Содержание к диссертации
Введение
1. Казна как научная категория и ответственность казны как правовой институт 15
1.1 Соотношение частного и публичного права в регулировании имущественных отношений с участием публично-правовых образований 15
1.2 Понятие казны публично-правового образования 24
1.3 Понятие и отраслевая принадлежность института ответственности казны 43
2. Эволюция института ответственности казны в зарубежных странах и России 60
2.1 Эволюция института ответственности казны в частноправовых отношениях в зарубежных странах и России 61
2.2 Эволюция института ответственности казны в публично правовых отношениях в зарубежных странах и России 79
3. Ответственность казны в современном российском праве 89
3.1 Ответственность казны по частному праву 91
3.2 Ответственность казны по публичному праву 103
3.3 Процессуальный порядок привлечения казны к имущественной ответственности 128
3.4 Финансово-правовой механизм взыскания средств с казны 137
Заключение 148
Список использованных источников и литературы 158
- Соотношение частного и публичного права в регулировании имущественных отношений с участием публично-правовых образований
- Эволюция института ответственности казны в частноправовых отношениях в зарубежных странах и России
- Ответственность казны по частному праву
- Финансово-правовой механизм взыскания средств с казны
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена возросшим значением института ответственности казны: споры с государством занимают все более весомое место в российской судебной и арбитражной практике; значителен процент дел в практике Европейского суда по правам человека, по которым российское государство обязывается возместить причиненный ущерб российским гражданам; возросло количество дел, связанных с отчуждением у российского государства принадлежащей ему собственности по решению российских и иностранных судов, и т.д.
Тем не менее в российской юридической науке до сих пор не было исследования, которое бы освещало не частные случаи ответственности казны (например, возмещение казной вреда, причиненного предпринимателям, или выплаты из казны компенсаций жертвам политических репрессий и т.п.), а подвергало исследованию данный правовой институт во всём многообразии общественных отношений, урегулированных его нормами.
В дореволюционный период развития российской юриспруденции (в конце XIX – начале XX веков) большинство работ по ответственности казны посвящалось главным образом изучению истории института ответственности казны, а также анализу доктрин, разработанных западноевропейскими исследователями. Это присуще даже выдающемуся исследованию Н.И. Лазаревского «Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами». Такое положение дел во многом было обусловлено тем, что в России институт ответственности казны в тот период только зарождался, поэтому ни законодательство, ни судебная практика не предоставляли значительного материала для теоретического исследования.
В послереволюционный период проблематика ответственности казны почти не подвергалась теоретической разработке в отечественной правовой науке. Хотя в советском праве формально содержались нормы, позволявшие привлекать государство к ответственности, данные нормы в большинстве своем оставались декларациями, не реализуемыми на практике. Хозяйственная деятельность государства и созданных им предприятий и учреждений строилась на основе принципов плановой, а не рыночной экономики; в ней преобладал принцип административного регулирования (командно-административная система); вследствие сложившихся правовых отношений привлечь государство к имущественной ответственности было крайне затруднительно. Нормы об ответственности за вред, причиненный незаконными действиями или бездействием, а также актами государственных органов и должностных лиц, располагались в советском праве без какой-либо системы и формулировались довольно скупо (так, наиболее ранние советские законы в данной сфере даже не предоставляли гражданам и юридическим лицам права обжаловать незаконные акты государственных органов и должностных лиц). Необходимо также учитывать, что применение подобных норм было затруднено, а то и вовсе невозможно в силу известных трагических периодов советской истории. Все это привело к тому, что в советское время институт ответственности казны практически не получил своего теоретического осмысления.
Сам термин «казна» в советское время постепенно переставал употребляться в законодательных актах, однако в некоторых нормативно-правовых актах он встречался еще довольно продолжительное время. Именно изучению и теоретическому осмыслению термина «казна» (а не института ответственности казны) и были посвящены в большинстве своем работы советских юристов.
Восстановление интереса к институту ответственности казны было вызвано демократизацией российского государства. В конце восьмидесятых – начале девяностых в России появляются исследования, посвященные правам на имущественные компенсации лицам, пострадавшим от политических репрессий. Впоследствии интерес к институту ответственности казны был связан с отысканием возможности взыскать с государства вред, причиненный интересам предпринимателей (возмещение ущерба, причиненного незаконной проверкой, незаконным актом или решением государственного органа или должностного лица и т.д.).
Большинство работ современных исследователей посвящено институту ответственности казны только с точки зрения ответственности государства за вред, причиненный незаконными действиями или бездействием, а также актами государственных органов и должностных лиц. Не подвергается серьезному разбору ответственность казны в гражданско-правовых отношениях (субсидиарная ответственность по долгам учреждений и казенных предприятий, деликтная ответственность государства, договорная ответственность государства), в международно-правовых отношениях и т.д., не предпринимаются попытки объединить различные частные случаи ответственности казны с точки зрения единого правового института.
