Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ .. 3
ГЛАВА 1. ЖИЛИЩНО - КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО КАК СФЕРА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
1.Г. ЖКХ как объект управления и регулирования 12
1.2. Цели и задачи органов управления ЖКХ 38
1.3. Функцишорганов ЖКХ и их правовое обеспечение. 55
ГЛАВА П- СИСТЕМА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО - КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
2.1. Эволюция системы органов управления ЖКХ 70
2.2. Специфика и особенности современной системы органов исполнительной власти в сфере ЖКХ.. 89і
2.3; Полномочия исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в сфереЖКХ. .." 120
ГЛАВАМ ІШ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО - КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
3.1. Административно-правовые формы деятельности органов управления ЖКХ 134
3.2. Методы управленческой:деятельности 156
3.3: Проблемы дальнейшего совершенствования административно -правового регулирования в сфере ЖКХ... 176
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 185
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 191
Введение к работе
Актуальность темы исследования обуславливается слабой изученностью специфики рыночных отношений, складывающихся в жилищно-коммунальном хозяйстве (далее ЖКХ), началом третьего этапа реформы ЖКХ и введением новых способов управления, необходимостью теоретического осмысления и оценки результатов реформы, что позволит определить как положительные результаты, так и проблемы, возникающие, в ходе ее проведения.
Государственное регулирование публичных отношений в сфере ЖКХ в условиях рынка играет особую роль, поскольку рынок жилья является одним из самых значительных секторов рыночной экономики, способствует быстрому и свободному перемещению капитала. Но в государственной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 г.г.1 констатируется, что общее состояние ЖКХ страны не отвечает современным требованиям. Динамика правонарушений, выявленных государственной жилищной инспекцией, свидетельствует о том, что жилищный фонд остро нуждается в ремонте и все более ветшает, наблюдается постоянное снижение качества оказываемых коммунальных услуг, не контролируется обоснованность и достоверность установления тарифов1 на ЖКУ, не проводится экспертиза их экономической обоснованности, не осуществляют конкурсный отбор организаций на выполнение работ по оказанию ЖКУ населению и т.п. Только за 2006 г. в 2 раза увеличилось число жалоб от населения. Судя по динамике их поступления в 2007 г. и соотношению к числу поступивших за аналогичный период прошлого года, в 2007 г. ожидается увеличение числа жалоб уже в 3 раза, что говорит о быстро нарастающем кризисе в ЖКХ. Очевидно, что состояние и специфика ЖКХ, его функционирование на современном этапе требуют новых подходов к реформированию. И поскольку ЖКХ является сферой, непосредственно связанной с благосостоянием населения, удовлетворением его жизнеобеспечивающих потребностей, главной- задачей государства сейчас является достижение равновесия между интересами- государства и человека, снятие социальной напряженности, достижение конечной цели - повышение качества жизни людей.
Выбор темы диссертационного, исследования обусловлен указанными выше доводами, свидетельствующими о его актуальности, научном и практическом значении.
Степень разработанности темы. В настоящее время отсутствует комплексное теоретическое исследование государственного управления ЖКХ в России в новых экономических условиях. Можно назвать лишь четыре работы, специально посвященных анализу управления ЖКХ. Это диссертация Ивановой В.И., рассматривающая деятельность Советов только в области коммунального хозяйства, написанная в 1965 г.1, С. Ниязова, выполненная по материалам Азербайджанской ССР в 1973 г. , X. Джураева, выполненная по материалам Узбекской ССР в 1978 г. , Однако, фактический и правовой материал, положенный в основу этих исследований, устарел. Содержательная сторона указанных работ охватывает, в основном, характеристику системы органов, управления или отдельных отраслей ЖКХ на уровне городских Советов1. Национальные, географические, климатические, другие местные условия бывших южных республик СССР и системы управления, ставшие объектом исследования, не был№ типичными для всех регионов страны, поэтому результаты анализа невозможно экстраполировать на все-регионы. Кроме того, все исследования проведены до введения- рыночных отношений. Функционирование ЖКХ в условиях рынка нашло отражение в диссертации Широкова А.В., посвященной административно-правовому регулированию городского хозяйства г. Москвы . Но рассмотренный в ней круг вопросов, достаточно узок, он касается-только управления на муниципальном уровне и- не охватывает всех проблем управления ЖКХ. Вместе с тем, регулирование публичных отношений, рассмотренных в данной работе, осуществлялось множеством нормативных актов, утратившими на сегодня юридическую силу. К их числу относятся Жилищный и Градостроительный кодексы РСФСР, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления, ФЗ «О товариществах собственников жилья», ФЗ «Об основах федеральной жилищной политики», Правила предоставления!коммунальных услуг И Т.д.
Объектом исследования выступают общественные отношения, связанных с обеспечением процессов производства и удовлетворения потребностей населения в жилищно-коммунальных услугах в условиях рынка.
Предметом исследования являются нормативно-правовые акты, регулирующие данную сферу,, организация и деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в сфере ЖКХ.
