Введение к работе
Актуальность темы исследования. Осуществляемый в СССР генеральный курс на демократизация общественной и политической жизни, углубление социалистического самоуправления народа требуют полного использования всех возможностей и полномочий представительными органами, поиска новых путей совершенствования их работы, роста активности депутатов н постоянных комиссии и комитетов Верховних Советов.
В свете решений, сфоріїулированнцх ка Первом и Второй съездах народных депутатов СССР, актуальной задачей Верховна: Советов является организация деятельности постоянных комиссий н комитетов, | йгращнх важнуп роль в работе высеих органов государственной власти соозных республик. Виесте с тем, возникла настоятельная необходимость усиления аналитическая и контрольной деятельности пос-тоятшых комиссия и комитетов.
В процессе осуществления рефоркы политической с$:с?ены ка Первом Съезде народних депутатов СССР,, а гятен на сессиях Верховного Совета СССР был поставлен вопрос о принятия новой Конституции СССР1.
В настоящее время союзные ресяубюїхя актигио осуцестэдлда конституционные рефоріш, а вмєсїє с ішуш п реформы политической « 8К0Н0МКЧЄСК0Й система.
В соотввїствйи с вдіост^-изменениями и дополнениями к конституциям совдкнх республик ipt Верховное CoteTa сїали постоянно дейетзушзаш законодательными к кс:ітролмг*зд оятанамч- государственной власти, которізз празоетчны рассматривать любой иокрос, относящийся к кош2ете!ар,шг ссвдкой республика. Джя осуществления этой работы ксподьзуются различные фсрш деятельности Верховник Советов,
I. Си.: Ведомости Съезда народних депутатов СССР и Верховного Совета СССР, 1969, * I, ст.23.
одной из которых являются постоянные комиссии и комитеты, от работы которых во многом зависит непрерывный и эффективный характер функционирования высших органов государственной власти соаз-ных республик.
Одна из основных задач в процессе развития советского общества, осуществления перестройки состоит в восстановлении во всем объема авторитета и полномочий Советов, создании условий для их полноценной, активной и творческой работы . В этой связи возникает настоятельная необходимость максимального использования возможностей Верховных Советов, их органов и депутатов. Именно поэтому деятельность постоянных комиссий и комитетов является предметом настоящего исследования.
Степень изученности темы. Деятельность постоянных комиссий и комитетов Верховных Советов союзных республик не выступала непосредственным объектом комплексного исследования. Вместе с тем в юридической литературе имеется целый ряд работ,- в которых рассматриваются как общие вопросы организации и деятельности постоянных комиссий Верховных Советов, так и различные аспекты данных проблем.
Общие полоаения об организации работы постоянных комиссий Верховных Советов содержатся в трудах С.А.Авакьяна, Г.В.Барабаае-ва, Н.А.Богдановой, А.А.Безуглова, В.И.Васильева, Б.Н.Габричядзе, Л.А.Григоряиа, Д.Л.Златопольского, Е.И.Козловой, Л.Т.Кривезшо, О.Е.Кутафкна, Б.М.Лазарева, В.А.Пертцика, А.Я.Сливы, Ц.Г.Старовойтова, Ю.й.Скуратова, Б.Н.Топоргаша, К.Ф.Шеремета и других ученых.
I. См.: Горбачев Ы.С. Перестройка и новое мышление для нашей . страны и для всего мира. Ы., 1987,.с.112.
В монографической литературе, а равно в диссертационных исследованиях имеется также ряд работ, которые специально посвящены постоянным комиссиям Верховных Советов союзных республик; их написание относится к различный периодам времени.
Монографические труда, посвященные специально различным аспектам организации и деятельности постоянных комиссий Верховных Советов, написаны С.Г.Дробкзко, Л.К.Кривенко, О.Е.Кутафиным, А.Х. Махненко, И.Тохтаходасаевым и др.; они увидели свет в течение, примерно.полутора десятилетий с начала 60-х годов до наступления первой половины 70-х годов.
