Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Значение и источники правового регулирования финансирования избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий 18
1. Теоретико-правовые аспекты и этапы развития законодательства Российской Федерации о финансировании избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий 18
2. Принципы и субъекты финансирования избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий 34
3. Правовое регулирование порядка финансирования избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий 47
Глава 2. Особенности порядка формирования и расходования избирательных фондов 59
1. Понятие и значение избирательного фонда 59
2. Порядок формирования избирательных фондов 70
3. Направления расходования избирательных фондов 95
Глава 3. Контроль за формированием и расходованием фондов кандидатов, избирательных блоков и избирательных объединений; а также бюджетных средств, выделенных для обеспечения деятельности избирательных комиссий 107
1. Формы и методы контроля за соблюдением порядка формирования и расходования фондов избирательных кампаний и бюджетных средств, выделенных на финансирование деятельности избирательных комиссий ... 107
2. Роль контрольно-ревизионных служб избирательных комиссий в проведении контроля за формированием и расходованием фондов кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков 127
3. Ответственность за нарушение порядка формирования и расходования финансовых средств избирательных кампаний и выборов 136
Заключение 145
Библиографический список использованной литературы 151
- Теоретико-правовые аспекты и этапы развития законодательства Российской Федерации о финансировании избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий
- Принципы и субъекты финансирования избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий
- Понятие и значение избирательного фонда
- Формы и методы контроля за соблюдением порядка формирования и расходования фондов избирательных кампаний и бюджетных средств, выделенных на финансирование деятельности избирательных комиссий
Введение к работе
Выборы депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации проходят каждые 4 года. Такое положение закрепляет Конституция Российской Федерации 1993 года1 (соответственно статьи 96 и 81). Таким образом, устанавливается сменяемость основных должностных лиц государства, что обеспечивает необходимую ротацию власти, изменение состава правящей элиты. Но финансирование выборов, стадий данного процесса -дорогостоящее мероприятие, которое требует существенного расходования бюджетных и частных (внебюджетных) средств. Опыт всех предыдущих избирательных кампаний показывает, что значение финансового обеспечения как одного из решающих факторов очень велико в целях получения кандидатами соответствующих мест во властных структурах федерального уровня. Финансирование выборов - особый предмет правового регулирования, который предполагает установление относительно точных параметров расходования средств, их источники, процедуры, решение вопросов формирования фондов .
Настоящая работа посвящена исследованию проблем финансирования избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий, так как к 2003 году в Российской Федерации сложилась обширная законодательная база и практика применения норм избирательного законодательства, в том числе и в области финансирования избирательных кампаний.
Актуальность темы исследования определяется противоречивым состоянием демократических преобразований, необходимостью системного подхода в анализе достигнутых результатов развития российской государственности посредством выборов - высшей формы непосредственной демократии, в части поиска и совершенствования правового механизма их финансирования, с одной стороны, и финансового контроля - с другой.
Кроме того, в 2002 году приняты два Федеральных закона, % регламентирующие выборы депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации. Выборы, соответственно, состоятся в 2003 и 2004 годах. Вышеупомянутые законы также регламентируют финансирование избирательных кампаний кандидатов, но с существенными изменениями, в отличие от аналогичных законов 1999 года, утративших силу.
Выбор темы настоящей работы обусловлен многочисленными проблемами, возникающими на практике, в области соблюдения всех установленных законом правил при формировании и расходовании избирательных фондов кандидатов, избирательных блоков и объединений, а также контроля за данными процессами. Кроме того, на проведение выборов федерального уровня затрачиваются и средства федерального бюджета, которые нуждаются в рациональном и эффективном расходовании.
В настоящее время в Российской Федерации осуществляется постепенный переход от наследия прошлого к демократическому обществу, основанному на широком участии граждан в формировании всех государственных органов власти, сознавая, что «задачу укрепления власти невозможно решить без восстановления доверия общества к государству»1. В этой связи необходимо выделить основные проблемы правового регулирования и определяющие их тенденции финансового обеспечения подготовки и проведения выборов - единственного легитимного основания делегирования власти народа органам государственной власти и органам Ш местного самоуправления1. Это соотношение бюджетного и вне юджетного финансирования избирательных кампаний, определение порядка формирования и расходования избирательных фондов кандидатов, осуществления контроля за порядком формирования и расходования фондов кандидатов, избирательных блоков и избирательных объединений, а также бюджетных средств, выделенных для обеспечения деятельности избирательных комиссий.
В последнее десятилетие в стране произошли радикальные изменения взаимоотношений между государством и обществом, гражданином и властью, которые привели к значительному преобразованию системы публичной власти. Посредством финансов осуществляются прямые и обратные связи в экономических и социально-политических системах и процессах. Финансы являются основополагающими носителями информации в организационно-правовом управлении, они - определяющий критерий его эффективности и оптимального развития. Действительно, победить на выборах сегодня в России возможно в том случае, если кандидат или его партия известны людям (потенциальным и реальным избирателям -электорату), их программы авторитетны; или при помощи значительных финансовых средств, вложенных в предвыборную агитацию, работу с избирателями (выезд на места, проведение встреч, аренду помещений, оплату труда агитаторов и сборщиков подписей).