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в том, чтобы на основе исследования содержания управления, законодательства, специальной литературы и сложившейся практики органов исполнительной власти изучить проблему и выработать рекомендации по совершенствованию-административно-правового регулирования ЖКХ.
Для этого автором решались следующие задачи:
- выявить специфику ЖКХ как объекта управления и регулирования и на этой основе вывести понятие «жилищно-коммунальное хозяйство»;
- установить цели управления ЖКХ, как исходного начала формирования организационной структуры органов исполнительной власти;
исследовать специфику и особенности .современной системы, органов исполнительной власти в сфере:ЖКХ;,
- определить полномочия исполнительно - распорядительных органов муниципальных образований в сфере ЖКХ;
актуализировать проблемы реализации контрольных функций государства в сфере жизнеобеспечения-населения;
- обобщить организационно-правовые формы и методы управления. Теоретические и методологические основы диссертации: При выполнении диссертационного исследования применялись, общепринятые научные методы анализа: логического, формально-юридического, сравнительно-правового, исторического, статистического и других. Системный анализ применялся для комплексного рассмотрения материала.
В процессе работы автором изучены научные труды и важнейшие теоретические положения», в области? административного права, теории: государства и права; гражданского права;; жилищного права;, градостроительного права; философииправа; кибернетики, экономики. Исследованию ш научному обобщению организационных и правовых проблем государственного: управления, правового положения органов государственного управления, отраслевого и межотраслевого управления, затронутых настоящей диссертацией и положенных в ее основу, посвящены труды следующих авторов: Агеевой Е.А., Аверьянова; В;Б., Авдеева- В.В1; Адушкина Ю.С; Азовкина И:А; Алексеева G.C.; Алехина А.П., Атаманчука Г.В., Афанасьева ВІЯ:; Бачило1 И.ЛС, Барабашева A.F., Бахраха Д.Н., Боголюбова B.C.,.Велихова Л:А., ВласенковаВШ., Власовой A.F., Вишнякова В.Г., Волкова: Н1А.; Галямова ЮіЮ.; Табричидзе Б.Н., Твишиани Д.М:; Глазырина М:В:, Глазунова Н:Иі; Дёмина А.В.; Зайцева ЛІК., Ивановой; ВТЇ:, Иванова И.Т., . Игнатюка. Н.А.; Исаева М.В.; Казанника А.И., Керимова Д.А., Козлова Ю.М., Коренева А.П.; Курашвили Б.П., Лазарева Б.Мі, Легорнева С.Ф.; Лунева. А.Е., Лисниченко Т.Н., ЛомтеваС.П., Манохина В.Мі, НикитинойВіП., Новоселова ВіИі, Ноздрачева А.Ф., Овсянко Д.М., Орловой Р.И., Петрова Г.И., Прокопченко И.П., Прониной В;С, Пертцик В.А., Пискотина М;И:, Пйкулькина А.А.; Попова Л.Л., Попова ВЖ.; Рудоквас А.Є., Розенберг С.В1 Садыкова А.С., Сандригайло Л.З., Сорокина ОН:, Соловьева В.Н. Скрипко В.Р::, Стеняева В.М., Таги-Заде Ф.Г.; Тихомирова Ю.А., Тихомирова М.Ю.; Толстого Ю.К., Федорова И.В., Чернышова.Л.Н..Чиквашвили Ш;Д., Чиркина В.Е.; Шушарина АЛ.;. Юсупова В.А., Яганова В:Н:;, Яковлева А.Е.; Ямпольской Ц.А. и др:, которые внесли значительный вклад в науку. Но несмотря на то, что в отдельных исследованиях затрагиваются вопросы, связанные с . государственным управлением ЖКХ, большинство работ, связанных с данной тематикой, опубликовано до начала структурных изменений в.ЖКХ. В период с 2002 г. по 2006 г. последовательно принято новое законодательство, заложившее принципиально; новый подход к управлению ЖКХ, в связи с чем отсутствует комплексное исследование административно - правовых вопросов управления ЖКХ в современный период, особенно; вопросов управления! сферой ЖКХ на региональномимуниципальномуровнях.
Эмпирическую основу исследования; составляют материалы,, отражающие деятельность, органов; исполнительной власти федерального и регионального уровня; муниципальных исполнительно! - распорядительных органов; управления;; социологические базы данных, в том числе материалы пяти социологических опросов; материалы надзорной и правоприменительной деятельности прокуратуры;, и государственной жилищной инспекции по правонарушениям в сфере ЖКХ за период с 2004 по 2007 г.г., в ходе ознакомления с которыми изучено 1248 дел об административных правонарушениях, более 1000 судебных исков; 34 уголовных дела, 423 жалобы-публикации по проблемам; ЖКХ в средствах массовой информации за период с 2000 по 2007 г.г.; справочные и статистические материалы.
Научная новизна исследования обусловлена тем, что автором применен J комплексный подход к изучению организационно-правовых аспектов проблем управления в сфере ЖКХ. Определены тенденции и направления формирования и развития системы органов исполнительной власти в этой сфере,.формы и.методы их работы, необходимые полномочия органов местного самоуправления предложены пути совершенствованияфеализации.контрольно-надзорных функций; государственных органов и их административно-юрисдикционной деятельности. В контексте нового законодательства о местном самоуправлении раскрываются полномочия исполнительно распорядительных органов муниципальных образований в сфере ЖКХ. В: целом в работе представлены, направления совершенствования административно-правового регулирования публичных отношений в сфере ЖКХ.
