Бюджетное устройство государства : российская правовая концепция Пешкова, Христина Вячеславовна

Содержание к диссертации

Введение

Раздел I. Правовая природа бюджетного устройства Российского государства

Глава 1. Теоретико-правовые основы бюджетного метода ведения государственного хозяйства 30

1. Сущность бюджетного метода ведения государственного хозяйства 30

2. Бюджетное устройство как характеристика государства 71

3. Понятие и структура бюджетного устройства Российской Федерации 111

Глава 2. Исторические и современные аспекты правовой организации бюджетного устройства Российского государства 137

1. Становление бюджетного устройства Российского государства 137

2. Правовые основы бюджетного устройства России 162

3. Субъекты, задействованные в нормативном установлении и реализации элементов бюджетного устройства России 202

Раздел II. Элементы бюджетного устройства России

Глава 3. Основные материально-правовые элементы бюджетного устройства России 237

1. Бюджетная система и бюджетное устройство России 237

2. Государственные и муниципальные доходы в модели бюджетного устройства России 267

3. Государственные и муниципальные расходы в модели бюджетного устройства России 297

4. Межбюджетные трансферты как элемент бюджетного устройства России 331

Глава 4. Основные организационно-процедурные элементы бюджетного устройства России 364

1. Бюджетный процесс как сфера реализации элементов бюджетного устройства России 364

2. Целевые программы в содержании бюджетного устройства России 407

3. Бюджетный контроль как гарантия реализации элементов бюджетного устройства России 434

Заключение 466

Библиографический список использованной литературы 486

• Сущность бюджетного метода ведения государственного хозяйства
• Правовые основы бюджетного устройства России
• Государственные и муниципальные доходы в модели бюджетного устройства России
• Бюджетный процесс как сфера реализации элементов бюджетного устройства России

Введение к работе

Актуальность темы исследования обусловлена дискуссиями относительно теоретико-правового понятия и содержания бюджетного устройства государства, имеющими место как в современный период финансово-правовой науки России, так и в предшествующие периоды.

Формирование бюджетного устройства России, а также реализация юридических требований, предъявляемых к его элементам, обеспечивается бюджетными правоотношениями различных видов. Бюджетные правоотношения в сложившихся условиях совершенствования финансово-правового регулирования представляют собой неоднородное явление, отражающее «слагаемые» такой характеристики государства, как бюджетное устройство. Разновидности бюджетных правоотношений – по формированию доходов бюджета, осуществлению расходов бюджета, проведению мероприятий в рамках бюджетного контроля и бюджетного процесса и др. – давно привлекают внимание представителей науки. Вместе с этим, сама финансово-правовая категория «бюджетное устройство государства» до сих пор не получила целостной теоретико-правовой определенности. Дискуссии касаются как дефиниции бюджетного устройства, охватывающей сущностные черты его природы, так и содержания – его элементов, целесообразности и полноты их нормативного закрепления. При признании бюджетного устройства в качестве комплексной финансово-правовой категории отсутствует единство мнений относительно элементов бюджетного устройства.

Отсутствие отлаженного теоретико-правового подхода к категории «бюджетное устройство Российского государства» оказывает влияние на качество его нормативного правового регулирования, регламентацию бюджетных и иных связанных с ними финансовых правоотношений. Бюджетное законодательство России, в том числе, Бюджетный кодекс РФ (БК РФ), будучи специальным актом, не закрепляет дефиницию бюджетного устройства, не конкретизирует и состав его элементов. Анализ структуры разд. I БК РФ под названием «Бюджетное устройство Российской Федерации» позволяет предположить, что действующий закон бюджетным устройством охватывает совокупность следующих элементов: бюджетная классификация РФ, бюджетная система РФ, принципы бюджетной системы РФ. Однако такие элементы, неразрывно связанные с бюджетным методом ведения государственного хозяйства, в свою очередь, подразумевают ряд иных элементов бюджетного устройства, с теоретико-правовой точки зрения выражающих самостоятельные свойства его сущности, виды бюджетных правоотношений, взаимосвязанных между собой. Это ставит вопросы о том, что содержание бюджетного устройства выходит за рамки его трактовки законодательством России – на уровне включения в БК РФ указанного раздела; о действительном составе элементов бюджетного устройства.

Неопределенность бюджетного законодательства подталкивает ученых к характеристике бюджетного устройства лишь на уровне анализа отдельных указанных элементов. Это не свидетельствует о глубине имеющихся научных исследований в этой области. В финансово-правовой теории и бюджетно-правовом регулировании России возникает своего рода замкнутый круг взаимообусловленных факторов: отсутствие концептуального подхода к бюджетному устройству – несовершенство его законодательного регулирования – нежелание представителей науки рассматривать содержание бюджетного устройства с позиций его глубинных теоретико-правовых основ, комплексного содержания, проблем правоприменительной практики в сфере управления финансами. Помимо названных фактов несовершенства теоретико-правовых основ бюджетного устройства неопределенность его сущности вызвана разными причинами, в числе которых следующие: нежелание констатировать в отдельные периоды Российского государства целесообразность легитимности самостоятельности бюджетов разных уровней бюджетной системы, ставящую вопрос конкретизации элементов бюджетного устройства, в случае реализации юридических требований к ним на территориальных уровнях; недостаточное внимание российского законодателя к выводам финансово-правовой теории; политическая и социально-экономическая нестабильность, затрудняющая целостное восприятие складывающейся модели бюджетного устройства России адекватно имеющим место в сфере финансов тенденциям.

Отмеченное подтверждает объективно необходимое совершенствование финансово-правовой теории относительно понятия и состава элементов бюджетного устройства государства. Однако значение имеет не поверхностное исследование отдельных финансово-правовых институтов, так или иначе связанных с бюджетным устройством России, а целостный – концептуальный – подход к теоретико-правовому содержанию бюджетного устройства, основанный на выявлении системных связей, сторон взаимодействия между разными видами финансовых (бюджетных) правоотношений. Такой подход должен учесть особенности государственной деятельности, обеспечивающей установление и реализацию элементов бюджетного устройства, ее управленческий характер. В современных условиях особую актуальность представляет выявление информационной сущности бюджетных правоотношений, построенной на их социальной значимости, наличии прямых и обратных связей между бюджетом (бюджетной системой) и иными звеньями финансовой системы государства. Исследование бюджетного устройства на основе концептуального теоретико-правового подхода способствует разрешению поставленных вопросов, формулированию содержания соответствующей категории, что составляет давно назревшую проблему совершенствования финансово-правовой науки России.

Таким образом, тематика бюджетного устройства Российского государства актуальна потому, что в науке отсутствует однозначный целостный подход к его содержанию, составу элементов. Это свидетельствует о востребованности теоретико-правового исследования бюджетного устройства, основанного на концептуальном подходе к соответствующей категории.

Степень научной разработанности проблемы. Необходимо отметить существенный вклад в формирование теоретико-правовых основ бюджетного устройства государства и бюджетных правоотношений представителей финансово-правовой науки различных периодов: В.В. Бесчеревных, О.В. Болтиновой, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, М.И. Пискотина, А.Д. Селюкова, Э.Д. Соколовой, Н.И. Химичевой, Н.А. Шевелевой и др. Следует особо подчеркнуть вклад в совершенствование теоретико-правового содержания финансово-правовых институтов д.ю.н., профессора О.Н. Горбуновой, разработавшей проект Закона «О финансах», нацеленный на усиление единообразия, комплексности регулирования финансовых, бюджетных правоотношений.

Вместе с этим, состояние науки финансового права России свидетельствует о неопределенности содержания категории «бюджетное устройство государства». Попытки определить понятие «бюджетное устройство государства» носят, в основном, характер дискуссий относительно природы бюджетно-правового регулирования, возможности включения в бюджетное устройство лишь отдельных элементов, безотносительно к природе и сущности бюджетного устройства в целом. Отсутствует концептуальный подход к бюджетному устройству (в т.ч. с привязкой к бюджетному устройству России), целостно охватывающий различные характеристики его теоретико-правовой природы, необходимые (и достаточные!) для выявления его сущности в современных условиях: особенности сферы формирования и реализации элементов бюджетного устройства России в соотношении с государственной деятельностью, государственным управлением и контролем; классификация элементов бюджетного устройства России с учетом различных критериев, отражающих его сущность; состав субъектов бюджетного права, задействованных в реализации элементов бюджетного устройства и др.

Цели и задачи диссертационного исследования. Цель работы состоит в разработке теоретико-правовых положений о содержании финансово-правовой категории «бюджетное устройство государства»; обосновании теоретических положений, образующих концепцию бюджетного устройства Российского государства; формулировании подхода к структуре бюджетного устройства как к юридической конструкции, охватывающей элементы бюджетного устройства, правовые требования к которым реализуются в рамках бюджетных правоотношений различных видов.