Характерно, что финансы выполняют три функции: распределительную, контрольную и стимулирующую, роль которой на современном этапе развития России возрастает. Адекватное проявление названных функций в избирательных кампаниях возможно лишь при условии оптимального совершенствования их правового регулирования, включая развитие законодательной базы.
В связи с изложенным выше возникает вопрос о степени эффективности правового регулирования финансирования и осуществления финансового контроля за проведением выборов на современном этапе, в значительной степени определяющих развитие основополагающих институтов избирательного права в единой совокупности с институтами и положениями финансового, бюджетного права. Но необходимо отметить, что в 2002 году выбрана и законодательно сформулирована позиция российского государства в области финансирования избирательных кампаний и проведения контроля за порядком формирования и расходования избирательных фондов кандидатов, избирательных блоков и избирательных объединений. Государственной Думой приняты 2 основополагающих закона, которые будут определять и регулировать ход и проведение избирательных кампаний и выборов в 2003 и 2004 годах. Это Федеральный закон от 20.11.2002 года № 175 - ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1 и Федеральный закон от 24.12.2002 года № 19 - ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» .
Целью исследования является рассмотрение и анализ правового регулирования финансового обеспечения и контроля избирательных кампаний, деятельности избирательных комиссий с точки зрения эффективности применения финансово-правовой базы, а также практики ее использования и тенденции развития.
Из данной цели вытекают и основные задачи, решаемые автором:
- изучить и дать анализ отечественного опыта правового регулирования финансирования и финансового контроля избирательных кампаний;
- проанализировать нормы избирательного и финансового законодательства Российской Федерации, в том числе претерпевшие существенные изменения в 2002 году;
- рассмотреть компетенцию субъектов финансирования и финансового контроля избирательных кампаний, организационно-правовой механизм их финансового обеспечения;
- очертить общий круг задач, решаемых контрольно-ревизионными службами (КРС) избирательных комиссий соответствующего уровня, их функции, правовой статус в данной области;
- рассмотреть виды ответственности за нарушение норм законодательства о выборах, регулирующих финансовое обеспечение и финансовый контроль избирательных кампаний;
- проанализировать судебные споры, которые обусловлены рассматриваемой в данном диссертационном исследовании проблематикой, в том числе по возврату кандидатами избирательного залога, показать их роль в организационно-правовом механизме финансового обеспечения и финансового контроля избирательных кампаний;
- дать предложения по совершенствованию финансового и избирательного законодательства Российской Федерации.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, связанные с аккумулированием и целевым расходованием бюджетных средств, выделяемых на проведение избирательных кампаний, финансирование деятельности избирательных комиссий; и формированием, расходованием денежных средств избирательных фондов кандидатов, политических партий, избирательных объединений (блоков), основ их правового регулирования, а также финансового контроля.
Предмет настоящего диссертационного исследования составляют, с одной стороны, нормы и институты финансового, бюджетного и налогового права, а с другой - избирательного права, а также сложившаяся практика их применения. При этом в работе учтены положения норм как федерального, так и в целях проведения сравнительного анализа - регионального законодательства о выборах, регулирующие различные финансовые аспекты избирательных кампаний, что потребовало рассмотрения отдельных законодательных актов субъектов Российской Федерации. Но преимущественно настоящая работа посвящена рассмотрению вопросов и проблем финансирования выборов федерального уровня как наиболее масштабных, значительных, в том числе и по количеству выделяемых бюджетных средств. В частности, значительный интерес в контексте проводимого диссертационного исследования представляют актуальные вопросы государственного (бюджетного) финансирования политических партий и проблемы возврата соответствующих бюджетных средств избирательными объединениями, политическими партиями, кандидатами, участвовавшими в федеральных выборах.
Методологическую основу диссертационного исследования определяют современные методы познания. В работе использованы сравнительно-правовой, формально-юридический, конкретно-исторический, логический, функционально-структурный, прогностический, статистический методы научного познания, научные труды ведущих отечественных и зарубежных ученых в области права, управления финансами, а также финансового контроля на базе системного анализа, многофакторной оценки и других современных научных инструментов.
Законодательную и практическую основу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, акты избирательных комиссий (Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссий некоторых субъектов Российской Федерации), касающиеся аспектов финансового обеспечения и финансового контроля избирательных кампаний, отдельные постановления Конституционного Суда Российской Федерации, а также некоторые решения (определения) Верховного Суда Российской Федерации.
Говоря о степени разработанности темы исследования, необходимо отметить, что актуальность проблемы совершенствования правового режима финансирования и финансового контроля избирательных кампаний в современной России не нашла достаточного и необходимого для практики отражения в научных исследованиях и работах. Общетеоретические аспекты состояния и развития финансирования и финансового контроля освещены в работах: Н.Г. Гаджиева, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Н.А. Куфаковой, А.С. Наринского, Н.И. Химичевой, СО. Шохина1 и других.