В диссертационных исследованиях вопросы функционирования постоянных коїдіссий Верховных Советов освещались О.Е.Кутафиннм, Д.Т.Кривенко, Э.С.Сарыевкм*.
Однако все эти работы, за исключением одной, выполнены до начала перестройки (апрель 1985 г.); необходимо принимать во вникание и то обстоятельство, что эта единственная диссертация фактически посвящена обобщена» деятельности Верховного Совета одной со-взной республики - Турішанской ССР. Естественно, что данная сятуа-
-
Си.: Дробязко С.Г. Комиссии Верховного Совета совэноЙ республики.- Н., Госориздат, 1961; Кривенко Л.К. Постоянные комиссии Верховних Советов союзных республик. - И., кзд-во МГУ, 1970; Кутефш О.Е. Постоянные комиссии палат Верховного Совета СССР.-М., 1971; Махненко А.Х. Постоянный коииссин Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных республик. - М., "Знание", 1969; Тохгаходяаев И. Деятельность постоянных кои-ссяй Верховного Совета Узбекской ССР. - Ташкент, 1974.
-
Си,: Кутафин О.Е. Постоянные комиссии палат Верховного Совета СССР. "Дисс. кшід.'юрид.наук,- М., 1965; Кривенко Л.Т. Правовые вопросы организации и деятельносгн постоянных комиссий Верховных Советов союзных республик. Дисс. кандіюркдліаук.^-'М.,І9бб;
; Сарыев Э.С Конституциокные^основы организации к деятельности постоянных комиссий Верховного Совета союзной республики. Дисс. канд.юрид.наук. -' И., "І988-."
цик создает основу для рассмотрения проблемы с. учетом опыта государственного строительства других союзных республик.
Целью исследования является - изучить и раскрыть практику работы постоянных комиссий, а также новых органов, аналогичных комиссиям, - комитетов Верховных Советов союзных республик, деятельность депутатов - членрв постоянных комиссий и комитетов и, следовательно, обобщить опыт государственного строительства по указанным вопросам.
На этой основе необходимо было сформулировать и обосновать научно-практические рекомендации по совершенствование законодательства применительно к постоянным комиссиям и комитетам высших органов государственной власти, система и структуре постоянных комиссий и комитетов, организации их работы, взаимоотношений с разлившими органами общественной самодеятельности населения и гражданами, а также тенденции развития практики организации дея-тельности постоянных комиссий и комитетов Верховных Советов союзных республик.
Для достижения этих целая были определены и сформулированы
следующие исследовательский задачи:
/ - ' .
- раскрыть политическую-и правовую природу постоянных комис
сий и комитетов Верховных Советов;
, - определить место и роль постоянных комиссий и комитетов в деятельности Верховных Советов;
- изучить систему, а также виды постоянных комиссий и коми
тетов в структуре высших органов государственной власти ресцублин;
- рассмотреть принципы и порядок образования постоянных комиссий и комитетов, внесги соответегауюоле предложения по их совершенств овани»;
- исследовать участие постоянных комиссий и комитетов в за
конодательной и контрольной деятельности;
раскрыть форми реализации постбяншдм комиссиями и комитетами своих правомочий;
подвергнуть анализу принципы организации и функционирования постоянных комиссий и комитетов, раскрыть их содержание, выявить тенденции, дать уточняющие определения и предложения;
исследовать формы, ыегоды и порядок работы постоянных комиссий и комитетов Верховных Советов, дать соответствующие рекомендации и способы их реализации.
. Несмотря на поставленные задачи, автор не стремился охватить имя все аспекты проблем исследуемой теки и счел .возможным рассмотреть лмиь те из них, которые в период перестройки, развития общества, восстановления полного объема авторитета и полномочий Советов народных депутатов икеят особую актуальность.
Методологической основой диссертециониого исследования является марксистский диалектический метод. Диссертация опирается на пронзБЗДения основоположников научного социализма, посвященные проблемам государственного строительства, организации и деятельности Советов.
