Содержание к диссертации
Введение з
Глава I. Управление юстицией в системе государственного
#
управления и
1. Сущность и правовая природа государственного управления.и
2. Юстиция как объект государственного управления зо
3. Система органов юстиции 40
4. Формы программно-целевого управления юстицией 59
Глава П. Основные направления государственного управления
В Сфере ЮСТИЦИИ 78
1. Управление в сфере нормотворчества 78
2. Управление в сфере государственной регистрации прав на
НеДВИЖИМОе ИМущеСТВО И СДеЛОК С НИМ 95
3. Управление нотариатом и адвокатурой из
4. Управление исполнением судебных актов ив
5^Управление исполнением уголовных наказаний iss
Заключение 169
Библиографический список использованной литературы пз
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Реализация провозглашенного Конституцией Российской Федерации приоритета прав и свобод личности потребовала создания эффективного механизма их защиты, что определило одно из важнейших направлений государственно-правовых преобразований - реформирование юстиции. Проводимая в условиях трансформации экономической и политической систем реформа юстиции не могла быть сведена к оптимизации и адаптации существующей системы применительно к новым условиям - изменение основных принципов, определяющих взаимоотношения государства и личности, требовали радикальной ее перестройки.
Обеспечение реальной правовой защищенности личности представляет собой многоплановую, многоаспектную задачу, не сводимую лишь к созданию эффективной судебной системы; перед исполнительной властью в этом отношении стоят не менее важные задачи, определяемые ее функциональным назначением в системе разделения властей. Без создания условий реализации конституционного права на квалифицированную юридическую помощь никакая, даже совершенная, судебная система не сможет обеспечить адекватную реализацию права на судебную защиту; без создания действенного механизма исполнения судебных актов деятельность судов попросту теряет смысл. Именно поэтому реформа юстиции не может быть сведена к реформе судебной юстиции, ибо, будучи непременным атрибутом правового государства, независимый и беспристрастный суд является лишь одним из элементов системы правовой охраны субъективных прав и свобод.
В силу изложенных причин в настоящее время наблюдается процесс принципиального изменения роли органов исполнительной власти в сфере юстиции. Расширение предметной компетенции, усиление полномочий органов юстиции в ходе административно-правовой реформы в различных сферах
государственной и общественной жизни постепенно превратили Минюст из «второразрядного» в советские времена ведомства в орган, реализующий одну из базовых функций современного государства.. Проведены реформы систем исполнения судебных актов и уголовных наказаний, создана система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Однако, оценивая эффективность преобразований, следует отметить, что реальное состояние дел в сфере защиты прав и свобод личности остается близким к критическому. На наш взгляд, одной из причин этого является отсутствие в проводимой государством политике в сфере юстиции четкого и ясного представления о системном характере стоящих перед ним задач. К огромному сожалению, следует констатировать, что оно отсутствует и в научной литературе: имеющиеся публикации затрагивают проблемы реформирования отдельных институтов юстиции, исследование вопросов эффективности чаще всего замыкается анализом решения частных задач вне взаимосвязи с эффективностью юстиции в целом.
Отсюда отсутствие единой концептуальной основы государственного управления юстицией, обусловленное не в последнюю очередь недостаточной теоретической разработкой административно-правовых аспектов механизма его реализации в новых политико-правовых условиях.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является обоснование теоретико-правовых основ государственного управления и анализ отдельных практических аспектов управления юстицией как^ его функционального элемента, а также внесение предложений по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения в сфере юстиции.
Основные задачи исследования, вытекающие из указанной цели, могут быть сформулированы следующим образом:
- анализ сущности и правовой природы государственного управления в
новых политико-правовых условиях взаимодействия государства и личности в
преломлении к проблемам управления юстицией;
- анализ юстиции как объективно существующего государственно-
правового явления на предмет выявления ее системообразующих критериев как
объекта государственного управления;
обоснование концептуальных основ правового механизма государственного управления юстицией в условиях; правового социального государства в его функциональном и институциональном разрезах;
- анализ форм управления юстицией в их системной взаимосвязи, оценка
адекватности опосредования ими отдельных функций управления юстицией;
- анализ эффективности государственного управления юстицией по
отдельным функциональным направлениям и выработка предложений по
совершенствованию действующего законодательства.