Важно отметить, что проблематика ответственности казны почти не подвергалась рассмотрению со стороны исследователей финансового права. До октябрьской революции ответственность казны анализировалась в работах исследователей конституционного и гражданского права. В советское время исследования казны велись в основном цивилистами. В настоящее время казна как юридическая категория и ответственность казны как правовой институт исследуются представителями цивилистики, а также в незначительной степени исследователями гражданского процессуального и уголовно-процессуального права, теоретиками государства и права (последними – как часть более общего явления – юридической ответственности государства). Исследования ответственности казны с точки зрения финансово-правовой науки почти не ведутся, за исключением косвенного упоминания о данной проблеме в работах по соотношению частного и публичного регулирования в финансово-правовых отношениях, а также в работах по предмету финансового права. Такое положение дел нельзя назвать соответствующим истинной правовой природе института ответственности казны, так как бюджет – составная часть казны и на сегодняшний день единственный источник возмещения вреда, причиненного незаконными действиями органов и должностных лиц публично-правовых образований, – является важнейшим институтом финансового права.
Таким образом, представляется принципиально важным рассмотрение института ответственности казны с точки зрения всего комплекса его образующих общественных отношений, а также рассмотрение данного института с позиции финансового права, имеющего важнейшее значение для правового регулирования данного института. Изложенные соображения и предопределили выбор темы.
Степень разработанности темы. Тему ответственности казны нельзя назвать исчерпывающе освещенной. Существует ряд работ исследователей-цивилистов, например, Ю.Н. Андреева, О.В. Михайленко, Ф.М. Медведева, С.Б. Полякова, С.Ю. Рипинского и др., которые исследуют проблематику ответственности казны исключительно с точки зрения существующих частноправовых концепций.
Значителен вклад в разработку настоящей темы Л.В. Бойцовой. Автор исследует проблематику ответственности казны с точки зрения реализации права на компенсацию лиц, подвергшихся необоснованному уголовному преследованию, и ответственность казны в целом в рамках уголовно-процессуального права.
Исследование проблематики ответственности казны с точки зрения финансового права до сегодняшнего дня почти не проводилось – можно отметить лишь работы А.А. Нуртдинова и И.М. Суворовой (написана в соавторстве с Л.С. Мирзой), в которых проблематика ответственности казны рассматривается достаточно подробно.
Объект исследования – общественные отношения, возникающие при привлечении казны публично-правового образования к имущественной ответственности, а также сама казна как правовая категория.
Предмет исследования – правовые нормы, составляющие институт ответственности казны, практика, связанная с ответственностью казны и юридические доктрины, посвященные институту ответственности казны.
Работа имеет целью выявление места, роли и значения института ответственности казны в правовой системе Российской Федерации.
Поставленная цель достигается на основе решения комплекса исследовательских задач:
- выявить соотношение частноправового и публично-правового регулирования в имущественных отношениях с участием публично-правовых образований;
- рассмотреть и систематизировать различные определения категорий «казна», «ответственность», а также сформулировать авторское определение института ответственности казны;
- сравнить правовое регулирование ответственности казны в России и других странах, проанализировать развитие данного института в России и за рубежом, а также сопоставить теоретические концепции данного правового института в трудах отечественных и зарубежных правоведов;
- выявить роль финансового права в регулировании общественных отношений, связанных с казной и ответственностью казны;
- выявление различных способов совершенствования правового регулирования ответственности казны, а также прогнозирование возможных результатов их практического применения.
Методологическую основу исследования составляют диалектический, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системно-правовой и теоретико-прогностический методы. Диалектический метод использован как общенаучный метод познания; сравнительно-правовой – при рассмотрении текущего и ранее действовавшего законодательства в нашей стране, а также при сравнении отечественного правового регулирования с зарубежным; конкретно-исторический – при изучении эволюции института ответственности казны; системно-правовой – при изучении факторов, оказывающих определяющее воздействие на содержание правового института ответственности казны; теоретико-прогностический – при формулировании рекомендаций по нормативно-правовому регулированию института ответственности казны.
Теоретическая основа исследования сложилась в ходе изучения и осмысления ряда работ правоведов – исследователей финансового права. При подготовке к написанию, а также непосредственно в процессе написания работы были использованы труды Н.М. Артемова, О.В. Болтиновой, Д.В. Винницкого, Е.Ю. Грачевой, С.В. Запольского, М.Ф. Ивлиевой, И.И. Кучерова, Ю.А. Крохиной, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Д.Л. Комягина, С.Г. Пепеляева, И.В. Рукавишниковой, А.И. Худякова, Н.И. Химичевой, И.В. Хаменушко, Д.М. Щекина и др.
Комплексный характер диссертационного исследования потребовал изучения работ исследователей из других отраслей права – административного, гражданского, конституционного и т.д. Так, были использованы работы Ю.Н. Андреева, Н.В. Витрука, А.В. Винницкого, Л.В. Бойцовой, В.А. Белова, В.Г. Голубцова, Б.И. Пугинского, С.Ю. Рипинского, Е.А. Суханова и др.
Также автором были изучены работы представителей дореволюционной и советской юридической науки – Н.И. Лазаревского, И.Х. Озерова, С.И. Иловайского, А.А. Исаева, Г.Ф. Шершеневича, И.И. Янжула, а также В.В. Бесчеревных, С.Н. Братуся, О.Э. Лейста, С.Д. Цыпкина.
Источниковедческую основу составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, иные федеральные конституционные и федеральные законы, акты Конституционного Суда Российской Федерации, Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судебная практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые ответственность казны рассматривается как комплексный и в то же время целостный правовой институт, объединяющий в единую систему нормы различных отраслей российского права. Комплексность исследования позволила автору прийти к одному из важнейших для целей исследования выводу: отношения, связанные с привлечением публично-правовых образований к имущественной ответственности, могут регулироваться нормами как частного, так и публичного права.
