Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие оборота оружия в негосударственной (частной) охранной деятельности и его регулирование .
1.1. Понятие и правовые основы оборота служебного оружия: элементы и характеристика . - 16
1.2. Административно-правовое регулирование оборота оружия в деятельности негосударственных (частных) охранных структур . - 45
Глава 2. Государственный контроль за оборотом служебного оружия в негосударственных (частных) охранных структурах .
2.1. Административно-правовые и организационные меры, формы и методы контроля за оборотом служебного оружия в деятельности негосударственных (частных) охранных структур .
2.2. Деятельность органов внутренних дел по контролю установленного порядка оборота оружия в негосударственных (частных) охранных структурах и проблемные ситуации, связанные с его осуществлением. - 87
Глава 3. Совершенствование административно-правовых и организационных мер контроля за оборотом служебного оружия в негосударственных (частных) охранных структурах .
3.1. Основные направления совершенствования административно-правовых мер контроля за оборотом оружия в негосударственных (частных) охранных структурах . - 103
3.2. Совершенствование организационных мер контроля за оборотом служебного оружия в негосударственных (частных) охранных структурах. - 122
Заключение. - 136
Приложения. - 146
Список использованной литературы.
- Понятие и правовые основы оборота служебного оружия: элементы и характеристика
- Административно-правовое регулирование оборота оружия в деятельности негосударственных (частных) охранных структур
- Административно-правовые и организационные меры, формы и методы контроля за оборотом служебного оружия в деятельности негосударственных (частных) охранных структур
- Основные направления совершенствования административно-правовых мер контроля за оборотом оружия в негосударственных (частных) охранных структурах
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Существенные экономические и социально-политические преобразования в Российской Федерации неизбежно приводят к необходимости постоянного совершенствования различных составляющих ее правовой системы, в том числе правового регулирования оборота оружия.
Процессы демократизации общества и государства, равенство различных форм собственности стали основанием для предпринимательской активности юридических и физических лиц, осуществления отдельных видов деятельности, производств, работ и оказания услуг, в том числе связанных с использованием потенциально опасных технологий, веществ и предметов.
Долгосрочные перспективы развития сферы негосударственных услуг безопасности неразрывно связаны с административной реформой, совершенствованием государственного регулирования, экономическими процессами. Как отметил Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г., необходимо совершенствовать систему государственных органов, оптимизировать и конкретизировать их полномочия, повысить эффективность государственного управления, в том числе усовершенствовать формы и методы административного воздействия государственных органов на социально-экономические процессы, исключающие или сводящие к минимуму вероятность возникновения негативных явлений, так или иначе способствующих развитию криминальных процессов.
В этой сфере должна быть сформирована принципиально новая модель общественных отношений, основанная на принципах равноправного партнерства государственных и негосударственных субъектов, постоянного развития форм и методов взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов и негосударственных структур безопасности.
Рынок негосударственных услуг безопасности, оказываемых малыми и средними негосударственными охранными предприятиями и службами безопасности, свыше 15 лет является реальностью. Он динамично развивается и имеет устойчивую тенденцию к расширению. Ежегодно на рынке частных охранных услуг появляется около 1,5 — 2 тыс. новых предприятий . В то же время важной задачей государственного управления в данной сфере является обеспечение эффективного государственного контроля за рынком частных охранных услуг, сведение к минимуму негативного влияния частной охранной деятельности на политические и социально-экономические процессы в обществе.
По данным МВД России, на конец 2009 г. в пользовании частных охранников и служб безопасности, которых насчитывалось около тридцати тысяч, находилось около 119 тысяч единиц огнестрельного оружия. Причем количество оружия в частных предприятиях постоянно увеличивается в среднем на два процента в год. Такое количество огнестрельного оружия, находящегося в частном владении, является потенциальным фактором, могущим оказать серьезное влияние на состояние криминальной обстановки в стране.
Одним из важнейших элементов государственного контроля за рынком частных охранных структур является контроль, осуществляемый органами внутренних дел за соблюдением установленных требований и правил оборота гражданского и служебного оружия в деятельности частных охранных предприятий. Учитывая, что неправомерный оборот оружия является одним из существенных факторов, влияющих на состояние охраны прав и законных интересов граждан, правопорядка в стране, проблемы совершенствования форм и методов указанного контроля приобретают особое значение.
Анализ содержания законодательства, регулирующего оборот оружия и результаты проверок соблюдения требований и правил оборота оружия в частных охранных предприятиях, осуществляемых органами внутренних дел, показывают, что в данной сфере имеются существенные проблемы нормативного, административно-правового и организационного характера, требующие теоретического изучения и разработки соответствующих практических рекомендаций в целях ее дальнейшего совершенствования.
Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 272-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного контроля в сфере частной охранной и детективной деятельности» подчеркнул важность проблемы и внес ряд принципиальных изменений и дополнений в правоотношения в указанной сфере. В этой связи необходимо научное осмысление места и значения новелл, предусмотренных этим законодательным актом.