Степень разработанности темы исследования. В настоящее время мы наблюдаем становление новой концепции государственного управления. К сожалению, серьезные теоретические разработки в этой сфере до сих пор не получили должного преломления применительно к проблемам управления юстицией. В настоящее время исследования соответствующих проблем сводятся главным образом к относительно обособленному анализу отдельных функциональных направлений - комплексные, системные исследования в этой сфере отсутствуют. В то же время, значительный вклад в исследование отдельных проблем государственного управления юстицией внесен П. Крашенинниковым, Ю. Филимоновым, В. Герасимовым, О. Хышиктуевым, И. Сухаревым, Г. Резником, А. Мельниковым, Б.П. Кондрашовым и др.
Объектом диссертационного исследования является совокупность правоотношений, возникающих в связи с государственным руководством в сфере юстиции.
Предметом исследования является совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере юстиции, а также тенденции и перспективы их развития в современных политико-правовых условиях.
Методологическая и теоретическая основы исследования.
Базовым методом диссертационного исследования явился метод диалектического материализма. Были использованы несколько групп более частных методов:
1) формально-логические методы: анализ, синтез, абстрагирование,
обобщение, индукция и дедукция, аналогия;
2) частнонаучные методы в области государственно-правовых
исследований: конкретно-социологический (социологические опросы,
интервьюирование, исследование опубликованных статистических данных),
метод догматического толкования (системное, историческое, грамматическое,
логическое толкование).
Теоретическую основу исследования составили научные труды таких ученых, как: В.Б. Аверьянов, С.С. Алексеев, А. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Бельский, Р.Ф. Васильев, Э.Е. Гензюк, В.В. Денисенко, А. Кармолицкий, Д.А. Ковачев, Ю. Козлов, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, А.В. Мицкевич, А.Ф. Ноздрачев, Б.Ф. Российский, B.C. Рыжов, Н.Г. Салшцева, В.Ф. Сиренко, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, Е.Б. Хохлов, А.Ю. Якимов, Г.С. Яковлев и др.
Научная новизна результатов исследования состоит в следующих новых или содержащих элементы новизны положениях, выносимых на защиту:
1. Сформулировано понятие юстиции «как объекта государственного управления: система общественных отношений, связанных с юридической охраной субъективных прав и охраняемых законом интересов субъектов посредством их признания, реализации и защиты, а также обеспечения
правопорядка посредством осуществления исполнительной власти в предусмотренных законом формах.
2. Обоснована необходимость создания правовых форм, опосредующих
государственное программно-целевое управление в сфере юстиции,
объединяемых жесткой иерархической взаимосвязью в единую систему.
Разработана система правовых форм государственного планирования юстиции:
Основы государственной политики Российской Федерации в сфере юстиции, принимаемые в форме федерального закона, нормативно формализующего содержание государственной политики в этой сфере;
Целевые программы, утверждаемые Правительством Российской Федерации, конкретизирующие основные положения государственной политики в сфере юстиции и трансформирующие их в индивидуальные предписания, адресуемые Министерству юстиции для их практической реализации через систему взаимосвязанных по срокам, исполнителям и ресурсам мероприятий.
3. Выдвинута идея целенаправленной гармонизации нормотворческой
деятельности на всех ее уровнях (федеральном, региональном, муниципальном),
что требует четкого правового оформления концептуализации развития
российского законодательства в целом и создания адекватных правовых форм
координации нормотворческой деятельности всех ее субъектов. Обоснована роль
Министерства юстиции Российской Федерации как центрального элемента
системы координации плановой деятельности всех субъектов нормотворчества в
процессе разработки общегосударственной концепции развития
законодательства.