При написании диссертации автор исходил из теоретических положений о народовластии, о деятельности висшнх прэдстйвитэлькнх органов государственной власти, о правотворчество, содержащихся в трудах советских государствоведов С.А.Авакьшга, С.С.Алексеева, Г.В.Берабашева, Н.А.Богдановой, А.А.Безугловв, А.М.Васильепа, В.И.Васильева, Р.Ф.Васильгва, Б.Н.Габр:гсндзе, Л.А.Гпгоряна, Д.Л. Златопольскогс, И.П.ІІльинского, Д.А.Керямова, М.Г.Кгриченко, Н.П. Колдаевой, Е.И.Козловой, Я.Т.Кривенхо, И.Н.Куэнецова, О.Е.Кутафи-на, Б.М.ЛазареЕа, А.И.Лукьяиова, В.А.Пертцина, А.С.Пиголкяка, С.В.Полениной, В.А.Страшуна, D.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнкна, Н.В. Черноголовкина, И.Р.Шабанова, Г.Х.Шахназарова, К.Ф.Шеремета и других специалистов в области права.
При колисаний диссертации ->ыл применен обашрный нормативно-правовой материал, включающий Конституции СССР, конституции союзних республик, текущее союзное и республиканское законодательство. Диссертация опирается также на положения ранее действующих конституций и других правовых актов союзных республик.
В диссертации ?;спользоваш архивные документальные источники, в том числе материалы Центрального Государственного архива Октябрьской Революции, Центрального Государственного архива РСФСР, Центрального Государственного архива Азербайджанской ССР, а также текущие архивы Преаидиумов Верховного Совета РСФСР, Литовской ССР и Азербайджанской ССР.
Работа опирается на большой нормативный, а также на документальный материал Верховных Советов союзных республик, публикуемый в их ведомостях и стенографических отчетах.
Необходимо отметить, что, положив в основу исследования деятельность постоянных комиссий и коштетов Верховного Совета РСФСР, автор, вместе с тем, стремился использовать материала всех других союзных республик. В этой связи сделанные в ней.выводы, обобщения, рекомендации и предложения ко гут относиться ко всем высшим органам государстве:шой власти соизных республик.
В работе анализируется специальная литература по советскому государственному праву и советскому строительству, относящаяся к данной теме.
В процессе написания диссертации применялись сравнительно-правовой, системно-исторический, статистический и иные методы научного познания.
Научная новизна настоящей диссертации заключается в том,что в ней в свете решений Первого и Второго съездов народных депутатов СССР, последующих сессий Верховного Совета СССР, а также проке-
ходящих конституционных реформ и принятых на их основе законов высших органов государственной власти ссгмних республик, направленных на укрепление их суверенитета и повышение роли и ответственности Советоз народных депутатов, проведено комплексное исследование организации и деятельности постоянных комиссий и комитетов Верховных Советоз союзных республик.
Особенность» диссертационного исследования является то, что в нем впервио обобщается опыт государственного строительства РС8СР и в известкой степени и других соьзных республик э период перестройки; наряду с постояшюаи комиссиями аперзке исследуетсядеятельность постоянных комитетов Верховных Советов союзних республик; в своа очередь, это позволило рассмотреть институт постоянных комиссий и коійїтєтов Верховкія Советов союзных реепубмк в его развитии и «Зорчулиррвать новые теоретически': поколения. К их чясяу относятся:
Первое. На основе современной практгеш госудзрзтвекного строительств.?- я нового законодательства ссвзиык республик» аггаяя-за политической и правовой природы постояшшх ггзшгссий я ксмиге-тов в работе сделок вывод о тон, что г.остояннкз комиссии»; кокн-тоти обрели новый статус. Эго вцраяается э по;??лСИлк у номисскн в комитетов функций управления,, а икенчо,, і недзленкк ж празем предварительного обсуждения вопроса о формировании состава Правительства (и&значегаш ыинистроа а ї.п.). Ко'оіеспи и г.енктети, такім образом, становятся оргеаамн Верховного Совета союзное республики,; а з КЖР н.Съезда народних депутатов, ссупе-ствдясдими по ил поручетю »;е тодько подготовку законопроекте^, но и исполнительные меры, а равно контроль.
