Содержание к диссертации
Введение
Глава I Теоретические основы бюджетного контроля в Российской Федерации
1. Финансовый контроль: значимость, важность, цели, задачи 13
2. История развития бюджетного контроля в России 32
3. Осуществление бюджетного контроля в зарубежных странах 50
Глава II. Бюджетный контроль как вид финансового контроля
1. Бюджетная система Российской Федерации как объект бюджетного контроля 73
2. Бюджетный контроль: понятие, цели, задачи, формы и методы 92
3. Субъекты бюджетного контроля Российской Федерации 120
4. Ответственность за правонарушения в бюджетной сфере Российск'ой Федерации 140
Заключение 4 159
Список использованных источников и литературы.,* 171
- Финансовый контроль: значимость, важность, цели, задачи
- История развития бюджетного контроля в России
- Бюджетная система Российской Федерации как объект бюджетного контроля
- Бюджетный контроль: понятие, цели, задачи, формы и методы
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Бюджет Российской Федерации является главным инструментом регулирования экономики и социальных отношений, перераспределения национального дохода, финансовых средств. Все в большей степени бюджет выступает в качестве инструмента проведения структурных реформ, поддержки позитивных процессов в различных сферах экономической деятельности. Это влечет за собой повышение значимости бюджетного контроля. Бюджетный контроль зависит от бюджетной политики государства, реализация которой невозможна без эффективного бюджетного процесса и контроля за расходованием бюджетных средств. В связи с этим актуальной проблемой государства является осуществление финансового контроля за расходованием бюджетных средств.
Бюджетный контроль представляет собой деятельность уполномоченных государственных и муниципальных органов за исполнением соответствующих бюджетов. Проведение финансового контроля в бюджетной сфере необходимо для эффективного функционирования экономической системы государства. Бюджетный контроль является также неотъемлемой составной частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Осуществление бюджетного контроля в настоящее время приобретает большое значение, так как проводится реформа бюджетной сферы и связанное с пей совершенствование бюджетного законодательства. При переходе к среднесрочному финансовому планированию претерпевает изменение порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджета, а главной целью бюджетного контроля становится соблюдение законности на всех стадиях бюджетного процесса при выполнении государством и муниципальными образованиями своих функций и задач. Бюджетный
4 контроль направлен не только на соблюдение законности на всех стадиях бюджетного процесса, но и на порядок формирования и расходования бюджетных средств, их использование по целевому назначению государственными и муниципальными предприятиями. В связи с реформированием межбюджетных отношений актуальным является проведение бюджетного контроля за расходованием бюджетных средств, перечисленных из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (межбюджетные трансферты). Объектом контроля являются также и сами бюджетные фонды, которые предусматриваются в бюджете на соответствующий финансовый год для перечисления средств другому бюджету.
Бюджетный контроль осуществляется как органами общей компетенции (Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации и Правительством Российской Федерации), так и специальными контрольными органами: Счетной палатой РФ и региональными контрольно - счетными палатами; Федеральным казначейством, которое осуществляет в соответствии с едиными стандартами и процедурами кассовое обслуживание исполнения бюджетов, что увеличивает степень сохранности бюджетных средств, В связи с проведением административной реформы были созданы новые контрольные органы, такие как: Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и ее территориальные управления, Федеральная служба по финансовому мониторингу и ее территориальные органы и др. Создание новых контрольных органов привело к необоснованному дублированию ими функций контроля с ранее действующими органами контроля, поэтому исследование полномочий, взаимоотношений вновь созданных контрольных органов и ранее действующих является весьма актуальным.
Степень научной разработанности темы исследования.
Проблема осуществления бюджетного контроля рассматривалась учеными в рамках финансового контроля.