Достижение этих целей потребовало постановку и решение диссертантом следующих исследовательских задач:

- выявить особенности природы бюджетного метода ведения государственного хозяйства с учетом взаимосвязи его экономических и юридических характеристик, роль бюджета для функционирования государства, управления финансами и с помощью финансов;

- систематизировать положения доктрины финансового права России в области бюджетного устройства, соответствующих ему понятий, категорий;

- разработать юридическую конструкцию модели бюджетного устройства, приемлемую для государства вне зависимости от его принадлежности к той или иной форме, типу государств; сравнить содержание моделей бюджетного устройства унитарных и федеративных государств; выявить специфику бюджетного устройства России;

- определить содержание понятий «бюджетное устройство государства», «бюджетное устройство Российской Федерации»;

- выделить исторические этапы становления бюджетного устройства России;

- сформулировать классификацию элементов бюджетного устройства Российской Федерации, выявить аспекты взаимосвязи бюджетных правоотношений, позволяющих их реализовать; показать связь элементов с государственным управлением в сфере финансов;

- определить особенности нормативного правового регулирования бюджетного устройства России, обосновать понимание правового акта о бюджете в качестве источника права;

- обосновать наличие прямых и обратных связей между бюджетно-правовым регулированием и социально-экономической сферой в части установления элементов бюджетного устройства России, между бюджетом (бюджетной системой РФ) и иными звеньями финансовой системы;

- уточнить содержание отдельных бюджетно-правовых понятий, категорий, соответствующих бюджетному устройству России, выражающих свойства его элементов в аспекте их взаимосвязи, управленческого характера, информационных основ бюджетных правоотношений («бюджет», «бюджетная система РФ», «бюджет государственного внебюджетного фонда», «доходы бюджета», «расходы бюджета», «межбюджетные трансферты», «бюджетный процесс», «целевая программа», «бюджетный контроль» и др.);

- разработать предложения по совершенствованию правового регулирования бюджетного устройства России.

Объект исследования – бюджетные правоотношения по поводу установления и реализации элементов бюджетного устройства Российского государства.

Предмет исследования – нормы бюджетного права, регулирующие бюджетные правоотношения по поводу установления и реализации элементов бюджетного устройства России; положения актов международного права, зарубежного законодательства; правоприменительная, в том числе, судебная, практика; положения доктрины финансового права в сфере бюджетного устройства.

Методологическую основу диссертации составляют общенаучные (диалектика, анализ и синтез, абстрагирование и конкретизация) и частнонаучные методы исследования (формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, технико-юридический, системно-структурный, историко-юридический, логический, правовое моделирование и др.) в контексте структурно-функциональных подходов, ориентированных на поэлементное структурирование содержания юридической конструкции модели бюджетного устройства России в свете функционального взаимодействия и взаимосвязи выделенных в ней элементов (как в статике, так и в динамике).

Теоретической основой исследования послужили труды российских и зарубежных ученых в области финансового, бюджетного права, а также теории государства и права, конституционного, административного, гражданского, иных отраслей права. В работе учитываются выводы ученых в области философии, экономики и иных областях научных знаний.

Помимо работ вышеперечисленных авторов, при проведении исследования диссертант опирался на труды представителей науки финансового права различных периодов: Е.М. Ашмариной, В.В. Бесчеревных, О.В. Болтиновой, Т.А. Вершило, А.Ю. Викулина, Д.В. Винницкого, Л.К. Вороновой, Я.А. Гейвандова, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.А. Гурвича, С.В. Запольского, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, А.С. Матненко, Г.В. Петровой, Е.Г. Писаревой, М.И. Пискотина, Е.В. Покачаловой, М.Б. Разгильдиевой, Е.А. Ровинского, И.В. Рукавишниковой, С.В. Рыбаковой, Н.А. Саттаровой, А.Д. Селюкова, Ю.Л. Смирниковой, Э.Д. Соколовой, А.А. Тедеева, Г.А. Тосуняна, Н.И. Химичевой, А.И. Худякова, Н.А. Шевелевой, С.О. Шохина, С.Д. Цыпкина, А.М. Экмаляна и др.

Полезными для настоящего исследования были выводы ученых в общей теории права и отдельных отраслях права, в том числе: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчук, М.И. Байтина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, И.Ю. Богдановской, М.И. Брагинского, С.Н. Братусь, Н.В. Витрука, В.В. Витрянского, О.С. Иоффе, В.Б. Исакова, Н.М. Казанцева, Д.А. Керимова, Н.С. Крыловой, П.У. Кузнецова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, А.Г. Лисицына-Светланова, В.В. Лунеева, Л.А. Лунца, В.О. Лучина, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Н.И. Михайлова, А.В. Мицкевич, А.В. Морозова, Б.Н. Новицкого, Т.А. Поляковой, В.Ф. Попондопуло, Л.В. Санниковой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, В.М. Сырых, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Р.О. Халфиной, Г.Г. Шинкарецкой, Ю.Л. Шульженко, Л.С. Явич и др.

Уделено внимание трудам ученых 19 в. – нач. 20 в.: А.Д. Билимович, И. Блеха, Блюнчли, Д. Боголепова, С.Ф. Вебера, В. Гессеня, В.А. Гольцева, П. Голубева, А.Д. Градовского, З. Евзлина, А.И. Елистратова, Г. Жеза, С. Зена, С.И. Иловайского, А.А. Исаева, М. Коркунова, Д.В. Кузовкова, И.М. Кулишера, Н.И. Лазаревского, В.А. Лебедева, И.X. Озерова, И.Т. Тарасова, М.И. Фридмана, Р. Штурма, Л. Штейна, И.И. Янжула и др.

В диссертации обращается внимание, что значительный вклад в разработку теоретических основ бюджетного устройства государства внесли представители экономической науки России: Д.А. Аллахвердян, О.И. Бетин, Э.А. Вознесенский, О.В. Врублевская, А.М. Годин, Л.А. Дробозина, А.Г. Зверев, П.С. Никольский, И.В. Подпорина, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, В.Н. Сумароков, В.Б. Шуба и др. Учитываются также выводы зарубежных ученых, касающиеся публичных финансов, денежных отношений, государственного управления: Э.Б. Аткинсон, Р. Барр, С.Л. Брю, Д.У. Блэкуэлл, Ван Хорн Дж., Р. Дорнбуш, Дж.М. Кейнс, Д.С. Кидуэлл, Д.Б. Кларк, К.Р. Макконнелл, Т. Мальтус, А. Маршал, Дж.С. Милль, Р.Л. Петерсон, В. Петти, Д. Рикардо, П.А. Самуэльсон, А. Смит, Д.Ю. Стиглиц, Д.С. Стрик, С. Фишер, П. Хейне, Р. Шмалензи; а также C.R. Adrian, J. Alder, D. Axelrod, L. Baskin, J. Cruz, A. Demirguc-Kunt, D.R. Grant, M.R. Finе, Kntor, T. McAdams, R. Morris, E.W. Nafziger, L. Omdahl, D. Palumbo, R.M. Punnett, D.J. Rachman, R.S. Ross, D. Saffel, J.K. Wilson и др.

Эмпирическую базу работы составили данные систематизации и анализа актов нормотворческой и правоприменительной практики органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, органов местного самоуправления в сфере установления и применения институтов бюджетного (финансового) права (Минфина РФ, Федерального казначейства, Центрального Банка РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ и др.), актов Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, арбитражных судов, судов общей юрисдикции, вынесенных по делам, связанным с рассмотрением споров, возникающих из бюджетных и связанных с ними правоотношений. Учитываются данные анализа положений актов международного права, законодательства зарубежных государств (США, ФРГ, Великобритании, Франции, Бразилии, Швеции, Австрии, Испании, Швейцарии, Италии и др.); источников финансового права России периода СССР.

Научная новизна исследования заключается в комплексном теоретико-правовом исследовании содержании категории «бюджетное устройство государства», содержания бюджетного устройства Российского государства, предпринятом на базе законодательства России, обновленного с учетом тенденций, складывающихся в финансово-бюджетной сфере.

В рамках данного исследования обоснована целесообразность понимания бюджетного устройства как юридической конструкции, охватывающей элементы, реализующиеся в рамках бюджетных правоотношений разных видов, развивающихся взаимосвязано. Диссертантом разработана юридическая конструкция универсальной модели бюджетного устройства, применимая для государства любого типа; установлено ее содержание применительно к Российской Федерации, выявлена специфика бюджетного устройства России. Сформулированы критерии классификации элементов бюджетного устройства России. На основе результатов исследования разработаны предложения по совершенствованию бюджетного законодательства России.

