Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Законность и механизмы ее обеспечения в государственных органах федеральной исполнительной власти 16
1. Законность - центральный принцип деятельности государственных органов исполнительной власти 16
2. Средства обеспечения законности в государственных органах федеральной исполнительной власти 37
Глава II. Принцип законности в развитии института государствен ной гражданской службы 59
1. Место государственной гражданской службы в обеспечении функционирования федеральных органов исполнительной власти 59
2. Основные элементы института государственной службы, обеспечивающие законность деятельности федеральных органов исполнительной власти 82
Глава III. Основные проблемы и направления повышения значения принципа законности государственной гражданской службы в обеспечении функционирования федеральных органов исполнительной власти 100
1. Развитие процессуальных механизмов обеспечения законности в функционировании федеральных органах исполнительной власти 100
2. Совершенствование правовых механизмов обеспечения законности в деятельности федеральных органов исполнительной власти 133
Заключение 150
Список использованной литературы и нормативных правовых актов.. 156
- Средства обеспечения законности в государственных органах федеральной исполнительной власти
- Место государственной гражданской службы в обеспечении функционирования федеральных органов исполнительной власти
- Основные элементы института государственной службы, обеспечивающие законность деятельности федеральных органов исполнительной власти
- Совершенствование правовых механизмов обеспечения законности в деятельности федеральных органов исполнительной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Основанная на законе деятельность федеральных органов исполнительной власти призвана обеспечить стабильное и эффективное государственное управление.
Современная государственная служба должна быть ориентирована на обеспечение прав и законных интересов граждан, создание механизмов взаимодействия институтов гражданского общества и государственной службы, противодействие коррупции на государственной службе, повышение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих.
В соответствии с законодательством Российской Федерации основным принципом построения и функционирования системы государственной службы является законность.
Конституция Российской Федерации использует понятие законности в ряде статей (ст. 72, 114). Характеристики термина законности присутствуют в статье 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации.
Таким образом, термин законности в трактовке, установленной Конституцией Российской Федерации, демонстрирует наличие в ней двух значений. Первое представляет собой строгую иерархию и соподчиненность всей системы нормативных правовых актов, и характеризуется как нормативная. Второе значение заключается в неуклонном исполнении Конституции Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями.
Идея законности - немаловажная социальная ценность. Разумеется, законность влияет на поведение граждан и должностных лиц при наличии ряда условий, к числу которых относятся стабильность основных правовых институтов, действенность правовых гарантий, полнота законодательного урегулирования общественных отношений. Однако четкого определения термина законности не дано законодательством Российской Федерации.
Кроме того, Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», определяющим правовые и организационные основы системы государственной службы
4 Российской Федерации в качестве основных принципов построения и функционирования системы государственной службы.
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» распространяет свое действие, а равно и принципы на все виды государственной службы. Поэтому многие из установленных в нем принципов, например приоритет прав и свобод человека и гражданина; единство правовых и организационных основ государственной службы; равный доступ граждан к государственной службе; защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность; профессионализм и компетентность государственных служащих; открытость государственной службы получили свое развитие в Федеральном законе, устанавливающем правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации. Однако такой важнейший принцип, как законность, вообще не упомянут в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
В условиях административной реформы система и структура органов исполнительной власти подвергается частым изменениям, что негативно отражается на работе государственных служащих. Проводимая в настоящее время административная реформа, имеющая в целом, безусловно, позитивный характер, в некоторых случаях осуществляется без должного правового регулирования. Следствием этого является принятие решений не только ошибочных с точки зрения управления, но и незаконных, что, в свою очередь, еще более усугубляет проблему, связанную с законностью функционирования федеральных органов исполнительной власти
Также не завершено реформирование системы государственной службы и системы управления государственной службой, формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.
Практически отсутствует мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы и законности служебной деятельности государственных гражданских служащих.
Не используются в должной мере и механизмы стимулирования государственных служащих на соблюдение законодательства Российской Федерации. Требуют совершенствования система государственных гарантий на государственной службе.
В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г. Президент Российской Федерации подчеркнул: «В результате государственный аппарат у нас - это и самый большой работодатель, самый активный издатель, самый лучший продюсер, сам себе суд, сам себе партия и сам себе, в конечном счете, народ. Такая система абсолютно неэффективна и создает только одно - коррупцию. Она порождает массовый правовой нигилизм, она вступает в противоречие с Конституцией, тормозит развитие институтов инновационной экономики и демократии».
Именно реальное, а не декларируемое функционирование института государственной гражданской службы является тем организационно-правовыми механизмом, с помощью которого обеспечивается режим законности в сфере государственного управления и недопущение коррупции в деятельности органов исполнительной власти.
