Введение к работе
Актуальность исследуемой темы. К одной из главных ценностей демократического общества относится возможность формирования органов власти посредством волеизъявления населения. Важнейшим элементом организационно-правового обеспечения выборов является система избирательных комиссий, представляющая собой тот организационный механизм, который обеспечивает периодическое обновление представительных органов власти. Поэтому от эффективности избирательного законодательства, закрепляющего правовой статус и организацию деятельности избирательных комиссий зависит весь ход избирательных кампаний.
Актуальность данного исследования подтверждается необходимостью совершенствования нормативной базы, регламентирующей деятельность избирательных комиссий на современном этапе. Всестороннее изучение исторического опыта становления и развития избирательных органов в российском государстве, выявление их конкретных полномочий и форм взаимодействия с органами власти и с избирателями поможет применить накопленный опыт в организации и проведении выборов органов власти всех уровней.
В процессе становления избирательной системы главной задачей была демократизация избирательного процесса, которая выражается не только в подлинно демократических принципах избирательного права, но и во всех организационных вопросах проведения выборов. Это признано важнейшим ориентиром государства и в настоящее время. Президент РФ Владимир Путин в Послании Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2012 года, отметил, что «…для России нет и не может быть другого политического выбора, кроме демократии».
Различные факторы, определяющие актуальность темы диссертационной работы, свидетельствуют о том, что исследование правовых основ деятельности избирательных комиссий в дореволюционный и советский периоды определяется задачами повышения эффективности организационно-правового обеспечения выборов. Автор полагает, что изучение формирования и функционирования избирательных комиссий в разные исторические периоды даст возможность выявить те нормы, которые по результатам исследования могут быть рекомендованы для использования в современных условиях.
Хронологические рамки исследования охватывают период с XII в. до начала 1990-х гг. Определение нижних хронологических рамок связано с зарождением основ формирования органов, занимающихся определенными функциями по организации и проведению выборов представительного органа, которым являлось вече. Верхние хронологические рамки ограничены началом 1990-х гг., что обусловлено новым этапом развития не только системы избирательных комиссий, но и всей избирательной системы государства в целом.
Объект исследования составляют общественные отношения в сфере организации и проведения выборов в российском государстве.
Предметом исследования являются правовые основы формирования и организации деятельности избирательных органов в российском государстве в дореволюционный и советский периоды.
Степень разработанности темы. Несмотря на продолжительную историю развития избирательных комиссий, в дореволюционной России этот институт не был объектом самостоятельного изучения, а исследовался в ходе анализа процесса развития государства в конкретный исторический период. Становлению правовых основ деятельности избирательных органов в российском государстве посвящены труды дореволюционных историков и правоведов: П.О. Гуляева, М.М. Сперанского, В.О. Ключевского, Н. Хлебникова, П. Воронцов-Вельяминова, А. Стаховича, Б.Н. Чичерина, Н. Строева, В. Герье и др.
В начале XX в. появляются работы В.В. Водовозова и В.И. Сергеевича, в которых анализируется деятельность вечевых собраний, являющихся одним из первых представительных институтов.
Важным этапом развития форм участия народа в управлении государством являлись Земские соборы, организация проведения которых последовательно изложена в работе В. Латкина.
Существенный вклад в изучение проблемы внес М.А. Кроль, который в своем исследовании подробно описал процедуру выборов в Государственную думу 1905 г., а также некоторые особенности деятельности избирательных органов. Отдельно следует отметить работу В. Алексеева, в которой анализируется организация и проведение выборов в Учредительное Собрание.
В целом дореволюционными исследователями накоплен достаточно большой фактический материал и сделаны попытки анализа избирательных процессов. Эту работу продолжили советские правоведы, создавшие научную базу для оценки процедуры формирования представительных органов власти. Заслуживающими внимания работами, посвященными избирательной системе советского периода являются исследования В. Бута и Т.М. Пальгуновой, в которых характеризуются изменения в организации избирательных кампаний. Однако большинство диссертаций и монографий имеют описательный характер и данные об итогах выборов используют для обоснования концепции развития демократии в советском государстве.
Из достаточно многочисленных современных работ значительный вклад в изучение истории формирования и деятельности избирательных комиссий внесли работы С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.А. Вешнякова, Ю.А. Дмитриева, А.В. Иванченко, С.Д. Князева, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, Ю.А. Юдина и др. Вопросам истории становления избирательной системы и организации выборов посвящены диссертации И.В. Минникес, А.В. Зеленова, А. А. Веняминовой. Необходимо отметить работы Н. Миронова и А.Ю. Бузина, в которых авторы достаточно подробно рассматривают хронологию становления и развития организации и деятельности избирательных органов в российском государстве.
