европейской счетной палатой – укрепление двусторонней поддержки и усилении обмена информацией между двумя этими институтами. Институциональная связь между Счетной палатой Испании и Европейской счетной палатой осуществляется на уровне взаимодействия президента Счетной палаты Испании и членов Европейской счетной палаты.
5. Сформулированы основные функции Счетной палаты Испании: контрольная, юрисдикционная и консультативная.
Осуществляя контрольную функцию, Счетная палата Испании накапливает информацию о состоянии дел в национальной экономике и публичной администрации.
Для реализации консультационной функции она наделена правом вносить в Парламент Испании предложения о принятии мер по совершенствованию управления хозяйственной и финансовой деятельностью в государственной части публичного сектора экономики и методов внутреннего контроля. В этом проявляется уникальность диагностического потенциала ее деятельности.
Юрисдикционная функция Счетной палаты Испании заключается в преследовании за правонарушения, совершенные при использовании государственных финансовых средств их распорядителями, и обеспечении возмещения нанесенного государству ущерба. Счетная палата Испании самостоятельно не налагает на нарушителей каких-либо санкций, однако на основании выявленных ею нарушений компетентные правоохранительные органы могут возбудить уголовное преследование.
6. Исследованы правовая база и методика взаимодействия Счетной палаты Испании и региональных контрольно-ревизионных органов. Обеспечение согласованности в действиях названных органов способствует повышению эффективности финансового контроля в государственной части публичного сектора экономики.
Несмотря на наличие существенных различий в правовом регулировании и практике деятельности высших органов государственного финансового контроля Испании и Российской Федерации, испанский опыт организации взаимодействия национальной счетной палаты и региональных контрольно-счетных органов может быть применен в России при подготовке проекта методологической схемы взаимодействия, так как после принятия Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» формируется обновленный механизм взаимодействия Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов ее субъектов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется новизной поднятых проблем и предлагаемых решений. В работе была решена новая научная задача – определена сущность государственного финансового контроля в Испании; выявлены и изучены проблемы в данной области.
Результаты, теоретические выводы и предложения могут быть учтены при разработке концепции реформирования и развития государственного финансового контроля в Российской Федерации, в последующих научных исследованиях, а также при подготовке учебников, учебных пособий и иной учебно-методической литературы по курсам «Финансовое право» и «Финансовое право зарубежных стран».
Апробация результатов исследования осуществлена через публикацию основных тезисов диссертации в научных статьях, выступлениях на международных и межвузовских конференциях, обсуждениях диссертации на кафедре финансового права НИУ ВШЭ (рекомендована к защите) и на кафедре финансового права МГЮА (рекомендована к защите).
Структура исследования определяется предметом, целями и его задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
Основы построения организационной структуры государственного финансового контроля
Следует отметить, что качество контрольной деятельности во многом зависит от того, насколько правильно выбраны формы, методы и цели при проведении контрольного мероприятия. Правильный выбор позволяет добиться концентрации усилий и сосредоточиться на решении фундаментальных вопросов. Форма контроля зависит от сущности и ситуации проверки, а также от лиц, ее осуществляющих21.
Закрепленная в законе четкая правовая модель контрольного мероприятия, определяющая права и обязанности субъектов, основания и порядок его осуществления, позволит органам государственной власти действовать со знанием допустимых границ своего поведения и одновременно с уверенностью в обоснованности и правовой защите полученных результатов контроля. Для подконтрольных организаций деятельность контролера, основанная на законе, будет главной и действенной гарантией соблюдения их прав"".
Избыточность контрольных функций не обеспечивает сама по себе улучшение осуществления государственного контроля. Их обилие чаще снижает эффективность деятельности проверяемых органов, не принося ощутимого результата.
В то же самое время, дублирование контрольных функций" имеет как положительную, так и отрицательную стороны.
В подтверждение этого высказывания приведем следующий пример. Нередки случаи, когда компетенция одного органа пересекается с компетенцией другого, что приводит к дублированию в работе, это снижает эффективность государственного контроля и отрицательно сказывается на том субъекте, в отношении которого реализуются властные полномочия. Хотелось бы учесть и мнение Н.А. Золотарева за необходимость разработки и применения современной теории и практики государственного контроля: «Чем слабее государство, тем крепче должен быть контроль»." Думается, что в этой формуле заложен здравый смысл, пренебрежение которым может привести к нежелательным последствиям. Для решения поставленных нами в исследовании задач необходимо определение понятия «государственный финансовый контроль». Исходным и в то же время наиболее широким понятием"5 является термин «финансовый контроль». В научной литературе существует множество определений финансового контроля, однако большинство из них на сегодня не представляются исчерпывающими, а иногда содержат внутренние противоречия и в связи с этим не отвечают потребностям, как теоретических знаний, так и практическому их применению.