Аспекты развития финансирования выборов, а также отдельных фрагментов их финансового контроля в России, СССР и за рубежом рассматривались в работах А.А. Вешнякова, А.В. Иванченко, А.И. Ковлера, С.Д. Князева, О.Е. Кутафина, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, В.В. Лапаевой, В.И. Лысенко, B.C. Нерсесянца, А.Н. Артемова и других авторов2.
Вместе с тем следует отметить, что научные публикации и исследования, касающиеся фундаментальных основ правового регулирования финансирования и финансового контроля избирательных кампаний в Российской Федерации, а также дальнейших путей создания достаточно эффективного организационно-правового механизма финансового обеспечения и финансового контроля избирательных кампаний, на данном этапе носят фрагментарный характер. В частности, не выработаны научно обоснованные подходы к решению ряда проблем, прежде всего затрагивающих: назначение и методику проведения контроля за созданием и расходованием избирательных фондов, оптимизацию правового режима регулирования и финансирования предвыборной агитации, оптимального финансового обеспечения коммуникабельности государственной автоматизированной системы (ГАС «Выборы»), в том числе при передаче данных на соответствующих этапах избирательного процесса, а также возврата денежных средств кандидатами (зарегистрированными кандидатами), политическими партиями, набравшими менее 3 процентов голосов избирателей на федеральных выборах 1999-2000 годов.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании авторской концепции дальнейшего системного развития и совершенствования институтов финансирования и финансового контроля, применяемых в отношении избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий посредством оптимального применения соответствующего нормативно-правового и организационного механизмов.
Данная работа представляет собой первое комплексное исследование современного правового режима финансового обеспечения и контроля избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий, а также направлений совершенствования избирательного и финансового законодательства с учетом отечественной практики и зарубежного опыта.
В рамках диссертационного исследования автором применены новые идеи, теоретические положения и практические предложения по следующим аспектам:
• проведен сравнительный анализ системы финансирования выборов и избирательных кампаний в Российской Федерации и других странах;
• представлены структура и схемы организационно-правового механизма финансового обеспечения и финансового контроля выборов, в том числе, схемы избирательной кампании кандидата, избирательного объединения (блока), отражающие роль и место добровольных пожертвований как юридических, так и физических лиц;
• разработаны предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы финансирования избирательных кампаний, а также их системного финансового контроля и предоставления отчетности;
• сформулированы и классифицированы основные виды и критерии совокупного прямого и косвенного финансового обеспечения избирательных кампаний;
• теоретически обосновано представление об обеспечении финансирования как одного из комплексных институтов избирательного права и его корреляции с отдельными принципами избирательного и финансового права;
• сформулированы предложения по совершенствованию работы контрольно-ревизионных служб избирательных комиссий и государственных органов Российской Федерации, осуществляющих финансовый контроль.
В настоящей работе также проведен сравнительно-правовой анализ федеральных законов 1999 и 2002 годов, регулирующих выборы федерального уровня. Цель такого сравнительного анализа - определение направлений и концепции развития законодательства Российской Федерации в области финансирования избирательных кампаний, в том числе - из федерального бюджета.
Результатом предпринятого исследования явились следующие основные выводы и положения, которые выносятся на защиту.
1. Институт финансирования и контроля избирательных кампаний кандидатов, избирательных блоков и избирательных объединений носит комплексный характер, регулируемый нормами как избирательного, так и финансового законодательства. Это связано с тем, что часть предвыборной агитации через государственные средства массовой информации и транспортные расходы финансируются из государственного бюджета. Проверка целевого расходования данных средств, их дальнейший возврат регламентированы нормами финансового права.
2. В Федеральных законах «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации» следует закрепить, что основанием для отказа в регистрации кандидата, избирательного блока и объединения, независимо от их нового названия, должно являться невозмещение ими на предыдущих выборах бюджетных средств, выделенных на проведение предвыборной агитации, финансирование транспортных расходов, независимо от их размеров. Данный факт подлежит установлению регистрирующей избирательной комиссией. Указанное положение необходимо закрепить в одном из подпунктов п. 8 ст. 47 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и одном из подпунктов п. 2 ст. 39 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации».
3. Определения отдельных понятий, используемых в федеральных законах «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации». Так, избирательный фонд кандидата, избирательного блока, избирательного объединения представляет собой совокупность денежных средств, предназначенных для финансирования избирательной кампании, сформированную в установленном законом порядке, имеющую целевое назначение, ограниченный круг источников и направлений расходования.
Под финансированием избирательной кампании следует понимать оказание физическими и юридическими лицами финансовой и иной поддержки, выделение бюджетных средств в целях создания материальной базы, необходимой для участия в выборах кандидатов, избирательных блоков и объединений. Данные определения можно использовать для дополнения пп. 20 п. 1 ст. 2. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ.
Добровольное пожертвование юридического лица означает заведомо не обусловленное получением какой-либо выгоды поручение самого жертвователя кредитной организации перечислить денежные средства со своего расчетного средства платежным поручением на специальный избирательный счет кандидата, политической партии, избирательного объединения, избирательного блока. В частности, предлагаемое определение можно использовать, изменив пп. 15 п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ.