Степень научной разработанности проблемы. В отечественной юридической науке теоретическому исследованию проблем осуществления контроля за оборотом служебного оружия в деятельности негосударственных (частных) охранных структур на сегодняшний день уделено недостаточно внимания.
Общетеоретические проблемы административно-правовых режимов рассматривались в работах Бахраха Д.Н., Болтовского А.А., Гущина В.В., Долгополова А.А., Маиляна С.С, Мелехина А.В., Козлова Ю.М., Рушайло В.Б., Тихомирова Ю.А.
Вопросы правового регулирования лицензионно-разрешительной работы, осуществляемой органами внутренних дел, исследовались в работах Бакаева А.А., Гливинского А.З., Орлова А.Н., Савелия М.Ф., Шелковниковой Е.Д. Отдельные вопросы административно-правовых режимов оборота оружия освещались в работах Белоконя А.В., Благова А.Д., Делягина И.В., Дубровина А.К., Каплунова А.И.
Проблемами организации и осуществления контроля органов внутренних дел за частной охранной деятельностью занимались такие авторы, как Иванов В.И., Калмыков Г.И., Кочин А.А., Шестаков В.И.
Вместе с тем комплексного исследования проблем организации и осуществления контроля органов внутренних дел за оборотом оружия в частной охранной деятельности не проводилось.
Целью диссертационного исследования является расширение теоретической и административно-правовой основы контроля за оборотом оружия в частной охранной деятельности путем комплексного анализа нормативных предписаний, регулирующих требования и правила оборота служебного оружия и порядок осуществления органами внутренних дел контроля за ним, их рассмотрение в контексте функционирования подразделений лицензионно-разрешительной работы, а также выработка научно обоснованных предложений и рекомендаций по совершенствованию контрольной деятельности органов внутренних дел за оборотом оружия в частных охранных предприятиях.
Основные задачи исследования. Для достижения указанной цели в диссертации были поставлены следующие задачи:
изучить нормативно-правовую базу, регулирующую оборот гражданского и служебного оружия в целом и в частной охранной деятельности;
систематизировать комплекс нормативных предписаний, определяющих оборот гражданского и служебного оружия, порядок и содержание контроля за его оборотом в частных охранных предприятиях;
- дать характеристику основным элементам деятельности органов внутренних дел по осуществлению данного контроля; - определить цель, задачи и основные направления контроля органов внутренних дел за оборотом оружия, в том числе в частной охранной деятельности; изучить практику и закономерности функционирования подразделений лицензионно-разрешительной работы по осуществлению контроля за оборотом служебного оружия в частной охранной деятельности; разработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и деятельности органов внутренних дел в сфере контроля за оборотом гражданского и служебного оружия в деятельности частных охранных предприятий.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения в сфере оборота оружия, теория и практика применения административно-правовых режимов оборота служебного и гражданского оружия в деятельности негосударственных (частных) охранных структур.
Предметом исследования выступают правовые нормы, регулирующие деятельность органов внутренних дел по осуществлению контроля за оборотом гражданского и служебного оружия в негосударственных (частных) охранных структурах, и практика их применения; закономерности и взаимосвязи правового, организационного и методического характера в процессе осуществления данного контроля; совокупность факторов и условий, влияющих на его эффективность.
Методология и методика исследования. Методологической основой исследования является диалектический метод познания социальных явлений и процессов реальной действительности, предполагающий их изучение в постоянном развитии, тесной взаимосвязи и взаимозависимости.
В процессе исследования использовалась совокупность таких общенаучных методов исследования, как анализ и синтез, формальнологический, сравнительно-правовой, а также частно-научные, включающие статистический, конкретно-социологический и иные методы. В качестве нормативной базы выступают Конституция Российской
Федерации, действующее уголовное, административное и иное законодательство, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование в рассматриваемой сфере.
Теоретической основой исследования стали труды ученых и специалистов в области конституционного, уголовного и административного права, криминологии, организации профилактики преступлений и иных правонарушений, деятельности органов внутренних дел, а также материалы судебной практики, раскрывающие теоретическую и практическую сущность вопроса.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные и материалы МВД России, Главного управления МВД по ЦФО, УВД по Орловской области о состоянии и результативности работы по контролю за оборотом оружия в частной охранной деятельности, материалы контрольных проверок, дела об административных правонарушениях в- сфере частной охранной деятельности.
Научная новизна исследования определяется тем, что предметом самостоятельного монографического исследования впервые стало специальное комплексное изучение правовых, организационных, методических, ресурсных и т.д. проблем, связанных с закономерностями и особенностями осуществления органами внутренних дел контроля за оборотом гражданского и служебного оружия в частной охранной деятельности.
Новой является и научная оценка модели взаимоотношений органов внутренних дел и частных охранных предприятий в сфере оборота огнестрельного оружия, получившей нормативное закрепление в Федеральном законе от 22 декабря 2008 г. № 272-ФЗ. Новизна работы состоит и в том, что диссертант на основе концептуальных положений государственного контроля за оборотом оружия, опираясь на результаты собственного эмпирического исследования, разработал предложения и рекомендации, направленные на совершенствование и повышение эффективности форм и методов деятельности органов внутренних дел по осуществлению указанного контроля.