Во взаимосвязи исследованы следующие характеристики бюджетного устройства России: свойства бюджетного метода ведения государственного хозяйства как сферы, соответствующего реализации бюджетного устройства; элементы бюджетного устройства России; особенности формировании и использования бюджетов бюджетной системы России и иные легитимные способы диверсификации публичных финансов (государственные внебюджетные фонды, целевые бюджетные фонды) в модели бюджетного устройства России.

Обозначены место и роль в модели бюджетного устройства России государственных и муниципальных доходов и расходов, целевых бюджетных фондов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетного процесса и бюджетного контроля, целевых программ; обоснована их взаимосвязанная реализация, информационная суть бюджетных правоотношений, опосредующих государственное управление соответствующими звеньями финансов и управление с помощью финансов. Выявлена связь между социально-экономической сферой и бюджетно-правовым регулированием в части установления конкретных элементов бюджетного устройства, между бюджетом (бюджетной системой) и иными звеньями финансовой системы государства.

Бюджетное устройство России исследовано с позиций проявления государственного устройства и государственного суверенитета, управления в сфере бюджетных правоотношений; юридической организации бюджетных правоотношений. Разработанный концептуальный подход к категории «бюджетное устройство» в значительной мере позволяет устранить неоднозначность финансово-правовой теории в части понимания природы, состава элементов бюджетного устройства, особенностей бюджетных правоотношений, обеспечивающих реализацию этих элементов.

В результате проведенного исследования диссертант выносит на защиту следующие положения:

1. В целях совершенствования финансово-правовой теории:

1.1. Разработано теоретико-правовое понятие бюджетного метода ведения государственного хозяйства с учетом взаимосвязи его юридических и экономических свойств. Диссертант рассматривает его как способ управления формированием и использованием бюджетных ресурсов государства и иных публично-правовых образований с целью финансового обеспечения задач и функций государства на различных территориальных уровнях и предоставления общественно значимых услуг в связи с реализацией бюджетно-правового статуса государства как субъекта публичного права. Бюджетный метод ведения государственного хозяйства подразумевает: 1) формирование бюджетов, выполняющих роль информационно-плановых документов, централизованных денежных фондов, составляющих легитимную материально-финансовую основу деятельности государства и иных публично-правовых образований; 2) опосредованность функционирования бюджетов бюджетными правоотношениями различных видов, взаимосвязанных между собой по линии сосредоточения денежных средств, их распределения и использования; 3) унификация бюджетных правоотношений, имеющих установленную законом форму; 4) финансовое обеспечение средствами бюджета публичных потребностей реализации задач и функций государства, предоставления общественно значимых услуг, подразумевающее четкое определение законом состава субъектов, получающих и использующих бюджетные средства; 5) организационно-процедурные механизмы, обеспечивающие формирование и функционирование бюджета (бюджетный процесс, бюджетный контроль и др.).

1.2. Диссертант обосновал понимание бюджетного устройства как юридической конструкции, подразумевающей характеристику государства, основанную на нормативном правовом регулировании и управлении государственными финансами, установлении и реализации бюджетной компетенции органов власти и публично-правовых образований в связи с сосредоточением доходов и осуществлением расходов бюджета, осуществлением бюджетного процесса и бюджетного контроля. Доказано, что бюджетное устройство выступает необходимым атрибутом государства, выражает его юридико-организационную зрелость в области отправления суверенитета в сфере финансов.

1.3. Под элементом бюджетного устройства государства в диссертации предлагается понимать составную часть содержания бюджетного устройства, выражающую отдельные его характеристики, соответствующие направлениям и свойствам бюджетного метода ведения государственного хозяйства.

1.4. Разработана юридическая конструкция универсальной модели бюджетного устройства, включающая следующие элементы: 1) бюджет как централизованный денежный фонд, правовой акт; 2) бюджетная система как совокупность бюджетов государства и иных публично-правовых образований; 3) легитимные целевые фонды, образованные в составе и вне бюджета; 4) бюджетная компетенция публично-правовых образований, органов и организаций, уполномоченных управлять бюджетными правоотношениями от их лица, в т.ч. распоряжаться средствами бюджета, их получать и использовать; 5) бюджетный процесс как процедура придания правовой формы бюджету, его исполнения; 6) доходы и расходы бюджета, источники финансирования его дефицита согласно бюджетной классификации; 7) формы взаимосвязи бюджетов (по линии доходов и расходов, в т.ч. регулирующих доходов, межбюджетных трансфертов (бюджетное регулирование)); 8) бюджетный контроль; 9) ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Характеристики названных элементов в их взаимодействии предопределяют модель бюджетного устройства конкретного государства. Обоснован вывод, что модели бюджетного устройства различаются содержательным проявлением общих параметров (элементов), получивших юридическое регулирование. Доказано, что реализация элементов бюджетного устройства предполагает развитие бюджетных правоотношений различных видов, взаимосвязанных между собой. Установлена взаимосвязь элементов бюджетного устройства (на примере бюджетного устройства России). На основании исследования моделей бюджетного устройства унитарных и федеративных государств выделены их типовые особенности.

1.5. Бюджетное устройство Российской Федерации рассматривается как основанная на провозглашенном Конституцией РФ федеративном государственном устройстве организация формирования и функционирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, подчиняющаяся бюджетно-правовому регулированию, осуществляемому как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований в соответствии с разграничением их бюджетных полномочий.

1.6. Исследование истории становления финансово-правового регулирования в Российском государстве подтвердило вывод диссертанта, что модель бюджетного устройства России изменяется, совершенствуется под влиянием различных факторов, которые по критерию соотношения с государственной деятельностью предложено объединить в две группы: внутренние и внешние. К первым диссертант относит: государственное устройство, политико-правовые характеристики государства (его функции, особенности государственного управления, система органов власти), социально-культурные перемены, особенности национальной экономической системы, традиции. Ко вторым – степень военной угрозы, международные отношения России с иными государствами, макроэкономические процессы, необходимость защиты национальных экономических интересов и др.

1.7. Диссертантом предложена классификация элементов бюджетного устройства Российской Федерации по критериям: 1) содержание, роль элемента для бюджетной деятельности государства (муниципальных образований); 2) функции права, с реализацией которых связаны элементы; 3) характер бюджетных правоотношений, обеспечивающих реализацию элементов; 4) значение элемента для функционирования бюджетного устройства.

1.8. Выделены основные особенности модели бюджетного устройства России, которые диссертант предлагает рассматривать в качестве принципов бюджетного устройства России: 1) комплексность бюджета (его структуризация на доходную и расходные части, целевые бюджетные фонды, дефицит (профицит) бюджета, ассигнования на целевые программы, чему корреспондирует установление законом о бюджете состава главных администраторов доходов бюджета и источников финансирования его дефицита, главных распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств); 2) трехуровневое построение бюджетной системы (самостоятельность бюджетов, сочетающаяся с легитимными условиями их взаимосвязи в части распределения межбюджетных трансфертов, контроля вышестоящих финансовых органов за деятельностью нижестоящих при предоставлении им средств бюджета); 3) охват бюджетным устройством государственных внебюджетных фондов, легитимных на основе федерального закона; 4) дифференциация бюджетно-правового статуса публично-правовых образований в составе России с учетом их особых характеристик, сочетающаяся с принципом равенства бюджетных прав субъектов РФ, бюджетных прав муниципальных образований (специфика ЗАТО – установление для них гарантий получения средств федерального бюджета); 5); программно-целевое бюджетное планирование (использование бюджета с учетом необходимости финансового обеспечения целевых программ взаимосвязанными усилиями публично-правовых образований, с привлечением частных финансов); 6) усиление информационной основы метода планирования учетом данных консолидированных бюджетов при разработке бюджета; 7) обеспечение сбалансированности бюджетов посредством поддержки нижестоящих бюджетов средствами вышестоящих бюджетов в режиме межбюджетных трансфертов, нормативов отчислений от доходов в условиях сосредоточения основного объема доходных полномочий компетенции России; 8) смешанное – казначейско-банковское – исполнение бюджета (полномочия казначейства по исполнению бюджета реализуются во взаимосвязи с ЦБ РФ (в отдельных случаях – кредитных организаций) по обслуживанию открытого в нем счета бюджета); 9) приоритет федерального законодательства по ключевым вопросам бюджетно-правового регулирования и управления финансами (разграничение бюджетной компетенции публично-правовых образований, доходов, расходов, источников финансирования дефицита между бюджетами; бюджетное регулирование; организации бюджетного процесса, бюджетного контроля и др.); 10) обеспечение разными видами финансового контроля законности в сфере бюджетного устройства (налоговый контроль поступления налогов в бюджет; банковский контроль, финансовый мониторинг денежной массы государства и банковских операций с ней; бюджетный контроль и т.д.). С учетом сформулированных принципов бюджетного устройства России диссертантом обосновано, что оно имеет отдельные черты, более свойственные бюджетному устройству унитарного государства.