4. Отделения Сбербанка России, в которых открыты избирательные счета, должны четко проверять платежные поручения, при помощи которых перечисляются жертвователями денежные средства на финансирование предвыборной кампании кандидата, избирательного блока или объединения. При обнаружении недостающих сведений в указанном платежном документе, несовпадении содержащихся в нем данных с удостоверяющими личность документами или идентифицирующими юридическое лицо документами, что говорит о признании в дальнейшем такого пожертвования анонимным, запрещенных законом, уполномоченный банк обязан отказать принимать денежные средства наличными у физических лиц и платежные поручения на безналичное перечисление от юридических лиц. Указанное положение необходимо закрепить в п. 3.3. Инструкции от 14.01.2000 года № 69/785 - 3 «О порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, зарегистрированных кандидатов при проведении выборов Президента Российской Федерации», утвержденной Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. В данном случае необходимо наделить отделения Сбербанка РФ функциями агентов финансового контроля, так как они непосредственно осуществляют проверки всех представляемых документов, прием и перечисление наличных и безналичных денежных средств.
5. При проверке финансовых отчетов кандидатов контрольно-ревизионные службы соответствующих избирательных комиссий обязаны делать запросы в налоговые инспекции в целях предоставления информации об имущественном положении того или иного претендента на должность депутата, президента. Кроме того, если уже открыт специальный избирательный счет, то отделение Сбербанка по запросу осуществляющей проверку избирательной комиссии обязано предоставить сведения, имеющиеся у него, о дате, жертвователе, сумме поступивших пожертвований. Избирательная комиссия должна сверить данные, зафиксированные кандидатом в отчете, с информацией, предоставленной отделением Сбербанка России. Если выявлены какие-либо отклонения, то кандидату необходимо вынести предписание о допущенных нарушениях. Данное положение следует закрепить в п. 6 ст. 65 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» от 10.01.2003 года № 19 - ФЗ, в п. 6 ст. 73 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20.12.2002 года № 175 - ФЗ. При выявлении повторных нарушений, следует снимать кандидата с регистрации. Кандидат не может мотивировать сложившуюся ситуацию своим неосведомлением о порядке формирования его избирательного фонда.
Он также должен осуществлять контроль над ним, в том числе и через своего финансового уполномоченного. Строгость данных мер в целом оправданна, так как практика проведения выборов в России свидетельствует о многочисленных нарушениях и злоупотреблениях, допускаемых в сфере финансирования предвыборных кампаний, проведения агитации.
6. В настоящее время в России имеется необходимость более четкого распределения контрольных полномочий между различными государственными органами, разграничения функций между ними по проверке целесообразности и законности расходования выделенных бюджетных средств, в частности, между Счетной палатой Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации. Представляется, что Министерство финансов России должно проверять ежеквартальные отчеты Центральной избирательной комиссии о получении и расходовании бюджетных средств (ст. 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Счетная палата обязана проводить ежегодные проверки деятельности Центральной избирательной комиссии России с выездом на место в целях осуществления контроля за надлежащим расходованием бюджетных средств. Данное положение необходимо закрепить в п. 10 ст. 72 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», п. 10 ст. 64 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации». Отчеты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований о расходовании бюджетных средств на выборы представляются соответственно в палаты Федерального Собрания Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется новизной полученных итогов и состоит из выводов по результатам проведенного системного анализа нормативно-правовых актов, регулирующих финансовое обеспечение и контроль избирательных кампаний, обобщения соответствующих статистических данных по итогам прошедших избирательных кампаний в период 1992-2002 годов и выработке на этой основе рекомендаций по совершенствованию организационно-правового регулирования финансового обеспечения современных избирательных кампаний.
Выработанные автором теоретические положения и выводы исследования позволяют выйти на качественно новый уровень подходов к совершенствованию материальных и процессуальных норм финансового, налогового и избирательного права для определения качественных критериев оценки эффективности правового регулирования финансового обеспечения избирательных кампаний, деятельности избирательных комиссий и их многоуровневого финансового контроля.
Кроме того, практическое значение диссертационного исследования определяется и реальной возможностью апробации выработанных диссертантом положений и рекомендаций для качественного улучшения финансового обеспечения и контрольной деятельности всей системы избирательных комиссий Российской Федерации, включая улучшение деятельности их контрольно-ревизионных служб.
Апробация результатов исследования заключается в том, что его основные положения нашли свое отражение в ряде научных публикаций автора, были обсуждены на научных конференциях в Московской государственной юридической академии, Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Предложения диссертанта, основанные на опыте его работы свыше пяти лет в органах государственной власти, системе избирательных комиссий также получили нормативное закрепление в ряде документов Избирательной комиссии города Москвы, территориальных избирательных комиссий Северо-Восточного административного округа города Москвы по выборам депутатов ф Московской городской Думы.
Выводы автора могут служить исходным материалом для теоретического и практического разрешения проблем в области финансирования избирательных кампаний, выборов и осуществления контроля за порядком формирования и расходования соответствующих денежных фондов.
Настоящая работа подготовлена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии.
Объем и структура диссертационного исследования обусловлены его целями и задачами. Работа состоит из введения, трех глав, включающих три параграфа каждая, заключения, библиографии и приложения.