Основные положения, выносимые на защиту:
1 .Предоставляя частным охранным структурам значительные полномочия в сфере правоохраны, государство оставляет за собой право контроля за их деятельностью. Цель такого контроля — обеспечить соблюдение этими негосударственными структурами действующего законодательства, соответствующих режимных требований, предупреждение и пресечение правонарушений частными охранными организациями и частными охранниками.
2. Основанный на проведенном анализе вывод о том, что контроль органов внутренних дел за оборотом оружия в негосударственных (частных) охранных структурах является составной частью государственного контроля за частной охранной деятельностью. В этой связи представляется целесообразным рассматривать теоретические и практические проблемы их совершенствования во взаимосвязи и взаимообусловленности.
3. Авторские определения:
- частной охранной деятельности, под которой понимается «основанная на законодательстве деятельность негосударственных организаций или предприятий по возмездной защите и охране, в том числе с использованием огнестрельного оружия и специальных средств, на договорной основе жизни и здоровья граждан, принадлежащего им имущества, обеспечению порядка в местах проведения массовых мероприятий и осуществлению технических и иных мероприятий по обеспечению охраны различных объектов от противоправных
посягательств»;
- понятия оборота служебного оружия в деятельности частных охранных организаций. Это процесс, включающий нормативно урегулированные и контролируемые действия по приобретению, хранению, транспортировке, использованию, применению и возврату служебного оружия (списанию);
- понятия контроля за оборотом оружия в частных охранных предприятиях как «деятельности органов внутренних дел, осуществляемой на основе предоставленных им полномочий по проверке соответствия условий оборота гражданского и служебного оружия в частных охранных предприятиях требованиям и правилам, установленным законодательством и иными нормативными правовыми актами, правовой оценке такого соответствия, документальной фиксации выявленных нарушений с последующим их устранением, регламентированной по порядку, формам и срокам».
4. Предложение о дополнении статьи 16 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» новым абзацем следующего содержания: «Частные охранные организации обязаны соблюдать установленные законодательством Российской Федерации правила оборота оружия и не допускать его утраты, хищения либо использования в противоправных целях, а также целях, не связанных с оказанием охранных услуг».
5. Вывод о том, что в целях обеспечения единой государственной политики в сфере охранной деятельности необходимо разработать и принять Федеральный закон общего уровня «Об охранной деятельности в Российской Федерации», который будет определять единые принципы, цели и задачи, терминологию, формы охранной деятельности и т.д. для всех субъектов, осуществляющих охранную деятельность, как государственных, так и частных.
6. Предложение о дополнении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях новой статьей 20.16.1. следующего содержания:
Статья 20.16.1. Нарушение законодательства о частной охранной деятельности.
1. Нарушение в частной охранной деятельности порядка хранения, использования, выдачи оружия, установленных законодательством Российской Федерации, если такое нарушение не образует уголовно наказуемого деяния влечет наложение ... 2. Оказание частной охранной организацией охранных услуг в виде вооруженной охраны имущества без заключения соответствующего договора либо без уведомления органов внутренних дел о начале оказания охранных услуг, а также оказание охранных услуг с использованием специальных средств без заключения соответствующего договора и без уведомления органов внутренних дел о начале оказания таких охранных услуг влечет наложение ... 3. Необеспечение доступа должностных лиц органа внутренних дел в ходе проведения ими проверочных мероприятий в соответствии с законодательством Российской Федерации о частной детективной и охранной деятельности в места хранения оружия, специальных средств и (или) служебной документации, отражающей учет и использование оружия и (или) специальных средств, либо воспрепятствование такому доступу — влечет наложение ... 7. Вывод о том, что совершенствование качества и эффективности контроля за оборотом оружия в целом должно осуществляться по следующим направлениям: - нормативное, предусматривающее разработку и внесение в законодательные акты и другие нормативные документы соответствующих изменений и дополнений, направленных на изменение оснований и пределов уголовной и административной ответственности, установление дополнительных правил и требований режима оборота оружия, расширение полномочий контролирующих органов, введение дополнительных обязанностей для субъектов частной охранной деятельности и т.д.; - организационное, связанное с формами и методами контрольной работы, регламентами отдельных составляющих ее действий, профессиональной специализацией, участием конкретных экспертов, специалистов и т.д.; - методическое, включающее профессиональную подготовку и обязательную периодическую переподготовку кадров, осуществляющих контрольную деятельность, разработку соответствующих пособий и инструкций, как печатных, так и видео, аудио записей. - ресурсное, предполагающее соответствующее кадровое, финансовое, техническое, материальное и иное обеспечение контрольной деятельности и подразделений, ее осуществляющих. 8. Вывод о том, что одним из перспективных направлений совершенствования деятельности частных охранных предприятий, связанных с оборотом служебного оружия, по нашему мнению, является определение и установление дополнительных лицензионных условий для осуществления охранной деятельности, связанной с вооруженной охраной объектов и (или) имущества.
