Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы обеспечения экономической безопасности 14
1. Экономическая безопасность в системе национальной безопасности Российской Федерации 14
2. Экономическая безопасность как правовая категория 33
3. Значение права в обеспечении экономической безопасности — 55
4. Понятие и состав финансово-правовых средств обеспечения экономической безопасности 72
Глава II. Особенности применения финансово-правовых средств в целях обеспечения экономической безопасности 88
1. Элементы обеспечения экономической безопасности в бюджетном праве 88
2. Налогово-правовое регулирование в системе мер обеспечения экономической безопасности 102
3. Публично-правовые механизмы обеспечения экономической безопасности в денежно-кредитной сфере 118
4. Финансово-правовые средства противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем 132
Заключение 145
Библиографический список 152
- Экономическая безопасность в системе национальной безопасности Российской Федерации
- Понятие и состав финансово-правовых средств обеспечения экономической безопасности
- Элементы обеспечения экономической безопасности в бюджетном праве
- Публично-правовые механизмы обеспечения экономической безопасности в денежно-кредитной сфере
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С учетом исключительной важности экономической сферы любого государства, в том числе Российской Федерации, вряд ли требует дополнительного обоснования тезис о том, что экономическая безопасность составляет основу национальной безопасности. Во всяком случае, экономическая защищенность является необходимым условием обеспечения национальных интересов в сфере экономики.
Прошло вот уже более десяти лет с момента одобрения Указом Президента Российской Федерации от 29.04.1996 № 608 Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации. Этот документ, разрабатывавшийся в сложный исторический период становления новых социально-экономических отношений, перехода к новым формам государственного управления в условиях «постоянного дефицита и противоречивости правовой базы, регулирующей экономические отношения», по-прежнему составляет идейную и правовую основу экономической безопасности.
И хотя за последнее время значительно изменилось положение дел в экономике, устранены или существенно трансформировались отдельные угрожающие ей факторы, актуальность проблемы обеспечения экономической безопасности сохраняется, поскольку государство и общество сталкивается с новыми вызовами и угрозами в этой сфере.
В одном из своих посланий Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации В.В. Путин подчеркнул: «Да, определенные достижения последних лет позволили говорить о стабилизации. У некоторых даже возникло ощущение, что все наши проблемы решены. Что будущее России вполне предсказуемо и успешно. И вопрос лишь в том, должна наша экономика расти на четыре или на шесть процентов в год и сколько нам тратить. Хочу сказать - это не так. Мы стоим
перед лицом серьезных угроз. Наш экономический фундамент, хотя и стал заметно прочнее, но все еще неустойчив и очень слаб»l. Этот тезис является красноречивым подтверждением того, что вопросы обеспечения экономической безопасности все еще сохраняют свою злободневность и актуальность.
В современных условиях коррупции вызывается у российского общества обоснованную тревогу, формирует недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и в связи с этим рассматривается как угроза безопасности Российской Федерации.
В современных условиях у российского общества вызывает обоснованную тревогу коррупция, которая формирует недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и в связи с этим рассматривается как угроза безопасности Российской Федерации. Наибольшие масштабы коррупция приобрела в финансовой сфере.
Российская Федерация присоединилась к Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 21.10.2003 и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999. В целом Российская Федерация свои обязательства по данным Конвенциям выполнила, за отдельным исключением. Полностью еще не решены, в частности, вопросы ответственности юридических лиц, причастных к совершению коррупционных правонарушений и иностранных должностных лиц.
Принимая во внимание тему данного диссертационного исследования, следует признать необходимым четкое категорирование экономической безопасности с правовых позиций, определение ее места в системе национальной безопасности, выявление, систематизирование и ранжирование основных вызовов и угроз, состава финансово-правовых средств ее обеспечения, их классификацию, уяснение особенностей их
1 Российская газета от 17 мая 2003 года № 93.
применения. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации отмечалось, что «идеология экономической безопасности должны пронизывать всю систему законодательства».
Проблема финансово-правовых средств обеспечения экономической безопасности, их качественного совершенствования в правотворческом и правореализационном процессах все больше и больше становится актуальной, научно и практически значимой.