1.9. Доказано, что сущность бюджетного устройства проявляется в его взаимосвязи с государственным устройством, государственным суверенитетом в силу следующих свойств названных категорий: обязательное установление государством юридических основ бюджетного метода ведения государственного хозяйства, бюджетного устройства; наделения территорий в составе государства бюджетами в соответствии с волеизъявлением государства; юридико-организационный охват бюджетным устройством форм финансового обеспечения суверенных полномочий, задач и функций государства; охват, непосредственно, расходными обязательствами государства затрат на деятельность органов государственной власти; суверенность бюджетных полномочий государства в сфере и в связи с реализацией элементов бюджетного устройства, управлением бюджетными отношениями.

1.10. Диссертант обосновал вывод, что элементы бюджетного устройства России устанавливаются и реализуются с учетом принципа разделения властей. В модели бюджетного устройства России он выражен в бюджетном процессе, подразумевающем распределение полномочий органов власти, взаимосвязано осуществляющих деятельность по: составлению (орган исполнительной власти) и утверждению бюджета (орган законодательной (представительной) власти); его исполнению в части сосредоточения доходов, осуществления расходов, предоставления межбюджетных трансфертов, финансирования дефицита бюджета (орган исполнительной власти). Бюджетный процесс позволяет, с одной стороны, юридически отрегулировать реализацию элементов бюджетного устройства на конкретный финансовый период, с другой стороны, исполнить предъявляемые к ним нормативные требования. Для бюджетного устройства России характерно также установление его юридической основы органом законодательной власти, чему корреспондирует объективно необходимая нормотворческая деятельность органов исполнительной власти в целях детализации, уточнения законоположений. Исследование показало, что наметилась тенденция усиления роли судебной власти в сфере бюджетного устройства, что выражено в нормоконтроле, нормотолковании, разрешении бюджетно-правовых споров.

1.11. На основе исследования конкретных элементов бюджетного устройства в диссертации доказано, что ему присущ управленческий характер. На примере бюджетного устройства России обосновано, что оно с организационно-юридической точки зрения обеспечивает государственное управление в сфере финансов и с помощью финансов, в т.ч. непосредственно бюджетом. Это выражено в следующих свойствах бюджетного устройства и его элементов: а) обеспечение соблюдения публичных интересов, заключающихся в упорядочении и должном развитии бюджетных правоотношений посредством реализации установленных законом процедур, осуществляемых в лице уполномоченных органов власти; б) принятие нормативных (закон о бюджете) и ненормативных (финансово-плановые акты – сводная бюджетная роспись, кассовый план и др.) актов, обеспечивающих реализацию бюджетных правоотношений, использование обширной информационной базы в целях соотнесения запланированных и достигнутых результатов; в) периодичность и систематичность воздействия на бюджетные правоотношения; г) обеспеченность государственным контролем, результаты которого выступают юридическим условием привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства; д) являются главной формой обеспечения прямых и обратных связей между органами власти и управления, составляющими, утверждающими бюджет, формирующими основы государственной финансовой политики в целом, с одной стороны, и учреждениями, непосредственно исполняющими бюджет, использующими бюджетные средства, с другой стороны.

1.12. Обоснован вывод, что для бюджетного устройства России характерно включение в бюджетную систему бюджетов государственных внебюджетных фондов в связи со следующими основными свойствами этих фондов: 1) являются видом целевых государственных фондов, обособление бюджетов которых в бюджетной системе допускается для усиления гарантий централизованного финансирования общественно значимых услуг гражданам в рамках бюджетного метода ведения государственного хозяйства; 2) цели их образования не противоречат нацеленности бюджетной системы на финансовое обеспечение задач и функций государства, но позволяют оптимизировать управление публичными финансами путем возложения на фонды бремени финансирования социально-экономической функции государства; 3) в их формировании и функционировании проявляется государственный суверенитет по аналогии с его проявлением по отношению к бюджетам публично-правовых образований. Диссертант доказывает, что бюджеты государственных внебюджетных фондов выражают легитимную диверсификацию специальных фондов в рамках бюджетного метода ведения государственного хозяйства России. Их включение в бюджетную систему РФ выражает разграничение государственных финансов на собственно бюджетные и квазибюджетные, служит возложению на вторые роли усиления гарантий финансового обеспечения расходов на реализацию социально-экономической функции государства. Этим же путем обеспечивается единство бюджетного метода ведения государственного хозяйства России посредством взаимосвязанной реализации по отношению к таким фондам элементов бюджетного устройства (доходов и расходов бюджета, бюджетного контроля и др.).

1.13. В силу сложившейся в России тенденции рассредоточения бремени финансирования услуг, традиционно охватываемых понятием «бюджетные услуги» («государственные (муниципальные) услуги»), между бюджетом и звеньями частных финансов, фактическим предоставлением услуг на платной основе предложено учесть эту тенденцию для уточнения соответствующего понятия. Диссертант обосновал целесообразность оперирования понятием «общественно значимые услуги», охватив его содержанием услуги, соответствующие законодательно (прежде всего, конституционно) гарантированным правам, оказываемые гражданам за счет бюджетных средств государственными (муниципальными) учреждениями, а также за счет средств частных финансов субъектами иных организационно-правовых форм, осуществляющими деятельность в рамках различных сфер общественной жизнедеятельности (социальной, здравоохранение, образование и др.).

1.14. В диссертации обоснован вывод, что дифференциация общественно значимых услуг на предоставляемые гражданам на платной и бесплатной основе оказывает влияние на модель бюджетного устройства. В связи с этим выделены следующие черты бюджетного устройства России: а) отвлечение средств бюджета на поддержку частных субъектов в сфере предоставления и получения общественно значимых услуг, служащее предпосылкой структуризации бюджета по получателям бюджетных средств, дифференциации БК РФ расходных обязательств на бюджетные, публичные, публичные нормативные обязательства, установление режима денежных обязательств получателей бюджетных средств (последняя особенность позволяет выводить частных субъектов, фактически получающих из бюджета средства, из установленного законом состава получателей бюджетных средств, соответственно, участников бюджетного процесса); б) наличие публичных децентрализованных фондов, реализующих значимые для общественной жизнедеятельности функции, расширяет возможности использования средств бюджета в связи с их получением по разным юридическим основаниям; в) дифференциация оснований и условий предоставления средств бюджета субъектам различных организационно-правовых форм и форм собственности; г) софинансирование целевых программ средствами частных и публичных финансов; д) параллельная реализация функций медицинского, пенсионного страхования за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов и частных страховых фондов; е) реализация мер бюджетного контроля по отношению к частным субъектам в части соблюдения ими договоров о предоставлении бюджетных средств.

1.15. Обоснованы следующие основные черты юридического обеспечения бюджетного устройства России: 1) будучи связано с суверенитетом России в сфере финансов, оно не отражено Конституцией РФ; 2) бюджетное устройство России не обеспечено должным дефинитивным аппаратом; 3) комплексный характер бюджетного устройства определяет целесообразность кодифицированного подхода к его регулированию (БК РФ); 4) в силу неспособности выполнения БК РФ роли целостного регулирования бюджетного устройства РФ его юридическая основа дополняется федеральными законами, подзаконными нормативными правовыми актами, принятыми на уровне Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, а также правовыми актами о бюджетах публично-правовых образований, бюджетах государственных внебюджетных фондов на конкретный финансовый период; 5) выполнение правовыми актами о бюджетах роли источника бюджетного права в силу включения в них норм неограниченного срока действия; 6) юридико-регулятивный эффект правовых актов о бюджетах предопределен информацией, заложенной в консолидированные бюджеты, не утверждаемые в законодательном порядке; 7) в сфере юридического регулирования бюджетного устройства РФ имеет место многообразие норм права, подчиняющееся следующим тенденциям: превалирование императивных, обязывающих, регулятивных норм компетенционного содержания; усиление роли процессуальных норм; 8) бюджетное право России не выступает исчерпывающим источником юридического регулирования отношений, соответствующих бюджетному устройству: закон содержит отсылки к иным отраслям законодательства, в т.ч. гражданскому (государственный и муниципальный долг), иным финансово-правовым институтам (разграничение налоговых доходов бюджета по территориальному критерию согласуется с НК РФ; кассовое исполнение бюджета связано с открытием бюджетного счета в ЦБ РФ, уполномоченной кредитной организации, на что распространяются нормы бюджетного и банковского права в совокупности).

1.16. Обоснован вывод, что юридическое установление бюджетного устройства, охватывающего контроль за функционированием бюджета, обеспечивает экономическую безопасность Российского государства, а именно: устойчивость бюджетной системы РФ; централизованное регулирование мер предотвращения дефицита бюджета; поддержание уровня доходов бюджетов бюджетной системы РФ, необходимого для бюджетной обеспеченности публично-правовых образований; формирование юридических гарантий своевременного, законного исполнения финансовых обязательств государства, распределения бюджетных средств между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями адекватно возложенным на них расходным обязательствам.