В советский период вопросы финансового контроля в бюджетной сфере рассматривались в работах Бесчеревных В.В., Вознесенского Э.А.? Горбуновой О.Н., Пискотина МИ., Ровинского Е.А., Химичевой Н.И, ЦыпкинаС.Д. и др,
В настоящее время вопросы правового регулирования бюджетной
сферы и бюджетного контроля рассматривают такие ученые, как: Болтинова
0,В, Бурцев В.В., Грачева ЕЛО., Врублевская О.В., Другова Ю.В., Жуков
В.А., Козырни АЛ., Крохина Ю.А., Кучеров И.И., Опенышев СЛХ, Поляк
Г.Б., Родионова В.М., Селюков А.Д., Тедеев АЛ., Парьтгина В.А.,
Романовский МБ., Соменков А.Д., Хорина Л.Я., Шевелева Н.А., Шлеиников
В.И., Шохин СО,, ЯлбулгановА.А. и др. :
Специально проблемам бюджетного контроля были посвящены диссертационные исследования Васильева А.А, Кодинцева С.А., Макаренко:-Е.В., Хориной Л.Я. В то же время в условиях проводимой административной реформы, формирования новых контрольных органов, совершенствования^ бюджетного законодательства комплексное исследование названных проблем не проводилось.
Цель и задачи исследовании.
Целью данной работы является теоретическое и практическое исследование проблем финансового контроля в бюджетной сфере и выработка предложений по совершенствованию и повышению его эффективности.
Цель исследования определяет задачи:
- сформулировать понятие «бюджетный контроль» как вид финансового контроля и уточнить само понятие «финансовый контроль», его задачи и направления;
- проанализировать этапы развития финансового контроля в
бюджетной сфере с момента его зарождения и до настоящего времени с
целью выявления основных тенденций его становления и использования
опыта для совершенствования современного законодательства;
- исследовать организацию бюджетного контроля в зарубежных
странах с целью возможного использования их положительного опыта в
данной сфере;
- определить цели, задачи, формы и методы контроля, а также его
значимость на данном этапе общественного развития;
выявить, что является непосредственным объектом бюджетного контроля, и дать определение понятия «объект контроля», а также рассмотреть бюджетную систему как объект контроля;
рассмотреть органы как общей, так и специальной компетенции, осуществляющие бюджетный контроль, их полномочия, взаимоотношения4 и взаимодействие, а также степень их участия в осуществлении финансового контроля в бюджетной сфере; *
исследовать правонарушения в бюджетной сфере Российской Федерации и меры, применяемые к нарушителям бюджетного *. законодательства.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, которые возникают в сфере осуществления бюджетного контроля за законностью и целесообразностью действий на всех этапах бюджетного процесса, осуществляемого специализированными контрольными органами.
Предметом исследования являются финансово-правовые нормы, регулирующие деятельность субъектов контроля по осуществлению бюджетного контроля в Российской Федерации, а также материалы правоприменительной и судебной практики.
Методологической основой исследования являются общенаучный диалектический метод познания и частнонаучные методы (исторический, сравнительно-правовой, системно-структурный).
Теоретико-правовую и эмпирическую основу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и решения Конституционного Суда Российской Федерации. Основу исследования составляют также научные труды в области общей теории права, конституционного, финансового, административного права следующих авторов: Алексеева С.С., Артемова КМ, Ашмариной Е.М., Бахраха Д.Н., Болтиновой О.В, Бурцева В.В., Лазарева В.В., Попова Л.Л., Бесчеревных В.В., Вознесенского Э.Я., Врублевской О.В., Друговой Ю.В., Жукова В.А., Годме FLM,, Горбуновой О.Н., Грачевой Е.Ю., Карасевой М.В., Козловой E.PL, Козырина A.R, Крохиной Ю.А., Кутафина О. Е., Кучерова И.И., Тедеева А.А., Парыгиной В А., Пискотина М.И., Поляк Г\Б., Ровинского Е.А., Родионовой В.М., Селкжова А.Д., Соколовой Э.Д., Химичевой Н.И., Хориной Л.Я., Цыпкина С.Д., Шевелевой НА, Шлейниковой В.И., Шориной Е.В., Шохина CO., Ялбулганова АЛ. и других ученых.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в условиях совершенствования бюджетного законодательства и проводимых административной и бюджетной реформ исследуется правовое регулирование бюджетного контроля, его цели, задачи, формы осуществления, анализируются вновь созданные контрольные органы, их полномочия и взаимоотношения с ранее действующими контрольными органами, а также рассматриваются некоторые проблемы правонарушений в бюджетной сфере Российской Федерации и меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства.