Классик советского финансового права Е.А. Ровинский, говоря о развитии института финансового контроля, отмечал, что «его основным содержанием стала финансово-экономическая контрольная деятельность, которая заключается в сочетании форм и методов финансового контроля с глубоким изучением и знанием конкретного состояния хозяйственной и финансовой деятельности проверяемого объекта»26.
Приведем еще одно из существующих в научной литературе определений: «финансовый контроль - это контроль за исполнением бюджета и законностью операций с государственными финансовыми ресурсами... задачами которого является обеспечение правильного и своевременного поступления государственных доходов и контроль за их распределением, проверка системы учёта и финансовой отчетности органов государства, определения экономической целесообразности и эффективности осуществления различных государственных финансовых операций, предупреждение нарушений финансовой дисциплины и правонарушений» .
При таком определении у нас проявляются следующие внутренние противоречия. Во-первых, к таким составным частям-элементам и относятся подсистемы государственного финансового контроля, но так же , например, муниципальный финансовый контроль" и общественный финансовый контроль29. Во-вторых, говоря о субъектном составе, необходимо отметить, что финансовый контроль осуществляется в нашей стране не только государственными органами30. В-третьих, именно при системном анализе финансового контроля отмечается такая специфика рассматриваемого явления, которая позволяет утверждать, что его сущностная характеристика -это тесная взаимосвязь и взаимопроникновение публичных и частных интересов, поэтому разграничение внутри указанной системы может также осуществляться в зависимости от их приоритетности на разных этапах проводимой контрольной деятельности. Например, при осуществлении государственного финансового контроля - это будет приоритет государственных интересов, а при проведении общественного финансового контроля - это приоритет интересов отдельных общественных групп.
Чтобы понять значение термина финансовый контроль, на наш взгляд необходимо проследить его применение на протяжении всей истории существования категории финансов.
Понятие «финансовый контроль», по мнению В.М. Родионовой, впервые упомянуто в «Трактате о счетах и записях» (1494 г.) Луки Пачоли, который писал: «Доброе дело сделали, когда для наблюдения за ними (неисправимыми маклерами и бухгалтерами) назначили лицо, которому поручили расследование, хорошо или дурно ведутся книги в этих учреждениях». В действительности, финансовый контроль применялся раньше, т.к. необходимость в нем возникла одновременно с зарождением финансов, т.е. с возникновением разделения труда, товарообмена и денежных отношений.
Правовой анализ аспектов реформирования организационных структур основных органов государственного финансового контроля
Государственный финансовый контроль в Испании осуществляется при взаимодействии законодательных - Генеральные Кортесы (двухпалатный Парламент) и исполнительных - Правительство Испании - органов власти 50.
Цель и задачи государственного финансового контроля, его функции, а также принципы организационного построения юридически закреплены в ряде законов , королевских декретов, рекомендации и инструкций.
Высшим звеном государственного финансового контроля принято считать орган контроля по линии законодательной (представительной) власти. В силу своего особого статуса эти органы представляют систему внешнего (по отношению к исполнению бюджета и иным процедурам государственного управления) финансового контроля. Как правило, во всех странах существуют специальные институты парламентского контроля (или контроля по линии законодательной - представительной - власти). В большинстве государств они играют заметную и достойную роль в социально-экономической и политической жизни.
Высшим органом государственного финансового контроля Испанского Королевства является независимый Суд Счетов (далее по тексту - Счетная палата Испании).
Следует отметить, что отнесение контрольных органов к законодательной (представительной) власти достаточно условно (оно имеет цель абстрактного обобщения контрольных органов по линии ветвей власти).
Например, Счетная палата Испании имеет все же некоторую близость к судебной или исполнительной власти.
Существует еще один орган финансового контроля - Главный контрольный орган государственной администрации (Intervencion General de la Administracion del Estado, далее по тексту - IGAE) входит в состав Министерства финансов, в частности, в Государственный секретариат по бюджету и государственным расходам.
IGAE - это орган внутреннего контроля финансовой и экономической деятельности государственного сектора.