Все это в целом и обуславливает актуальность данного диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования. Основной целью работы является проведение всестороннего комплексного исследования вопросов использования финансово-правовых средств в системе обеспечения экономической безопасности, определение их значения и особенностей применения. На его основе предполагается выявить несовершенные и неэффективные юридические конструкции, выработать рекомендации по применению соответствующих правовых норм.
Достижение обозначенной выше цели диссертационного исследования предполагает разрешение следующих научных задач:
определения места экономической безопасности в системе национальной безопасности, соотношения ее с другими входящими в нее подсистемами;
разработку категории «экономическая безопасность» с позиций правовой науки;
выявления основных (наиболее опасных) вызовов и угроз экономической безопасности;
уяснения значения права в системе мер обеспечения экономической безопасности;
2 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30 марта 1999 года «Россия на рубеже эпох (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» // Российская газета от 31 марта 1999 года № 60.
разработки понятия финансово-правовых средств обеспечения экономической безопасности;
определения соотношения финансово-правовых средств и других правовых средств обеспечения экономической безопасности;
установления особенностей применения финансово-правовых средств в бюджетно-налоговой, денежно-кредитной и валютной сферах.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе применения финансово-правовых средств в целях обеспечения экономической безопасности. Предмет составляют соответствующие нормы бюджетного законодательства, законодательства о налогах и сборах, банковского и валютного законодательства, а также практика их применения.
Теоретическая база исследования. Теоретическую базу данного диссертационного исследования, прежде всего, составляют научные труды известных ученых в области финансового права, включая таких как: К.С. Вельский, А.А. Васильев, Д.В. Винницкий, Л.К. Воронова, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, СВ. Запольский, М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, И.И. Кучеров, Н.П. Кучерявенко, Г.В. Петрова, Н.А. Саттарова, Ю.Н. Старилов, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Химичева, СО. Шохин.
Различные аспекты национальной безопасности в целом и экономической безопасности в частности, отдельных ее составляющих рассматривались в работах таких авторов, как Л.И. Абалкин, И.Я. Богданов, Н.С Бондарь, В.М. Баранов, В.А. Богомолов, В.Г. Вишняков, А.Ю. Кирьянов, А.В. Кирюшин, М.А. Колядинский, Г.В. Коржов, М.Я. Корнилов, Е.В. Милякина, Д.Б. Павлов, И.Н. Петренко, СВ. Плотников, СН. Ревина, А.А. Росса, В.К. Сенчагов, А.И. Стахов, СВ. Степашин, В.Е. Степенко, Ю.А. Тихомиров, СА. Тропин, В.Ю. Ухов, А.А. Фомин, Т.Я. Хабриева, О.А. Чернова, Т.Э. Шуберт и др.
Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют традиционные методы материалистической диалектики, исторический, социологический, формальнологический, системно-структурный и сравнительно-правовой методы.
Методика исследования включает совокупность общепринятых научных приемов, используемых при написании диссертационных исследований, прежде всего, таких как изучение статистических данных и изучение правоприменительной практики.
Нормативную правовую базу исследования в своей основе составляет
финансовое законодательство Российской Федерации, а также акты
законодательства в области национальной безопасности. Кроме того, в
диссертации использовались постановления и определения
Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования. Ознакомление с научными трудами свидетельствует о том, что в диссертационных исследованиях отечественных правоведов по финансово-правовой тематике отдельное внимание проблемам экономической безопасности практически не уделялось. Соответствующая категория и связанные с ней положения преимущественно использовались лишь в самом общем виде в качестве теоретических посылок при рассмотрении иных правовых институтов. Что касается непосредственно правовой проблемы использования финансово-правовых средств в деле обеспечения экономической безопасности, то она до настоящего времени целенаправленно в рамках диссертационных исследований не рассматривалась.
Экономическая безопасность и финансово-правовые средства ее обеспечения впервые рассматриваются диссертантом комплексно в системной связи с другими элементами, составляющими систему национальной безопасности Российской Федерации.
К числу наиболее важных результатов исследования, которые получены лично автором, относится: разработка понятия экономической безопасности; определение места экономической безопасности в системе национальной безопасности; выявление наиболее опасных вызовов и угроз экономической безопасности; определение основных финансово-правовых средств обеспечения экономической безопасности и уяснение особенностей их применения; классификация финансово-правовых средств по различным основаниям.