8 На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны научные положения:
1. Исследование бюджетного контроля позволяет рассматривать его как самостоятельный вид государственного финансового контроля, который осуществляется в бюджетной сфере деятельности государства и муниципальных образований, который может быть определен как деятельность уполномоченных государственных и муниципальных финансовых органов по формированию и исполнению соответствующих бюджетов и государственных внебюджетных фондов, и целью которого является соблюдение законности его субъектами па всех стадиях бюджетного процесса для эффективного выполнения государством и муниципальными образованиями своих функций и задач. Задачами бюджетного контроля являются контроль за соблюдением бюджетного законодательства, правильностью и обоснованностью составления расходных статей бюджета, а также контроль за соблюдением порядка бюджетного процесса и др.
2, Финансовый контроль в бюджетной сфере формировался
постепенно, на протяжении всей истории России. Зарождение
государственного финансового контроля происходило в России в XVII веке.
Сосредоточение в руках государства больших денежных средств,
расширение центрального аппарата управления требовали осуществления
финансового контроля. Постепенно финансовый контроль превращается в
отрасль государственного управления, в связи с чем и формируются
специализированные органы бюджетного контроля. В процессе изучения
истории развития бюджетного контроля в России выявляются основные
тенденции его становления. Используя данный опыт, можно
совершенствовать современное законодательство в целях уточнения
полномочий контрольных органов и их взаимодействия.
3. В целях повышения эффективности бюджетного контроля
необходимо совершенствование бюджетного законодательства, в первую
9 очередь, Бюджетного кодекса Российской Федерации, в который
предлагается внести следующие изменения:
а) изменить название главы 26 «Основы государственного и
муниципального финансового контроля» на «Бюджетный контроль»;
б) в 26 главе необходимо закрепить понятие «бюджетный контроль»,
определить органы, осуществляющие данный вид контроля, а также формы и
методы его проведения, включив положения о бюджетных проверках,
ревизиях как формах бюджетного контроля, о порядке их назначения,
проведения и оформления результатов;
в) глава 26 о бюджетном контроле должна быть помещена после
главы 27 о подготовке, рассмотрении и утверждении отчета об исполнении
федерального бюджета и перед главой 28 об ответственности за нарушение
бюджетного законодательства Российской Федерации;
г) необходимо закрепить право Федерального Собрания РФ,
законодательных органов субъектов РФ, Счетной палаты и контрольно-
счетных органов субъектов РФ, муниципальных образований на
осуществление предварительного, текущего и последующего контроля за
формированием и исполнением соответствующих бюджетов и
государственных внебюджетных фондов.
4. Бюджетный контроль отличается от иных видов финансового контроля, помимо сферы их осуществления, целями, задачами, объектами контроля. В зависимости от рассматриваемого аспекта бюджетного контроля как функции финансов или функции управления, объект данного вида контроля выступает соответственно как: 1) имущественные (денежные) отношения, возникающие на всех стадиях бюджетного процесса в связи с формированием доходов и осущестелением расходов бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществлением государственных и муниципальных заимствований, регулированием государственного и муниципального долга и иные, неимущественные, организационные общественные отношения, складывающиеся на всех стадиях бюджетного
10 процесса; 2) контролируемые субъекты, являющиеся главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы. Особенность подобного подхода к пониманию объектов бюджетного контроля состоит в том, что они могут, с одной стороны, быть субъектами, осуществляющими контроль в бюджетной сфере, а с другой - сами выступают объектами контроля.