Следует отметить, что законодательство Российской Федерации о государственной /ражанской службе устанавливает различные механизмы обеспечения законности. В частности, достаточно подробно определена процедура по урегулированию конфликта интересов на гражданской службе. Вместе с тем, процедура урегулирования конфликта интересов на государственной службе также установлена Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Это свидетельствует о том, что ранее принятый Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» так и не имеет должной реализации.
В силу вышеизложенного следует сделать вывод, что существует необходимость исследования проблемы развития законности института государственной гражданской службы, повышения значения ее роли в функционировании государственных органов Российской Федерации.
Степень научной разработанности исследования. Актуальность и многоаслектность темы диссертации предопределили необходимость обращения к различным отраслям знаний, в частности, к работам в области политологии, социологии, общей теории государства и права, различных отраслей права, прежде всего, конституционного, административного, служебного права.
Исследованию законности как одного из принципов общей теории
права, а также важнейшего принципа деятельности государственной вла
сти в целом и органов исполнительной власти в частности, посвящены
труды следующих ученых: Н.Н. Алексеев, И.Е. Андреевский,
М.А. Аржанов, В.К. Бабаев, СВ. Бошно, А.В. Венедиктов,
Е.В. Васьковский, А.В. Васильев, В.Г. Вишняков, А.Я. Вышинский,
Л.А. Григорян, В.Е. Гулиев, И.Я. Дюрягин, В.Б. Ельяшевич,
С.Ф. Кечекьян, Н.М. Колосова, С.А. Комаров, Н.М. Коркунов,
В.В. Лазарев, Л.С. Мамут, И.Е. Махров, Р.Г. Минниахметов,
Е.В. Охотский, Д.А. Пономарев, Ф.М. Раянов, Ю.А. Тихомиров, М.М. Утяшев, А.С. Шабуров, Г.Ф. Шершеневич, Д.А. Ягофаров и др.
В числе правоведов, исследовавших проблемы государственной
службы, следует особо выделить таких авторов, как: И.Н. Барциц,
Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, Б.Б. Казак, Т.Ю. Базарова, О.Н. Булаков,
К.С. Вельский, В.В. Володин, В.А. Воробьев, А.А. Гришковец,
В.Н. Григорьев, А.И. Демидов, Н.М. Казанцев, В.А. Козбаненко.
Л.М. Колодкин, Н.М. Конин, Б.М. Лазарев, А.В. Куракин, А.В. Малько,
В.М. Манохин, Н.И. Матузов, О.О. Миронов, А.А. Муравьев,
В.И. Новоселов, А.Ф. Ноздрачев А.В. Оболонский, Д.М. Овсянко,
И.В. Панов, С.А. Пашин, СМ. Петров, В.А. Прокошин, Ю.А. Розенбаум,
Ю.Н. Старилов, СВ. Степашин, Г.А. Туманов, Л.В. Фаткин,
И.Д. Хутинаев, Ц.А. Ямпольская и ряд других ученых.
Среди зарубежных авторов, внесших вклад в изучение административного права, автором были использованы труды: И.Балажа, Д.Битема, Р.Бернхардта, М.Вебера, А.Гамильтона, М.Гравитца, И.Дъердя, Д.Елазара, Э.Карра, Д.Кеттла, Е.Мачкува, М.Моммзена, Д.Мэдисона, Н.Нэновски, Р.Роудза, Р.Пэнто, Р.Саватье, Л.Фридмэна, К.Хессе и др.
Вместе с тем, несмотря на многоаспектный характер научных исследований в области государственной гражданской службы Российской Федерации, в том числе диссертаций последних лет (Ю.В. Туркова, А.А. Гришковец, Е.Г. Крылова, С.С. Пчелинцев, Е.Е. Столярова, и др.), до сих пор отсутствует исследование проблем повышения роли важнейших принципов государственной гражданской службы, а именно принципа законности, в обеспечении функционирования федеральных органов исполнительной власти.
Целью исследования является определение значения принципа законности государственной гражданской службы и совершенствование реализации этого принципа в деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.
Достижению поставленной цели способствует решение следующих основных задач:
- исследование понятия законности как центрального принципа деятельности органов исполнительной власти;
7 определение и изучение средств обеспечения законности в государственном управлении;
- изучение значения института государственной гражданской служ
бы в обеспечении законности функционирования федеральных органов
'исполнительной власти;
изучение основных элементов института государственной службы, обеспечивающих законность деятельности государственных гражданских служащих;
исследование особенностей развития организационных механизмов обеспечения законности в рамках института государственной гражданской службы;
выявление направлений совершенствования правовых механизмов обеспечения законности в деятельности государственных гражданских служащих.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере определения развития принципа законности института государственной гражданской службы при обеспечении функционирования федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормы административного права и законодательства о государственной гражданской службе, с помощью которых осуществляется правовое регулирование, определение значения и реализация принципа законности государственной гражданской службы в обеспечении деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, в частности: анализ, синтез, системный, социологический, историко-юридический, аксиоматический, метод сравнительного правоведения, анализа документов, а также частнонаучньге методы.
