Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО- ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОМИССИЙ ПО ДЕЛАМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ 12
§ 1. История становления и развития комиссий по делам несовершен нолетних. Их полномочия в сфере административно-юрисдикционной деятельности 12
§ 2. Административная ответственность за правонарушения, совершенные несовершеннолетними, а также в их отношении 37
§ 3 Производство по делам об административных правонарушениях в комиссиях по делам несовершеннолетних: стадии, этапы, особенности 67
ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОМИССИЙ ПО ДЕЛАМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ 97
§ 1. Организационно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних как субъекта административно-юрисдикционной деятельности . 97
§ 2. Взаимодействие комиссий по делам несовершеннолетних с милицией и иными субъектами системы профилактики безнадзорности и правонарушений в сфере административно-юрисдикционной деятельности 131
§ 3. Перспективы совершенствования юрисдикционной деятельности в отношении несовершеннолетних 159
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 185
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 191
ПРИЛОЖЕНИЕ 219
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Катастрофическое положение, в котором оказалась наша страна в преддверии XXI века, до последнего времени характеризовавшееся дестабилизацией экономики, политики и права, является первопричиной формирования крайне негативных тенденций в молодежной среде. В условиях обвального повышения цен, спада производства и прогрессирующей безработицы ранее действовавшая в государстве система социальной заботы о подрастающем поколении оказалась мало пригодной для его эффективной защиты. Закономерным результатом этого является повсеместный рост количества правонарушений несовершеннолетних.
Сложившаяся ситуация вызывает настоятельную необходимость разработки и реализации научно обоснованной политики по предупреждению криминализации подрастающего поколения. Ее важнейшей составной частью должны стать меры по созданию законодательной базы и организационных предпосылок для совершенствования деятельности комиссий по делам несовершеннолетних1, поскольку они являются наиболее действенным элементом механизма функционирования системы профилактики, обеспечивающим не только предупреждение безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, но также охрану их прав и контроль над состоянием воспитательной работы с ними.
В деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в настоящее время возникло немало проблем, требующих скорейшего и полного решения. Во-первых, значительно устарела нормативная правовая база, регулирующая их деятельность. Действующее Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержден В связи с тем, что в нормативных актах, регламентирующих деятельность данных комиссий, в разные исторические периоды их название неоднократно изменялось (например, в Декрете СНК от 9 (22) января 1918 г. они именовались «комиссии для несовершеннолетних», в Постановлении СНК от 4 марта 1920 г. - «комиссии о несовершеннолетних», а в настоящее время согласно Федеральному закону от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» они называются «комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав»), для удобства изложения в тексте диссертации нами было принято единое общее название -«комиссии по делам несовершеннолетних» (в случае сокращения - КДН или комиссии).
ное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г.1, не соответствует современным политическим и социально-экономическим условиям, а также сравнительно недавно принятым основным кодифицированным источникам права: Конституции, Уголовному, Гражданскому, Уголовно-исполнительному, Семейному кодексам Российской Федерации.
Во-вторых, процесс реформирования государственного механизма публичной власти, выразившийся в утверждении самостоятельности муниципальных образований и не сопровождаемый внесением соответствующих изменений в указанное Положение, спровоцировал неоднозначное толкование правовой природы, функционального предназначения и конституционной сущности данных органов. Результатом этого явилось обоснованное сомнение в допустимости осуществления КДН функции административной юрисдикции и легитимности их полномочий по применению мер государственного принуждения к несовершеннолетним и их родителям (иным законным представителям).
В-третьих, объективно не располагая возможностями по реализации многоплановых задач, формально определяющих организационно-управленческое положение КДН в системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, комиссии фактически превратились в квазисудебные органы, деятельность которых не обеспечена ни необходимой правой базой, ни профессиональными кадрами, способными квалифицированно рассматривать дела о совершенных подростками правонарушениях. Это, в свою очередь, не позволяет признать достаточным уровень правовой защищенности несовершеннолетних перед их лицом.
И, наконец, в-четвертых, нуждаются в исследовании вопросы целесообразности передачи административно-юрисдикционных полномочий КДН специализированным судебным органам, а также роли и места комиссий по делам несовершеннолетних в российской системе ювенальной юстиции, создание которой в настоящее время обсуждается на законодательном уровне.