Теоретико-правовые аспекты и этапы развития законодательства Российской Федерации о финансировании избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий
В целях обеспечения единой терминологии в теории и на практике необходимо обратиться к законодательному определению понятий «выборы» и «избирательная кампания», так как они представляют собой совершенно различные институты избирательного права. Только после уяснения смысла и значения этих терминов становится возможным определить особенности финансирования избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий.
Финансирование в целом - процесс «снабжения (обеспечения) денежными средствами, то есть финансами, какой-либо организации, любого другого субъекта, осуществляющего определенную деятельность в целях получения конечного результата»1. Финансирование определенных видов деятельности, в том числе в рамках процедуры выборов, является элементом финансовой деятельности государства. Финансовая деятельность государства в данном случае означает «осуществление государством функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации разнообразных задач» , в том числе и в рамках формирования важнейших федеральных органов государственной власти Российской Федерации (Государственной Думы и Президента). Следовательно, в ходе организации и проведения финансирования избирательных кампаний возникают правовые отношения, которые включают в себя формирование, использование денежных средств избирательных фондов уполномоченными на то законом участниками избирательного процесса.
Необходимо отметить, что формирование избирательных фондов кандидатами, избирательными объединениями, блоками и выделение бюджетных средств для финансирования деятельности избирательных комиссий - совершенно различные институты, в том числе и различных отраслей права. Так, формирование избирательных фондов наиболее полно регламентировано избирательным законодательством (избирательным правом как институтом конституционного права Российской Федерации), а выделение бюджетных средств избирательным комиссиям - финансовым (и в том числе бюджетным) правом.
Федеральный закон от 12.06.2002 года № 67 - ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1 в статье 2 называет и дает определения основным терминам и понятиям избирательного законодательства. Так, выборы -форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица. Выборы - необходимый основополагающий элемент демократической государственности, которая предусматривает обязательное наличие органов, избираемых народом на определенный срок. «Выборность создает тесную нравственную связь парламента с народом и является источником политической силы народного представительства...» . Феномен выборов состоит в том, что они являются одновременно политической ценностью и наиважнейшим конституционно-правовым институтом.
Таким образом, выборы в данном случае имеют общий смысл, означая право граждан России принимать участие в голосовании, выдвигать свою кандидатуру, участвовать в избирательных блоках и избирательных объединениях. Выборы в целом относятся к основным конституционным гарантиям и представляют собой форму представительной демократии и непосредственного выражения власти народа, которая закреплена в ст. 3 Конституции Российской Федерации 1993 года. В то же время под выборами в узком смысле можно понимать и процедуру голосования, то есть форму непосредственного волеизъявления граждан на избирательных участках. Таким образом, избирательные комиссии, будучи активными участниками проводимых выборов, осуществляют надлежащий контроль за их ходом, предотвращают совершение правонарушений, в том числе и в области финансирования избирательных кампаний, например, кандидатами. Цель деятельности избирательных комиссий - обеспечение конституционных гарантий граждан на выборах всех уровней, соблюдение принципа равенства кандидатов и справедливого распределения голосов.
Избирательная кампания - деятельность по подготовке и проведению выборов, осуществляемая в период со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении (проведении) выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов (п. 19 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Закон также дает понятие избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока. Это деятельность, направленная на достижение определенного результата на выборах и осуществляемая в период со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов до дня представления итогового финансового отчета кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, а также уполномоченными ими лицами. Таким образом, избирательная кампания является важнейшей составной частью выборов как процесса, означающего деятельность политических партий (избирательных объединений), избирательных блоков, кандидатов по подготовке и участию в голосовании в период перед ее началом и после завершения. Избирательная кампания охватывает временной интервал с момента публикации решения о назначении выборов и до дня представления отчета избирательной комиссией соответствующего уровня.
Принципы и субъекты финансирования избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий
Под принципом юридическая наука понимает основные, базовые начала, являющиеся основой для регулирования соответствующего комплекса отношений в определенной области. Знание и понимание принципов необходимо для более полного уяснения смысла норм той или иной отрасли, умения их толковать и применять, в частности, по аналогии права. Так, «принципы права - это основополагающие начала, ключевые идеи права, определяющие и выражающие его сущность»1.
Избирательное законодательство также содержит отраслевые принципы, которым подчинен и процесс правовой регламентации финансирования избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий. К таким принципам можно отнести: 1) принцип совокупного финансирования избирательных кампаний; 2) принцип осуществления многоуровневого финансового контроля за образованием (аккумулированием) и целевым расходованием денежных средств избирательных комиссий, а также избирательных фондов кандидатов, политических партий, избирательных объединений, избирательных блоков; 3) принцип равного избирательного права; 4) принцип гласного и открытого создания избирательных фондов и контроля за порядком их расходования; 5) принцип невмешательства иностранных граждан и юридических лиц в процесс формирования избирательных фондов кандидатов и избирательных блоков, общественных объединений; 6) обеспечение финансирования коммуникативности государственной автоматизированной информационной системы «Выборы».