На защиту выносятся следующие основные положения диссертационного исследования:
1. Сопоставление жизненно важных национальных интересов, обозначающихся в различных сферах деятельности (политической, социальной, научно-технической, экологической и др.), вызовов и угроз, посягающих на них и средств противодействия, позволяет обособить в системе национальной безопасности Российской Федерации отдельные ее составляющие, которые следует рассматривать в качестве входящих в нее подсистем.
Экономическую безопасность по сравнению с другими подсистемами национальной безопасности отличает то, что экономическая составляющая в том или ином виде присутствует в национальных интересах, которые формируются в иных (неэкономических) сферах деятельности, в значительной степени определяет такие интересы, создает необходимые предпосылки и условия для их защиты.
Экономическую безопасность следует рассматривать как основную составляющую (подсистему) национальной безопасности Российской Федерации, которую отличает особый состав жизненно важных интересов, сложившихся в экономической сфере, наличие специфических вызовов и угроз, а также средств противодействия им. Экономическая безопасность, наряду с другими подсистемами, такими, например, как политическая безопасность, социальная безопасность, экологическая безопасность, военная
безопасность, в совокупности составляют систему национальной безопасности Российской Федерации.
Экономическую безопасность можно определить, как составную часть национальной безопасности Российской Федерации, представляющую собой такое состояние и развитие урегулированных правом общественных отношений в сфере экономики, которое обеспечивает непрерывное и эффективное производство, обмен, распределение и потребление материальных и нематериальных благ в интересах личности, общества и государства.
Положение дел в современной экономике Российской Федерации требует внесения определенных корректив в Государственную стратегию экономической безопасности. При этом помимо пересмотра степени опасности отдельных угроз, следует вести речь и о новых угрозах и вызовах экономической безопасности, которые в свое время не нашли в ней отражения. Предлагается отнести к ним такие негативные факторы, имеющие место в финансовой сфере, как нецелевое использование бюджетных средств, масштабное уклонение от уплаты налогов, незаконное обналичивание денежных средств, фиктивные финансовые операции и легализацию преступно нажитых доходов.
Адекватное правовое регулирование складывающихся в Российской Федерации экономических отношений, является необходимым условием обеспечения экономической безопасности. Его главная особенность заключается в том, что оно должно иметь в своей основе глубокий экономический анализ, учитывать динамику важнейших экономических показателей, оперативно реагировать на структурные и конъюнктурные изменения, происходящие в экономической сфере. В противном случае право из средства обеспечения экономической безопасности может стать негативным фактором, создающим дополнительные риски и угрозы в экономике.
Финансово-правовые средства обеспечения экономической безопасности - способы воздействия на субъекты финансовых правоотношений в целях исключения и нейтрализации угроз экономической безопасности в виде дозволений и запретов, выраженных в номах финансового
права, которые регулируют общественные отношения по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих бесперебойное функционирование государства и муниципальных образований.
Финансово-правовые средства преимущественно применяются в рамках обеспечения финансовой безопасности, как составной части экономической безопасности.
Предложено определять нецелевое расходование бюджетных средств, в том числе с учетом нарушения бюджетно-процессуальных норм. В связи с этим признано необходимым дополнить диспозицию ст. 289 БК РФ соответствующими правовыми признаками. В частности нецелевое использование определено, как направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие их назначению в соответствии с бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их предоставления, а также их использование с нарушением процедур, предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации.
Поддержана идея о необходимости разработки законодательного акта об основах финансового контроля в Российской Федерации. При этом в качестве обязательных его положений предложено прописание целей, задач и принципов осуществления государственного финансового контроля, его основных направлений (видов). Признано необходимым также определить состав государственных органов осуществляющих финансовый контроль, их компетенцию. Отдельно должны быть прописаны основания и порядок привлечения к финансовой ответственности и соответствующие санкции. Что касается соответствующих положений БК РФ, то они должны быть скорректированы с учетом потребностей правового регулирования бюджетного контроля.
Предложено дополнить ст. 165 НК РФ дополнительными положениями, предусматривающими осуществление расчетов организаций, применяющих
налоговую ставку 0 %, в части налога со специальных счетов, открываемых в банках в соответствии с порядком определяемым Министерством финансов Российской Федерации по согласованию с Центральным банком Российской Федерации, а также установление срока (не более 2 месяцев) для поверки налоговым органом обоснованности права налогоплательщика на получение возмещения налога на добавленную стоимость.