Научная новизна исследования проявляется также в том, что впервые было проведено исследование финансово-правовых аспектов ответственности казны. Так, в исследовании как отдельная группа правоотношений ответственности казны рассматриваются правоотношения государственного и муниципального долга и правоотношения по возмещению налогов из бюджета. Кроме того, исследованием обоснован обладающий научной новизной вывод о том, что правовое положение публичного движимого и недвижимого имущества, не закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями, относится к предмету изучения финансово-правовой науки.
Несмотря на то, что тема исследования носит межотраслевой характер, в диссертации отражена ее финансово-правовая направленность. Так, автором исследовано место норм ответственности казны в системе финансово-правовых норм и сделан вывод о том, что финансово-правовые нормы об ответственности казны являются частью подотрасли бюджетного права.
Проведенное диссертационное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения, выносимые автором на защиту.
1. Казна как юридическая категория может рассматриваться в двух аспектах: как объект права и как субъект права. Как объект права казна представляет собой бюджет соответствующего публично-правового образования и иное движимое и недвижимое публичное имущество, не закрепленное за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями; как субъект права казна обозначает государство – собственника принадлежащего ему имущества.
2. Казна является юридической категорией финансового права, что обуславливает необходимость регулирования правового положения её составных частей – бюджета, а также государственного (муниципального) движимого и недвижимого имущества, не закрепленного за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями, нормами финансового права.
3. Общественные отношения, связанные с привлечением публично-правовых образований к ответственности (отношения ответственности казны), могут регулироваться как нормами частного, так и нормами публичного права. Применение норм частного или публичного права при взыскании с казны публично-правового образования имущественного возмещения причиненного вреда зависит от того, в какой сфере общественных отношений произошло нарушение прав физического или юридического лица, в результате которого данному лицу был причинен вред.
4. Ответственность казны публично-правового образования представляет собой обусловленную нормативно-правовым актом или судебным решением обязанность публично-правового образования по компенсации имущественного вреда, причиненного физическим и юридическим лицам, за счет находящихся в собственности публично-правового образования денежных средств и иного имущества.
5. В целях наиболее полного и всестороннего изучения общественных отношений, составляющих институт ответственности казны, их систематизации и формулирования предложений по повышению эффективности их правового регулирования, в диссертационном исследовании предложена классификация правоотношений ответственности казны. Ответственность казны имеет две составляющие: частноправовую и публично-правовую. Выделены следующие виды частноправовой ответственности казны: субсидиарная (ответственность по долгам созданных государством учреждений и казенных предприятий), договорная и деликтная. Ответственность казны в рамках публичного права рассматривается как ответственность за противоречащие законодательству нормативные и ненормативные акты публично-правовых образований, их органов и должностных лиц; ответственность за противоправные деяния (действия и / или бездействие) публично-правовых образований, их органов и должностных лиц; ответственность по государственному и муниципальному кредиту; ответственность государства за вред, причиненный не его действиями (компенсации жертвам политических репрессий, пострадавшим от стихийных бедствий и проч.) и ответственность казны в международных отношениях.
6. В диссертационном исследовании предлагается дополнить главу 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации положением, регламентирующим обращение взыскания на движимое и недвижимое государственное (муниципальное) имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями и составляющее казну соответствующего публично-правового образования, что позволит расширить гарантии лицам, обращающим взыскание на средства казны, а также гармонизирует различные отрасли российского законодательства.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью использовать полученные выводы в дальнейших научных исследованиях по проблематике ответственности казны, а также для совершенствования законодательства и судебной практики.
В диссертационном исследовании имеются положения, актуальные для дискуссий по вопросу о предмете финансового права и ряду иных проблем финансово-правовой науки. В частности, теоретическую значимость имеют выводы автора о границах частноправового и публично-правового регулирования в деятельности государства, об отраслевой принадлежности института ответственности казны.
Полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы в законотворческой работе, например, при совершенствовании законодательства об обжаловании в суд действий или бездействия, а также актов органов государственной власти, нарушающих права граждан, а также законодательства об управлении публичной собственностью. Так, в законотворческой работе могут быть использованы содержащиеся в диссертации предложения по применению норм финансового права для регулирования общественных отношений по управлению государственным движимым и недвижимым имуществом, а также авторская классификация правоотношений ответственности казны.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры финансового права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, а также на заседании кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования отражены в публикациях автора.
В процессе подготовки к написанию и при написании диссертации автор принял участие в нескольких научно-практических конференциях по тематике диссертации. В частности, автор участвовал в конференции «Налогоплательщик и казна» в Санкт-Петербургском государственном университете в ноябре 2010 г., а также в конференции «Соотношение частноправового и публично-правового регулирования в финансовом праве» в Российской академии правосудия в мае 2012 г., где выступил с докладом на тему правового положения неденежного имущества, составляющего казну Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена целью исследования: введение, три главы, объединяющие девять параграфов, заключение, список использованных источников и литературы.
Соотношение частного и публичного права в регулировании имущественных отношений с участием публично-правовых образований
С целью доказать возможность регулирования имущественных отношений с участием государства как частным, так и публичным правом нами в настоящем параграфе будет рассмотрена взаимосвязь имущественных и неимущественных правовых отношений с участием государства (публично-правового образования) с частноправовым и публично-правовым регулированием.