Принцип совокупного финансирования избирательных кампаний означает, что кандидаты, политические партии (избирательные объединения) и избирательные блоки обязаны создавать избирательные фонды, но в то же время имеют право на поддержку своей деятельности из государственного бюджета. Данное положение относится к предвыборной агитации через государственные средства массовой информации и оплату транспортных расходов кандидатам в депутаты Государственной Думы и Президента Российской Федерации (соответственно пп. 3, 4 статьи 50 Федерального закона «О выборах депутатов » 2002 года и пп. 3, 4 ст. 42 «О выборах Президента Российской Федерации» 2002 года).
За формированием и расходованием избирательных фондов избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, окружные избирательные комиссии и Центральная избирательная комиссия осуществляют строгий контроль путем запрашивания сведений о средствах избирательного фонда через отделения Сбербанка Российской Федерации, где открыты специальные избирательные счета. Кроме того, названные избирательные комиссии осуществляют проверки предоставленных им финансовых отчетов о формировании и направлениях расходования средств избирательных фондов.
Принцип равного избирательного права, закрепленный в ст. 3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие граждан в референдуме Российской Федерации» от 12.06.2002 года, означает, что все зарегистрированные кандидаты, избирательные блоки и объединения имеют, например, равное право на доступ к средствам массовой информации, компенсацию им при определенных условиях средств, затраченных на проведение избирательной кампании.
Принцип гласного и открытого формирования избирательных фондов и контроля за порядком их расходования означает, что не должна быть тайной информация о количестве поступивших средств в избирательный фонд и тех лицах, которые внесли пожертвования в данный фонд (то есть перечислили деньги на избирательный счет). Так, в соответствии с п. 4 ст. 70 Федерального закона «О выборах депутатов » от 2002 года, копии финансовых отчетов зарегистрированных кандидатов, политических партий и избирательных блоков, зарегистрировавших федеральные списки кандидатов, передаются соответствующей избирательной комиссией в средства массовой информации в течение пяти дней со дня их получения. Такие отчеты, как и сведения о крупных финансовых операциях, предусмотренных п. 7 вышеупомянутой статьи, подлежат обязательному опубликованию в общероссийских и региональных государственных печатных изданиях.
Принцип невмешательства иностранных граждан и юридических лиц в процесс формирования избирательных фондов кандидатов и избирательных блоков, общественных объединений означает, что пожертвования в избирательные фонды строго запрещены со стороны иностранных граждан и юридических лиц (п. 7 ст. 68 Федерального закона «О выборах депутатов...» и п. 6 ст. 58 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»). Данное положение всегда было закреплено в избирательном законодательстве Российской Федерации в целях недопущения финансовой поддержки на выборах различных уровней.
Принцип обеспечения финансирования государственной автоматизированной информационной системы «Выборы» (далее - ГАС «Выборы») имеет немаловажное значение в проведении выборов на территории Российской Федерации. Работа ГАС «Выборы» регулируется Федеральным законом от 20.12.2002 года «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» . Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы» - автоматизированная информационная система, реализующая информационные процессы при подготовке и проведении выборов и референдума. ГАС «Выборы» применяется для автоматизации информационных процессов подготовки и проведения выборов и референдума, обеспечения деятельности избирательных комиссий (ст. 5 Закона). Так, например, информационные ресурсы ГАС «Выборы» включают в себя: персональные данные об избирателях, о выдвинутых кандидатах, зарегистрированных кандидатах на выборную должность, об избранных кандидатах, о доверенных лицах, об уполномоченных представителях, о членах избирательных комиссий (ст. 16 Закона). Ассигнования на использование, эксплуатацию и развитие ГАС «Выборы» предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, нормативном правовом акте органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год (п. 1 ст. 25 Закона).
Опросы общественного мнения в целях получения информации о состоянии реального и потенциального электората, обработка и получение сведений - довольно дорогостоящее мероприятие, но необходимое в демократическом правовом государстве, так как в рамках избирательных кампаний необходима информация об избирателях, их предпочтениях и общественном мнении в целом. Безусловно, каждая партия и блок проводят такие исследования на определенном уровне в соответствии с имеющимися финансовыми ресурсами. Может быть, на уровне государственной политики следует подумать о том, что необходимо вкладывать капитал также и в проведение предвыборных опросов в масштабах всей страны1. Данная точка зрения представляется довольно интересной, но требует серьезного подхода для своей практической реализации. Так, следует продумать, в каком объеме будут проводиться предлагаемые опросы, в какой период (межвыборный, предвыборный, послевыборный), кем, каковы цели опросов.