Эмпирическую базу исследования составили:
-
Анкетирование 20 специалистов Администрации Президента Российской Федерации и 8 членов Комиссии по вопросам реформирования и развития государственной службы при Президенте Российской Федерации на тему «Государственная гражданская служба: проблемы обеспечения законности», выявившее необходимость совершенствования правовых механизмов обеспечения законности в деятельности государственных гражданских служащих (март 2008 г.).
-
Опрос 10 членов Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по противодействию коррупции на тему
8
«Государственная гражданская служба в условиях
административной реформы и государственной антикоррупционной политики», выявивший понятие и сущность государственной гражданской службы как части единой системы государственной службы России (январь 2009 г.).
-
Интервьюирование 80 депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации на тему: «Административная реформа и борьба с коррупцией», результатом которого стало выявление основных направлений развития законодательной деятельности в сфере борьбы с коррупцией в стране (март-апрель 2009 г.).
-
Тестирование 170 сотрудников территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на тему: «Законность при осуществлении деятельности органов и организаций, входящих в систему государственного санитарно-эпидемиологического надзора» (февраль 2009 г.).
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является комплексным исследованием сущности и значения принципа законности государственной гражданской службы в обеспечении функционирования федеральных органов исполнительной власти в России с учетом новейшего законодательства Российской Федерации.
В диссертации применительно к требованиям современного антикоррупционного законодательства и состоянию законности в системе государственной гражданской службы предметно уточнены понятие и содержание принципа законности как центрального принципа деятельности органов исполнительной власти, раскрыты его сущность и назначение; выявлены средства обеспечения законности в государственном управлении (юридические и организационные); показана взаимосвязь понятий «режим законности» и «борьба с коррупцией».
Ужесточение борьбы с коррупцией является важнейшей гарантией соблюдения принципа законности функционирования федеральных органов исполнительной власти в современной России.
Научная новизна определяется также тем, что в диссертации разработаны концептуальные направления и меры по дальнейшему совершенствованию организационных механизмов обеспечения законности в рамках института государственной гражданской службы.
9
Элементами научной новизны также являются
положения, выносимые на защиту:
1. Законность является важнейшим принципом государственной
гражданской службы, который способствует: а) уменьшению избыточного
администрирования системы государственной службы; б) точному и еди
нообразному соблюдению государственными гражданскими служащими
действующего российского законодательства; в) осуществлению комплек
са мер по непрерывному повышению правовой культуры государственных
служащих.
-
Средства обеспечения законности в функционировании федеральных органов исполнительной власти следует разделять на юридические и организационные. К юридическим средствам обеспечения законности относятся совокупность закрепленных в законодательстве инструментов, связанных с повышением ответственности органов исполнительной власти, беспрепятственному осуществлению ими защиты прав и свобод человека. К организационным средствам обеспечения законности следует отнести мероприятия организационного характера, обеспечивающие укрепление законности, борьбу с правонарушениями, в том числе, кадровые и организационные меры по созданию условий для нормальной работы юрис-дикционных и правоохранительных органов, образование в структуре последних специальных подразделений (для борьбы с организованной преступностью, с коррупцией и т.д.).
-
Государственная гражданская служба как система государственно-служебных отношений, функционирующая для непосредственного исполнения полномочий органов исполнительной власти в Российской Федерации, играет важную роль в обеспечении законности государственного управления, поскольку представляет собой особый режим деятельности государственных служащих, специфика и наличие в котором принципов и целевых установок, а также ограничений и запретов, дают возможность рассматривать их в качестве гарантий обеспечения законности в органах государственной власти.
-
Обеспечение законности функционирования федеральных органов исполнительной власти и борьба с коррупцией в системе государственной гражданской службы являются взаимозависимыми понятиями. С одной стороны, противодействие коррупции является тем правовым механизмом, с помощью которого обеспечивается режим законности в сфере государственной гражданской службы и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации.
10 С другой стороны, обеспечение законности в обществе и государстве подразумевает логически выстроенное администрирование и контроль деятельности государственных служащих, что предполагает исключение имеющихся у них возможностей для использования своего служебного положения в личных целях или в противоречащих закону интересах третьих лиц.