Исторически сложилось так, что любые государства выполняли две основные функции: функции, связанные с управлением непосредственно людьми - оборона государства от внешних вторжений, поддержание правопорядка, осуществление внешних сношений и т.д.; и функции, связанные с управлением общим (публичным) имуществом - налоги и сборы, аккумулируемые в бюджете, владение и содержание дорог, мостов, распоряжение землей, лесами и недрами, получение дохода от государственных регалий и казенных предприятий и проч.
Такое разделение государственных функций складывалось исторически. Так, первыми органами управления Московской Руси (когда управленческий аппарат только начинал складываться) при Иване III были «казна», ведавшая государственным имуществом, и «приказ», через который осуществлялось административное управление . Аналогии можно найти и в римской истории (например, римский император был, с одной стороны, верховным правителем, осуществлявшим административную власть, а с другой - управлял fiscus, где накапливались в том числе и публично-правовые доходы). Примеры есть в истории разных стран и разных периодов.
Таким образом, все государственные функции можно условно разделить на две большие группы: имущественные и неимущественные. Следовательно, и все правовые отношения с участием государства можно квалифицировать по таким двум большим группам: имущественные и неимущественные. Приняв данное положение, необходимо уяснить, каким образом имущественные и неимущественные отношения с участием государства соотносятся с делением права на частное и публичное.
Идея о том, что государство является по своей юридической природе носителем как прав частноправового, так и прав публично-правового характера, не нова. Обычно ее возникновение относят еще к римскому праву5. Вместе с тем далеко не всегда и не для всех эта мысль была очевидной. Многим не очевидна она и сегодня.
Соотношению частных и публичных начал в деятельности государства всегда посвящалось и посвящается поныне немало работ. В российской дореволюционной юридической печати этот вопрос являлся предметом острейших споров. По этому вопросу высказывались такие ученые как Г.Ф. Шершеневич, И.А. Покровский, Ю.С. Гамбаров, СВ. Пахман, К.Д. Кавелин, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский и др. После революции, несмотря на официальное отрицание деления права на частное и публичное , которое особенно провозглашалось в первые годы становления советской власти (В.И. Ленин писал: «У нас всё в области хозяйства есть публично-правовое, ничего частного у нас нет» ), на уровне теоретических работ дискуссия на эту тему продолжалась. Так, в советские годы по вопросу соотношения публичного и частного права высказывались М.М. Агарков, Е.А. Флейшиц, О.С. Иоффе, А.В. Венедиктов, В.П. Грибанов, P.O. Халфина и др.
Сама специфика участия государства в частноправовых отношениях довольно часто подвергалась и подвергается поныне изучению в работах различных исследователей права. В частности, можно отметить работы В.Г. Голубцова «Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отношений с участием государства» , Ю.Н. Андреева «Участие государства в гражданско-правовых отношениях» и др. Вопросы соотношения частноправового и публично-правового регулирования рассмотрены также в работах СВ. Дорохина «Деление права на частное и публичное: конституционно-правовой аспект»1 , А.В. Винницкого «Административно-правовые основы управления государственной собственностью»", а также в различных работах Л.В. Бойцовой.
Приступая к освещению проблемы соотношения публично-правовых и частноправовых начал в деятельности государства, мы оговариваемся, что термины «гражданско-правовой» и «частноправовой» в настоящей работе будут использованы как имеющие одинаковое значение, так как их смысловое разделение, которое иногда проводится на основе исторических особенностей развития российской правовой системы и которое не всегда соответствует пониманию гражданского права в зарубежных странах , не имеет для настоящей работы решающего значения .
Само различие частного и публичного права, казалось бы, столь основополагающее для юридической науки, на самом деле не имеет устоявшихся критериев. На сегодняшний день можно выделить две основные теории относительно границ права частного и публичного - материальную теорию и формальную теорию.
Сторонники материальной теории свои взгляды на разграничение публичного и частного права так или иначе строят на положениях еще римского права, согласно которым «публичное право - это право, которое имеет в виду интересы государства как целого, а частное право - право, которое имеет в виду интересы индивида как такового» (publicum jus est quod ad statum rei romanae spectat privatum quod ad singulorum utilitatem)14. В той или иной степени указанной теории придерживались Г.Ф. Шершеневич, К.И. Малышев, Ф.К. фон Савиньи, Д.И. Мейер, К.Д. Кавелин, П.П. Цитович.
Иная сложившаяся теория разделения права на частное и публичное -формальная теория. Сторонники формальной теории пытаются различать право частное и публичное не со стороны содержания правовых норм, составляющих то или иное право, а со стороны их формы. В рамках формальной теории сложилось два основных подхода. Приверженцы первого видели критерий разграничения публичного и частного права в различном положении субъектов юридического отношения, то есть в том, принадлежат ли права человеку как обособленной личности или как члену организованного общественного союза. Второй подход предусматривал разделение публичного и частного права на основе того, как распределяется инициатива защиты, иными словами, что охраняется и как охраняется: частный интерес на основе и по инициативе самого потерпевшего или публичный интерес по инициативе публичной власти.