Обзор литературы по теме диссертационной работы будет неполным без оценки вклада зарубежных исследователей. В зарубежной науке изучением основ истории избирательных органов в разное время занимались Исабель де Мадариага, П. Холькиус, Р. Сервис, А. Рэнсом, Дж. Б. Карсон.
Несмотря на значительное количество публикаций об избирательном процессе исследуемого периода, большинство авторов рассматривают лишь отдельные аспекты организации и проведения выборов. До настоящего времени остаются неизученными важные вопросы механизма формирования и деятельности избирательных комиссий.
С учетом изложенного, целью диссертационного исследования является раскрытие особенностей правового регулирования деятельности избирательных комиссий в российском государстве в дореволюционный и советский периоды.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
проанализировать генезис избирательных органов с XII до начала XX в.
раскрыть динамику создания системы избирательных комиссий;
охарактеризовать особенности правовых основ организации деятельности избирательных комиссий при проведении выборов в Государственную Думу в начале ХХ в.;
раскрыть процесс создания и развития системы избирательных комиссий в первые десятилетия советской власти (1917-1936 гг.);
выявить закономерности изменения механизма формирования и организации деятельности избирательных комиссий в 1936-1988 гг.;
охарактеризовать особенности правового регулирования организации деятельности избирательных комиссий в 1988-начале 1990-х гг.
выявить элементы системы нормативного регулирования деятельности избирательных комиссий, актуальные для современных условий.
Методологическую основу диссертационной работы составили принципы и методы, способствующие достижению цели исследования, решению его задач и обеспечению достоверности полученных результатов.
В диссертационном исследовании были использованы научные принципы историзма и правовой объективности. Принцип историзма означает оценку развития избирательных органов и правовых основ их деятельности в контексте конкретного исторического периода. Под принципом правовой объективности понимается обусловленность норм права социально-политическими факторами.
В качестве основных исследовательских методов автором применены системный, исторический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и статистический методы.
Источниковая база исследования. При исследовании темы использовались различные источники, позволяющие проанализировать особенности правовых основ деятельности избирательных комиссий в дореволюционный и советский периоды и основные тенденции их дальнейшего развития.
Документальной основой диссертационного исследования служат материалы, находящиеся в фондах Государственного архива Российской федерации (ГАРФ), Российского государственного исторического архива (РГИА), а также Государственного архива Краснодарского края (ГАКК).
Архивные документы дополнены фактическими материалами периодических изданий: «Известий», «Советской Кубани», «Комсомольца Кубани» и др.
Ценными источниками являются Полное собрание законов Российской империи, Российское законодательство X-XX вв. в 9-ти томах, Декреты Советской власти, Собрание узаконений РСФСР, Ведомости Верховного Совета СССР, содержащие основной законодательный материал для анализа правовых основ деятельности избирательных комиссий.
Научная новизна исследования заключается в том, что автором впервые проводится всесторонний анализ правовых основ, регулирующих процесс формирования и деятельности избирательных комиссий в российском государстве с момента возникновения избирательных органов до перехода к современной системе избирательных комиссий.
В работе было предложено собственное определение этапов развития избирательных органов и уточнены критерии для их выделения. Автор впервые осуществил исследование правового регулирования деятельности избирательных комиссий с акцентом на выявление его динамики и анализ различий в конкретные исторические периоды.
Научную новизну исследования определяют также источники, выявленные в архивах и не применявшиеся ранее в других научных работах.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. В XII – начале XX в. в российском государстве произошло становление специальных органов, предназначенных для подготовки и проведения выборов. В XII — XV вв. таких органов не было (их функции выполняло вече), как не существовало единого для всего государства порядка избрания. В период сословно-представительной монархии и абсолютизма организация выборов становится обязанностью и одним из направлений деятельности определенного круга должностных лиц и неспециализированных органов власти. С середины XIX в. в Российской империи действовала система временных уездных комиссий, которые можно назвать прообразом современных избирательных комиссий. Динамику создания системы избирательных органов нельзя определить как поступательное расширение их состава и полномочий, поскольку для XVIII в. характерно сокращение выборных органов на государственном уровне. До этого периода и после него можно наблюдать расширение системы избирательных органов.