5. Институт государственной гражданской службы призван не толь
ко, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь
законы, принятые в установленном порядке, и государственную политику;
обслуживать общество, вносить порядок в его рациональную организацию;
обеспечивать права и свободы человека; повышать качество жизни населе
ния, но и стабильность и динамизм развития Российской Федерации, уста
новление в стране режима законности, и это зависит от повышения роли
государственной гражданской службы в обеспечении функционирования
федеральных органов исполнительной власти.
-
Меры по укреплению в Российской Федерации законности в функционировании федеральных органов исполнительной власти средствами государственной гражданской службы должны включать ее консолидацию с другими видами государственной службы с введением общих требований и установленем юридической ответственности государственных гражданских служащих за обеспечение режима законности в ходе исполнения ими своих должностных обязанностей.
-
Процессуальными (организационными) мерами по совершенствованию государственного управления по предупреждению правонарушений является осуществление комплекса мер, направленных на повышение эффективности государственного управления включающих в себя:
совершенствование норм, регулирующих осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд, в целях исключения возможности их произвольного толкования, дискриминации и предоставления неоправданных преимуществ;
совершенствование организационных механизмов, направленных на предотвращение «конфликта интересов», поскольку передача принадлежащих государственному служащему ценных бумаг, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации не всегда позволяет исключить у него личной заинтересованности;
- совершенствование механизма предоставления сведений о доходах,
полученных членами семьи государственного служащего в случае, если
супруг (супруга) отказывается представить информацию о доходах
уточнение в нормативных правовых актах содержания термина «конфликт интересов»;
активизацию создания и совершенствование деятельности подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений.
структурные изменения, обеспечивающие независимость кадровых служб федеральных органов исполнительной власти, в том числе, от руководителей таких органов;
преобразование и реформирование системы органов государственной власти на основе эволюционного, а не революционного принципа. Т.е. изменения должны происходить по результатам проводимого изучения избыточных функций и полномочий, прогноза обеспечения функций государственных органов необходимой штатной численностью государственных служащих.
8. Внести следующие изменения и дополнения в законодательство Российской Федерации:
а) Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ
«О государственной гражданской службе Российской Федерации»:
статью 4 дополнить пунктом, согласно которому принципом гражданской службы является законность.
статью 68 дополнить абзацем вторым следующего содержания: «Лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации и привлеченные к ответственности в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, не могут в течение последующих пяти лет занимать должности и выполнять работу в организациях, которые они раньше контролировали»;
б) Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противо
действии коррупции»:
часть 8 статьи 8 дополнить словами:
«за исключением случаев, когда невыполнение указанной обязанности явилось следствием невозможности получения государственным служащим необходимой информации».
Теоретическое значение работы заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы уточняют применительно к реализуемой в Российской Федерации государственной антикоррупционной политике ме-
12 ханизмы реализации принципа законности в государственном управлении, а также элементы института государственной службы, обеспечивающие законность деятельности государственных гражданских служащих.
Определены приоритетные направления совершенствования правовых механизмов обеспечения законности в деятельности государственных гражданских служащих. Основные положения и выводы, полученные в ходе работы, могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях по данной и смежной с ней проблемам, а также в учебном процессе образовательных учреждений юридического профиля.
Практическое значение диссертации состоит в том, что полученные в ходе работы выводы и сформулированные на их основе практические предложения, а также определение основных направлений реализации принципа законности государственной службы в обеспечении функционирования федеральных органов исполнительной власти, могут способствовать снижению уровня коррупции в органах государственной власти и обеспечению законности в органах федеральной исполнительной власти.
Кроме того, положения и выводы, содержащиеся в работе, могут быть использованы в деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в целях эффективного осуществления ими своих полномочий, а также в правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации.
Апробация результатов исследовании. Настоящая диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения исследования отражены и апробированы в научных публикациях автора. Выводы, сделанные в диссертации, докладывались автором на всероссийской научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых «Актуальные проблемы в праве XXI века» (г. Москва, 29 апреля 2007 г.) и семинарах.
Отдельные положения диссертации использованы в процессе преподавания курса «Административное право Российской Федерации» в Национальном институте бизнеса и спецкурса «Правовой статус органов и организаций, входящих в систему государственного санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации» в государственном образова-
13 тельном учреждении дополнительного профессионального образования «Российская медицинская академия последипломного образования».