На сегодняшний день в России вопросы разделения права на частное и публичное нельзя признать окончательно решенными как с точки зрения науки, так и с точки зрения законодательного регулирования и юридической практики. Вместе с тем ответы на данные вопросы отечественному праву очень нужны. В особенности, когда речь идет о правовом положении государства. Так, несмотря на п. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации15, провозглашающей равенство форм собственности, и п. 1 ст. 124 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. № 51 - ФЗ «Гражданский кодекс Российской Федерации» (далее — ГК РФ) , согласно которому публично-правовые образования «участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами», в ряде случаев либо отсутствует равенство юридического положения, либо имеется особое положение публично-правовых образований в отношениях с иными участниками частноправовых отношений.
Эволюция института ответственности казны в частноправовых отношениях в зарубежных странах и России
Ответственность казны в частноправовых отношениях можно разделить на две неравные группы: ответственность, возникшая из споров о праве собственности и гражданско-правовых договоров (большая), и ответственность, возникшая из гражданско-правовых деликтов (меньшая). В настоящем паранрафе будут кратко освещены вопросы эволюции ответственности казны в частноправовых отношениях первой группы на примере Древнего Рима, Германии, Франции, Англии и России, а второй группы - на примере Германии, Франции, Англии и России.
Древний Рим. Римское право не являет собой для современных правовых систем примера того, каким образом должны регулироваться вопросы имущественного положения казны и ее взаимоотношения с третьими лицами, однако ответственность казны - это один из множества правовых институтов в европейских правовых системах, источником которого стало римское право, и этот факт во многом повлиял на всю дальнейшую эволюцию данного правового института.
Древнеримское государство могло быть участником как частноправовых, так и публично-правовых отношений - это признается большинством юристов . Однако на деле юридические лица публичного права (populus romanus) воспринимались римлянами скорее как участники исключительно публично-правовых отношений даже в тех случаях, когда с точки зрения современных представлений о делении права на частное и публичное налицо их участие в отношениях частноправовых. Государство в Риме могло быть участником многих частноправовых сделок, однако характер участия государства в подобного рода сделках был особым, отличавшимся от характера участия в гражданских сделках римских обывателей: государство, в частности, было освобождено от необходимости оформлять свои сделки тем же образом, каким свои сделки оформляли простые граждане; ряд гражданских прав, возникавших у государства в связи с его участием в гражданских правоотношениях, существенным образом отличались от прав иных участников; наконец, не подчинялось государство и общей гражданской подсудности. Иными словами, государство в Риме было весьма специфичным участником частноправовых отношений, стоявшим по своему правовому статусу выше всех остальных.
В Риме существовало два типа недвижимых вещей, находящихся в публичной собственности: вещи quae publico usui relictae sunt и вещи quae pecunia populi sunt. По поводу первых в науке сложилось мнение, что права собственности в отношении данных вещей не существовало в принципе. В отношении вещей quae populi pecunia populi sunt существует две точки зрения: первая основывается на том, что такие вещи были своеобразной частной собственностью государства; вторая - на том, что и в отношении такого рода имущества не существовало права собственности. Изучение этих разновидностей римского публичного имущества значимо для современных исследователей, так как данные вещи можно рассматривать как одну из первых форм неденежного имущества казны, которое подробно рассматривались в первой главе.
Что касается денежных активов публичной власти в Риме, то в республиканскую эпоху все общественное римское имущество находилось в своеобразной общественной казне - aerarium populi romani или aerarium Saturni. Серьезные изменения в управлении публичным имуществом произошли в Риме, когда республиканская форма правления сменилась монархической. После установления в Риме императорской власти наряду с aerarium появился fiscus - личное имущество императоров, в связи с возникновением которого исключительно публично-правовой порядок регулирования в отношении государственного денежного имущества был на время разбавлен частноправовым, который непродолжительное время действовал в отношении fiscus. Позднее, правда, aerarium был поглощен fiscus, что, однако, не привело к тому, что все римское государственное имущество стало частным, напротив, имущество римского императора по своему правовому статусу стало государственным. Во многом тому способствовал нечастноправовой характер доходов fiscus - туда направлялись в том числе налоги.
Изменения в правовом положении государственного денежного имущества с публично-правового на частноправовой и обратно являются важным эпизодом римской правовой истории, на который необходимо обратить внимание. Дело в том, что на данном примере видно, что применение частного или публичного права для регулирования отношений с государственным имуществом зависело от формы правления: когда Рим был республикой и во главе государства находились выборные должностные лица, государственное имущество воспринималось как публичная собственность, которая должна служить интересам всех римских граждан; когда же республиканская форма правления сменилась монархической, публичное имущество стало восприниматься как частая собственность лица, стоящего во главе Рима; по мере же углубления монархической традиции и фактически отождествления государства и государя, римское государственное имущество вновь приобретает статус публичного.
Из вышеизложенного следует, что в Древнем Риме не существовало казны как юридического лица, подчиненного общим нормам гражданского права наравне с другими лицами. Казна была скорее имущественной личностью государства, а также одновременно простой суммой всего публичного имущества. Вместе с тем государственное (общественное или императорское имущество) все же имело определенное обособление от имущества частного. Обособление это проявлялось в особом правовом статусе публичного имущества, особых правилах подсудности римского фиска при спорах с обывателями.