Одновременно сделан вывод о том, что гласная деятельность милиции по документированию фактов противоправной деятельности в налоговой сфере до возбуждения уголовного дела должна быть подчинена процедурам, предусмотренным законодательством о налогах и сборах. В связи с этим предложена новая редакция ст. 36 НК РФ.
9. Обращено внимание на то, что хотя Банк России и устанавливает
правила осуществления расчетов в Российской Федерации, однако
отсутствует норма, прямо предусматривающая его функцию по
установлению ограничений расчетов наличными денежными средствами.
Кроме того, констатировано, что все действующие ограничения по
осуществлению расчетов наличными не распространяются на
индивидуальных предпринимателей. В связи с этим предложено внести
соответствующие изменения в ст. 34 Федерального закона от 10.07.2002
№ 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
10. Диссертантом сделан вывод о том, что правовой механизм
противодействия легализации доходов должен использоваться более широко,
поскольку необходимо воспрепятствование не только отмыванию тех из них,
которые получены преступным путем, но также полученных любым иным
противоправным способом. Ведь в интересах экономической безопасности
следует также противодействовать отмыванию доходов, полученных в
результате совершения финансовых, бюджетных налоговых и иных
правонарушений. В противном случае из сферы соответствующего правового
регулирования выпадают незаконные финансовые операции, которые хотя и не
имеют криминальной окраски, но причиняют существенный вред государству и
обществу. Неконтролируемое (без задействования системы финансового мониторинга) совершение подобных финансовых операций фактически создает благоприятную среду для легализации и отмывания соответствующих доходов, использования их, в том числе в преступных целях.
В связи с этим сформулированы предложения по корректировке соответствующих положений законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.
В целях реализации в законодательстве Российской Федерации международных конвенций по борьбе с коррупцией в диссертации обоснована необходимость принятия федерального закона «О противодействии коррупции». В предлагаемом законе следует определить понятия коррупции и коррупционного правонарушения, основные принципы противодействия коррупции, общие обязанности государственных служащих, ответственность юридических лиц, причастных к совершению коррупционных правонарушений, которые должны находить свое конкретное отражение в отраслевых (в том числе и финансовых) законах.
Предложены финансово-правовые меры противодействия коррупции, касающиеся требований прозрачности и открытости при осуществлении закупок для государственных нужд, а также меры дисциплинарной, административной и иной ответственности физических юридических лиц, полномочий органов государственной власти Российской Федерации, участвующих в предупреждении коррупции и борьбе с ней, порядка прохождения гражданами соответствующих видов государственной службы, контроля за сделками и финансовыми операциями государственных и муниципальных служащих, и лиц, занимающих должности государственной или муниципальной службы в прошлом, и членов их семей.
Теоретическая и практическая значимость. Диссертация является результатом самостоятельного монографического исследования и содержит разработку основных положений проблем финансово-правового обеспечения экономической безопасности. Выводы и рекомендации, изложенные в
диссертации, направлены на развитие финансово-правовой науки, а также на совершенствование действующего и разработку нового законодательства в финансовой сфере.
Практическое значение данного диссертационного исследования определяется его направленностью на решение применения в практической деятельности финансовых и финансово-контрольных органов правовых средств, регулирующих финансовые отношения в сфере экономической безопасности.
В качестве важнейшего практического результата данного диссертационного исследования можно признать наличие выводов и предложений по применению финансово-правовых средств в целях обеспечения экономической безопасности, которые могут использоваться должностными лицами финансовых, налоговых органов и органов внутренних дел в качестве методического материала.
Основные выводы и предложения, изложенные в диссертации, могут быть использованы в нормотворческой деятельности по совершенствованию финансового законодательства. Кроме того, результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе в виде лекционного материала при преподавании курсов «Финансовое право», «Налоговое право» и «Правовые основы экономической безопасности».
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в научных статьях автора, докладывались им на двух международных научно-практических конференциях, обсуждались на заседании кафедры финансового права Российской правовой академии Минюста России.
Структура и объем диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, содержания состоящего из двух глав (восьми параграфов), а также заключения, списка нормативных правовых актов и литературы. Общий ее объем соответствует требованиям, предъявляемым ВАК России к работам подобного рода.