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Средства обеспечения законности в государственных органах федеральной исполнительной власти
С давних времен управление социальной системой рассматривалось как сложная многоплановая» проблема. Ее всесторонняя разработка требует усилий специалистов, различных областей знаний. Очевидно, что на нынешнем этапе не все вопросы, касающиеся управления социальной системой, могут получить достаточно обоснованное решение. Возможности глубокого анализа, как верно отмечает В.Д. Граждан, ограничиваются еще недостаточным уровнем исследований как в сфере общей теории управления так и в ряде конкретных областей. Специфика общества и действующих внем объективных законов требует учета двух важных особенностей:
Система управления включает в себя общее (фундаментальное) и прикладное управление. Последнее охватывает отраслевые и специальные управленческие теории. Они; имеют более узкую сферу применения по сравнению с общей теорией.
Во-первых, следует учитывать статистический характер общественных законов. Здесь историческая, необходимость в большинстве случаев І. не абсолютна, т.е. не проявляется- обязательно в каждом конкретном явлении. Она «пробивает» себе путь через множество случайных явлений и отклонений, так что выпадение отдельного факта из обусловленного (детерминированного) законом направления имеет исключительно вероятностный характер. Законы общества определяют главное направление развития конкретного социального процесса, они внутренне присущи большинству явлений. Это имеет важное значение для правильного уяснения возможностей и функций управления. Смысл и предназначение управления состоит в том, чтобы способствовать проявлению закономерных тенденций в общественном развитии и таким образом содействовать оптимальному функционированию и развитию общества как единого целого.
Во-вторых, необходимо понимать поливариантность,(многообразность) исторического процесса! Закономерности общественного развития в различных условиях могут проявляться в неодинаковых формах. Это видно на при мере возникновения капитализма в разных странах, где его общие принципы и закономерности проявлялись в своеобразных вариантах, в разной последовательности и т.п.
Постижение опыта развития социальных процессов способствует творческому подходу к руководящей деятельности, помогает в каждом конкретном случае избрать тот метод (форму) реализации объективной необходимости, который при данных условиях может обеспечить достижение наилучшего результата. Управленческая деятельность — это выражение сознательного стремления социального субъекта регулировать социальные процессы и явления в нужном для себя направлении.
Современная теория управления основывается на анализе взаимосвязи между социальными функциями (информации) и уровнем развития социальных субъектов управления (организации). Первостепенную роль в управлении социальной системой, играет государство, которое после возникновения классового общества является главным органом социального управления. При выполнении своих функций оно опирается на узаконенные и зафиксированные основными нормативными актами права.
В случае необходимости государственные органы могут прибегать к принуждению, действуя на основании существующей законности, и таким образом решать стоящие перед ними задачи. Аспекты управления, лежащие вне сферы государственного управления, решают различные общественные организации и институты гражданского общества, которые специфическими методами и средствами воздействуют на социальный организм (в том числе и государство) и таким образом участвуют в его управлении."
Управление во всех классовых обществах носит политический характер. Это значит, что управляющая подсистема определяется господствующим классом или доминирующей группировкой, возглавляемой соответствующей партией. К. Маркс рассматривал управление как органическую, исторически постоянную черту общественной жизни: «Всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов. Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере».
В истории становления теории управления разрабатывалось достаточно много самых разнообразных идей и концепций. Одной из первых в конце XIX - начале XX в. была классическая теория научного управления (1885-1920 гг.) американского инженера и ученого Ф . Тейлора. Его идеи развивали и исследовали также Г. Гант, Ф. и Л. Гилберты. Большой вклад в развитие этого направления внесли француз А. Файоль, немец М. Вебер и др.
Важным достижением школы научного управления стало отстаивание систематического использования стимулирования с целью заинтересовать. работников в увеличении производительности и объема производства. Ученые полагали, что, проводя наблюдения и замеры, применяя логику и анализ, можно усовершенствовать многие операции ручного труда, добиться их более эффективного выполнения. Методы научной организации труда (НОТ) позволили существенно сократить затраты живого труда и тем самым спо-собствовали значительному повышению производительности работника.
Хорошо известно, что эффективное функционирование государственной власти определяется организацией государственного аппарата, а также качеством составляющих его управленческих кадров. Можно сказать, что эффективность системы государственной службы лежит в основе эффективности государства. Государственные служащие, выполняя свои служебные обязанности, способствуют тому, чтобы принятые политические решения доводились до реального исполнения, обеспечивая прямую связь власти и общества. С другой стороны, влияние общества на государственную власть, обратная связь власти и общества, реализуется (наряду с другими механизмами воздействия) и через систему государственной службы: государственные служащие не могут полностью игнорировать отношение граждан к намере ниям власти и, так или иначе, принимают в расчет это отношение при осуществлении служебной деятельности1.