2. В целях совершенствования законодательства в сфере бюджетного устройства России:

2.1. Обоснована целесообразность изложить п. «з» ст. 71 Конституции РФ в следующей редакции: «бюджетное устройство Российской Федерации, федеральный бюджет, …» (далее – по тексту).

2.2. Вносится предложение о закреплении дефиниции бюджетного устройства России в законодательстве. Предложено дополнить ст. 6 БК РФ следующим абзацем: «Бюджетное устройство Российской Федерации – это основанная на государственном устройстве Российской Федерации организация формирования и функционирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в рамках бюджетных правоотношений, регулируемых настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним актами бюджетного законодательства Российской Федерации».

2.3. Предложено внести в БК РФ (ч. II) положение «Статья 9.1. Структура бюджетного устройства Российской Федерации».

2.4. Предложено дополнить ст. 6 БК РФ абзацами: «целевой бюджетный фонд – фонд денежных средств, обособленный в составе бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований для финансового обеспечения осуществления бюджетных расходов конкретной предназначенности»; «бюджеты государственных внебюджетных фондов – бюджеты в составе бюджетной системы Российской Федерации, функционирующие обособленно от бюджетов публично-правовых образований, сформированные с целью создания финансовых гарантий реализации конституционных прав граждан на социальное (в том числе пенсионное) обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь»; «публично-правовое образование – Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, к ведению которых относится бюджет соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации, наделенные бюджетными полномочиями в соответствии с настоящим Кодексом и принятыми на основе его федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований соответственно».

2.5. Предложено уточнить ст. 6 БК РФ: изложить в редакции: абз. 5: «доходы бюджета – денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджет бюджетной системы Российской Федерации в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований»; абз. 6: «расходы бюджета – денежные средства, предоставляемые из бюджета бюджетной системы Российской Федерации получателям бюджетных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливающим расходные обязательства публично-правовых образований, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления».

2.6. В ст. 6, гл. 16 БК РФ понятие «межбюджетные отношения» предложено заменить на понятие «межбюджетные правоотношения».

2.7. Исключить из ст. 129, 132.1, 133.3, 135, 139.1, 142, 142.4, 142.5 БК РФ формулировку «иные межбюджетные трансферты». Бюджетный кредит внести в предусмотренные ст. 129, 135 БК РФ перечни межбюджетных трансфертов.

2.8. Изложить абз. 5 п. 4 ст. 41 БК РФ в следующей редакции: «иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюджетных кредитов».

2.9. Исключить из ст. 47 БК РФ абз. 4, относящий доходы в виде безвозмездных поступлений (дотаций, субсидий), к собственным доходам бюджета

2.10. Переименовать гл. 26 БК РФ, назвав ее «Основы государственного и муниципального бюджетного контроля».

2.11. В ст. 215.1 БК РФ предложено учесть фактически сложившееся в модели бюджетного устройства России смешанное – казначейско-банковское – исполнение бюджета посредством акцентирования внимания на взаимодействие Федерального казначейства и ЦБ РФ. Действующая редакция ст. 215.1 не отражает целостно сложившуюся систему исполнения бюджета в силу разрозненности закрепляемых норм. Предложено абз. 4 ст. 215.1 объединить с абз. 6 этой статьи, изложив в следующей редакции: «Кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством посредством открытия в Центральном Банке Российской Федерации с учетом положений статей 38.2 и 156 настоящего Кодекса счетов, через которые все кассовые операции осуществляются Федеральным казначейством…» (и далее по тексту абз. 6 ст. 215). Взаимосвязь полномочий Федерального казначейства и ЦБ РФ должна быть учтена ст. 38.2 БК РФ, закрепляющей принцип единства кассы. Предложено ст. 38.2 изложить в следующей редакции: «Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, открытого Федеральным казначейством в Центральном банке Российской Федерации, за исключением …» (далее – по тексту ст. 38.2).

2.12. Диссертантом обоснована необходимость исключить из названий законов субъектов РФ и муниципальных нормативных правовых актов (например, законов «о бюджетном устройстве области» и др.) понятие «бюджетное устройство», а также положения, закрепляющие дефиниции бюджетного устройства области, края и иные подобные по смыслу, в силу отнесения регулирования бюджетного устройства к компетенции Российской Федерации, понимания бюджетного устройства как характеристики государства в целом. Предложено привести региональные и местные нормативные акты в соответствие с федеральным законодательством, заменив в их названиях понятие «бюджетное устройство» на «основы правового регулирования бюджетных правоотношений в области…».

2.13. Исключить из ст. 7 БК РФ отнесение к бюджетным полномочиям России полномочий, в действительности охватываемых компетенцией органов исполнительной власти (составление проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; составление, проверка отчетов об исполнении бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; составление отчета об исполнении консолидированного бюджета; кассовое обслуживание исполнения бюджетов) (аналогичные изменения внести ст. 8, 9 БК РФ в части компетенции субъектов РФ, муниципальных образований).

Теоретическая значимость исследования. Полученные в результате диссертационного исследования научные выводы в определенной степени восполняют пробелы в науке финансового права, развивая теоретико-правовые представления о сущности бюджетного устройства государства, в т.ч., непосредственно, Российского государства, правоотношений, обеспечивающих реализацию элементов бюджетного устройства, управление в сфере финансов. Теоретическая направленность исследования позволяет применять полученные выводы для дальнейшей научной разработки концепции бюджетного устройства, а также в процессе преподавания дисциплин «Финансовое право», «Бюджетное право», подготовки научных публикаций, учебно-методической литературы.

Практическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации выводы могут быть использованы в целях совершенствования бюджетного законодательства и правоприменительной практики органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере бюджетных правоотношений (в процессе составления и исполнения бюджета, бюджетного контроля, разработки целевых программ, экспертиз законопроектов и т.д.). Ряд научных положений может быть использован в целях совершенствования судебной практики, касающейся разрешения споров, возникающих из бюджетных и связанных с ними правоотношений, толкования и применения бюджетного законодательства в пределах компетенции судов. Теоретико-правовая разработка содержания категории «бюджетное устройство» оптимизирует условия для более эффективного правотворчества и управления в сфере финансов и с помощью финансов.

Материалы диссертационного исследования могут использоваться в учебном процессе при преподавании дисциплин «Финансовое право», «Бюджетное право» в высших учебных заведениях при подготовке бакалавров и магистров в области права и экономики.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена в секторе административного права ФГБУН ИГП РАН. Положения и выводы, сформулированные в диссертации, опубликованные автором в статьях, представлены в научных докладах и обсуждались на конференциях, проводившихся в ФГБУН ИГП РАН, ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия», ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», ФГБОУ ВПО «Елецкий государственный университет», ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет» и иных учреждениях. Результаты исследования прошли апробацию в ходе преподавания дисциплины «Финансовое право» в Центральном филиале ФГБОУВПО «Российская академия правосудия» (г. Воронеж), в ходе подготовки учебно-методической литературы, а также в ходе прохождения диссертантом стажировки в арбитражных судах в форме участия в подготовке проектов судебных актов по спорам, связанным с применением финансового (бюджетного) законодательства, иных актов правоприменительной практики.

Основные теоретические выводы, сформулированные автором в диссертационном исследовании, нашли отражение в 89 публикациях, общий объем публикаций составил 98,55 печатных листа.

Структура диссертационного исследования обусловлена его целями и задачами. Работа состоит из введения, двух разделов, четырех глав, включающих тринадцать параграфов, заключения.

Сущность бюджетного метода ведения государственного хозяйства

Настоящая работа посвящена исследованию бюджетного устройства, сложившегося под влиянием различных тенденций государственной деятельности, функционирования Российского государства. Иными словами, речь идет о теоретико-правовых основах финансово-правовой характеристики государства, обозначаемой как «бюджетное устройство». Важность этой характеристики для реализации правового статуса государства служит предпосылкой понимания ее в качестве базовой финансово-правовой (бюджетно-правовой) категории, целесообразности ее исследования на концептуальном уровне. В связи с этим необходимо определить, что подразумевает концептуальный подход к исследованию бюджетного устройства.

Под концепцией понимается «система взглядов», «основная мысль»1; «теоретическое построение»2; «комплекс основополагающих идей и подходов»3; «способ аналитического решения задачи», проверяемой на практике4. Концепция может быть и предметом, и результатом исследования.