Злободневность проблемы предупреждения противоправных деяний несовершеннолетних обусловила проявление особого интереса к ней со стороны различных отраслей юриспруденции. Так, ее криминологические и уголовно-правовые аспекты освещаются в трудах Е.В. Болдырева, В.Д. Ермакова, В.М. Кормщикова, Н.И. Крюковой, Г.М. Миньковского, АЛ. Примаченка, А.М. Прозументова и др. Особенности правового положения несовершеннолетних в уголовном процессе нашли свое отражение в монографиях В.К. Вуколова, О.Х. Галимова, Л.М. Голубевой, Н.И. Гуковской, Э.Б.Мельниковой, В.В. Николюка, В.В. Шимановского и пр. Административно-правовая специфика государственного реагирования на правонарушения несовершеннолетних стала предметом исследования в работах Э.И. Абдуллаева, А.П. Клюшниченко, М.В. Кустовой, З.П. Морозовой, B.C. Прониной, П.М. Рабиновича, ЭЛ. Стумбиной, С.А. Сысоева, В.В. Устиновой, Я.Н. Шевченко и др.
В то же время состояние научной разработки проблем функционирования комиссий по делам несовершеннолетних позволяет констатировать, что многие вопросы, касающиеся правовых и организационных основ их деятельности на современном этапе, изучены в недостаточной степени, так как большая часть теоретических исследований в этой области была предпринята до начала процесса коренного обновления российской государственности. Их авторами являются М.И. Арсеньева (1985 г.), Т.С. Барило (1976 г.), П.Г. Володарский (1964 г.), B.C. Орлов (1963 г.), Л.Е. Смирнова (1968 г.), Т.А. Третьякова (1984 г.), Н.В. Степанова (1989 г.). При этом содержание и особенности административно-юрисдикционных полномочий комиссий практически не исследовались, хотя их деятельность имеет несомненную специфику. В теоретическом осмыслении нуждается также ряд других вопросов, возникающих по мере дальнейшего совершенствования общественных отношений, субъектами которых являются несовершеннолетние граждане, и обусловленных необходимостью обеспечить гарантии защиты их прав. Именно совокупность перечисленных обстоятельств повлияла на выбор темы диссертационного исследования и определение его основных направлений.
Цель и задачи исследования. Основной целью диссертационного исследования является изучение проблем реализации статуса комиссий по делам несовершеннолетних как особого субъекта административной юрисдикции и разработка на основе этого научно аргументированных рекомендаций по совершенствованию нормативного регулирования правовых отношений, возникающих в ходе юрисдик-ционной деятельности этого органа.
Для достижения указанной цели предпринята попытка решить следующие основные задачи:
1) проанализировать историю становления и развития комиссий по делам несовершеннолетних как органа административной юрисдикции;
2) раскрыть сущность и особенности административной ответственности за правонарушения, совершенные несовершеннолетними, а также в их отношении;
3) выявить особенности производства по делам об административных правонарушениях в комиссиях по делам несовершеннолетних;
4) исследовать организационно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних как субъекта административно-юрисдикционной деятельности;
5) изучить характер взаимодействия комиссий с милицией и иными субъектами системы предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в сфере административно-юрисдикционной деятельности;
6) оценить перспективы совершенствования юрисдикционной деятельности в отношении несовершеннолетних и разработать направления их реализации.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-юрисдикционной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних при органах местного самоуправления.
Предмет исследования - правовые и организационные основы административно-юрисдикционной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних указанного уровня.
Методология и методика исследования. Исследование избранной темы базируется на общем диалектико-материалистическом методе понимания государтвенно-правовых явлений. В ходе его проведения использовались также и частные методы научного познания: формально-юридический, исторический, сравнительно-правовой, статистический, а кроме того, методы конкретных социологических исследований.
Формально-юридический метод применялся при оперировании правовыми понятиями, формулировании теоретических положений и выводов.
Исторический - использовался при анализе законодательства, регламентирующего деятельность КДН с момента их создания по настоящий период, а также в процессе изучения научного наследия, оставленного российскими и зарубежными учеными XIX и XX вв.