Основные положения, выносимые на защиту. В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Определение ЖКХ как комплекса взаимосвязанных подотраслей, обеспечивающего- содержание, эксплуатацию; ремонт жилищного фонда и инженерной инфраструктуры населенных пунктов, услуги которого имеют местный характер производства- и потребления, отличаются; незаменимостью;; совпадением процесса производства и потребления; предоставляются промышленным предприятиям и населению.
2. Возможные формулировки: стратегических и тактических целей управления ЖКХ, которые следует использовать, в документах, разрабатываемых в рамках ФЦП «Жилище» на 2002-2010 г.г., и в положениях о федеральных органах исполнительной: власти, органах исполнительной власти субъектов РФ; В; программных документах цели управления ЖКХ не получили четкого определения, а в; актах, регулирующих правовой статус как федеральных отраслевых органов, так и отраслевых органов субъектов РФ; они отсутствуют вообще. Предложенные формулировки позволяют устранить проблемы и противоречия в соответствующих программных документах и нормативных правовых актах.
3. Вывод о необходимости корректировки системы и структуры органов исполнительной власти субъектов РФ: В; субъектах РФ целесообразно образование самостоятельного органа; отраслевой компетенции в сфере ЖКХ. Для реализации положений реформы ЖКХ, повышения качества управленческой деятельности целесообразно также создание в субъектах РФ консультативно-совещательного совета по проблемам реформы ЖКХ, общественного совета по управлению жилищным фондом, независимой вневедомственной комиссии по регулированию цен на жилищно-коммунальные услуги.
4. Результаты сравнительного анализа полномочий органов местного самоуправления, установленных федеральными и региональными законами, отраслевыми нормативными актами, уставами муниципальных образований. Проведенный анализ показывает, что в реальной действительности такие полномочия значительно, шире, чем это предусмотрено в ст. 17 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Обосновывается право субъектов РФ1 и органов местного самоуправления на расширение перечня вопросов местного значения и полномочий, что может осуществляться1 по собственной инициативе с соблюдением определенных условий.
5. Утверждение о том, что функции государственного контроля, осуществляемого в ЖКХ, требуют усиления их правовой регламентации и совершенствования юрисдикционной деятельности государственных органов. В положение о Государственной жилищной инспекции необходимо внести дополнения о выдаче предписаний организациям, осуществляющим содержание, обслуживание и ремонт жилищного фонда, а также организациям, осуществляющим предоставление коммунальных услуг в случае нарушения установленных правил. Необходимо дополнить отраслевые правила в области жизнеобеспечения населения, внеся положение о контроле за их выполнением со стороны Госжилинспекиции. В целях совершенствования юрисдикционной деятельности главу 7 КоАП РФ целесообразно дополнить, статьей 7.29 об ответственности органов местного самоуправления в жилищной сфере и статьей 7.30 об ответственности собственников индивидуальных и многоквартирных жилых домов за ненадлежащее содержание жилых и нежилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме.
6. Положение о том, что низкое качество( правовой основы, регулирующей публично-правовые отношения в сфере ЖКХ является одной из основных причин кризиса ЖКХ. Для решения проблемы предлагается принять федеральный закон «Об общих принципах организации жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации», и законы субъектов РФ «О жилищно-коммунальном хозяйстве», а также внести необходимые изменения и дополнения в Жилищный кодекс РФ, КоАП РФ, отраслевое законодательство.
7. Вывод о том, что без усиления мер административного принуждения, совершенствования их правовой регламентации в законах РФ1 невозможно сдержать рост числа правонарушений в области жизнеобеспечения населения. В связи с тем, что в законах РФ нормы об административной ответственности в области ЖКХ охватывают только часть подобных правонарушений, обосновывается необходимость включения в законы РФ об административных правонарушениях дополнительных составов правонарушений.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что сформулированные в диссертационном исследовании выводы, рекомендации и предложения, устраняют имеющиеся в теории административного права пробелы, формируют необходимую теоретическую базу для дальнейшего исследовании проблем совершенствования механизма правового регулирования, организации и деятельности органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в сфере ЖКХ, распределения правомочий и ответственности между различными органами.
Практическая значимость исследования заключается в том, что выдвинутые диссертантом предложения, и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании законодательства. Результаты исследований, изложенные в диссертации, могут быть использованы в учебных процессах по курсам «Административное право», «Муниципальное право», курса по государственному управлению.
Апробация работы - Теоретические выводы и практические рекомендации диссертационного исследования были обсуждены на кафедре административного права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ. По теме диссертационного исследования в научных сборниках и юридических журналах автором опубликовано 10 статей, по основным теоретическим и практическим выводам диссертации сделаны доклады на региональных научно - практических конференциях.
Структура и содержание диссертационной работы определены целью и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, библиографического списка.