Такими обязательными условиями должны быть:
- обязательное наличие в частной охранной организации специального помещения для хранения оружия и боеприпасов к нему;
- наличие в штате частной охранной организации лиц и (или) лица, ответственного за оборот оружия, его сохранность, техническое состояние, огневую подготовку, обучение действиям, связанным с использованием оружия; - наличие дежурной части с круглосуточным режимом работы, в обязанности работников которой должен входить постоянный и текущий контроль за оборотом оружия, в том числе на объектах охраны;
- наличие средств связи у частных охранников, выполняющих свои функциональные обязанности с оружием.
9. Вывод о том, что в сфере контроля за оборотом оружия обязательной является соответствующая психологическая подготовка сотрудников, его осуществляющих, формирующая у них навыки коммуникативного общения, дающая представление о возможных ситуациях в осуществлении контрольной деятельности и путях компромиссного выхода из них, и т.д.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлены применением научно обоснованной методики исследования, основное содержание которой изложено в соответствующем разделе введения. Для обеспечения научной обоснованности использован достаточно широкий круг источников специальной литературы, нормативно-правовых актов российского административного и иного законодательства, других нормативных материалов, результатов конкретных социологических исследований.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется его направленностью на решение стоящих перед органами внутренних дел задач по организации и осуществлению эффективного контроля за установленными правилами оборота оружия в деятельности частных охранных предприятий, прежде всего, путем исследования и разработки актуальных вопросов регламентации и применения отдельных структурных элементов и положений указанного контроля. Теоретическое значение диссертации выражается и в углубленном комплексном исследовании данной проблемы, что дает возможность рассмотреть ее во взаимосвязи с положениями, ранее выработанными в административно-правовой науке, и в определенной мере восполнить имеющиеся теоретические и прикладные пробелы. Научно-прикладная составляющая настоящей работы заключается и в том, что основные положения, выводы и предложения могут быть использованы как при разработке теоретических положений административно-правовых режимов оборота оружия, в законотворческой деятельности по совершенствованию административного и иного законодательства, так и в практической деятельности органов внутренних дел и должностных лиц, осуществляющих контроль за оборотом оружия в частных охранных предприятиях.
Некоторые положения диссертации могут быть также использованы в учебном процессе высших учебных заведений, прежде всего системы МВД России, при преподавании дисциплин административно-правового цикла, специальных курсов по административной деятельности органов внутренних дел, а также при подготовке и повышении квалификации частных охранников.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение и одобрена на заседании НИЦ-7 ВНИИ МВД России.
Сформулированные в диссертации наиболее важные теоретические положения, практические выводы и рекомендации были использованы при подготовке пяти статей, в том числе двух - в журналах, рекомендованных перечнем ВАК, общим объемом 2 п.л.
Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе Орловского юридического института МВД России, Воронежского института МВД России.
Разработанные в процессе диссертационного исследования методические рекомендации по совершенствованию контроля за оборотом оружия в частной охранной деятельности используются в практической деятельности УВД по Орловской области и научно-исследовательской работе ВНИИ МВД России. Основные теоретические выводы, рекомендации и положения диссертационного исследования изложены автором в форме докладов и выступлений на двух научно-практических конференциях.
Структура диссертации обусловлена целью исследования и вытекающими из нее задачами. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Понятие и правовые основы оборота служебного оружия: элементы и характеристика
Оружие, которое имеет определенные полезные общественные свойства, необходимо для жизнедеятельности государства и обеспечения исполнения его некоторых специальных функций, обеспечения нормального функционирования его отдельных структур, деятельности ряда негосударственных и коммерческих предприятий и организаций, общественных объединений (спортивных, охотничьих и т.д.). С 1991 г. государство делегировало гражданам право выполнения определенных услуг в сфере сыска и охраны, что нашло свое воплощение в активном развитии частной детективной и охранной деятельности.
Вместе с тем неправильное, бесконтрольное обращение с оружием может создать угрозу безопасности личности, общества и государства как при умышленных действиях человека, так и в случае неосторожного обращения с ним. Кроме того, правоохранительная деятельность, в том числе осуществляемая частными охранными структурами с использованием огнестрельного оружия, имеет определенный публично-властный характер и в этой связи нуждается в жестком контроле со стороны государства.
Указанные обстоятельства обусловливают объективную необходимость любого цивилизованного государства по постоянному нормативному регулированию процессов легального оборота оружия.1
Следует также учитывать, что в последнее время в структуре совершаемых в обществе общественно опасных деяний значительное количество составляют правонарушения, связанные с использованием оружия. Незаконный оборот оружия является одним из факторов, оказывающих существенное негативное влияние на общее состояние криминогенной обстановки в стране. Сосредоточение у населения большого количества различного оружия, прежде всего полученного нелегально, доступность взрывчатых веществ и взрывных устройств является одной из главных причин постоянного роста в России тяжких и особо тяжких насильственных преступлений. В условиях стабильных политических, экономических и социальных неурядиц, характерных для российского общества последних лет, отмеченный постоянный рост насильственных преступлений нередко воспринимается как фатальная неизбежность.1 Трудно не согласиться с таким умозаключением, даже понимая, что в нем заключена определенная в целом негативная оценка сегодняшнего развития России.