5. Определяя объект контроля как совокупность общественных
отношений, складывающихся в процессе формирования доходов и
осуществления расходов бюджетов и государственных внебюджетных
фондов, следует отметить, что таким объектом выступает бюджетная
система, которая состоит из соответствующих институтов (федерального
бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; бюджетов
субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных
государственных внебюджетных фондов и местных бюджетов). При
изучении бюджетной системы, как объекта бюджетного контроля, ее следует
рассматривать в двух аспектах:
1) в экономическом - это система отношений в процессе
формирования, распределения и использования бюджета и государственных
внебюджетных фондов. Следовательно, объектом контроля здесь выступает
данная система отношений;
2) в материальном - это система денежных фондов: федерального
бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и
государственных внебюджетных фондов. В этом случае объектом
бюджетного контроля выступают денежные фонды бюджетов и
внебюджетные фонды на всех уровнях бюджетной системы Российской
Федерации, предназначенные для финансирования общественных
потребностей.
6. Необходимо закрепить понятие «бюджетное устройство Российской
Федерации» в Бюджетном кодексе РФ как соотношение между федеральным
бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации, местными
бюджетами и государственными внебюджетными фондами, а также как взаимоотношения между органами государственной власти РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных отношений, основанных на общих принципах бюджетной системы,
7, Сформулировать в Бюджетном кодексе Российской Федерации понятие бюджетного правонарушения как противоправного, виновного действия или бездействия главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, за которое бюджетным законодательством установлена юридическая ответственность.
8. Уточнить положения соответствующих нормативных актов о полномочиях Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и . Счетной палаты Российской Федерации в целях повышения эффективности и результативности их деятельности в сфере осуществления бюджетного контроля и исключения дублирования их полномочий, включающих, в частности, контроль за соблюдением законов и иных подзаконных актов, регулирующих финансово-хозяйственную деятельность получателей средств федерального бюджета.
9, Теоретически важным ч является определение места норм, регулирующих проведение бюджетного контроля в системе финансового права. В работе обосновывается, что данные нормы образуют институт финансового права, особенность которого заключается в том, что он одновременно относится к финансовому контролю и к бюджетному праву как подотраслям финансового права.
Теоретическая и практическая значимость исследования, состоит в том, что теоретические выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в дальнейших исследованиях по вопросам финансового и бюджетного контроля. Практическая значимость состоит в том, что рекомендации исследования могут быть использованы в процессе преподавания финансового и бюджетного права.
1«
Апробация результатов исследования*
Диссертация обсуждена на заседании кафедры финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии. Некоторые положения исследования отражены в научных публикациях. Результаты исследования использованы в учебном процессе МГЮА по финансовому праву и в выступлениях на научно-практических конференинях МГЮА и МГУ им. М,В- Ломоносова, Структура диссертации.
Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка литературы.
Финансовый контроль: значимость, важность, цели, задачи
Бюджетный контроль является одной из важнейших составных частей финансового контроля и обладает присущими финансовому контролю чертами, поэтому в целях полного анализа бюджетного контроля необходимо рассмотреть и сам финансовый контроль. Финансовый контроль является одной из важнейших функций государственного управления и необходимым условием эффективного функционирования экономической системы любого государства. Он является также неотъемлемой составной частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Финансовый контроль осуществляется в установленном правовыми нормами порядке всей системой органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе специальными контрольными органами. Он проводится на всех стадиях и этапах финансовой деятельности государства, что объективно обусловлено контрольной функцией финансов, которая проявляется в контроле за распределением валового внутреннего продукта по соответствующим фондам и за расходованием их по целевому назначению .