Казна в феодальную эпоху в странах Европы. Сущностной чертой рассматриваемого вопроса является то, что публично-правовые образования того времени, по крайней мере большей части исторического периода, именуемого Средневековьем, были по существу персонифицированы в монархе, можно сказать, слиты с ним. В этом смысле фраза Людовика XIV «государство - это я» может служить лучшей иллюстрацией не только политической, но и юридической сущности средневековых государств.
Вопрос о правовой ответственности средневекового монарха перед своими подданными является весьма спорным. Некоторые исследователи сходятся во мнении, что если монархи и были субъектами гражданско-правовых отношений, то только в том смысле, что сами могли обращаться в суд, когда им это было надо, но были неподсудны по искам своих подданных; некоторые же, напротив, полагают, что с монархами можно было судиться всем и всегда.
Эпоха средневекового европейского права характеризуется практической неразделенностью права частного и публичного. Отсюда те правоотношения, которые мы бы сегодня назвали частноправовыми, тогда регулировались скорее нормами публичного права; а правоотношения, сегодня всеми понимаемые как отношения публичного права, регулировались правом частным.
Во многом способность жителей того или иного средневекового государства привлекать к имущественной ответственности казну, а по существу монарха или феодала, зависела от того, в рамках какого права -частного или публичного развивался в данной стране институт ответственности казны. Так, преобладание частноправового регулирования свидетельствовало о больших возможностях по привлечению публичной власти к имущественной ответственности, преобладание же публично-правового подхода свидетельствовало о том, что привлечение того или иного графа, герцога, барона к ответственности было затруднено. Стоит, однако, оговориться, что большая предрасположенность частного права к привлечению к ответственности казны в Средневековье означает лишь то, что в Средневековой Европе частное право, восприняв традиции римского права, было, несомненно, развито лучше, нежели право публичное, тогда только зарождавшееся. Однако этот факт не должен подталкивать к заключению, что и по сей день право частное лучше подходит для споров с государством и его образованиями, чем право публичное.
Наконец, для общественной жизни рассматриваемого периода, особенно развитой его фазы, была характерна система вассалитета, то есть наличие феодалов различных уровней. Как известно, в определенную эпоху такое положение дел привело к фактической неподконтрольности местных феодалов верховному правителю и их почти полной независимости, то есть к тому историческому положению вещей, который в отечественной истории принято обобщать под названием «период феодальной раздробленности». Вместе с тем там, где существовала хоть какая-то субординация между верховным монархом и местными феодалами, эта субординация зачастую обнаруживалась благодаря подчиненности феодала монаршему суду, куда мог пожаловаться пострадавший от действий местного феодала. В этом смысле институт ответственности казны в то время мог иметь и важное политическое значение, являясь своеобразным объединительным началом в жизни средневековых государств.
Ответственность казны по частному праву
Относительно ответственности казны по частному праву в теоретических исследованиях имеются самые разные точки зрения, как основанные на полном отрицании возможности применения частноправовых норм при привлечении казны к ответственности, так и основанные на признании любой ответственности казны частноправовой по своей сути. Так, И.А. Толстова103 разделяет ответственность казны на договорную и деликтную, причем под деликтнои ответственностью автор понимает ответственность государства за любые правонарушения, совершаемые его органами и должностными лицами. Иная концепция предложена в работе М.Ф. Медведева «Ответственность за вред, причиняемый органами государственной власти и местного самоуправления по гражданскому праву России»104. Автор классифицирует ответственность государства по трем видам: ответственность государства за вред, причиняемый его должностными лицами, аналогичная ответственности предприятия за вред, причиняемый его работником; ответственность государства за незаконные акты органов и должностных лиц; и ответственность перед жертвами политических репрессий. СЮ. Рипинский, сводя всю ответственность государства к частноправовой, тем не менее структурирует такую ответственность по принципу административного правонарушения . По мнению СЮ. Рипинского, доказывание незаконного деяния государства при имущественных требованиях к казне должно основываться на доказанности следующих элементов: противоправность, вред, наличие причинной связи между противоправным деянием и наступившим вредом, вина.
Следует признать, что государство, будучи полноценным участником гражданско-правовых отношений, является и полноценным субъектом гражданско-правовой ответственности, возникающей как в связи с вещными, так и в связи с обязательственными правоотношениями, включая деликтные. Однако это вовсе не означает, что государство, участвуя в общественных отношениях, регулируемых нормами публичного права, не может быть привлечено к имущественной ответственности по нормам отраслей публичного права.
Представляется, что участие государства в экономической жизни осуществляется в двух формах: непосредственно и опосредованно. К непосредственной форме чаще всего относят такие случаи, как участие государства в: 1). поставке товаров для публичных нужд, 2). в подрядных работах для публичных нужд, 3). в заемных отношениях, 4). в отношениях по управлению нераспределенным имуществом, 5). участие в акционерных обществах, в которых у государства имеется контрольный пакет акций или золотая акция, 6). участие государства в акционерных обществах, в которых у государства отсутствует контрольный пакет акций. К опосредованной форме можно отнести участие государства в экономических отношениях через специально создаваемые унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления, а также через учреждения (учреждениям предоставлено право вести предпринимательскую деятельность для достижения целей, не противоречащих их уставу).