Поэтому государство обязано устанавливать и регулировать соответствующие правила обращения с оружием, а также осуществлять эффективный и систематический контроль за обеспечением правопорядка в данной сфере и соблюдением законности в деятельности участвующих в этих процессах субъектов.
Комплексное правовое воздействие со стороны государства на общественные отношения в указанной сфере, выражающееся в установлении ряда предписаний, правил и нормативов, направленных на достижение определенного порядка, позволяющего и обеспечивающего безопасное обращение с оружием в интересах государства, в совокупности рассматривается как административно-правовой режим, устанавливаемый законами Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами МВД России и других заинтересованных министерств и ведомств, соответствующими инструкциями предприятий и организаций и т.д." Правовое регулирование, осуществляемое путем установления соответствующих административно-правовых режимов, внедряет в систему социальной регуляции общественного развития специально юридические средства организации поведения различных участников определенных общественных отношений, стимулируя их конструктивную активность и блокируя деструктивные формы поведения.1 Долгополовым А.А. приведена подробная классификация административно-правовых режимов оборота оружия по различным основаниям — по стадиям регулирования, по объектам правоотношений, по методам регулирования и т.дГ Из всей совокупности предложенных им теоретических моделей задачам нашего исследования наиболее соответствует классификация административно-правовых режимов оборота оружия, основывающаяся на обособлении объектов названных правоотношений.
Из данной классификации в этой связи необходимо выделить административно-правовые режимы оборота служебного оружия. Как мы уже отметили, непосредственный исследовательский интерес представляет не все содержание оборота служебного оружия, а только его нормативные методологические основы, конкретное содержание, формы и методы контроля за названным оборотом в частных охранных структурах, осуществляемые соответствующими подразделениями органов внутренних дел.
Решение задач обеспечения общественной безопасности достигается, в том числе, путем создания и функционирования разрешительной системы государства — совокупности урегулированных правом отношений субъектов административной власти с гражданами и организациями, возникающих по поводу выдачи разрешений на занятие определенными видами деятельности и последующим надзором за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности. Как отмечается в административно-правовой литературе, цель разрешительной системы — обеспечение безопасности граждан, общества и государства.1
Разрешительная система неразрывно связана с социальной деятельностью людей, но не любой деятельностью, а лишь потенциально несущей в себе угрозы безопасности жизненно важным интересам личности, общества и государства.
Если обратиться к соотношению разрешительной системы и административно-правовых режимов оборота оружия, то следует отметить, что эти два понятия, как представляется, не конкурируют друг с другом, а соотносятся как общее и частное. Разрешительная система в обществе направлена на достижение стратегических, долгосрочных целей, в то время как административно-правовой режим решает оперативные, обслуживающие или обеспечивающие эти цели задачи. Содержание административно-правового режима определяется и подчиняется тем структурным составляющим и закономерностям, которые определяют сущность разрешительной системы.
Разрешительная система — административно-правовая категория, определенный правовой режим, непосредственно связанный с обеспечением охраны общественного порядка и безопасности на основе установления и реализации совокупности правил осуществления ограниченных законодательством видов социальной деятельности.
Административно-правовое регулирование оборота оружия в деятельности негосударственных (частных) охранных структур
На протяжении последних лет в Российской Федерации происходит активное развитие рынка различных частных услуг по обеспечению безопасности, что тесно связано со становлением сферы частной охранной деятельности и предприятий, оказывающих такого рода услуги. В 1991 г. государство, как уже отмечено, делегировало гражданам оказание определенных услуг в сфере сыска и охраны, что получило название «Негосударственная (частная) охранная деятельность и негосударственная (частная) сыскная деятельность». Эта деятельность в первую очередь была направлена на удовлетворение потребностей граждан демократического общества в физической и имущественной защите, осуществляемой посредством негосударственных структур.
В настоящее время рынок негосударственных (частных) структур в целом можно охарактеризовать как достаточно самостоятельную часть рынка, предназначенную для удовлетворения государственных и социальных потребностей в обеспечении и поддержании должного уровня охраны и безопасности. Спрос на подобные услуги постоянно растет, кроме того, негосударственные организации безопасности заинтересованы в увеличении объемов оказания охранных услуг, что позволяет им снижать косвенные затраты и таким образом влиять на размеры прибыли. Следовательно, в среднесрочной и долгосрочной перспективе сфера частной охранной деятельности будет активно развиваться.