Экономическая безопасность в системе национальной безопасности Российской Федерации
Безопасность, как таковая, по нашему мнению, является непременным условием бытия вообще. Успешное развитие и само существование Российской Федерации как суверенного государства, по мнению ряда авторитетных правоведов, невозможно без обеспечения ее национальной безопасности . Данная истина вряд ли требует какого-либо дополнительного теоретического обоснования. Тем не менее, научный подход исходит из необходимости наличия полной определенности в вопросе о понятии национальной безопасности как одной из ключевых категорий для данного исследования. Во всяком случае, определение места экономической безопасности в системе национальной безопасности Российской Федерации без этого невозможно.
Известно, что термин «национальная безопасность» является общеупотребимым в научной и специальной литературе и используется специалистами в самой различной связи и при рассмотрении самых разнообразных аспектов правового регулирования4. Однако наряду с ним право оперирует также иными сходными терминами - «безопасность государства» и «государственная безопасность». В частности, в Конституции Российской Федерации в п. 5 ст. 13 прописано, что запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на подрыв безопасности государства, а в п.п. «д» п. 1 ст. 114 определено, что Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности.
На несовпадение категорий «государственная безопасность» и «национальная безопасность» обращают внимание и специалисты. При этом некоторые из них отдают предпочтение первому по отношению ко второму считая его более пригодным, поскольку понятие «государственный» «лежит в иной, конкретно-юридической плоскости, выступая предметной, глубоко изученной и реально действующей организационно-правовой материей, пригодной для классификации сфер деятельности государства в области безопасности, разграничения полномочий, определения ответственности должностных лиц и др.». Понятие же «национальный» «слишком туманно и малопродуктивно. Оно пригодно больше для политических дискуссий с их общими и эмоциональными рассуждениями о «нациях», «национальностях», национальных интересах» и др.»5.
В свою очередь общим для всех упомянутых выше терминов является слово «безопасность». Его этимологическое значение заключается в некоем положении, при котором «не угрожает опасность кому-либо или чему-либо»6.
Общечеловеческое понимание термина «безопасность» сводится к отсутствию опасности, т.е. ситуации, при которой исключается воздействие каких-либо негативных факторов (угроз, опасностей, рисков и т.д.).
С правовой точки зрения безопасность определяется, как «состояние, тенденции развития (в том числе латентные) и условия жизнедеятельности социума, его структур, институтов и установлений, при которых обеспечивается сохранение их качественной определенности с объективно обусловленными инновациями в ней, и свободное, соответствующее собственной природе и ею определяемое функционирование»7.
В ст. 1 Федерального закона от 03.03.1992 «О безопасности» (далее -Федеральный закон «О безопасности»)8 безопасность определена, как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. При этом жизненно важные интересы трактуются, как совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. К основным же объектам безопасности отнесены: личность - ее права и свободы; общество -его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. В данном случае необходимо учитывать, что правовую основу обеспечения безопасности, помимо указанного закона, составляют и другие законодательные акты, например, об обороне и охране государственной границы9.
В рамках данного исследования мы не ставим себе в задачу уточнение формулировок и установление соотношения между собой всех упомянутых выше правовых категорий, и в дальнейшем изложении будем использовать именно термин «национальная безопасность», поскольку, по нашему мнению, он является всеобъемлющим и вполне вмещает в себя наряду с безопасностью личности, также безопасность общества и государства. На это фактически указывает и содержание Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17.12.1997 № 130010 (далее - Концепция национальной безопасности) в соответствии с преамбулой которой под национальной безопасностью понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации.
Понятие и состав финансово-правовых средств обеспечения экономической безопасности
В предыдущем изложении нами рассмотрены основные вопросы, связанные с местом права в системе мер обеспечения экономической безопасности, его значением в целом и отдельных, различающихся по сферам регулирования правовых средств, в частности. Однако этот анализ будет неполным без рассмотрения финансово-правовых средств, определения их понятия и состава, тем более что титул данного исследования прямо нас к этому обязывает.
В юридической литературе словосочетание «правовые средства» встречается довольно часто и употребляется в самой различной смысловой связи . Поэтому нам видится определенная неясность в этом вопросе.