4. Обосновано, что институт лицензирования нотариальной деятельности
является излишним в механизме государственного управления нотариатом. С
одной стороны, он дублирует функционально институты назначения нотариуса
на должность и квалификационного экзамена, с другой стороны, он не реализует
свое сущностное предназначение - контроль. В силу указанных причин
целесообразно отказаться от лицензирования нотариальной деятельности как
института, функционально непригодного для государственного контроля за публично-правовой деятельностью и выполняющего в настоящее время лишь фискальные функции.
Обоснована необходимость реформирования системы управления нотариатом, построенной в настоящее время на идее распределения управленческих функций между органами юстиции и нотариальными палатами. Наделение последних публично-правовыми полномочиями противоречит легально закрепленным целям их деятельности, а, кроме того, входит в противоречие со ст. 3 и 11 Конституции РФ. Полномочия, опосредующие организацию и контроль за нотариатом, должны входить в исключительную компетенцию органов юстиции; правовой статус нотариальных палат таким образом будет приведен в соответствие с функциональным назначением данного элемента в системе нотариата.
Государственный контроль в отношении нотариата ограничен соблюдением нотариусами правил делопроизводства, а в отношении исполнения профессиональных обязанностей - лишь государственными нотариусами. Нотариусы, занимающиеся частной практикой, практически выведены из-под контроля органов юстиции, ибо в соответствии с действующим законодательством подконтрольны нотариальным палатам. Повышение эффективности контроля за нотариальной деятельностью требует наделения органов юстиции контрольными полномочиями в отношении всех субъектов, осуществляющих нотариальную деятельность; нотариальные палаты сохранят при этом возможность самоконтроля как элемента самоуправления, но контроль этот не будет иметь публично-правовой характер. Реализация данного предложения требует внесения изменений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, а также законодательного решения вопроса о единых формах и методах государственного контроля, осуществляемого органами юстиции в сфере нотариата.
7. Необходимо совершенствование механизма наделения и прекращения
статуса адвоката. Территориальные органы юстиции должны быть наделены полномочиями по проверке законности принятия решений адвокатскими палатами (в лице квалификационных комиссий или советов) о наделении или прекращении статуса адвоката. Выявленная органом юстиции незаконность принятого ими решения по причинам содержательного или процедурного -свойства должна влечь отказ в регистрации адвоката в реестре или отказ в исключении соответствующих сведений из реестра. При этом регистрации должен быть придан характер правоустанавливающий: приобретение или прекращение статуса адвоката должно связываться не с решением адвокатской палаты, а с внесением соответствующей записи в реестр адвокатов.
8. Повышение качества юридических услуг, оказываемых на профессиональной основе, требует возрождения института лицензирования деятельности по оказанию юридической помощи. При этом в лицензионной деятельности должна быть в полной мере реализована сущность лицензирования -государственный контроль за законностью лицензируемого вида деятельности. Механизм лицензирования должен предусматривать как предварительный контроль (проверка соответствия соискателя лицензии квалификационным требованиям), так и последующий (контроль за законностью лицензируемой деятельности, вьфажающийся в проверке соблюдения лицензиатом лицензионных условий и требований). Лицензирование юридической деятельности должно осуществляться Федеральной регистрационной службой. Целесообразно, на наш взгляд, дифференцировать виды лицензий в зависимости от характера правозащитной деятельности, например: оказание юридической помощи юридическим лицам, правозащитная деятельность в отношении граждан.
Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик, соблюдением методологических требований теории государства и права,
тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.
Научно-теоретическая значимость работы состоит в том, что на данный момент она представляет собой первую теоретическую работу, в которой делается попытка анализа проблем государственного руководства юстицией на концептуальном уровне.
Практическая значимость исследования заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию действующего федерального законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические разработки и положения, выносимые на защиту, докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры административного права Ростовского юридического института МВД РФ, используются в учебном процессе, в том числе при разработке методических учебных пособий по курсу «Административное право», а также спецкурса «Управление юстицией».
Структура диссертации и ее объем. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК. Структура работы определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