При помощи сравнительно-правового метода было выявлено соотношение нормативной основы и правоприменительной деятельности в отношении несовершеннолетних в Российской Федерации в целом, ее субъектах и в ряде зарубежных стран.
Путем использования статистического метода производились сбор, обработка и интерпретация материалов статистики, отражающих состояние деликтности несовершеннолетних, которые были получены в Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве Российской Федерации и Главном информационном центре МВД России.
Конкретные социологические исследования осуществлялись посредством анализа документов, экспертной оценки, интервьюирования и анкетирования.
В качестве информационной основы исследования выступили положения действующего международного и отечественного законодательства, эмпирический материал и соответствующая проблематике литература по теории государства и права, возрастной психологии и педагогике, теории государственного управления, криминологии, уголовному, уголовно-процессуальному, гражданскому, семейному и административному праву.
Научная обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается путем учета закономерностей общественного развития и законов научного познания действительности. При этом изучаемое явление рассматривалось в тесной взаимосвязи с процессами становления российского общества на основе объективных и субъективных источников1 социальной информации.
В период с. 1999 по 2001 г. в Омской области, Красноярском и Алтайском краях при помощи разработанного автором инструментария проведены следующие социологические исследования: 1) анкетирование 377 членов КДН, в том числе сотрудников подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел; 240 несовершеннолетних, дела о правонарушениях которых рассматривались КДН, и их родителей; 2) интервьюирование 68 председателей и штатных работников КДН;
1 См.: Методологические и методические основы социологического исследования: Методическое пособие / Отв. ред. А.А. Росляков и И.Т. Левыкин. - Ашхабад: Ылым, 1985. -С. 134,135.
3) экспертный опрос 32 начальников подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел и ответственных секретарей КДН, участвовавших в научно-практических семинарах, проведенных на базе Омской академии МВД России1;
4) анализ документов, отражающих административно-юрисдикционную деятельность КДН (повестки и протоколы заседаний, текущие планы работы, годовые отчеты КДН, комплексные планы органов местного самоуправления по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, представления прокуратур), в том числе 405 дел об административных правонарушениях несовершеннолетних и их родителей.
Научная новизна работы определяется совокупностью поставленных в диссертации задач и в обобщенном виде заключается в том, что автором предпринята попытка комплексного исследования неосвещенных в современной юридической литературе проблем административно-юрисдикционной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних.
Положения, выносимые на защиту:
1. Учитывая необходимость инкорпорирования в российское законодательство международно-правовых стандартов и норм в области обращения с несовершеннолетними правонарушителями, полагаем, что их воплощение должно выразиться в изменении концепции деятельности комиссий по делам несовершеннолетних, заключающемся в перепрофилировании выполняемых ими функций на защиту прав и интересов подростков. Вслед за переименованием КДН в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав соответствующим образом должны быть скорректированы принадлежащие им полномочия, в том числе и административно-юрисдикционные.
2. В ведении КДН целесообразно оставить рассмотрение дел лишь о тех административных правонарушениях, которые посягают на права и свободы несовершеннолетних и совершаются должностными лицами субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений, родителями, лицами, их заменяющими, а также
1 Тематика семинаров: «Криминологическая обстановка в сфере борьбы с правонарушениями несовершеннолетних и правовое регулирование профилактической деятельности» (22 февраля 2001 г.); «Комплексный подход к предупреждению правонарушений несовершеннолетних. Взаимодействие комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, органов внутренних дел и других субъектов профилактической деятельности» (6 июня 2001 г.).
иными лицами; дела же о всех противоправных деяниях самих несовершеннолетних следует отнести к подведомственности специализированных судебных органов.
На этапе перехода к системе ювенальной юстиции в качестве временной меры следует рассматривать создание при муниципальных КДН групп специалистов, состоящих из юристов, педагогов и психологов, которые занимались бы подготовкой материалов дел об административных правонарушениях несовершеннолетних для последующего их рассмотрения мировыми судьями.