Понятие и значение избирательного фонда
Практика проведения избирательных кампаний различных уровней показывает, что на их финансирование с каждым годом требуется все больше средств: денежных, материальных, технических, трудовых ресурсов. Это связано с усложняющейся процедурой выборов, появлением серьезных конкурентов на политической арене, поддержку которых осуществляют крупные финансовые, промышленные, торговые компании. Кроме того, нередко очень трудно побудить избирателей принять участие на выборах, прийти голосовать на избирательные участки. В России участились случаи, когда выборы признаются несостоявшимися из-за низкой явки избирателей. Следовательно, кандидатам, стремящимся завоевать места в представительных органах власти посредством процедуры выборов, необходимо побудить избирателей принять участие в выборах и отдать свои голоса именно за них. Для этого перед выборами (в частности, перед началом избирательной кампании), политические партии и отдельные кандидаты организуют встречи со своим электоратом, разрабатывают и публикуют предвыборные программы в прессе, проводят опросы общественного мнения о сложившейся в стране политической обстановке, эффективности работы тех или иных органов государства, субъектов Российской Федерации, характере деятельности отдельных должностных лиц и т. д. Данные виды работы требуют существенного объема финансирования, вложения денежных средств для обеспечения дальнейшей победы на выборах.
Наличие необходимых и достаточных финансовых ресурсов у основных субъектов избирательного процесса играет существенную роль в проведении эффективной избирательной кампании. Характерно, что на проведение избирательных кампаний последних лет затрачивается все больше денежных средств.
Так, на выборах в Государственную Думу в 1995 году каждый из 43 объединений (блоков) получил по 115 млн. руб. из федерального бюджета. Каждый из 2729 кандидатов, баллотировавшихся по одномандатным округам, получил по 400.000 руб. Таким образом, в 1995 году 26 из 43 избирательных объединений, получив бюджетные средства, все их израсходовали, не вложив ни копейки своих денег. Это огромные денежные средства, выделенные из государственного бюджета, расходование значительной доли которых оказалось нецелесообразным, бесполезным и бессмысленным. Предотвратить сложившуюся ситуацию было возможно следующими способами: 1) путем предоставления бюджетных средств по итогам состоявшихся выборов; 2) путем погашения взятых кредитов, если, например, блок или кандидат не набрали установленного минимального количества голосов; 3) путем дифференцированного выделения бюджетных средств в зависимости от количества голосов, полученных ранее на выборах, количества кандидатов, выдвигаемых от каждого блока или партии.
На президентских выборах в 1996 году в первом туре в избирательный фонд каждого кандидата было перечислено бюджетных средств по 300 млн. руб1.
Ранее в работе отмечалось, что законодательство Российской Федерации не содержит четких понятий «финансирование выборов» или «финансирование избирательной кампании». В то же время данные термины необходимо строго разграничивать. В содержание понятия «финансирование выборов» обязательно входит финансирование расходов избирательных комиссий всех уровней, например, на аренду помещения, регистрацию избирателей, выпуск избирательных бюллетеней, организацию голосования и подсчет голосов, а также расходов, связанных с эксплуатацией и развитием средств автоматизации (например, ст. 65 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 11.12.2002 года). Финансирование избирательных кампаний предполагает создание целевых избирательных фондов кандидатами, избирательными блоками и избирательными объединениями на выборах Президента и депутатов Государственной Думы. Кроме того, избирательная кампания ограничена временными рамками (со дня официального опубликования о назначении выборов до даты предоставления избирательной комиссией отчета о расходовании денежных средств, выделенных на подготовку и проведение выборов), которые имеют существенное юридическое значение. Так, например, Центральной избирательной комиссией Российской Федерации было признано незаконным оказание финансовой поддержки со стороны «ВОПД «Наш дом - Россия»» проходившего в г. Архангельске массового мероприятия «Студенческая осень - 99». Данная акция была определена как реклама перед выборами избирательного объединения «Наш дом - Россия» до регистрации федеральных списков кандидатов1.
Правовое регулирование создания и расходования избирательных фондов существенно отличается от регламентации финансирования деятельности избирательных комиссий. Как справедливо отмечает Е.И.Колюшин, в условиях, когда расходы на выборы растут гигантскими темпами, фактическое распространение рыночных правил конкурентной борьбы на сферу избирательных отношений нередко опережает правовое регулирование . В этой связи, несомненно, значимой выглядит задача создания и поступательного совершенствования сегодня и в будущем организационно-правового режима финансирования обеспечения избирательных кампаний.
Е.И. Колюшин также предлагает понимать под финансированием выборов «все действия субъектов избирательного процесса, направленные на прямое и косвенное финансовое и поддающееся финансовой оценке материальное обеспечение подготовки и проведения выборов, не ограниченные рамками избирательных кампаний»2. Под избирательным фондом Е.И. Колюшин понимает денежные средства на специальном избирательном счете кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения (блока), которые аккумулируются и расходуются в установленном избирательным законодательством порядке. Необходимо отметить, что в настоящее время, в связи с действием Федерального закона «О политических партиях», значительный объем средств, составляющих избирательный фонд кандидата, избирательного блока или объединения, принадлежат партии, которая участвует в выборах.
Следует оговориться, что данный подход к понятию финансирования выборов, в особенности к ограничению его временными рамками в пределах соответствующей избирательной кампании, является не единственным. В теории существует и точка зрения, что для анализа многообразия финансовой стороны избирательного процесса, следует использовать понятие «финансовое обеспечение избирательных отношений», включающее в себя как финансирование собственно выборной процедуры, так и финансирование избирательных комиссий в межвыборный период1.