Специалисты справедливо исходят из того, что проблема правовых средств, их качественного совершенствования в правотворческом и правореализационном процессах все больше и больше становится актуальной, научно и практически значимой. Без ее должного разрешения невозможно оптимизировать механизм правового регулирования, настроить российскую правовую систему на социально плодотворную работу .
В теории права вопрос о правовых средствах - не столько вопрос «обособления в особое подразделение тех или иных фрагментов правовой действительности, сколько вопрос их особого видения в строго определенном ракурсе - их функционального предназначения и роли как инструментов оптимального решения социальных задач. Во всех случаях перед нами фрагменты правовой действительности, рассматриваемые под углом зрения их функций, их роли как инструментов юридического воздействия» .
С точки зрения теории права правовые средства - правовые явления, выражающиеся в инструментах (установления) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей. При этом к числу общих признаков правовых средств специалисты в области теории права относят то, что они:
- выражают все обобщающие юридические способы обеспечения интересов субъектов права, достижения поставленных целей (в этом проявляется социальная ценность данных образований и в целом права);
- отражают информационно-энергетические качества и ресурсы права, что придает им особую юридическую силу, направленную на преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов участников правоотношений;
- сочетаясь определенным образом, выступают основными работающими частями (элементами) действия права, механизма правового регулирования, правовых режимов (т.е. функциональной стороны права);
- приводят к юридическим последствиям, конкретным результатам, той или иной степени эффективности либо дефектности правового регулирования;
- обеспечиваются государством .
Вся совокупность правовых средств подразделяется на так называемые средства-установления или иначе - способы воздействия (внешние по отношению к воле субъектов факторы - дозволения и запреты, выраженные в нормах права) и средства-деяния, т.е. способы реализации права в самих урегулированных общественных отношениях (совершение дозволяемых действий, воздержание от запрещенных действий)136. Не углубляясь дальше в соответствующие теоретические построения, полагаем необходимым и достаточным в дальнейшем изложении ограничиться рассмотрением именно средств установления, поскольку именно они находят выражение в нормах права.
В отдельных работах усматривается использование термина «правовые средства» с одновременным указанием на определенную сферу правового регулирования, например, упоминаются административно-правовые, гражданско-правовые, семейно-правовые средства и др. С учетом этого, как нам представляется, вполне позволительно вести речь о финансово правовых средствах вообще и финансово-правовых средствах обеспечения экономической безопасности в частности.
Элементы обеспечения экономической безопасности в бюджетном праве
В предыдущем изложении нами уже обозначалась исключительная важность бюджетной сферы с точки зрения обеспечения экономической безопасности. В этой связи нельзя обойти вниманием рассмотрением тех элементов ее обеспечения (в данном случае - соответствующих финансово-правовых средств - авт.), которые присутствуют в бюджетном праве.
На сегодняшний день положение дел в бюджетной сфере оценивается достаточно позитивно. Во всяком случае, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2007 году» отмечено, что проводимая бюджетная политика в целом соответствует стратегическим целям экономического развития Российской Федерации. Тем не менее, в этом же документе обращается внимание на ряд проблем, в том числе правового характера, которые связанны с исполнением бюджета и требуют соответствующего разрешения. К числу таковых в частности отнесены: неточности бюджетного планирования; превалирование уравнительного подхода к установлению заработной платы работников бюджетной сферы; отсутствие ряда подзаконных актов обеспечивающих функционирование механизма государственных закупок; недостаточная ориентированность механизма дотаций в рамках финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на стимулирование роста собственного налогового потенциала; недостаточное внимание вопросам эффективности осуществляемых бюджетных расходов и др. Отдельные правоведы вообще констатируют, что бюджетная сфера характеризуется «низкой эффективностью бюджетно-правового регулирования»174. То обстоятельство, что применительно к нормам БК РФ существует ряд вопросов и спорных моментов, а также возникают проблемы, связанные с их несогласованностью, а часто противоречием нормам других нормативных правовых актов, находит отражение и у других авторов .
Ряд подобных проблем носит настолько острый характер, что они вполне могут рассматриваться, как угрозы экономической безопасности. В качестве таковых, по нашему мнению, в первую очередь следует рассматривать такие угрозы, которые посягают на сохранность бюджетных средств. Тем самым особого внимания заслуживает институт бюджетных расходов.