Место государственной гражданской службы в обеспечении функционирования федеральных органов исполнительной власти
Социальное управление в общем смысле - сознательное воздействие на общество, социальные системы с целью упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития, вытекающее из их системной природы, свойств, качеств и закономерностей. Отсюда следует, что важнейшей задачей социального управления является достижение соответствия субъективной деятельности людей требованиям объективных условий и закономерностей, умелое их использование для реализации целей управления, получения оптимального результата.1
Социальное управление характеризуется такими чертами, как системность, целостность, непрерывность, целенаправленность. Его наиболее популярная схема выглядит следующим образом: 1) принятие решения; 2) организация выполнения; 3) контроль за выполнением. При определении функций социального управления возникает сложность определения понятия «функция». Термин «функция» выступает обычно в качестве логико-математического понятия, а в современном обществоз-нании, скорее всего, понимается в значении «задача», «работа», «направление деятельности», «предназначение». Некоторые ученые определяют функции управления как его стадии, которые в своей совокупности представляют собой содержание управленческого процесса: выработка и принятие решения, организация, регулирование, корректирование, учет и контроль. Но между понятиями «функция» и «стадия» есть различия. «Функция» несет в себе оттенок векторной направленности какого-либо выполняемого действия, а «стадия» отражает пространственно-временную характеристику явления, адресную и особенно временную последовательность операций. Поэтому одни функции управления, в том числе, и контроль, можно рассматривать как стадии, другие же, подобные учету и анализу, осуществляются на каждой стадии управления и носят обеспечительный характер. Так, учет создает информационную базу для принятия решения, координации, контроля, а без анализа вообще немыслима ни одна из стадий управления. В государственном управлении термин «функция» приобретает специфику в зависимости от субъекта и вида управления. Говоря о функциях государственного управления, можно иметь в виду функции органов исполнительной, законодательной, судебной властей, функции государства, государственных органов, функции права. Выделение специфики «функций государственного управления» и «управленческих функций государственных органов» имеет важное значение, и создает методологические предпосылки для рассмотрения категории «контрольная власть». Функция управления - это реальное, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемый субъект, отношение, состояние, на которое реагируют и которое воспринимают. Контроль, как элемент системы управления, имеет много форм. Многообразие форм контроля, необходимость охватить им все отрасли деятельности государственного механизма не позволяют в масштабе государства создать единую централизованную организационно и хозяйственно обособленную систему органов, поэтому функция государственного контроля выполняется государственными органами всех уровней и ветвей власти. Среди них органы президентского, парламентского, судебного и правительственного контроля, а также другие контрольно-надзорные органы. Сложность выделения самостоятельной системы контрольных органов государства обусловлена еще и тем, что в «чистом виде» контрольных органов в государстве немного, иначе это было бы слишком обременительно для него, поэтому каждый государственный орган, как правило, выполняет сразу несколько управленческих функций государства, а каждая функция осуществляется несколькими органами; таким образом, каждый объект контроля имеет несколько субъектов. Большинство контрольно-надзорных органов наделено полномочиями не только на исключительно-контрольно-надзорную деятельность, но и на пра-воисполнительную, юрисдикционную и даже правотворческую деятельность. Таким образом, все контрольно-надзорные органы, как и любые другие органы государственной власти, являются прежде всего органами государственного управления, а контрольно-надзорными они именуются по основному направлению их деятельности, то есть исходя из специфики осуществлять те или иные функции государственного контроля.
Возвращаясь к понятию системы органов государственного контроля, следует отметить, что несмотря на весьма сложную их структуру речь идет не о совокупности этих органов, а именно о системе, хотя это понятие не в полной мере отражает сущность исследуемого явления. Дело в том, что понятие «система» в большей мере фиксирует объективную форму целого, в то время как понятие «интеграция» более явно подчеркивает процесс и механизм объединения частей, приобретения целым интегративных качеств. Поэтому, подчеркивая особенности структурообразования, функционирования и законов развития системы, применительно к органам государственного контроля следует говорить об интегративной системе. Существует множество критериев классификации государственных органов, но бесспорно самым известным из них является критерий, основанный на принципе разделения властей. Поэтому при исследовании органов государственного контроля в системе-органов государственной власти необходимо подробнее остановиться на основных положениях теоришразделения властей и определить место контроляв ней. Орган государства1 (или государственный орган), представляет собой единичную структуру власти, формально созданную государством для, осуществления закрепленных за ней его целей и функций.1 Предмет функций управления указывает на стороны, аспекты, проявления общественной системы, подлежащие управляющему воздействию- государства, (его органов). Функция как научная категория имеет свою структуру, особенности, свойства и черты, среди которых следует назвать содержание, выражающее смысл и характер1 управляющего воздействия; и способ реализации , раскрывающий средства, (возможности) сохранения1 или преобразования- управленческих взаимосвязей. Иначе говоря, если общественные функции государства, раскрывают его общественную роль и природу, то функции государственного управления показывают - как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом оно их осуществляет. Значение функций управления состоит в.том, что они: а) являются управляющими воздействиями государства; б) оказывают влияние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечивая выполнение актуальных государственных задач. Многообразие классификаций функций государства и его органов объясняются различием оснований (основание является главным признаком классификации). Они различаются по субъекту воздействия, подхарактеру, по средствам реализации, по специфике; по направленности и месту воздействия они подразделяются на внешние и внутренние, на общие и специфические и т.д.