Внутренний контроль в данном случае будет направлен на финансово-экономическую деятельность государственного сектора и осуществляется посредством двух основных видов деятельности: ревизионной и финансового контроля. Необходимо уточнить, что к такой ревизионной деятельности относится предварительный контроль законности действий учреждений государственного сектора, а финансовый контроль осуществляется во всех сферах государственного сектора с целью определения эффективности управления государственными фондами.
На основании изученных источников и их анализа были выделены и сформулированы следующие основные функции IGAE: 1) внутренний контроль, реализуемый посредством ревизионной деятельности, государственного аудита и финансового контроля; 2) финансовый контроль над исполнением государственного субсидирования; 3) руководство и управление государственным учетом в соответствии с основным законом о бюджетном планировании; 4) формирование и контроль над расходной частью государственного бюджета;1 5) консультативно-правовая поддержка нижестоящих органов финансового контроля;157 6) надзор за функционированием единой государственной информационной системы, регистрирующей все правительственные финансовые операции в рамках исполнения государственного бюджета: бюджетные ассигнования, взятие обязательств, проверка, платежные требования, платежные поручения, выделение средств по факту; 7) планирование и осуществление информационной политики IGAE, информационная поддержка её деятельности, координация и реализация информационных проектов структуры;159 8) Осуществление связи с территориальными казначействами для получения информации о средствах, подлежащих переводу в государственный бюджет160.
IGAE осуществляет вмененные ему функции через центральные структуры, а также через определенные органы и учреждения:161 - Главное Инспекционное Управление Министерства Обороны и Главное Управление Бухгалтерского Учета Министерства Обороны. - Главное Инспекционное Управление Министерства Социального Обеспечения. - Уполномоченные Инспекции в различных министерствах и определенных управляющих органах государственного сектора. - Уполномоченные Инспекции в государственных учреждения и других организациях государственного сектора. - Региональные и территориальные Уполномоченные Инспекции. - Уполномоченная Инспекция Казначейства и Комиссии по финансовой политике. - Уполномоченная Инспекция Управления Заработной Платы и Пенсионного Фонда. -Уполномоченные Инспекции в зарубежных представительствах Испании. Считаем важным сформулировать установленную взаимосвязь, которая проявляется в следующем. Во-первых, функционально Главное Инспекционное Управление Министерства Обороны, Главное Управление Бухгалтерского Учета Министерства Обороны и Главное Инспекционное Управление Министерства Социального Обеспечения зависят от IGAE, а организационно - от соответствующих министерств. 62
Во-вторых, Уполномоченные Инспекции, которые организационно входят (могут входить) в состав департаментов различных министерств, государственных учреждений и других органов государственного сектора, функционально зависят и подчиняются IGAE163.
Подтверждая эту функциональную связь, Уполномоченные Инспекции, входящие в состав департаментов различных министерств и соответствующих органов, могут осуществлять:
Контроль над экономической деятельностью, находящейся в компетенции тех органов, в структуру которых включены данные подразделения. Такой контроль должен осуществляться без нанесения ущерба полномочиям и функциям IGAE.
Правовые основы осуществления государственного финансового контроля в Испании
В случае когда координация финансового контроля за деятельностью нескольких организаций одного и того же сектора экономики проводится Национальным Бюро по Аудиту, данная функция реализуется по схеме, действительной для Уполномоченных Инспекций.
Национальное Бюро по Аудиту выполняет функции координации, планирования и контроля над качеством ведения постоянного финансового контроля, осуществляемого различными подразделениями Главной Инспекции.177
Контроль качества постоянного финансового контроля может осуществляться непосредственно Национальным Бюро по Аудиту или данная функция может быть делегирована Уполномоченным Инспекторам министерств для осуществления контроля качества работы Уполномоченных Инспекций при организациях, находящихся в подчинении соответствующих министерств, или региональным Инспекциям для контроля над территориальными Инспекциями.
Основой деятельности по проведению постоянного финансового контроля служат ежегодные планы, разрабатываемые различными подразделениями IGAE.
Для разработки плана деятельности по осуществлению постоянного финансового контроля каждым подразделением IGAE, Национальное Бюро по Аудиту получает от Уполномоченных Инспекций, министерств и ведомств проект плана мероприятий по контролю, подлежащих включению в общий план, а также данные базового анализа существующих рисков, приоритетных целей каждого вида деятельности и имеющихся средств для их исполнения.
Национальное Бюро по Аудиту определяет методологические подходы в выборе финансово-контрольных мероприятий, подлежащих внесению в план, и модели, сроки и методы опубликования вышеуказанных предложений.