2. Появление системы специальных избирательных органов — комиссий по делам о выборах (губернских, уездных и участковых) связано с созданием Государственной Думы в первом десятилетии XX века. Организаторами выборов в Государственную Думу были, главным образом, должностные лица органов власти. Избирательные комиссии являлись вспомогательными избирательными органами, которые формировались только на период выборов из лиц, занимавших судебные и административные должности. Институт участковых избирательных комиссий сохранился до настоящего времени в качестве первичного звена системы избирательных комиссий. Отсутствие центрального избирательного органа было особенностью системы избирательных комиссий. Подготовку выборов осуществляло образованное в составе МВД Особое делопроизводство по выборам в Государственную Думу.
3. Существенные новации избирательного законодательства Временного правительства заключались в создании назначаемого им центрального избирательного органа – Всероссийской комиссии по делам о выборах и значительном расширении системы избирательных комиссий, включавшей Всероссийскую по делам о выборах комиссию, окружные избирательные комиссии, уездные, городские и участковые комиссии, не подчиненные друг другу. Важным нововведением было включение во все избирательные комиссии, кроме Всероссийской, представителей от каждой группы избирателей, выдвинувшей кандидатские списки, что можно рассматривать в качестве прообраза современного института членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса.
4. В первые десятилетия советской власти законодательство, регулирующее деятельность избирательных комиссий отличалось частой сменяемостью. В дополнение к положениям Конституций РСФСР 1918 г. и 1925г., система избирательных комиссий, устанавливалась многочисленными Инструкциями о выборах, изданными Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом. Каждая новая инструкция более подробно регламентировала полномочия избирательных комиссий, порядок их формирования и деятельности. Созданная система избирательных комиссий была основана на принципе соподчиненности. Она включала постоянно действующую Всероссийскую Центральную избирательную комиссию (прообраз современной Центральной избирательной комиссии) и избирательные комиссии различных уровней, формируемые только на период избирательной кампании. Основной тенденцией развития законодательства, регламентирующего деятельность избирательных комиссий, было сокращение их полномочий и увеличение соответствующих полномочий исполнительных комитетов.
5. Характерной особенностью системы избирательных комиссий, образованной после принятия Конституции СССР 1936 г. и просуществовавшей до конца 80-х годов, было избыточное количество избирательных комиссий, создаваемых для выборов различных уровней. Значительную часть избирательных комиссий составляли окружные комиссии, полномочия которых при выборах небольших по количеству Советов оказывались формальными, а сами эти комиссии становились номинальными образованиями.
6. Преобразования системы избирательных комиссий середины 30-х годов ХХ в. были направлены на ее формальную демократизацию. Избирательные комиссии всех уровней формировались из представителей общественных организаций. Формальность выборной демократии определялась отсутствием должного правового регулирования порядка образования избирательных комиссий. Кандидатуры представителей в избирательные комиссии должны были в обязательном порядке утверждаться территориальными партийными комитетами. Механизм формирования избиркомов позволил партийным органам не только осуществлять руководство работой избирательных комиссий, но и принимать непосредственное участие в их деятельности.
7. Реформирование российского избирательного законодательства в 1988-начале 1990-х гг. стало переходным этапом к демократическому формированию представительных органов власти. Демократизация деятельности избирательных комиссий осуществлялась по следующим направлениям: обеспечение открытости и гласности в работе избирательных комиссий; появление общественного контроля за организацией и проведением выборов; повышение ответственности членов избирательных комиссий. В то же время в указанный период еще не был зафиксирован в качестве обязательной нормы избирательного законодательства принцип независимости избирательных комиссий от государственной власти.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Материалы диссертационной работы могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов и разработке учебных, научно-методических материалов по дисциплинам «Теория государства и права», «История государства и права», «Избирательное право Российской Федерации».
Результаты исследования могут быть использованы при совершенствовании избирательного законодательства, регулирующего организацию деятельности избирательных комиссий. Материалы работы могут быть применены в правовом просвещении участников избирательного процесса и в дальнейшей научной разработке проблем правового статуса избирательных комиссий.
Апробация результатов работы. Основные положения отражены в публикациях по теме проведенного исследования, в выступлениях автора на международных и всероссийских конференциях, а также в ходе участия в конкурсе Законодательного собрания Краснодарского края «105-летие парламентаризма в России». Материалы диссертации используются при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу История государства и права и по спецкурсу Проблемы избирательного права и избирательного процесса в Российской Федерации.
Структура диссертации определена целью и задачами исследования. Структурно работа состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка использованных источников.