Основные элементы института государственной службы, обеспечивающие законность деятельности федеральных органов исполнительной власти
Полномочия исполнительных органов в сфере обеспечения правопорядка закреплены в законодательных актах Российской Федерации. Так, общая характеристика полномочий Правительства Российской Федерации в этой сфере закреплена в п. «е» ст. 114 Конституции Российской Федерации и детализирована в ст. 19 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. (с изменениями, внесенными Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ) «О Правительстве Российской Федерации»,1 в соответствии с которой Правительство участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; координирует работу силовых и правоохранительных ведомств, непо средственно-подчиненных Президенту Российской Федерации; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы, правоохранительных органов; осуществляет меры, по обеспечению деятельности органов судебной власти.
На уровне субъектов; Федерации- соответствующие полномочия закреплены, как правило, за конкретными структурными подразделениями органов исполнительнойх власти. Например, Закон Санкт-Петербурга «О структуре Администрации Санкт-Петербурга»1 не называет полномочия Администрации города и ее коллегиального органа — Правительства в сфере обеспечения, правопорядка, закрепляя предметы ведения структурных подразделений; входящих в состав Администрации, например; в ст. 46(42) — предметы ведения Главного управления внутренних дел Санкт-Петербурга» и- Ленинградской области.
Во-вторых, исполнительные органы, являясь, участниками зако-нопроектной деятельности и субъектами- нормотворчества; активно формируют правопорядок, формы и методьг его обеспечения- соответствующими структурами государственной» администрации практически во всех сферах жизнедеятельности общества. Нормотворчество является одновременно и сильной и слабой стороной исполнительной власти. Сильной потому, что дает ей возможности оперативно реагировать на изменения социальных условий жизнедеятельности общества, выступая ведущим средством практической реализации целей и задач административной власти, основной формой ее исполнительно-распорядительной деятельности. Слабой потому, что значительное число нормативных правовых актов, издающихся, федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов Российской Федерации отличаются невысоким качеством, нередко противоречат федеральному и местному законодательству. Например, за первое полугодие 2008 г. органами прокуратуры в целом по России было выявлено более 85 тысяч незаконных правовых актов. Видимо, можно говорить и об активизации надзорной деятельности органов прокуратуры, однако главным все же остается качество нормотворческой деятельности органов исполнительной власти В-третьих, в систему исполнительной власти входят государственные органы, создающие организационно-правовые предпосылки правопорядка, осуществляя контроль и надзор за законностью в подведомственных им сферах и отраслях государственной деятельности. Отсутствие выверенной цели реформирования системы исполнительной власти привела к достаточно беспорядочной смене приоритетов государственно-правового строительства, многочисленным, порой не поддающихся логическому объяснению, изменениям в системе федеральных ведомств: созданию одних структур, ликвидации или переподчинению других. О смене приоритетов можно судить по Посланиям Президента Российской Федерации Федеральному собранию. В Послании 1995 г.1 главное место было отведено проблемам кадровой политики. В Послании 1996 г.2 последовательно проводилась мысль о необходимости использования формирующихся рыночных институтов и стимулов, опоры на свободную самоорганизацию общества как единственного средства выхода из кризиса, связанного с беспомощностью номенклатуры, устаревшими методами ее работы.3 В президентском Послании 1997 г. главным препятствием развития нового экономического строя, новой политической системы объявлялось отсутствие порядка в деятельности государственного аппарата, критике подверглись институты власти в целом. В разделе Послания «Порядок в исполнительной власти» отмечалось, что новые функции государства, обусловленные принципиально изменившейся политической и экономической реальностью, осуществляются, в общем, старой системой исполнительной власти, в результате новые идеи вязнут и глохнут в аппаратных кадрах; функции и полномочия многих органов исполнительной власти аморфны и нередко дублируются.1 О многочисленных преобразованиях федеральных структур можно судить, например, по Указу Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № г 177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». За 4 года в него внесено 14 изменений и дополнений, причем 3 — в первый же год издания. В аналогичный Указ от 25 мая 1999 г. № 6516 за два года внесено 7 изменений и дополнений, в Указ от 17 мая 2000 г. № 8671 за три года — 9. При таких темпах «преобразований» федеральных структур (как правило, это внесение изменений в название ведомства, в перечень его полномочий, переподчинение) не приходится удивляться появлению третьей причины «пробуксовывания реформы» — элементарное непонимание номенклатурой ее целей, задач, происходящих изменений и меняющихся требований.