Анализ изначальных условий, которые повлекли бурное развитие частной охраны, показывает, что немаловажную роль в этом сыграло то обстоятельство, что охранные предприятия нашли свою особую и никем не занятую нишу в системе управления отношениями, возникающими в сфере внутренних дел. Частные охранные структуры поддерживали должный уровень охраны общественного порядка и общественной безопасности в тех случаях и местах, куда «не доходили руки» у государственных органов. С самого начала своей деятельности частные охранные предприятия при исполнении своих непосредственных обязанностей начали применять механизмы административно-правового регулирования в отношении охраняемых ими объектов.
Иными словами, государство делегировало часть своих правоохранительных функций специально созданным для этого коммерческим структурам, которые оказывают названные охранные услуги на платной основе. Оказание таких услуг сопровождается возможностью применения частными охранниками в установленных законом случаях огнестрельного оружия и специальных средств, правом на применение которых государство одновременно законодательно наделило частные охранные структуры.
Однако данный фактор обусловил и необходимость осуществления постоянного и эффективного контроля за деятельностью частных охранных предприятий, в том числе и за оборотом оружия в указанных структурах, поскольку опыт функционирования частных охранных структур в 90-е годы показал, что решение о наделении их полномочиями по применению оружия и специальных средств в ряде случаев повлекло возникновение определенных криминогенных ситуаций и фактов использования оружия в иных, противоправных, целях.
Более того, отмечались факты, когда работники охранных структур сами раскрывают правонарушения и преступления, даже самостоятельно наказывают правонарушителей, не обращаясь к помощи правоохранительных органов и не ставя их об этом в известность.
Проблема осуществления государственного контроля за использованием огнестрельного оружия соответствующими субъектами неразрывно связана с необходимостью постоянного противодействия преступности, связанной с использованием оружия и взрывчатых веществ, уровень которой в значительной степени определяется динамикой правонарушений в сфере легального оборота оружия. Как отмечено в специальной литературе, масштабы преступных посягательств на установленный порядок оборота оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ в последнее десятилетие является одной из наиболее актуальных и сложных проблем российского общества.1
Правоохранительная деятельность (в какой форме и какими методами она бы не осуществлялась) остается сферой интересов государства, поэтому государство имеет право и обязано устанавливать нормативные правила и условия, регулирующие отношения в указанной сфере, а также контролировать данную деятельность. Необходимость комплексного решения названных задач в сфере оборота огнестрельного оружия повлекла создание разрешительной системы.
В этой связи обратимся, прежде всего, к анализу роли и места разрешительной системы в системе обеспечения безопасности личности, общества и государства. Разрешительная система, как мы уже отмечали, — административно-правовая категория, определенный правовой режим, непосредственно связанный с обеспечением охраны общественного порядка и безопасности на основе нормативного установления совокупности правил и условий реализации определенных видов деятельности. Применение административного законодательства с целью оптимизации государственного регулирования оборота оружия, в том числе, в частной охранной деятельности, как представляется, является важным направлением правоохранительной деятельности и способствует поддержанию общественного порядка, предупреждению и пресечению правонарушений. В числе государственных органов, применяющих административное законодательство в указанной сфере, центральное место занимают органы внутренних дел.
Разрешительная система, как и система обеспечения безопасности в целом, неразрывно связана с социальной деятельностью людей, но в первую очередь с такой, которая является потенциально опасной для различных общественно значимых ценностей. Данная опасность может проявиться тогда, когда субъект осуществления такой деятельности поступает непрофессионально, с нарушением правил, установленных в данной сфере. В этой связи необходимо отметить, что разрешительная система ограничена только определенными законодателем видами деятельности, перечень которых может сокращаться или дополняться.
Поэтому в качестве обязательного элемента разрешительная система включает в себя наличие относительного запрета, который может быть прямым или косвенным. Для преодоления такого запрета необходимо специальное разрешение. В свою очередь, специальное разрешение порождает в обществе специфический вид правовых отношений — разрешительные правоотношения. В разрешительной системе граждане, предприятия и организации являются невластными субъектами разрешительных правоотношений, властными же полномочиями наделено только государство в лице специально уполномоченных государственных органов исполнительной власти.
Вместе с тем законодательство Российской Федерации допускает при возникновении разрешительных правоотношений, связанных с лицензированием, в качестве властных субъектов органы местного самоуправления, оговаривая при этом, что соответствующими полномочиями указанные органы наделяются федеральными органами исполнительной власти в установленном законом порядке.
Административно-правовые и организационные меры, формы и методы контроля за оборотом служебного оружия в деятельности негосударственных (частных) охранных структур
Контроль представляет собой одну из форм государственного руководства и управления. Контрольные полномочия являются важнейшим функциональным инструментом в деятельности органов исполнительной власти, с помощью которого обеспечивается соблюдение законодательства, нормативных требований, единство государственного регулирования.1
Контроль одновременно является одним из методов реализации правоохранительной деятельности. Правильно организованный контроль во многом позволяет преодолевать издержки узковедомственного подхода ко многим направлениям борьбы с преступностью и иными правонарушениями, а также способствует своевременной и упреждающей корректировке задач и способов управления.