Главный Инспектор IGAE по представлению Директора Национального Бюро по Аудиту, Главных Инспекторов Министерства Обороны и Министерства Социального Обеспечения соответственно утверждает ежегодный план, в котором содержится перечень мероприятий по проведению контроля, специально разработанных для каждой Уполномоченной Инспекции в министерствах, ведомствах, учреждениях и организациях, включая мероприятия, подлежащие исполнению региональными и территориальными Инспекциями.
Ежегодный план постоянного финансового контроля, будучи утвержденным, направляется руководством IGAE министру финансов, государственному секретарю по бюджетной политике и государственным расходам и руководителям соответствующих министерств и ведомств для ознакомления.
Состаилснис проектаплана мероприятияпо контролю,подлежащихпключению а обшийплан, а такжеданных ба юпогоанализасу II іе стіїуі ОI НИ Xриско»,приоритетных целейкаждого видадеятельности иимеющихся средстадлн их исполнения:Уполномоченныеннспекднв»министерства ив едо м ста а Получение проектаплана и определениеметодологическихподходоп и m.iGopeфипансопо-контрольныхмероприятий,подлежащих внесениюїї план, и модели,сроки и методыопубли копанияпышеуказнниыхпредложений:Национальное Бюропо Аудиту Утперждснне ежегодногоплана, п котором содержитсяперечень мероприятий попроведению контроля,специально разработанныхдля каждой УполномоченнойИнспекции а мннистерстпах,иедомстпах, учрежденіїях иорганизациях, и ключ а імероприятия, подлежащиеисполнению региональнымии территориальнымиИнспекциями: ГлавныйИнспектор IGAE попредстаплению ДиректораНационального Бюро ноАудиту, ГлавныхИнспекторои МинистерстваОбороны и МинистерстваСоциального Обеспечениясоответственно __Ежегодный план постоянного финансового контроля, будучії утвержденным, направляется Министру Экономики и Финансои, Государственному Секретарю Финансов и Бюджетной Политики и руко подителя М соответствующих министерстн и недомств для ознакомления: Руководства ЮАБ
Национального Бюро по Аудиту, Главным Инспекторам Министерства Обороны или Главным Инспекторам Министерства Социального Обеспечения, о чем ежемесячно докладывается главному инспектору IGAE. Процедура внесения изменений в ежегодный план государственного финансового контроля прописана в Циркуляре 1/2009 от 16 сентября. Национальное Бюро по Аудиту разрабатывает инструкции, которым должны соответствовать все вносимые в уже утвержденный план изменения.
Процедура исполнения годового плана постоянного финансового контроля отражена в Циркуляре 1/2009 от 16 сентября . На основе утвержденного ; годового плана постоянного финансового контроля Уполномоченные Инспекторы министерств и ведомств, региональные и территориальные Инспектора осуществляют планирование текущей деятельности соответствующих контрольных органов; они обязаны обеспечить соответствие графика выполнения мероприятий, прописанного в годовом плане.
Уполномоченные Инспекторы, региональные и территориальные Инспектора планируют специальные мероприятия по постоянному финансовому контролю и доводят их до сведения сотрудников исполнительных групп по контролю.
В случае, когда Уполномоченные Инспектора не могут персонально участвовать в планировании, руководстве и наблюдении за исполнением всех или отдельных мероприятий по финансовому контролю, Национальному Бюро по Аудиту ими будет предложена кандидатура нового руководителя.
Мероприятия по финансовому контролю осуществляются на постоянной основе. Уполномоченные Инспекторы, региональные и территориальные Инспектора сообщают управляющему органу о начале мероприятий по финансовому контролю и, при необходимости, просят их о сотрудничестве.
Уполномоченные Инспекторы в министерствах и ведомствах уведомляют подчиненных им региональных и территориальных Инспекторов о необходимости проведения запланированных мероприятий финансового контроля и обеспечивают их соответствующими инструкциями и необходимыми методическими руководствами не позже, чем за 3 месяца до окончания сроков сдачи отчетов или меморандумов о проделанной работе.
Проверка проводимых мероприятий по постоянному финансовому контролю осуществляется систематически на основании их глубокого всестороннего анализа, что позволяет получать объективные, достоверные и полные результаты.
Правовые основы организации и функционирования Счётной палаты Испании и других органов внешнего контроля Автономных сообществ
Андре Делион утверждает, что лучший контроль тот, который делает любую деятельность гласной.202
Гарсиа де Энтерриа считает, что «нет ничего более противоположного сути демократии, чем утверждать, что в силу их выборности действия руководителей не подлежат контролю или они не должны отчитываться или отвечать на официально предъявленные им претензии или рекламации.