Специалистами не без оснований отмечается, что бюджетные расходы занимали и занимают особое место среди государственных затрат. Специфика расходов бюджета государства и входящих в его состав общественно-территориальных образований заключается в том, что именно на них возлагается первоочередная нагрузка по финансированию задач и функций государства, мероприятий, отражающих его политику в различных сферах общественной жизнедеятельности. Этот квалифицирующий признак учитывает и закон при закреплении дефиниции соответствующей категории. Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) расходы бюджета - это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Эта важная роль расходов бюджета определяется двумя основными моментами. Во-первых, финансовая практика и научная мысль должны развиваться таким образом, чтобы учитывать значимость производимых из бюджета затрат для функционирования государства, выработать пути разрешения проблем, долгое время внимание представителей науки сосредоточивалось, прежде всего, на категории «доходы», острота проблемы использования аккумулированных в бюджете средств явно недооценивалась. Это, в конечном счете, послужило причиной неэффективного и неэкономного исполнения расходной части бюджета. Во-вторых, потребности в осуществлении «достойных» бюджетных расходов и разрешение связанных с ними проблем поставили вопрос о необходимости их детальной нормативной регламентации. При этом первоочередная нагрузка в регулировании расходов бюджета государства и муниципальных образований должна возлагаться на отражение правил их осуществления, реализующихся как в рамках процессуальных отношений по исполнению бюджета, так и в отношениях, им предшествующих (разграничение расходов между уровнями бюджетной системы, установление системы бюджетных расходов, планирование расходов)176.
Справедливости ради следует отметить, что целый ряд проблем, связанных с исполнением бюджета, в том числе угрожающих финансовой системе, разрешен, в том числе или, прежде всего, благодаря использованию широкого комплекса различных финансово-правовых средств. В частности, начиная с 2000 г. федеральный бюджет исполняется с превышением доходов над расходами. Ликвидирована просроченная кредиторская задолженность, включая многолетние бюджетные долги перед гражданами по выплате заработной платы, пенсий и социальных пособий. Что в свою очередь поспособствовало нормализации состояния расчетов в экономике в целом. Превышение бюджетных доходов над расходами и связанное с этим изменение государственной долговой политики позволило радикально (с более чем 100% ВВП в 1999 г. до 9% ВВП к концу 2006 г.) снизить масштабы государственного долга и расходы на его обслуживание. Восстановлено доверие к Российской Федерации как к надежному финансовому партнеру. Кредитные рейтинги страны достигли инвестиционного уровня.
Были отменены так называемые «необеспеченные федеральные мандаты» - расходные обязательства, установленные законодательными актами без определения источников их финансирования, общий объем которых в начале десятилетия более чем в полтора раза превышал возможности бюджетной системы страны. С 2005 г. прекращена порочная практика ежегодного приостановления действия отдельных законодательных актов и установленных ими расходных обязательств федеральными законами о федеральном бюджете.
Тем не менее анализ, проведенный отдельными специалистами, позволяет констатировать, что в Российской Федерации все еще широко распространены случаи произвольного финансирования отдельных видов расходов и предметных статей, когда деньги выделяются на одни цели, а затем перепрофилируются на другие, то есть имеет место быть нецелевое использование бюджетных средств . До недавнего времени достаточно остро стояла проблема роста несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета. Такая задолженность образовывалась в результате принятия на себя бюджетными учреждениями обязательств о поставке товаров, работ или услуг, не обеспеченных бюджетным финансированием .
Публично-правовые механизмы обеспечения экономической безопасности в денежно-кредитной сфере
Важнейшим условием обеспечения экономической безопасности является стабильно нормальное состояние денежно-кредитной сферы, поскольку функционирование финансов, прежде всего, предполагает движение наличных и безналичных денежных средств. К сожалению, на общем фоне многочисленных проблем, обусловленных криминальным воздействием со стороны преступных элементов, с которой за последние годы столкнулась отечественная банковская система , особую озабоченность вызывает именно состояние денежного обращения.
В Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2007 год определено, что единая государственная денежно-кредитная политика направлена на достижение стабильности уровня цен и создание условий для долгосрочного экономического роста и повышения уровня жизни населения. Высокий экономический рост и укрепление рубля обусловили более высокий спрос на деньги. Важным фактором роста спроса на национальную валюту стало укрепление рубля на внутреннем валютном рынке.