Второе. В диссертации исследуется место и роль постоянный: комиссий я комитетов в деятельности Верховных Советов еовдкых рее-
публик, дается новое им определение, которое предлагается отразить в конституциях и иных актах сопзных республик.
Третье. При анализе работы постоянных комиссий и комитетов виявлено, что их функционирование связано с блоком оконоъкческих вопросов, касаюащхся внутренней деятельности и вопросами, которые им предстоит рассматривать. Имеется в виду то, что \эни готовят эаключенчя, предложения по решению экономических проблем республики, связанные с материальными средствами, их перераспределением, финансированием, строительством различных объектов и т.д. В этой связи предлагается в Законе о Государственном бюджете союзной республики определять часть средств, которая идет в распоряжение Верховного Совета, с последующим их распределением среди его органов для финансирования определенных проектов и программ, находящихся под контролем постоянных комиссий и комитетов Верховных Советов.
Четвертое. На основе обобщения практики государственного строительства в диссертации выявлена взаимосвязь системы комиссий и комитетов со структурой высших органов государственной власти, в том числе и с двухпалатной структурой Верховного Совета КИ5СР. Сделан вывод о том, что система постоянных комиссий и комитетов отражаеа объективные потребности высших органов государственной власти республик, они производил от структуры и направлений деятельности, учитывают особенности современного периода дерестрой-ки системы Советов народных депутатов.
Пятое. Подвергнута анализу практика деятельности комиссий Верховных Советов по меанациональным вопросам и сделан вывод о том, что они со своей задачей не справляются. Нужен орган, гарантирующий национальные и гражданские права всем нациям и народностям, проживающим в республике. В этой связи автор вносит предло-
кение по примеру Верховного Совета РСФСР в Грузии и Азербайджане, где имеются соответственно три и две автономные единицы, а также в других республиках, где обострени национальные отношения, пойти по пути создания двухпалатной структуры высиего органа государственной вл&сти союзных республик; поддерживается вьг.газанная в литературе мысль о необходимости исследования вопроса о создании палата Совета Национальностей в других союзных республиках.
Шестое. Делается вывод о той, что сохранений двухзвенной структуры высших органов государственной масти в РС2СР является нецелесообразным, ведет к дуализму в законодательстве, к чрезмерно больтоыу депутатскому корпусу в виде Съезда народных депута-yob, к фактическому неравноправия народних избранников. В реальной действительности в этих условиях существую? три* различных их статуса: члена Верховного Совета FCSCP; народные депутати, которые не являются чдск&вд Взрховного СоЕвта, ;:о избранный в его постоянно действующие комиссии и комитета, и - просто народна депутаты РСЇСР. У каждой из зтлх групп отличимся шс возможности влиять на политическую, законодательную деятельность Верховного Совета. 3 свою очередь, в диссертации делается п другой важный вквод: ликвидация дуализма п организации высек органов государственной власти РСФСР приведет к кардинальному совершенствованию законодательной деятельностиt а равно н к изменении порядка формирования Верховного Совета; в этой связи необходимо отметить, что существувЕг/ю в иастоящзд врекя ежегодную ротация Верховного Совета следует признать весіма неблагоприятной для есстояиннх ко-китетов и комиссий, она понешает правильной организации всей их работы. Диссертант приходят к заключению о той, что негативкмз последствия даухэвекной структуры высших органов РСФСР япляются столь же отрицательными и для организации высших органов государ-
ственной власти СССР.
Седьмое. При анализе специальных принципов формирования, организации и деятельности постоянных кокиссий и комитетов делается их корректировка; в период перестройки, возникновения многопартийности, существования политического плюрализма предлагается совершенно новый принцип формирования данных органов с учетом различных фракций и иных политических объединений, то есть пропорционального представительства парламентских фракций, партий, групп.