Правовое регулирование общественных отношений в сфере финансового контроля в Российской Федерации и органов, осуществляющих контроль, обеспечивается, прежде всего, Конституцией РФ, так как она является юридической базой российского законодательства. В юридической литературе существует мнение, что наивысшей формой контроля является конституционный контроль . Ученые высказывают мысль, что существует особая форма реализации государственной власти - контрольная. Данная форма контроля характеризуется двумя критериями: универсальностью контрольной функции государственной власти и наличием органов, для которых контрольная функция является главной . Конституция Российской Федерации устанавливает органы, осуществляющие государственный контроль. Такими органами являются: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Судебный контроль осуществляется Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Конституция РФ в сфере финансовой деятельности государства устанавливает и определяет:
- правовые основы единого рынка, финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики; федеральные фонды регионального развития; федеральные экономические службы; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития (ст. 71); - основы регулирования денежного обращения (ст. 75); - статус Счетной палаты (ст. 101); - полномочия Правительства РФ в области финансово-правового регулирования (ст. 114); - устанавливает, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о вьнгуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации (ст. 104 п. 3); - устанавливает, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии и др. (ст. 106),
Правовое регулирование осуществления финансового контроля в Российской Федерации обеспечивается также:
1) федеральными законами и законами, регулирующими отношения в сфере финансового контроля, такими как: Бюджетный кодекс Российской Федерации1, Налоговый кодекс Российской Федерации3, ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» , ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» , «Об организации страхового дела в Российской Федерации»5, «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и законами, устанавливающими правовой статус органов финансового контроля: федеральные законы «О Счетной палате Российской Федерации», «О Центральном Банке Российской Федерации», «О налоговых органах в Российской Федерации» и др.;
2) указами Президента Российской Федерации и Постановлениями Правительства Российской Федерации: Указ Президента РФ от 25.07.1996 N 1095 (ред. от 18.07.2001) «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»6. Правительство утверждает положения о структуре и статусе органов финансового контроля: «О Министерстве Финансов РФ», «О Федеральном Казначействе РФ», «О Федеральной налоговой службе» , «О Федеральной службе страхового надзора»", «О Федеральной таможенной службе» «О Федеральной службе финансово - бюджетного надзора», «О Федеральной службе по финансовому мониторингу»4;
3) законами, другими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актам и органов местного самоуправления, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере финансового контроля. Например, Постановление Правительства Москвы от 22.04,2003 N 290-ПП «Об утверждении положения о Главном управлении государственного финансового контроля города Москвы»5;
История развития бюджетного контроля в России
Зарождение государственного финансового контроля происходило в России в XVII веке. Сосредоточение в руках государства больших денежных средств, расширение центрального аппарата управления требовали осуществления финансового контроля. Постепенно финансовый контроль превращается в отрасль государственного управления. Создается приказ Счетного дела, который позже преобразовывается в Счетный приказ (1655 г.). Его функциями были «государевы счетные и сыскные, и описные дела» . Это означало осуществление ревизионной деятельности (счетные дела), ведение ежегодно «доимочпой книги», в которую записывалось, с кого и сколько надо было получить государственных заемных и «доимочных» денег, и приказ взыскивал эти деньги, «Описные дела» - это опись имущества, которое подлежало продаже в возмещение долга казне. В местном управлении также осуществлялся финансовый (бюджетный) контроль. Закон требовал, чтобы посадские люди смотрели за «головами и целовальниками, и государевым ничем корыстоваться не давали, и будучи у таможенного сбору..- казну не пропивали бы» . Воеводы после 1 сентября и до ноября должны были представлять сметный список (отчет), в котором указывались: остатки на начало финансового года; доходы, которые должны были поступить и фактически поступили; недоимки; произведенные за год расходы и остатки к концу года. Если воевода не представлял данный отчет, он нес наказание.