Понимание концепции как предмета исследования обуславливает этапы и методы его проведения, в их числе: проверка сложившихся подходов к пониманию категории (обобщение, анализ, систематизация информации); постановка и последовательное решение проблемы в наиболее приемлемом для исследования виде (определение ключевых понятий, применимых в сфере исследования; выявление новых свойств, признаков категории; определение структуры содержания категории, в т.ч. на уровне классификации его элементов с учетом разносторонних критериев; установление аспектов взаимодействий различных категорий и элементов их структуры); выявление практической ценности категории1. Применение последнего метода обусловлено тем; что концепция «требует проверки, чтобы признать ее истинность»2. Проверка осуществляется на уровне практики, позволяющей выяснить результативность сложившейся концепции, предложить направления ее совершенствования. В связи с этим результатом исследования может быть разработка новой модели категории. В таком случае концепция выступает результатом исследования.

Отсюда концептуальный подход к исследованию бюджетного устройства Российского государства подразумевает следующее: характеристику сферы реализации бюджетного устройства в соотношении с государственной деятельностью, ее историческими основами, законодательным обеспечением бюджетного устройства; систематизацию и критический анализ высказанных точек зрения относительно сути бюджетного устройства; формулировка понятия бюджетного устройства с учетом его разноаспектной сущности, классификации слагаемых содержания - элементов - бюджетного устройства, уточнение их понимания; определение взаимосвязи конкретных элементов бюджетного устройства России и их связи с иными понятиями, явлениями действительности с учетом тенденций бюджетно-правового регулирования и правоприменительной практики; характеристику субъектов, задействованных в соответствующих общественных отношениях; разработку способов совершенствования правового регулирования бюджетного устройства России. На эти составляющие подхода к категории «бюджетное устройство» ориентирована настоящая работа. Концепция бюджетного устройства Российского государства охватывает юридическую конструкцию бюджетного устройства России.

Первичным для исследования сущности категорий является выявление предпосылок их формирования. Поэтому цели и задачи данного исследования охватывают выявление предпосылок становления бюджетного устройства как характеристики государства, особенностей сферы, соответствующей реализации бюджетного устройства в том или ином содержании. Этой сферой является бюджетный метод ведения государственного хозяйства.

1. Предпосылкой организованности публичных финансов, доведения их с юридической и организационной точек зрения до бюджетного устройства как характеристики государства являются «способы присвоения», реализующиеся в ранние периоды становления государства. Экономическая наука такие «способы» рассматривает в аспекте способов присвоения различных имущественных благ - изначально, натуральных товаров - правительством, королем1. Эти способы имели сложное содержание, подразумевали целый клубок экономических отношений публичного характера, со временем приобретших черты юридически оформленных отношений собственности, опосредующих управление публичными финансами.

Экономист-классик А. Смит историю становления публичных финансов характеризовал в аспекте власти короля и его собственности: «В те отдаленные времена король представлял собой почти не больше, чем крупнейшего землевладельца в своем государстве, которому в целях совместной защиты против общих врагов остальные землевладельцы оказывали известное уважение»2. Следовательно, власть и юрисдикция «вырастали» на основе отношений собственности. Дж.С. Милль также рассматривал формирование собственности как фактор усиления организованности финансов и управления ими: правительства «редко оставляли земледельцам что-то сверх их насущных потребностей, ...вследствие чего оказывались вынужденными, забрав у землепашца весь его урожай, вернуть ему часть в долг.. .Значительная часть богатства распределяется .. .Некоторая его часть ...направляется на сооружение общественно полезных объектов ...все эти сооружения не могли быть созданы на скудные средства тех, кто ими пользовался, и обязаны своим существованием ...почерпнутым прямо или косвенно из государственных доходов»1.

Приведенные высказывания характеризуют, своего рода, цепочку знаменательных моментов становления финансов, публичных финансов — а именно формирование собственности правительства, короля (в тот период она отождествлялась с собственностью государства, публичной собственностью) и, в последующем, осознание объективной необходимости использовать публичные средства на общественные нужды, тем самым оказывая влияние на общество.

Исходя из отмеченного, можно сделать вывод, что впоследствии за этапами присвоения получили развитие отношения натурального товарообмена, за ними - товарно-денежные отношения, опосредующие распределение денежных средств в интересующих общество и государство формах и целях. Это выступило основой для становления официально признанной денежной системы, восприятия денег как всеобщего эквивалента, как следствие - выполнения ими информационной функции, затем - организации системы денежного обращения в государстве на основе единых централизованно управляемых подходов. Сложи-лось убеждение, что финансы «существуют там, где функционируют деньги» . Деньги стали выступать средством достижения целей3, в данном случае - целей формирования государственных финансов, финансового обеспечения государства. В связи с необходимостью контроля за аккумулированием и использованием государственных денег в рамках товарно-денежных отношений государство постепенно пришло к управлению государственными «делами» посредством централизованного ведения учета своих доходов и расходов. Это, в свою очередь, послужило предпосылками усложнения финансовых отношений, формирования соответствующего метода ведения государственного хозяйства.

На протяжении столетий финансовая практика показала, что управление государственными «делами», обществом целесообразно основывать на сосредоточении и. использовании денежных средств посредством заключения их в специальные централизованные фонды, а также распределении бремени финансирования и реализации задач и функций государства между территориями в целях организации эффективного государственного управления1. Сбережение обогащает государство. Однажды произведенное сбережение становится фондом2. Это и предполагает ведение государственного хозяйства особым методом, присущим исключительно государству как публично-правовому субъекту. Им выступает бюджетный метод, заключающийся в формировании и функционировании специальных фондов - бюджетов, находящихся в ведении государства и входящих в его состав территориальных (публично-правовых) образований .

Правовые основы бюджетного устройства России

Все характеристики государства имеют юридическую основу, поэтому и бюджетное устройство государства и направленные на реализацию его элементов бюджетные отношения требуют детальной нормативной правовой регламентации. Бюджетные отношения как разновидность финансовых относятся к общественным отношениям, существующим исключительно в правовой форме ( 1 гл. 1). Они выступают предметом регулирования правовых норм, в совокупности составляющих бюджетное право. Специфике бюджетно-правового регулирования как создающего правовые основы бюджетного устройства Российского государства и посвящена данная часть работы.

1. Бюджетное право, будучи составной частью финансового права - отрасли публичного права, также носит публичный характер. Однако публичный характер бюджетно-правового регулирования имеет свои особенности, обусловленные содержанием публичной значимости бюджетного устройства.

Правовое регулирование бюджетного устройства учитывает публичные интересы. Публичный интерес - это признанный государством и обеспеченный правом интерес общества, удовлетворение которого служит условием и гарантией его существования и развития1. Применительно к бюджетному устройству России публичные интересы заключаются в нормативном упорядочении создания финансовой основы реализации задач и функций государства на различных территориальных уровнях (федеральном, региональном, местном). Эта финансовая основа не может быть сформирована вне бюджетов бюджетной системы -фондов, образование которых является прерогативой государства. Государство как публичный субъект наделяет входящие в его состав территориальные образования - правом «иметь» централизованный денежный фонд в форме бюджета, возлагает на них обязанности в связи с его функционированием1.

Отсюда следует особенность бюджетного права, заключающаяся в ограниченном характере признака общеобязательности бюджетно-правовых норм (узкий круг субъектов бюджетного права - 3 гл. 2). Они обращены к субъектам, функционирование которых связано с бюджетным методом ведения государственного хозяйства. Условность общеобязательного характера бюджетно-правовых норм объясняется узкой «специализацией» бюджетного права, заключающейся в упорядочении бюджетного устройства, элементы которого реализуются в рамках публичной бюджетной деятельности.

Поскольку бюджетное право направлено на регулирование бюджетной деятельности государства, одной из сторон любого бюджетного правоотношения всегда выступает государство (публично-правовое образование - субъект РФ, муниципальное образование) в лице уполномоченных органов и учреждений. Следовательно, государство, осуществляя бюджетно-правовое регулирование, выступает регулятором собственной деятельности — бюджетной деятельности. С одной стороны, бюджетно-правовые нормы выступают результатом волеизъявления государства на упорядочение бюджетного устройства, соответствующих ему бюджетных правоотношений, с другой - государство, вступая в эти правоотношения, само должно подчиняться установленным нормам. Отмеченное является особенностью публичности бюджетно-правового регулирования, подвергая правоотношения, связанные с реализацией элементов бюджетного устройства, субъективному влиянию органов, реализующих полномочия от имени государства. Недолжное исполнение ими полномочий служит предпосылкой возникновения в рамках бюджетных правоотношений конфликтов, разрешаемых судами1.

Предопределенность бюджетно-правового регулирования публичными интересами, выступлением государства в качестве обязательного участника бюджетных правоотношений - фактор преобладания в бюджетном праве императивных норм, сужения методов правового регулирования, применимых в сфере бюджетного устройства, до императивного метода2.