Восьмое. На основе анализа всех актов, принимаемых постоян-ными комиссиями и комитатами, в работе предлагается ввести в практику государственного сгрокзельства новый вид акта - Протокол о сотрудничестве и взаимодействии комитетов и комиссий различных Верховных Советов, пркщздаеиыи по итогазл их совместной деятельности в определенных обдаеттс. В новой законодательстве соизных республик о комитетах к комиссиях Верховных Советов вносится предложение учесть дифференциация актов этих органов, которая дается в диссертации.
Девятое. В диссертации раскрывается нояая практика деятельности вцсш!х органов государственной власти соззида республик, которая .выражается в чш, что они" в настоящее вреия (1990 г.) активно используют межпарламентские Форш деятельности. В этой связи, в работе обосновывается и предлагается новая фориа деятельности постоянных кокяссяЯ н комитетов, а емонно - совместные (выездные) заседания (встречи председателей) одноименных комиссий н комитетов Верховных Советов соозшх республик по различный вопросам сотрудничества и взаякодействия. Они могли бы быгь как двусторонние, таи и даогосїоронниз.
- II -
Десятое. На основе анализа конституционных норм деятельности постоянных комиссий и комитетов Бергозкых Советов союзних республик, а равно глубокого обобщения их работа в диссертации еформуллровано предложение о ігообходимости всестороннего законодательного обобщения кх статуса. Стремясь осуществить это предложение, автор разработал полный гекс? проекта Закона о Комитетах и Комиссилх высших органов государственной власти союзных респуб-> лик; текст законопроекта дается в приложении и диссертат^ии.
. Одиннадцатое. В целях достаточна эффективного правового регулирования новой практики Верховных Советов - іпс межпарламентской деятельности диссертант предлагает внедрить в практику новый ваяний нормативный акг, определявши деятельность комитетов и комиссии - Протокол о сотрудничестве к взаимодействи::; такого акта прендо никогда но бігло. Полини текст проекта указанного документа содержится в приложении к диссертации.
Научная к практическая "начтюгть данного исследования заключается, во-перй»вс, о тоы, чго теорстичзсже выводы и практически лредлехеная, едаь'аякые автором прк сналязе кз&'рзниой тот, иогуг оказаться пояезізгш ?.иг, совершенство-5!?;«; суцестзувдге к разработки новых нормативных актов, касающихся.постоянных кс:я"^-сйй и комитетов рысзстх органоз государственной власти ссозіяяс республик, а разно и Верховного Совета СССР. Во-вторых, сформулированные выводу н предложения по исследуемой гене йогрт біль применены учеівки-госудзрстаоводкя при дааы^йгзи разр^чске как теоретических, так и практическую пробяе»,! депчч>льиости пссг'эягнелс комиссий и комитетов.. В-третькх, сод'зрссац^ся в диссертация практические дандае, обобщения,' виводн и предложения могут бетьис-пользованц в процессе преподавания курсов советского, государственного права и советского строительства, при чтении лекционннх
и специальных курсов, а равно при проведении специальных семинаров по тем же предметам в юридических высших учебных заведениях СССР. В-четвертых, материалы исследуемой темы могут представить интерес для высших органов государственной власти СССР и союзных республик, их постоянных комиссий и комитетов.
Апробация результатов исследозания. Основные положения диссертации нашли отражение в выступлениях на теоретических конференциях аспирантов Института государства и права АН СССР и юридического факультета МГУ им.М.В.Ломоносова. Сформулированные в работе выводи и предложения изложены автором в ряде публикаций по теме диссертации. Работа выполнена и обсуждена на кафедре государственного права и советского строительства юридического факультета МГУ им.М.В.Ломоносова.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих восемь параграфов,и заключения. В работе также имеются приложения и список основной использованной литературы.