Дальнейшее развитие государственный финансовый контроль получил в период петровских преобразований и во время губернской реформы Екатерины II. Рос государственный бюджет, появились новые источники доходов, расширился управленческий аппарат и следствием этого явилось повышение роли бюджетного контроля в системе управления, В начале XVIII века при Петре I была создана Ближняя канцелярия, ведавшая вопросами государственного хозяйства, финансов и контроля. В 1719г. Ближняя канцелярия была преобразована в Ревизион - коллегию, которая позже была переименована в Ревизион - контору и составляла часть канцелярии Сената, основной задачей которой являлась проверка счетов по государственным доходам и расходам, как в денежном, так и в натуральном выражении1. Правительство рассматривало финансовый контроль в бюджетной сфере как орудие увеличения доходов, взыскание начетов. В 30-ые годы XVIII века была восстановлена Ревизион - коллегия, но, несмотря на некоторое усиление финансового контроля, в это время продолжались злоупотребления, некоторые виды доходов расхищались полностью. Например, Соляная контора не контролировала доходы от продажи соли и не имела право представлять соответствующие отчеты в Ревизион - коллегию, а направляла их в распоряжение Кабинета ее величества Анны Иоановны. В эти годы ревизионное дело было чрезвычайно централизовано, финансовая отчетность всех учреждений страны собиралась для проверки в Ревизион - коллегию. В дальнейшем это затрудняло ее деятельность, так как она не справлялась уже с отчетностью, представляемой всеми учреждениями страны,
В период царствования Екатерины II в области государственного контроля были сделаны существенные преобразования. Был составлен первый свод государственных доходов в России, чем правительство сделало большой шаг вперед в деле приведения доходов в известный порядок и единство. Так, в 1770 году состоялось высочайшее повеление генерал-прокурору князю Вяземскому составить «для совершенного сведения и исчисления о всех государственных доходах окладную книгу». На основании этого повеления была составлена окладная книга за 1769 год, и с этого времени ежегодно составлялись подобные книги. Доходы в них были сгруппированы по четырем отделам, а именно: 1) окладные непременные (прямые налоги), 2) окладные, по временам переменяющиеся, 3) неокладные (например, таможенные и соляные сборы) и 4) неокладные, временно отдельно вступающие1. В свете уроков народной войны, потрясшей императорский режим, императрица решительно перестроила губернское управление. 7 ноября 1775г. был издан указ «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи» . Было изменено устройство губернского управления куда вошли контрольные учреждения. Широкими функциями, высоким статусом была наделена казенная палата, глава которой - вице-губернатор назначался Сенатом по поручению монарха. Главная задача ее -попечение об исправном поступлении доходов. Распоряжалась собранными казенными доходами Штатс-коллегия. С учреждением в 1779 году должности Государственного казначея (временно порученной Генерал-прокурору), он должен был по прошествию каждого года подавать императрице ведомость о доходах, расходах и недоимках, а перед началом года - табель о доходах, расходах и остатках. Постоянных правил для составления этих табелей не было . В 1786 году была окончательно упразднена Ревизиоп - коллегия.
Проведенные преобразования, тем не менее, не создали цельную систему управления финансами страны, и поэтому организовать эффективный контроль за использованием казенных средств было просто невозможно- В данный период процветали казнокрадство, безответственность, бесконтрольность и преобразование государственного контроля являлось одной из задач реформ, проведенных в XIX веке, который называют «золотым веком» государственного финансового контроля в России. Манифестом императора Александра I «Об учреждении Министерств» от 8 сентября 1802 года в России вводилась министерская система управления страной.
Бюджетная система Российской Федерации как объект бюджетного контроля
Необходимым условием для эффективного функционирования экономической системы страны является финансовый контроль. Он пронизывает все сферы финансовой деятельности государства. Для эффективного выполнения государством и муниципальными образованиями своих задач необходим контроль за функционированием финансовой системы Российской Федерации. В юридической литературе финансовая система, ее структура определяются авторами по-разному, так как финансовое законодательство не содержит понятия финансовой системы. Ранее в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10. 10, 1991г. в понятие финансовой системы включалась бюджетная система, а также финансы юридических и физических лиц1. В советское время понятие «финансовая система» рассматривалось в двух значениях:
1) как совокупность взаимосвязанных различных групп финансовых отношений, каждая из которых имеет особенности в аккумуляции и использовании денежных фондов;
2) как совокупность органов и учреждений, т.е. как разветвленная сеть специальных органов и учреждений, осуществляющих непосредственное руководство финансовой деятельностью государства. Такое понимание финансовой системы сохранилось и до настоящего времени.