Субсидиарная ответственность государства по обязательствам. В связи с опосредованной формой участия государства в экономической жизни у него возникает субсидиарная ответственность по долгам создаваемых им казенных предприятий и учреждений. Вопросы такой ответственности регулируются ГК РФ (глава 19 Кодекса) и БК РФ (глава 24.1 Кодекса).
В главе 19 ГК РФ предусмотрены два типа ограниченных вещных прав, на основе которых какое-либо имущество закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями: право хозяйственного ведения и право оперативного управления. Большие возможности по вмешательству в хозяйственную деятельность имеют органы публично-правовых образований относительно учреждений и предприятий, имущество которых закреплено на праве оперативного управления. Так, в соответствии с п. 2 ст. 296 ГК РФ собственник вправе признавать то или иное имущество, закрепленное за учреждением, неиспользуемым или используемым не по назначению и изъять его в казну (в отношении имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, у органов публично-правовых образований таких полномочий нет). Вместе с тем большие возможности по вмешательству в деятельность учреждений и предприятий, владеющих имуществом на праве оперативного управления, сочетаются и с большей ответственностью публично-правового образования в отношении деятельности таких предприятий.
Как отмечает ряд исследователей106, важнейшим вопросом, связанным с субсидиарной ответственностью публично-правовых образований, является понимание пределов ответственности публично-правовых образований по долгам созданных ими юридических лиц.
В частности, обращает на себя внимание, что формулировка «недостаточность собственных средств», используемая российским законодателем, является оценочной категорией, поэтому суд должен каждый раз решать, достаточно ли у учреждения или предприятия собственных средств или же к субсидиарной ответственности следует привлечь публично-правовое образование, создавшее данное учреждение или предприятие. В каком-то смысле в данном случае речь идет о противоречии норм бюджетного и гражданского законодательства: ГК РФ предусматривает субсидиарную ответственность государства по долгам созданных им учреждений, а БК РФ в п. 3 ст. 41 рассматривает доходы казенных учреждений как неналоговые доходы бюджета, что по существу означает, что по БК РФ ответственность публично-правового образования по долгам созданного им учреждения является не субсидиарной, а непосредственной. В отношении бюджетных и автономных учреждений такое положение дел можно отчасти объяснить новой редакцией статьи 120 ГК РФ, которая предусматривает возможность несения бюджетным и автономным учреждением ответственности всем закрепленным за ним имуществом за исключением недвижимого и особо ценного движимого. Таким образом, вопрос о субсидиарной ответственности публично-правовых образований по долгам казенных бюджетных и автономных учреждений, а также казенных предприятий можно признать дискуссионным.
Договорная ответственность казны. Основным источником обязательственной ответственности государства является гражданско-правовой договор, возникающий в связи с участием государства в гражданско-правовых отношениях.
Существуют различные подходы в праве к классификации гражданско-правовых договоров с участием государства. Так, Н.А. Кириллова предлагает классификацию различных гражданско-правовых договоров в зависимости от их субъектного состава. Автор выделяет четыре группы договоров: 1) обычные гражданско-правовые договоры, участником которых может быть и государство (таковыми являются гражданско-правовые договоры, для которых не установлен специальный порядок правового регулирования); 2) предпринимательские договоры, заключаемые субъектами коммерческой деятельности ради извлечения прибыли; 3) договоры с участием потребителей, к которым относятся договоры, в которых одной стороной является предприниматель, а другой - физическое лицо, приобретающие товар, работу или услугу, предназначенные для личного использования, не связанного с предпринимательской деятельностью; 4) договоры между публично-правовыми образованиями и другими субъектами права, направленные на удовлетворение потребностей публично-правовых образований в товарах, работах или услугах107. Государство, как следует из приведенной классификации, может быть участником первой (обычные гражданско-правовые договоры) и четвертой (договоры, направленные на удовлетворение нужд публично-правовых образований) групп договоров.
Применительно к договорной ответственности государства следует отметить, что для правопорядка большинства государств характерно сочетание двух взаимоисключающих тенденций: уравнивания государства -участника коммерческих обязательств с юридическими лицами частного права и предоставления государству статуса особого участника гражданских правоотношений. Для участия публично-правовых образований в гражданско-правовых сделках в отечественном законодательстве предусматривается два вида правовых режимов: 1) общий - опосредованное участие государства в гражданско-правовых отношениях через создаваемые им юридические лица; 2) специальный - в основном предназначен для юридического регулирования сделок между государством и предпринимателями; реализуется посредством правовых установлений двоякого рода: либо путем включения в гражданское законодательство особых договорных форм, направленных на удовлетворение публичного интереса (например, договоры подряда и поставки для государственных нужд), либо путем установления изъятий и исключения государства из тех или иных гражданских правоотношений (например, п. 3 ст. 1027 ГК РФ). Таким образом, государство участвует в гражданско-правовых договорных отношениях и наравне с прочими участниками, и на основе особого статуса, закрепленного в гражданском законодательстве. Данная проблема отмечалась, в частности, на Международной научно-практической конференции «Современное частное право России и ЕС».
Финансово-правовой механизм взыскания средств с казны
Вопрос финансово-правового механизма исполнения судебных актов о взыскании имущества с казны долгое время регулировался на уровне нормативно-правовых актов Правительства Российской Федерации. До недавнего времени таким актом было Постановление Правительства Российской Федерации от 09 сентября 2002 года № 666 «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» , а также утверждёнными этим Постановлением Правилами.