Слово «контроль» происходит от французского слова control е, обозначающего проверку, а также наблюдение с целью проверки. Семантическое содержание данного термина заключается в проведении проверок чего-либо, учета, наблюдения с целью проверки и т.д."
Контроль - это система мониторинга и проверки процесса функционирования соответствующего объекта управления с целью устранить его отклонения от заданных или установленных параметров. Контроль включает в себя три обязательных элемента: 1) проверка фактического исполнения нормативных требований, путей и средств их достижения; 2) принятие мер в процессе контроля для оценки, исправления положения, устранение недостатков, наказание виновных или поощрение; 3) контроль
устранения недостатков.
Прежде чем обратиться к содержанию деятельности органов внутренних дел по осуществлению контроля за оборотом оружия в деятельности охранных структур, полагаем целесообразным вначале остановиться на понятийной характеристике и содержании данного термина «контроль».
Анализируя методологическое содержание понятия контроля, среди разнообразных толкований данной дефиниции, имеющихся в специальной литературе, необходимо отметить, что наиболее приемлемым является термин, в котором контроль рассматривается как совокупность, во-первых, норм, институтов и отношений, направленных на обеспечение единообразного поведения людей в определенных ситуациях, обусловленных интересами обеспечения общественной безопасности и, во-вторых, соответствующей деятельности уполномоченных органов исполнительной власти по реализации указанных нормативных предписаний. Иными словами, государство средствами административного права должно оказать управляющее воздействие на определенный участок социальной деятельности людей, объектом которой в данном случае является оружие1.
Контроль представляет собой одну из функций руководства и государственного управления определенной сферой социальных отношений и одновременно выступает одним из методов правоохранительной деятельности. Контроль не сводится только к надзору и фиксации определенных нарушений, он включает и правовое реагирование на них, в том числе оказание необходимой и своевременной помощи по их предупреждению и устранению.
Среди форм контроля следует выделить, прежде всего, информационный, предупредительный и карательный контроль. При этом информационный контроль выражается в сборе и обобщении необходимой информации с целью принятия предупредительных либо карательных мер. Предупредительный контроль направлен на предотвращение наступления вредных последствий, которые могли бы возникнуть вследствие невыполнения необходимых мероприятий. Карательный контроль выражается в применении мер государственного принуждения к нарушителям, виновным в ненадлежащем исполнении или неисполнении обязательных мероприятий или законодательных предписаний. По видам контрольной деятельности, исходя из полномочий различных контролирующих органов, государственный контроль подразделяется на следующие основные виды: - финансовый (контроль за распределением и использованием финансовых средств); административный (контроль за исполнением нормативных предписаний, регулирующих различные сферы государственного управления).
Административный контроль направлен на проверку того, как организовано исполнение нормативных правовых актов и нормативных управленческих решений, их соответствие установленным требованиям.
Конечная цель контроля, по мнению А.П. Гуляева, совпадает с теми целями, которые преследует правовое и организационное регулирование соответствующей деятельности, поведения и стандартов, которые призваны оградить личность, общество и государство от различных негативных последствий той или иной деятельности, например, связанной с использованием опасных предметов, материалов, веществ, обеспечить их безопасность и т.д."
Одно из направлений, по которому органами внутренних дел осуществляется контроль за частной охранной деятельностью, является проверка соблюдения в указанной деятельности порядка приобретения, учета, хранения, ношения и использования огнестрельного оружия и специальных средств.
В этой связи полагаем необходимым коротко остановиться на вопросе о методологических пределах и объеме данного контроля. Такой контроль, как представляется, осуществляется органами внутренних дел не только в ходе проверок соблюдения указанными предприятиями соответствующих нормативных требований и деятельности по обеспечению ими правил оборота оружия, но и в равной степени при оформлении, выдаче, продлении срока действия и переоформления разрешений на оружие и лицензий на занятие частной охранной деятельностью, а также при рассмотрении заявлений, жалоб и сообщений граждан, обращений организаций, учреждений о нарушениях частными охранными предприятиями и их сотрудниками прав и законных интересов.
Рассматривая правовые основы осуществления органами внутренних дел контроля за оборотом служебного оружия в деятельности частных охранных структур, необходимо исходить из ситуации, при которой обязательность такого контроля вытекает не только из положений Федерального закона «Об оружии», но из содержания процесса лицензирования частной охранной деятельности.
Полагаем, что предметно отделять контроль за оборотом оружия от деятельности, осуществляемой государственными органами по контролю за частной охранной деятельности в целом, нецелесообразно. Эти два явления, по нашему мнению, взаимосвязаны и взаимообусловлены и соотносятся между собой как общее и частное. Аналогичная точка зрения ранее уже высказывалась в литературе. Так, порядок лицензирования негосударственной (частной) охранной деятельности, установленный Положением о лицензировании указанной деятельности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2002 г. № 600, предусматривает (пункт 4), что лицензионными требованиями и условиями при осуществлении охранной деятельности, в числе иных, являются соблюдение лицензиатом требований нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих оборот оружия и специальных средств.1 Далее указанное постановление Правительства Российской Федерации определяет (пункт 8), что в целях контроля за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий лицензирующий орган проводит плановые и внеплановые проверки.