Е.Ю. Грачева считает, что финансовая система Российской Федерации состоит из следующих звеньев: государственных финансов; финансов предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности; кредитование и страхование. Каждое такое звено, по мнению Е.Ю. Грачевой, подразделяется на подзвенья в соответствии с внутренней структурой содержащихся в нем финансовых взаимосвязей. Так, государственные финансы включают в себя отношения по формированию бюджета страны, внебюджетных фондов (социального страхования, обязательного медицинского страхования, пенсионный фонд и др.), государственного кредита. Финансы предприятий (учреждений, организаций) - финансы предприятий, функционирующие на коммерческих началах; финансы учреждений и организаций, осуществляющих некоммерческую деятельность, и финансы общественных объединений. Институт кредитования образуют отношения, возникающие между вкладчиками и коммерческими банками, иными кредитными учреждениями по поводу привлечения денежных средств, а также предоставления банковских ссуд, В сфере страховых отношений - социальное страхование, личное страхование, страхование ответственности, страхование предпринимательских рисков, перестрахование .
Однако, Н.И. Химичева полагает, что в финансовую систему входят; бюджетная система; внебюджетные целевые государственные и муниципальные фонды; финансы предприятий, организаций, учреждений; финансы страхования; кредит2.
По мнению Ю А Крохиной, в финансовую систему входят следующие звенья: бюджетная система; внебюджетные государственные фонды; кредит; финансы имущественного и личного страхования; финансы предприятий различных форм собственности, объединений» организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства
Э.Д. Соколова предлагает, основываясь на положениях Конституции (ст. 8), рассматривать финансовую систему как совокупность государственных финансов, местных финансов и частных финансов1,
А,С. Емельянов на ряду с рассмотренными определениями финансовой системы расширяет круг элементов, входящих в финансовую систему. Он включает в нее помимо вышеперечисленных звеньев финансовой системы -налоговую систему и систему денежного обращения, обращения ценных бумаг и обращение валютных ценностей, наличие которых является необходимым условием существования финансовых отношений .
На взгляд В,А. Парыгиной, финансовая система представляет собой взаимосвязанную совокупность следующих элементов (подсистем): бюджетная система; налоговая система; платежная система; валютная система3.
М.В. Карасева элементами финансовой системы считает: бюджетные фонды; внебюджетные фонды; государственный и муниципальный кредит; страховые фонды; финансы предприятий и организаций4.
Итак, несмотря на различные точки зрения понимания финансовой системы и ее структуры, важнейшим звеном финансовой системы является бюджетная система. Бюджетная система Российской Федерации - главный инструмент финансовой политики государства» Она используется в целях сохранения целостности России, решения социальных проблем и опрсделяег зависимость правового регулирования бюджетных отношений от государственной политики. Бюджетная система иірает большую роль в формировании и использовании фондов денежных средств,
В литературе отмечается, что бюджетная система определяется государственным устройством страны- В соответствии с Конституцией РФ (ст.1): «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Федеративное государственное устройство России определяет и ее бюджетной устройство, в основе которого находится бюджетная система. Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит понятие «бюджетная система», но в нем отсутствует понятие «бюджетное устройство»1. В Советском Союзе бюджетное устройство регламентировалось Законом СССР «О бюджетных правах Союза СССР и союзных республик» от 30 октября 1959 года", в котором под бюджетным устройством понималось только «построение бюджетной системы и взаимная связь ее составных частей» (ст. 2), т.е. виды бюджетов, объединяемых Государственным бюджетом СССР, и соотношение между ними . До принятия Бюджетного кодекса РФ также действовал Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» № 1734-1 от 10 октября 1991 года4, в нем давалось определение не только бюджетной системы» но и бюджетного устройства.
Так, бюджетная система представляла собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национально - государственных и административно - территориальных образований РСФСР (ст. 2). Под бюджетным устройством понималась организация бюджетной системы, принципы ее построения (ст. 3).
Бюджетный контроль: понятие, цели, задачи, формы и методы
В зависимости от сферы осуществления финансовой деятельности государства можно классифицировать финансовый контроль на такие виды, как: налоговый, страховой, банковский, валютный и бюджетный контроль.