Совершенствование правовых механизмов обеспечения законности в деятельности федеральных органов исполнительной власти
Российская государственность находится в настоящее время на сложном переходном этапе развития. С одной стороны, осуществляются демократические преобразования, развиваются экономические отношения, расширяются гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а с другой, — претерпевают трансформацию общественные отношения, что влечет за собой изменение содержания социальных норм как одного из основных средств регулирования поведения и взаимодействия людей.
В этих условиях происходит реформирование государственной службы Российской Федерации, становление института государственной гражданской службы, требующее выработки новых социальных норм, которые соответствовали бы императивам настоящего времени. Принятие Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» во многом разрешило вопросы организации и функционирования этого института. Вместе с тем, существует ряд проблем, требующих глубокого осмысления.
Государственная служба России - важнейший инструмент преобразований во власти, экономике, социальной сфере, в области национальной безопасности. Однако нынешний государственный аппарат не приспособлен для решения многих стратегических задач. Внутренние противоречия накопились в самой государственной службе как роде профессиональной деятельности. Поэтому реформа государственной службы была необходима.
Являясь комплексным организационно-правовым и социальным институтом, государственная служба обеспечивает выполнение государственными служащими конституционных функций государства, деятельность органов государственной власти, иных государственных органов, отдельных государственных учреждений, а также полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Единую систему государственной службы образуют различные виды федеральной государственной службы, и государственная служба субъектов Российской Федерации.
В государственно-правовом строительстве в последние годы преодолевается тот негативный порядок организации общественной жизни, который наблюдался в начале 1990-х годов, когда Указы Президента Российской Федерации явно превалировали над законами.
С момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. количество законов, принимаемых Государственной Думой с каждым годом увеличивается1 и сегодня можно с большой уверенностью сказать, что в Российской Федерации, впервые в ее истории, общественная жизнь организовывается преимущественно на основании ее Конституции и законов, принятых представительным органом государственной власти. Соотношение законов и указов Президента Российской Федерации, рассчитанных на нормативное регулирование общественных отношений, сегодня явно на стороне законов.2
Сделано и много другого, что свидетельствует о приобщении Российской Федерации к демократии и подлинной законности. К их числу нужно отнести создание и функционирование Конституционного Суда Российской Федерации, который призван оценивать все нормативные правовые акты, включая законы, на предмет соответствия Конституции.3 Хотя в деятельности, а также в правовом положении Конституционного Суда много еще недостатков, что мешает ему стать подлинным поборником законности в Российской Федерации, но можно отметить и то, что он сделал в направлении установления верховенства закона в Российской Федерации.4
В Российской Федерации учреждена должность Уполномоченного по правам человека, деятельность которого также направлена на защиту прав и свобод человека и гражданина от произвола государства. Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации развивается и в субъектах Российской Федерации. Достоянием широкой общественности стал сборник документов о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах,1 Конвенция о защите прав человека и основных свобод, подготовленных и выпущенных Центром информации и документации Совета Европы в России.2
Важно отметить и становление проведения научно-практических конференций, посвященных правам человека и вступлению Российской Федерации в Совет Европы.3 Особого внимания, возможно, заслуживает деятельность самой федеральной1 государственной власти Российской Федерации, которая признает необходимость организации общественной жизни и в нашей стране в соответствии с требованиями института прав человека. Чего, например, только стоит признание Президента Российской Федерации В.В5. Путина, в своем ежегодном послании (на 2001 г.), о необходимости того, что гражданину Российской Федерации не должно быть запрещено то, что разрешается гражданам западных стран у себя на родине.4
Первая и основная проблема связана с тем, чтобы уровень гарантированное подлинной законности и защиты прав и свобод граждан не сводился лишь к декларированию этого в Конституции Российской Федерации 1993 г. и законах государства и заявлению политических лидеров. Необходимо выработать четкий и ясный, механизм реализации законности в жизнь, определиться в процедурах, используемых при-этом. В первую очередь, необходимо преодолеть тот стереотип представления о законности, который сложился в советское время1 и который, по нашему мнению, все еще верховодит в стране. Законность должна утвердиться в нашем обществе, как средство сдерживания, ограничения государственной власти в рамках воли и интересов государствообразующего народа. В таком виде законность является одним из механизмов, реализации воли государство-образующего народа как носителя суверенитета и единственного источника власти.