Это означает, что для упорядочения бюджетного устройства характерно одностороннее регулирование бюджетных отношений. Государство, будучи властным субъектом, сводит до минимума возможности усмотрения субъектов, задействованных в реализации элементов бюджетного устройства, стремится создать механизмы, гарантирующие должное исполнение ими полномочий. Как показывает исследование бюджетного устройства России, права субъектов, задействованных в реализации его элементов, в большинстве случаев одновременно являются их обязанностями (ст. 7-9 БК РФ) ( 3 гл. 2). Императивные нормы, «предоставляя субъекту право совершать какие-либо действия, фактически ...обязывают его к совершению этих действий»3. Императивный характер бюджетно-правового регулирования позволяет рассматривать бюджетные отношения как «властеотношения»4. Гарантиями должного исполнения предписаний норм бюджетного права выступают бюджетный контроль, механизм привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства России.

В свою очередь, превалирование обязанностей над правами субъектов бюджетных правоотношений обуславливает наличие в бюджетном праве России значительного количества обязывающих норм, предписывающих совершение действий в связи с реализацией элементов бюджетного устройства. Например, учреждения, получающие средства бюджетов бюджетной системы РФ, обязаны использовать их строго по назначению (ст. 38 БК РФ). Исполнение этой обязанности - гарантия должного осуществления расходов бюджета, должного ведения бюджетного процесса в целом как элементов бюджетного устройства России, а также снижения вероятности дефицита бюджетных средств. Обязывающие бюджетно-правовые нормы ставят реализацию элементов бюджетного устройства в жесткие рамки, что отвечает публичному предназначению бюджетно-правового регулирования. В силу отмеченной целесообразности обязывающих норм, в бюджетном праве значительно меньше норм иной группы, им противопоставляемой -уполномочивающих - наделяющих субъектов бюджетных правоотношений правами совершать те или иные действия, самостоятельно принимать решения (ст. 7-9, 152-167.1 БК РФ)1.

Правоотношения, направленные на реализацию элементов бюджетного устройства, развиваются в рамках бюджетной деятельности, носящей характер позитивной деятельности. Поэтому, исходя из разграничения в юридической науке правовых норм на регулятивные и охранительные2, в правовых основах бюджетного устройства превалируют регулятивные нормы. При этом определяющее значение имеют так называемые компетенционные нормы, закрепляющие бюджетные полномочия, выражающие содержание государственного управления сферой финансов (ст. 7-9 БК РФ) .

В общем виде проявление регулятивной функции норм, упорядочивающих бюджетное устройство России, можно свести к следующему: установление компетенции субъектов бюджетного права (обязывающие, уполномочивающие предписания, материальные и процессуальные нормы); юридических фактов (сроки действия бюджета, осуществления процессуальных действий и др.); категориального аппарата бюджетного права и сопутствующих ему положений (нормы-дефиниции, нормы-принципы, нормы-расчеты). В силу этого, регулятивная функция бюджетно-правовых норм проявляется не только в, собственно, регулятивных нормах. Регулятивную направленность имеют также нормы обязывающие, уполномочивающие, запрещающие, различающиеся по способу воздействия на субъектов правоотношений. Приоритет имеют обязывающие нормы, исходя из императивности бюджетно-правового регулирования. При четком установлении бюджетных обязанностей отпадает необходимость запретов. Но запрещающие нормы в составе бюджетного права России все-таки имеются (например, п. 2 ст. 81 БК РФ - запрёт образовывать в составе бюджета резервные фонды исполнительных органов власти). Формулирование таких норм продиктовано необходимостью введения ограничений в сфере бюджетных правоотношений.

Государственные и муниципальные доходы в модели бюджетного устройства России

В рамках концептуального исследования бюджетного устройства целесообразно рассмотреть финансово-правовые категории, определяющие содержание его элементов. На наш взгляд, значительную информационную роль для достижения целей и задач настоящей работы играет выявление особенностей государственных и муниципальных доходов1. Это позволит получить представление о формировании бюджета, возможностях «черпания» денежных средств из иных звеньев финансовой системы, легитимных в модели бюджетного устройства России. «Финансисту необходимо основательное знакомство с тем материалом, из которого государство черпает свои средства»1.

Категория «государственные и муниципальные доходы» служит объектом пристального внимания ученых уже на протяжении довольно длительного периода . Но внимание к ней ограничивалось, в основном, исследованием ее сущностных моментов вне соотношения с бюджетным устройством. Данная работа преследует задачу исследования бюджетного устройства как в целом, так и в части его элементов. Иными словами, мы ставим задачу рассмотреть государственные и муниципальные доходы не как таковые, что уже было проделано рядом авторов, но выделить моменты их сущности, определяющие специфику модели бюджетного устройства России.

Понятие «государственные и муниципальные доходы» и «доходы бюджетов бюджетной системы» в отдельных случаях следует рассматривать как идентичные. Это следует из совокупного анализа законоположений об ограничении относительно иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств публично-правовых образований, помимо бюджетов (ст. 13-15 БК РФ) - проведенного в предыдущем параграфе, а также обоснования в 1 гл. 1 вывода, что бюджетный метод является единственно легитимным способом ведения государственного хозяйства.

Однако важно учитывать, что формирование доходов, в науке квалифицируемых как «государственные (муниципальные) доходы», присуще также государственным (муниципальным) унитарным предприятиям. Но их фонды не являются составной частью бюджетной системы РФ, а создаются как материальная база юридических лиц на основе норм не бюджетного права, а норм иной отрасли база юридических лиц на основе норм не бюджетного права, а норм иной отраслевой принадлежности (относятся к иному звену финансовой системы). Это объясняется особой организационно-правовой формой предприятий, подразумевающей применение к ним, прежде всего, норм гражданского права, распространяющихся на юридических лиц (а также норм финансового права в связи с планированием смет и предоставлением таким предприятиям бюджетных средств). Следовательно, рассмотрение государственных и муниципальных доходов в аспекте доходов государственных и муниципальных унитарных предприятий не нарушает сущностные черты бюджетного устройства России. Содержание категории «государственные и муниципальные доходы» должно учитывать легитимность государственных и муниципальных фондов, имеющих соответствующую организационно-правовую форму. Поэтому с точки зрения финансово-правовой науки категория «государственные и муниципальные доходы» шире категории «доходы бюджета».

Понятие «государственные и муниципальные доходы» является собирательным, обобщенным1 - отражает суть соответствующей научной категории. Поэтому трактовка государственных и муниципальных доходов как элемента бюджетного устройства в значительной мере соответствует научному подходу к бюджетному устройству, трактовка в качестве такового доходов бюджетов бюджетной системы РФ - подходу отражения его в нормативном регулировании (именно поэтому классификация элементов бюджетного устройства России, предложенная для закрепления в законе, учитывает вторую категорию - 3 гл. 1). В ходе исследования соответствующего элемента бюджетного устройства России мы принимаем во внимание именно доходы бюджета в целях его характеристики с учетом законодательного регулирования.

1. Итак, выделим свойства государственных и муниципальных доходов на примере доходов бюджетов бюджетной системы России.

Закон рассматривает доходы бюджета как поступающие в бюджет денежные средства, кроме средств в форме источников финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ). Как известно, любое правовое явление обладает и юридическим, и материальным содержанием . В силу этого важное значение имеет выявление взаимосвязанных юридических и материальных (экономических) характеристик доходов бюджета.

1.1. Экономическая наука доходами признает источник удовлетворения потребностей; сумму денежных поступлений в распоряжение субъекта2 в «единицу времени»3; показатель экономической деятельности4; превышение выручки над затратами на производство5. Понимание доходов основано на типе присущих экономической системе общественных отношений, поэтому акцентирует внимание на соответствующих признаках доходов (оценка экономической обоснованности, коммерческая деятельность как источник дохода).

Применительно к бюджетным доходам названые признаки не абсолютны. Государству для получения доходов не обязательно организовывать производство в экономическом смысле: расширять коммерческую деятельность созданием предприятий. Поступление в бюджет средств от функционирования предприятий - один из источников доходов, квалифицируемых как «часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей» (ст. 42 БК РФ). Но ее получение - не единственный источник доходов бюджета. Доходы государства и муниципальных образований формируются из разных источников, что актуализирует их юридическую упорядоченность.

Отношения по формированию доходов бюджета, как и большинство финансовых отношений, являются денежными — экономическими — с точки зрения происхождения и характера. Юридическая форма придается платежам, поступающим в распоряжение государства в результате развития отношений имущественного (экономического) характера: отношений собственности, производства и др. Доходы бюджета выступают результатом производства, обмена и распределения материальных благ, «продуктом» материальных условий общества, подвергаются изменениям в ходе развития производства1. В 1 гл. 2 приведены примеры юридического установления доходов государства с учетом их экономических предпосылок в аспекте истории становления бюджетного устройства России. Государство, управляя финансами, «из всей массы экономических отношений «вытаскивает» в сферу финансово-правового регулирования .. .доходы, накопления субъектов ...которые могут служить достижению публичных целей»2. При этом нормативные правовые акты, предусматривающие платежи в доходы бюджетов, подвергаются нормоконтролю3.