Основные направления совершенствования административно-правовых мер контроля за оборотом оружия в негосударственных (частных) охранных структурах
Рассматривая проблему разработки практических мер и методических рекомендаций, направленных на совершенствование контроля за оборотом оружия, в том числе в деятельности частных охранных предприятий, следует исходить из системного подхода к проблеме. Это предполагает неразрывное единство и целостность составляющих ее элементов, а также присущих обороту оружия в обществе закономерностей, как важного и необходимого института государственной власти и гражданского общества.
Оборот оружия является, как мы уже отметили, условием и инструментом осуществления ряда функций, в том числе в сфере негосударственной, коммерческой деятельности. Поэтому всякое регулятивное воздействие должно строиться с учетом возможного побочного негативного влияния на указанные процессы, разумной достаточности предлагаемых преобразований, их научной обоснованности и реальной необходимости.
Российское законодательство, регулирующее организацию и осуществление контроля за частной охранной деятельностью, в том числе за оборотом оружия, интенсивно развивается, о чем свидетельствуют многочисленные поправки, внесенные в течение последних лет в Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об оружии». Как представляется, данная система нормативно-правовых предписаний в целом обеспечивает достаточно полное и нормальное регулирование отношений в рассматриваемой сфере деятельности.
Вместе с тем следует признать, что действующим законодательством гражданам и юридическим лицам предоставлена легальная возможность организоваться в охранную структуру и вооружиться, в том числе в криминальных целях или для осуществления, наряду с правомерными, и криминальных действий. Такая ситуация дает все основания говорить о необходимости дальнейшего усиления и совершенствования государственного контроля за частной охранной деятельностью как путем установления дополнительных административно-правовых правил и ограничений, так и нормативным введением новых организационных и методических форм такого контроля.
На современном этапе государственные органы, на которые возложены контрольные функции за частной охранной деятельностью, испытывают целый ряд различных проблем, так или иначе негативно влияющих на качество осуществляемого контроля. Среди основных из них, с которыми сталкиваются сотрудники органов внутренних дел, в первую очередь необходимо выделить проблемы правоприменения, связанные с недостаточной нормативной урегулированностью некоторых существенных положений, имеющимися пробелами и противоречиями в ведомственной нормативной основе, неточным и неправильным толкованием отдельных норм. Это и организационные проблемы, обусловленные формальным подходом руководителей некоторых органов внутренних дел к организации в регионе контроля за частной охранной деятельностью, неадекватностью по масштабам и интенсивности применяемых форм и методов контроля реальному положению дел в охранном бизнесе, в результате чего не обеспечивается необходимое качество и эффективность контрольной деятельности.
На результативность осуществляемого органами внутренних дел контроля за оборотом оружия в частных охранных предприятиях оказывают влияние и проблемы его кадрового и материально-технического обеспечения. Сотрудники данных подразделений не всегда проходят соответствующую профессиональную подготовку, не владеют в достаточной степени необходимыми методиками осуществления контрольных мероприятий, не соблюдают административно-правовые регламенты проверок и т.д. Учет результатов контроля зачастую осуществляется по старинке, в результате чего возникает неразбериха и путаница, к учетным данным и информационным базам имеют доступ посторонние лица, служебные помещения не оборудованы необходимой оргтехникой и т.д.
Отдельно следует остановиться на психологических проблемах, которые возникают у сотрудников органов внутренних дел при осуществлении контрольной деятельности, что мы уже отмечали. Это и недостаточная коммуникабельность сотрудников, осуществляющих контроль, наличие у них психологической несовместимости, препятствующей контрольной деятельности (например, внешние признаки, наличие вредных привычек, самоуверенность и повышенная критичность к чужому мнению, пренебрежительность, «профессиональное хамство и чванство», повышенная агрессивность и др.).1
Сюда же следует отнести и достаточно серьезные проблемы коррупционных отношений должностных лиц органов внутренних дел со структурами охранного бизнеса, детальный анализ механизмов и профилактики которых, как представляется, требует отдельного исследования, поэтому мы только фиксируем наличие данной проблемы.
Можно достаточно обоснованно утверждать, что система психологической подготовки сотрудников органов внутренних дел, осуществляющих контрольные функции, находится в стадии формирования, поэтому определенные практические рекомендации в этом направлении будут способствовать ее становлению.
Совершенствование качества и эффективности контроля за оборотом оружия в целом, по нашему мнению, должно осуществляться по следующим основным направлениям: нормативное, предусматривающее разработку и внесение в законодательные акты и другие нормативные документы соответствующих изменений и дополнений, направленных на изменение оснований и пределов уголовной и административной ответственности, установление дополнительных правил и требований режима оборота оружия, расширение полномочий контролирующих органов, введение дополнительных обязанностей для субъектов частной охранной деятельности и т.д.