Нормы указанного нормативно-правового акта после 2005 года необходимо было применять в совокупности с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 года № 8-П178, которым, с одной стороны, была признана неконституционность ряда норм упомянутых Правил и установлено, что порядок взыскания средств с бюджета должен регулироваться законодательными актами, а с другой, напротив, подтверждено соответствие Конституции Российской Федерации ряда положений обжалуемых Правил (например, что Федеральная служба судебных приставов России не обращает взыскания на средства бюджета). Надо сказать, что признание Конституционным Судом Российской Федерации неконституционности положений, согласно которым взыскание средств с казны регулировалось подзаконными нормативно-правовыми актами, было довольно революционной вехой в развитии законодательства об ответственности казны. В свзяи с изданием вышеуказанного Постановления Конституционного Суда Российской Федерации нормы об исполнении судебных актов об обращении вызскания на казну стали содержаться в Бюджетном кодексе РФ. Также указанным Постановлением Конституционный Суд Российской Федерации фактически поставил точку в споре о том, какими нормативными актами должно регулироваться взыскание средств с казны: теми же, что и в отношении любых других субъектов, или Бюджетным кодексом РФ. Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что взыскание средств с казны должно регулироваться Бюджетным кодексом РФ.
В настоящее время порядок исполнения судебных решений о взыскании средств с казны Российской Федерации определен в соответствии с главой 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».
Как отмечает Л.В. Белоусов, завершают систему норм имущественной ответственности государственных органов соответствующие нормы Бюджетного, Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов, а также нормы ФЗ «Об исполнительном производстве»179.
Исполнение судебных актов по взысканию денежных средств с казны за противоправные действия или бездействие государственных органов и их должностных лиц, помимо статьи 242.1, устанавливающей общие положения относительно обращения взыскания на средства бюджетной системы РФ, регулируется ст. 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Вместе с тем, как отмечает Ю.А. Крохина, в указанной статье говорится не только о решениях по взысканию денежных средств по искам о признании незаконными действий или бездействия государственных органов и должностных лиц, но и по всем иным искам к казне, кроме исков о привлечении казны соответствующего публично-правового образования к субсидиарной ответственности по долгам учреждения соответствующего публично-правового образования180.
Таким образом, на стадии исполнения судебных решений по взысканию средств с казны, казна приравнивается к бюджету. Вопрос о возможности взыскания средств не только из бюджета, но и из другого имущества, составляющего казну (то есть не закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями) и с государственного имущества, не составляющего казну (то есть закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями), остается открытым. Исходя из буквального толкования норм Бюджетного кодекса взыскание возможно только из бюджета, исходя же из норм Гражданского кодекса взыскание возможно с любых государственных средств, составляющих казну181.
Было бы логичным предусмотреть в законодательстве возможность обращения взыскания на средства, составляющие небюджетную часть казны (при недостаче средств бюджета), и на иное имущество публично-правового образования, не составляющего казну (закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями), в случае нехватки средств в казне (каким бы фантастичным ни казалось такое предположение).
Глава 24.1 Бюджетного кодекса РФ предусматривает два варианта порядка исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетной системы РФ. Первый - регулирует вопросы взыскания средств с бюджетной системы РФ за вред, причиненный неправомерными деяниями органов и должностных лиц публично-правовых образований; второй - отношения, связанные с исполнением судебных актов по денежным обязательствам федеральных органов, субъектов Федерации и муниципальных бюджетных учреждений, а также связанные с исполнением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей бюджетных средств.
Исполнение судебных актов по искам к публично-правовым образованиям (за исключением судебных актов о привлечении к субсидиарной ответственности главных распорядителей бюджетных средств) осуществляется Минфином России (и подчиненным ему Федеральным казначейством); исполнение судебных актов по взысканию бюджетных средств с бюджетных учреждений и главных распорядителей бюджетных средств в порядке субсидиарной ответственности - самим бюджетным 141 учреждением под контролем соответствующего главного распорядителя бюджетных средств и главным распорядителем бюджетных средств.
В настоящее время действует Административный регламент исполнения Федеральным казначейством государственной функции организации исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных учреждений, утвержденный приказом Минфина России от 22 сентября 2008 г. № 99н, который детально регламентирует деятельность Федерального казначейства, связанную с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетной системы РФ.
Тем не менее, до сих пор остаются вопросы, до конца не урегулированные бюджетным законодательством. Таким вопросом, например, является возмещение заявителю государственной пошлины органом публично-правового образования в случае, если публично-правовое образование, будучи ответчиком в суде, проиграло судебный процесс. В соответствии со ст. 333.36 и 333.37 НК РФ, а также ст. 105 и ст. 89 АПК РФ органы публично-правовых образований от уплаты государственной пошлины освобождены. Но это не освобождает государство от возмещения государственной пошлины заявителю - физическому или юридическому лицу. Однако кто и каким образом обязан возмещать заявителям в такого рода судебных делах расходы по госпошлине? В судебной практике нет единообразной позиции по данному поводу. В ряде судебных актов, например, в судебных актах по делу № А17-6159/2009 или А40-88311/09-130-367 суды решили взыскать государственную пошлину непосредственно с государственного органа, чьи действия обжаловались в суде, - ИФНС № 28 и ТУ Росимущества в г. Москве соответственно.