Бюджетный контроль является одним из важнейших составных частей финансового контроля или, как его еще называют, финансовый контроль в бюджетной сфере, который представляет собой государственный и муниципальный финансовый контроль за исполнением соответствующих бюджетов. Бюджетный контроль имеет своей целью соблюдение законности на всех стадиях бюджетного процесса для эффективного выполнения государством и муниципальными образованиями своих функций и задач1.
Действующее законодательство не содержит понятия «бюджетный контроль», В разделе IX Бюджетного кодекса Российской Федерации идет речь о государственном и муниципальном финансовом контроле , поэтому в юридической литературе нет однозначного определения бюджетного контроля.
И.И. Кучеров определяет бюджетный контроль как «направление финансового контроля, представляющее собой деятельность наделенных соответствующей компетенцией субъектов с использованием специальных форм и методов, нацеленную на обеспечение сохранности создания эффективной системы бюджетного финансирования и достижение высокого уровня бюджетной дисциплины»
О.В. Болтинова под бюджетным контролем понимает «контроль за законностью и целесообразностью действий в процессе образования, распределения и использования основного финансового плана - бюджета, осуществляемый представительными и исполнительными органами государственной власти, местного самоуправления, а также специализированными контрольными органами» .
Бюджетный контроль, по мнению ВЛ. Парыгиной и А.А. Тедеева, представляет собой «урегулированную нормами бюджетного права систему ревизионно-правовьтх мер, направленных на проверку законности и целесообразности осуществляемой в России бюджетной деятельности»
О.В, Врублевская и М.В- Романовский считают, что бюджетный контроль представляет собой систему мероприятий по проверке соблюдения законоположений, касающихся вопросов формирования и исполнения бюджетов страны на всех уровнях .
Бюджетная деятельность государства и муниципальных образований объективно обусловлена потребностями в оптимальном регулировании социально-экономических процессов, связана с использованием бюджета в качестве инструмента государственной и региональной политики с его особой ролью в осуществлении задач и функций государства. Через создание крупного централизованного фонда денежных средств государство и муниципальные образования обеспечивают возможности для наиболее целесообразного размещения производительных сил в стране, развития экономики, науки, образования и культуры на всей ее территории, осуществления политических и народнохозяйственных задач общегосударственного, а также регионального значения .
Бюджет является неотъемлемым атрибутом любого государства. Государство без бюджета кажется сейчас столь же немыслимым, как «государство без правительства и территории»5. С помощью бюджета создается финансовая база функционирования государственных органов и органов местного самоуправления, обеспечивается осуществление государственной социально-экономической политики, обороны и безопасности страны , Существенной чертой бюджетной деятельности государства, предопределяющей специфику ее осуществления и проявления бюджетного контроля, является ее циклический характер и строгая процессуальная форма. Бюджет не может существовать вне рамок бюджетного процесса, представляющего собой деятельность государственных органов по подготовке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета, а также по контролю за его исполнением, включая составление и утверждение отчетов о его исполнении.
Бюджетный контроль осуществляется в бюджетной сфере и обслуживает оборот государственных финансовых ресурсов, аккумулированных в соответствующих централизованных и децентрализованных фондах денежных средств. В ходе бюджетного контроля обеспечивается целевое и адресное распределение и расходование финансовых ресурсов государства, их своевременный возврат, а также защита от любых противоправных посягательств и нерациональных действий со стороны участников бюджетного процесса .
Другой чертой бюджетной деятельности государства, определяющей особое положение и значимость бюджетного контроля, является то, что эта сфера социальной деятельности находится под влиянием политических устремлений различных социальных групп, классов, территорий. Она полифункциональна, то есть гарантирует не одну какую -либо задачу или функцию государства, а практически все . Таким образом, через накопление и перераспределение бюджетных средств она затрагивает интересы всего общества, его групп и индивидов и предопределяет постоянное лоббирование этих интересов в экономической и социальной сфере, приобретение от государства различных льгот и освобождений .