Фернандес Родригес квалифицирует контроль как гарантию основных прав гражданина.204
В настоящее время идея контроля над властью признана полностью демократичной, при этом выделяют строго политический контроль, возложенный на Парламент (Генеральные Кортесы), и финансово-экономический контроль, проводимый органами государственного финансового контроля. Данный тип контроля основан на наблюдении за соблюдением законности финансово-экономической деятельности публичного сектора, а также за его эффективностью, продуктивностью и экономичностью. Контроль над финансово-экономической деятельностью помогает Парламенту осуществлять контроль над исполнительной властью.
Внедрение принципов эффективности, продуктивности и экономичности в управленческую деятельность не является нововведением для юридической практики.205
Фернандес Родригес, ссылаясь на Лимскую декларацию 1977 года , Федеральный бюджетный кодекс Германии и статью 31 пункт 2 Конституции Испании, утверждает, что «сегодня является общепринятой необходимость дополнения строгого контроля над законностью финансово-экономической деятельности и над качеством и регулярностью предоставления государственной, финансовой отчетности контролем над ее эффективностью и рациональностью».207 Он подчеркивает, что «критерии эффективности, продуктивности и экономичности тесно связаны с оценкой целесообразности финансово-экономической деятельности», что является весьма спорным.
Альбиньяна Гарсия-Кинтана отрицает, что Счетной палате присуща функция контроля над целесообразностью финансово-экономической деятельности, так как данная функция носит сугубо политический характер2 . Он также выступает против придания Счетной палате юрисдикционной функции,210 утверждая, что для деятельности Счетной палаты характерно исполнение только функций государственного финансового контроля и, в частности:
Определить, в какой степени налоговые органы уменьшают количество нарушений, существующих в любой области деятельности"11, что рассматривается как контроль над эффективностью финансово-экономической деятельности, типичный для Счетной палаты;
В случае публичных расходов Счетная палата осуществляет государственный финансовый контроль за их эффективностью для обеспечения соблюдения критериев продуктивности, действенности и экономичности, прописанных с статье 31 пункт 2 Конституции Испании212.
При анализе и утверждении отчета по государственному бюджету Счетная палата должна использовать все средства, как юридические, так и экономического характера, указанные в Законе о государственном бюджете. Счетная палата изучает, были ли соблюдены нормы законности и положения Закона о государственном бюджете, выполнены ли государственные программы и соблюдались ли принципы эффективности, продуктивности и экономичности финансово-экономической деятельности публичного сектора.
Карретеро Перес считает, что Счетная палата не может «критиковать положения государственного бюджета, но может высказывать свои критические замечания по поводу его исполнения как в целом, так и отдельных его размеров». К компетенции Счетной палаты, по его мнению, относятся также контроль над соблюдением законности исполнения государственного бюджета и, кроме того, над политикой публичных расходов. В связи с вышеизложенным Счетная палата не может обсуждать политическую направленность государственного бюджета, но может, post factum, оценить его влияние на состояние национальной экономики в целом. Таким образом, функции Счетной палаты не ограничиваются контролем над соблюдением законности финансово-экономической деятельности публичного сектора, но включает в себя контроль над ее соответствием критериям рациональности, эффективности и экономичности, вынося в определенных случаях свое решение о целесообразности и эффективности управленческой деятельности. Все эти положения значительно укрепляют финансово-контрольную функцию Счетной палаты."
В последние годы ситуация в экономике значительно изменилась: с одной стороны, отмечается постоянное снижение престижа финансово-экономической деятельности публичного сектора, который признается неспособным к своевременной адаптации к современным реалиям, ригидным и неадекватным, противоречащим принципам эффективности. С другой
стороны, заметно возрос престиж частного сектора, который, в свою очередь, считается динамичным, гибким, способным адекватно отвечать и немедленно приспосабливаться к происходящим изменениям. Подобная динамика развития частного сектора приводит к парадоксальным последствиям -рационализации и оздоровлению публичного сектора, приватизации отдельных его областей, до последнего времени находившихся в публичном управлении, появлению новых форм организации и деятельности публичного сектора.
Однако мировой финансовый экономический кризис, развившийся в 2008 году, который, вне сомнения, окажет глубокое влияние и на ближайшее будущее, изменил вышеописанную ситуацию. Вновь появились такие области экономики, которые требуют активного вмешательства для коррекции провалов в рыночной экономике, а также секторы, требующие подобного вмешательства только в исключительных случаях