3. Отсутствие в правоприменительной практике единого подхода к пониманию особенностей института административной ответственности несовершеннолетних диктует необходимость его нормативного обособления с учетом требований международно-правовых стандартов, которое следует осуществить путем включения в проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях специального раздела, регламентирующего порядок производства по делам о совершенных подростками правонарушениях.
4. Под административной ответственностью несовершеннолетних следует понимать особое правовое отношение между государством в лице его органов и правонарушителями в возрасте от 16 до 18 лет, обладающими суженной административной деликтоспособностью, проступки которых являются самостоятельным основанием для применения мер государственного принуждения, преследующих воспитательную цель, к ним самим и частью основания для привлечения к административной ответственности их родителей. Она выражается в обязанности несовершеннолетних претерпеть негативные последствия мер воздействия, избранных компетентным органом, а также исполнить возложенные в связи с этим требования.
5. Учитывая исключительную важность воспитания и защиты подрастающего поколения для развития государства в целом, считаем, что деятельность комиссий по делам несовершеннолетних муниципального уровня не может рассматриваться вне системы публично-властных отношений. Исходя из этого, полагаем, что все вопросы, касающиеся организационно-правовых основ ведущих направлений деятельности и компетенции комиссий как субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, следует нормировать на уровне Российской Федерации и ее субъектов, в то время как порядок образования, реорганизации и ликвидации муниципальных КДН, их численный и персональный
состав могут определяться правилами, установленными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
6. В случае становления в России системы ювенальной юстиции работа комиссии по делам несовершеннолетних не утратит своей актуальности. Реализуя правозащитную, координационную и контрольную функции, они могли бы проводить полное и объективное исследование условий жизни несовершеннолетних правонарушителей; осуществлять психолого-педагогическую диагностику подростков; содействовать их трудоустройству либо получению ими образования; решать вопросы о необходимости постановки на учет несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, с целью разработки и принятия комиссиями программ индивидуальной профилактической работы, которые могут рассматриваться в качестве основы функционирования механизма координации.
• Теоретическая и практическая значимость выводов и предложений, сформулированных в диссертации, состоит в том, что они отражают современное видение проблем административно-юрисдикционной деятельности КДН и в силу этого могут способствовать дальнейшему научному анализу вопросов предупреждения деликтного поведения несовершеннолетних, улучшению правового регулирования производства по делам о совершенных ими административных правонарушениях, а также совершенствованию практики применения норм о привлечении подростков к административной ответственности. Кроме того, содержание и результаты исследования могут быть использованы в процессе обучения и повышения квалификации профессиональных кадров, работающих с несовершеннолетними делинквентами.
Апробация результатов исследования. Выводы и предложения, основанные на результатах исследования, были вынесены на суд научной общественности. Они получили одобрение на заседании кафедры административного права и административной деятельности ОВД Омской академии МВД России, использовались автором при подготовке шести научных публикаций и сообщений, которые докладывались на международных научно-практических конференциях «Ювенальная юстиция и профилактика правонарушений» (Санкт-Петербургский университет МВД России, 26 - 28 ноября 1999 г.); «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе» (Сибирский юридический институт МВД России, 3- февраля 2000 г.); научной конференции адъюнктов и соискателей «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел» (Московская академия МВД России, 20 апреля 2000 г.); областной научно-практической конференции «Законодательство в отношении несовершеннолетних: актуальные вопросы правоприменительной практики» (Омская академия МВД России, 29 апреля 2000 г.); а также на II научно-практическом семинаре для ответственных секретарей КДН и начальников подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел г. Омска «Комплексный подход к предупреждению правонарушений несовершеннолетних. Взаимодействие комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, органов внутренних дел и других субъектов профилактической деятельности» (Омская академия МВД России, 6 июня 2001 г.).
Помимо того, результаты диссертационного исследования были внедрены в учебный процесс Омской академии МВД России и Сибирского юридического института МВД России, а также нашли свою практическую реализацию в форме предложений по внесению изменений и дополнений в проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и проект Федерального закона «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав», которые были приняты Главным правовым управлением МВД России для дальнейшего использования в нормопроектной работе.
Структура и объем диссертации. Структура работы обусловлена целью, задачами и логикой исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих 6 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения. Объем диссертации соответствует требованиям ВАК Минобразования России.