Вместе с тем, серьезную угрозу денежной системе несет повсеместное распространение практики внебанковского денежного обращения, сопровождающегося незаконным обналичиванием денег, а также совершением фиктивных финансовых операций, что создает благоприятные финансовые условия для существования теневой (ненаблюдаемой) экономики. Отмечается, что в Российской Федерации объективной реальностью и юридическим фактом является широкое использование операций, как с рублевой, так и с валютной наличностью, не фиксируемой в бухгалтерском учете и отчетности. Следствием этого является: уход от
налогов; снижение доходов бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов; ухудшение экономического положения законопослушных налогоплательщиков; криминализация государства в целом. Это сложное и многоаспектное явление, имеющее губительное воздействие на государство принято именовать «черной наличностью» . Не случайно в специальной литературе и в обиходе термин «обналичивание» встречающийся довольно часто, в большинстве случаев является сопутствующим при характеристике каких-либо незаконных действий участников экономических отношений. Смысл, вкладываемый в данный термин, как правило, сводится к переводу безналичных денежных средств, находящихся на расчетном счете в кредитной организации, в наличную форму224.
Вместе с тем, следует учитывать, что обналичивание не всегда является незаконным, так как может составлять содержание вполне легальных действий в том случае, когда они соответствуют законодательству, регулирующему денежное обращение. Однако в последующем изложении мы ограничимся рассмотрением именно того обналичивания, которое в основе своей противоправно и противоречит интересам государства и общества, посягает на установленный порядок денежного обращения, поскольку не преследует цели обслуживания легального хозяйственного оборота.
Незаконный механизм такого обналичивания в большинстве своем основывается на совершении различного рода мнимых сделок, составлении фиктивных бухгалтерских документов, использовании подставных лиц -организаций и граждан . Например, в свое время налоговыми органами отмечалось, что наиболее распространенным способом незаконных операций по обналичиванию денежных средств является перечисление их на счета страховых компаний на основе заключенных с ними договоров по смешанному страхованию работников за счет средств предприятий. Как показывают проверки, после поступления денежных средств на счет страховой организации договор по инициативе предприятия досрочно расторгается, а страховые суммы возвращаются предприятию наличными деньгами из кассы страховой организации руководителю или кассиру предприятия. Для обналичивания денежных средств используются также расчеты простыми векселями, посредством которых клиент взамен перечисленной на расчетный счет компании суммы получает вексель, впоследствии обналичиваемый в банке, обслуживающем эту компанию. Незаконные операции по обналичиванию денежных средств во многих случаях осуществлялись также путем заключения фиктивных договоров на поставку продукции или оказание услуг, заключенных между компанией, занимающейся обналичиванием денежных средств, и предприятием, а затем их расторжением после зачисления денежных средств на счета компаний и последующем возврате предприятиям денежных средств наличными. Выявлены также многочисленные факты обналичивания денежных средств с использованием банковских счетов сторонних организаций и частных предпринимателей, что позволяло предприятиям производить финансовые операции без зачисления денежных средств на свои расчетные счета и, таким образом, уклоняться от уплаты налогов .
Следует иметь в виду, что непосредственно способы, используемые для обналичивания денежных средств, постоянно изменяются под влиянием корректировок законодательства, запрещающих те или иные схемы, после чего тиражируются недобросовестными субъектами финансово-хозяйственной деятельности. Обналичивание все чаще приобретает характер незаконного промысла. Значимое место в экономике заняли организации, специализирующиеся на обналичивании денежных средств с одновременным исключением их из официального бухгалтерского учета . Последнее время получило распространение обналичивание на основе последних достижений компьютерной технологии, включая использование в этих целях сети Интернет228.
К негативным последствиям незаконного обналичивания, заключающегося в переводе безналичных денежных средств, находящихся на расчетном счете в кредитной организации, в наличные, правоведы относят:
- непоступление денежных средств в виде налогов и обязательных отчислений в бюджет Российской Федерации и в государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования);
- дестабилизацию денежной системы Российской Федерации;
- нарушение прав привилегированных кредиторов при недостаточности средств на счете (ст. 855 ГК). К ним относятся лица, социально незащищенные, а также государство, в бюджет которого не поступают соответствующие налоговые отчисления;
- формирование теневого (неучтенного) рынка наличных денег, производной которого является противоправная деятельность .