Такой подход к формированию бюджетных доходов, как и государственных доходов в целом, в значительной мере применим к формирующимся из платежей, взимание которых преследует цель пополнения бюджета. К ним относятся доходы, поступающие в бюджет от платежей физических лиц и организаций (частных хозяйств) за использование принадлежащего государству и муниципальным образованиям на праве собственности имущества (аренда, залог); налога на доходы физических лиц и др.4. Установление законом их взимания выражает экономическую функцию Российского государства, заключающуюся, в числе прочих моментов, в регулировании экономики, планировании мероприятий, позволяющих распределить часть национального дохода в пользу денежного фонда государства. Государственная деятельность оказывает управленческое влияние на экономические процессы: установление пошлины на ввозимую продукцию для защиты хозяйства от иностранной конкуренции, платы за выдачу патентов на изобретения; ограничение монополистической деятельности централизованным регулированием и т.д. В свою очередь, упорядоченные экономические отношения (с организационно-юридической точки зрения - управляемые) «доставляют» государству доходы. Это выражает прямые и обратные связи экономики и государственного регулирования бюджетных отношений.

Бюджетный процесс как сфера реализации элементов бюджетного устройства России

Исследование элементов бюджетного устройства России подводит нас к вопросу о юридическом механизме, позволяющем реализовать предъявляемые к ним правовые предписания, наделить бюджет и бюджетные правоотношения на предстоящий финансовый период юридической формой, управлять ими. Напомним, в модели бюджетного устройства России федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов - законов субъектов РФ, местные бюджеты - правовых актов органов местного самоуправления (ст. 11 БК РФ)1. Механизмом, подразумевающим, в числе прочих моментов, правила, согласно которым бюджеты получают должную юридическую форму, выступает бюджетный процесс.

В настоящей работе бюджетный процесс представлен как осуществляемая Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями в лице уполномоченных органов законодательной (представительной) и исполнительной власти процессуальная деятельность по приданию бюджету формы правового акта, его исполнению в целях формирования доходов бюджета, использования бюджетных средств в режиме расходов бюджета, межбюджетных трансфертов, финансирования дефицита бюджета. В таком смысле бюджетный процесс позволяет придать, своего рода, правоприменительное значение соответствующим элементам бюджетного устройства России, выступает сферой их реализации. Как в свое время высказался А. Смит, выполнение обязанностей государства по «доставлению» «общественных благ», финансирование которых положено в основу государственного хозяйства, «требует очень различных подходов в различные периоды развития общества»1. Таким современным «подходом» и выступает бюджетный процесс, являющийся неотъемлемой частью юридической конструкции бюджетного устройства.

1. Законодательство России определяет бюджетный процесс как деятельность по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности (ст. 6 БК РФ). Из этого определения следует, что закон трактует суть бюджетного процесса посредством установления его стадий. Понимание содержания бюджетного процесса в аспекте составляющих его процессуальных действий, оказывающих организующее воздействие на бюджет, сложилось и в теории финансового права2.

Особенности понимания бюджетного процесса в российской модели бюджетного устройства заключаются в том, что стадии бюджетного процесса охватывают как законодательную, так и правоприменительную деятельность в связи с формированием и исполнением бюджета, имеющего правовую форму. Еще М.И. Пискотин отметил, что в деятельности законодательных органов в области планирования бюджета сочетаются элементы законодательства и текущего управления . Деятельность по рассмотрению и утверждению закона о бюджете является законодательной; деятельность по составлению и исполнению бюджета - исполнительной. В силу комплексного содержания бюджетный процесс признан единственным юридическим процессом, «обслуживающим» формирование и исполнение одного единственного закона - закона о бюджете на предстоящий финансовый период1.

В условиях включения в закон о бюджете норм неограниченного срока действия, согласно специфике законодательного обеспечения бюджетного устройства России, отнесения его к источникам бюджетного права, роль такой законодательной деятельности в российской нормотворческои практике возрастает. В связи с этим разработавшая проект Закона «О финансах» О.Н. Горбунова предлагает закрепить в нем «приоритет в области финансовой деятельности государства представительных органов власти перед исполнительными органами государственной власти» . Однако следует учитывать, что сопутствующая бюджету правоприменительная деятельность, в свою очередь, имеет важное значение: позволяет в последующем предупредить недостатки качества и объема бюджетно-правового регулирования, «заложить» соответствующие положения в правовой акт о бюджете, выполняющий регулятивную роль одновременно с БК РФ и иными федеральными законами ( 2 гл. 2).

Более того, сложное содержание бюджетного процесса обуславливает характерный для бюджетного устройства России комплексный подход к установлению состава и статуса субъектов, задействованных в его осуществлении как в законодательной, так и исполнительной «частях». Закон таких субъектов обозначает в качестве «участников бюджетного процесса» (ст. 152, 164 БК РФ). Участники бюджетного процесса, по сути, являются субъектами бюджетного права, реализующими в рамках соответствующей процессуальной деятельности специальную правосубъектность. В связи с этим заметим, что установление БК РФ состава субъектов бюджетного права «сквозь призму» участников бюджетного процесса с точки зрения финансово-правовой науки представляется неточным, не отражающим бюджетно-правовой статус государства, заинтересованного в должном осуществлении бюджетного процесса как организационно процедурной основы бюджетного метода ведения государственного хозяйства. Например, полномочия по рассмотрению и утверждению бюджета, в действительности, принадлежат Российской Федерации, публично-правовым образованиям. Однако следует учесть различия понятий «субъект бюджетного права» и «субъект бюджетного правоотношения». Второе понятие несет в себе правоприменительный контекст — подразумевает субъектов, реализующих бюджетные полномочия в рамках конкретных бюджетных правоотношений, т.е. их участников. Возможно, законодатель при установлении юридических основ бюджетного процесса учитывает состав субъектов бюджетного права, чья правосубъектность позволяет вступать в бюджетные правоотношения (участвовать в них). В таком случае, Российское государство, реализуя процессуальные бюджетные права по рассмотрению и утверждению бюджета, в бюджетном процессе выступает, непосредственно, в лице законодательного органа - Федерального Собрания.

В бюджетном процессе, соответствующем модели бюджетного устройства России, сложилось следующее распределение ролей органов власти, учреждений, опосредующее реализацию их бюджетно-правового статуса, управление бюджетными отношениями. Органы исполнительной власти разрабатывают бюджет как финансово-плановый акт (Минфин РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований) и исполняют его (Федеральное казначейство, территориальные подразделения). В силу особенностей конституционно-политического механизма предпарламентская стадия разработки законов, как и закона о бюджете, является наиболее важной1. Органы законодательной (представительной) власти - рассматривают и утверждают закон (правовой акт) о бюджете2. Контрольные органы осуществляют контроль за ходом бюджетного процесса (например, Счетная палата РФ, ФСФБН) . На региональном и местом уровнях сформированы территориальные органы, реализующие бюджетные полномочия в рамках бюджетного процесса по отношению к бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований. Отмеченное свидетельствует, что «работа по организационно-правовой упорядоченности процесса принятия решений осуществляется в настоящее время различными способами практически во всех звеньях и на всех уровнях управления»i.

Исходя из отмеченного, установление и реализация деятельности, определяющей содержание бюджетного процесса, а также полномочий осуществляющих ее субъектов бюджетного права, опосредованы распространением принципа разделения властей на бюджетный процесс. Значение этого принципа для сферы публичных финансов было отмечено еще в начале 20 в.: «один (орган власти -примеч. Х.В.) чертит путь исполнения бюджета, другой расследует, строго ли следовали этому пути»2. Столь сложное содержание бюджетного процесса позволяет рассматривать его не только, непосредственно, в качестве элемента бюджетного устройства России, но и усматривать его роль в реализации иных элементов российской модели бюджетного устройства.

Похожие диссертации на Бюджетное устройство государства : российская правовая концепция

Социал-демократическая концепция государства (История и современность) Сапельников Андрей Борисович

Правосудие в механизме правового государства: концепции и реальностьМамина Оксана Ивановна

Концепция государства в учении евразийцевПалкин Алексей Геннадьевич

Концепция "сильного государства"Анохин Павел Викторович

Концепция идеального государства и ее реализацияБиглова Неля Хамзовна

Право. Конституция. Правовое государство : (К концепции демократического конституционализа правового государства)Тиунова, Людмила Борисовна

Развитие концепции национального государства в истории государственно-правовой мыслиЛисовская Галина Владимировна

Концепция конституционного государства С.А. КотляревскогоКривенцова Ангелина Вячеславовна

Становление концепции национального государства в истории государственно-правовой мыслиЛисовская Галина Владимировна

Уголовный процесс: Концепция самоограничения государстваМизулина, Елена Борисовна