Формы и методы контроля за соблюдением порядка формирования и расходования фондов избирательных кампаний и бюджетных средств, выделенных на финансирование деятельности избирательных комиссий
При проведении избирательных кампаний кандидатов, избирательных блоков и объединений на выборах депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации возможны различные финансовые нарушения. Поэтому повышение роли финансового контроля в проведении федеральных и иных избирательных кампаний политическими партиями и кандидатами служит цели предотвращения различных правонарушений в области финансирования избирательных кампаний. Необходимым условием для обеспечения равенства кандидатов на выборах и законности проведения избирательных кампаний является совершенствование законодателем в лице государства правового регулирования финансовых аспектов избирательных кампаний, а также усиление государственного контроля, прежде всего, за финансовой деятельностью кандидатов, политических партий, избирательных комиссий. Ведь «выборы в Российской Федерации на всех уровнях приобрели характер состязания, борьбы отдельных личностей, социальных групп, общественных движений, партий»1. Осуществление финансового контроля во многом способствует поддержанию такого положения и обеспечения равенства кандидатов на выборах.
Таким образом, современная законотворческая практика расширяет не только объект воздействия финансового контроля, но и состав субъектов, наделенных контрольными полномочиями1. Финансирование избирательных кампаний в России требует проведения более жесткого финансового контроля по сравнению с периодом, например, 1993 года. В настоящее время на выборы депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации затрачивается огромное количество финансовых средств, принадлежащих гражданам, юридическим лицам, государству, политическим партиям. Так, например, на выборах Президента в 1996 году кандидаты израсходовали: Брынцалов В.А. - 465010,000 руб., Ельцин Б.Н. - 4421787,449 руб., Жириновский В.В. - 13522751,34 руб. В соответствии с Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 10 июля 1996 г. № 111/841-II кандидат А.-Г.М. Тулеев в связи со снятием своей кандидатуры после сдачи финансового отчета возвратил ЦИК РФ 300 млн. рублей, выделенных ему на предвыборную агитацию .
Распространена и практика финансирования предвыборных мероприятий не из средств избирательных фондов.
На данный момент в России по-прежнему актуальной остается проблема укрепления государственной финансовой дисциплины при повышении роли финансов. Ее реализация требует тщательного правового регулирования поведения субъектов финансовых отношений, что способствует лучшей организации контроля и соблюдению законности в области финансов. Так, Е.Ю. Грачева отмечает, что «усиление государственного регулирования в сфере экономических, в том числе финансовых отношений, требует наличия адекватной действительности нормативно-правовой базы и эффективных механизмов правового регулирования в целях формирования системы действенного контроля»1. Действительно, в настоящее время в России имеется необходимость более четкого распределения контрольных полномочий между различными государственными органами, разграничения функций между ними по проверке целесообразности и законности расходования выделенных бюджетных средств.
Финансовый контроль представляет собой систему специализированных государственных органов и их подразделений, совокупность нормативно-правовых актов и установленных процедур по проверке законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом и ее регионов. Аналогичное определение предлагает и Е.Ю. Грачева. Она справедливо считает, что «финансовый контроль -контроль со стороны уполномоченных государством органов и организаций за законностью действий в процессе аккумулирования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан» .
Согласно определению проф. А.Н. Козырина, «под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово- хозяйственной деятельности и выявления новых резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности» . К этой дефиниции, в целом отражающей сущность государственного финансового контроля, необходимо добавить, что финансово-контрольная деятельность нацелена на выявление всех факторов нарушений финансовой дисциплины, под которой следует понимать установленный финансовым законодательством порядок образования, распределения и использования денежных фондов Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления.
Существование финансового контроля объективно обусловлено контрольной функцией финансов. Роль финансового контроля наиболее четко проявляется в интересах повышения проверки эффективности использования финансовых ресурсов. Есть точка зрения, что «финансовый контроль, подобно любой экономической науке, изучает проблемы расширения воспроизводства общественно необходимого продукта, поэтому он не может ограничиваться лишь качественным определением экономических законов и категорий, а должен изучать их количественное соотношение. Финансовый контроль интегрируется с другими экономическими науками» . Позволим себе не согласиться с данной точкой зрения, так как финансовый контроль представляет собой важнейший институт финансового права, а не самостоятельную науку. Правда, следует заметить, что финансовый контроль имеет свои цели, задачи и методы. Однако этого недостаточно для того, чтобы утверждать, что финансовый контроль представляет собой экономическую науку.
Значение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются: 1) соблюдение в области финансовой деятельности правопорядка всеми органами государственной власти; 2) экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их текущим и перспективным задачам государства. Финансовый контроль присущ всем финансово-правовым институтам1. Но так как государство принимает активное участие в проведении федеральных выборов, контроль необходим и за порядком формирования и расходования избирательных фондов кандидатов, избирательных блоков и избирательных объединений, несмотря на то, что «государственный финансовый контроль непосредственно охватывает только общественную часть совокупного продукта» . Кроме того, проверке подвергаются и избирательные комиссии всех уровней, которые получают бюджетное финансирование и осуществляют расходование полученных бюджетных средств.
