Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические основы правового статуса прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях
1. История развития и принципы организации надзорной деятельности прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях 15
2. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях 37
3. Административно-правовой статус прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях 57
ГЛАВА II. Особенности правового положения прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях
1. Процессуальное положение прокурора в ходе осуществления производства по делам об административных правонарушениях несудебными органами 69
2. Участие прокурора в рассмотрении дел об административных правонарушениях судебными органами 98
3. Полномочия прокурора на стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях 123
Заключение 146
Список использованной литературы 157
- История развития и принципы организации надзорной деятельности прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях
- Административно-правовой статус прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях
- Процессуальное положение прокурора в ходе осуществления производства по делам об административных правонарушениях несудебными органами
- Полномочия прокурора на стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современный этап развития административной реформы характеризуется острой необходимостью совершенствования правовых форм деятельности органов административной юрисдикции.
В сфере административной юрисдикции в определенной мере затрагиваются права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц, что, несомненно, актуализирует проблему обеспечения законности при ее осуществлении. Ведущая роль в обеспечении законности принадлежит прокуратуре.
В механизме государства прокуратура решает особые, свойственные только ей задачи и не входит в структуру органов законодательной, исполнительной и судебной власти. В то же время прокурорский надзор по всем показателям является разновидностью правовых форм осуществления государственно-властных полномочий. Законодательство об административных правонарушениях признает прокурора как представителя государственно-властных структур участником производства по делам об административных правонарушениях. Кроме того, данное законодательство вместе с законодательством о прокуратуре определяют характер взаимоотношений прокуратуры с органами исполнительной власти, судебной власти и позволяют прокурору избирать оптимальный вариант действий при осуществлении полномочий, направленных на выявление административных правонарушений и привлечение виновных к ответственности. Наряду с этим в современном правовом пространстве реализация норм об участии прокурора в производстве по делам рассматриваемой категории затруднена из-за проблем теоретического и практического характера.
Недостаточный уровень теоретического осмысления прокурорского надзора в системе способов и средств регулирования общественных отноше-
4 ний негативно отражается на качестве нормативно-правовой основы участия прокурора в производстве по указанным делам.
Так, объем полномочий прокурора, установленный положениями ст. 25.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), является довольно ограниченным. В частности, регламент прав прокурора по участию в рассмотрении такого рода дел, заявлении ходатайств, дачи заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, не охватывает всего объема полномочий прокурора, которые могут быть им реализованы в ходе осуществления надзора.
Объем полномочий прокурора в сфере административной юрисдикции, обозначенный Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре), значительно шире объема полномочий, установленного нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Поэтому проблемы неурегулированности ряда вопросов, связанных с участием прокурора в производстве по таким делам, требуют должного теоретического осмысления и законодательного регулирования.
Очевидно, что алгоритмы действий прокурора в ходе разрешения вышеназванных дел как несудебными, так и судебными органами значительно различаются и обладают некоторой спецификой.
Несудебные органы административной юрисдикции отличает не только их множественность и разновидность, но и их принадлежность к различным федеральным министерствам и службам, а также органам исполнительной власти. Кроме того, компетенция несудебных органов административной юрисдикции имеет свои разграничения. Каждый из органов рассматривает только ту категорию дел, которая ему подведомственна.
Однако не только круг поднадзорных прокурору несудебных органов административной юрисдикции весьма широк, но и правовые акты, издавае-
5 мые представительными и исполнительными органами, которыми в своей деятельности руководствуются несудебные органы административной юрисдикции, достаточно разнообразны по своему характеру. Большой объем законодательных и ведомственных нормативных актов порождает массу вопросов в правоприменительной практике.
Перед прокурорами также возникают проблемы конкретизации персоналий участников административного преследования нарушителей в соответствии с законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности за отдельные виды правонарушений.
Существенным пробелом действующего законодательства об административных правонарушениях является отсутствие в нем установленных пределов полномочий прокурора по надзору за исполнением законов при применении мер обеспечения административного производства (кроме административного задержания), что совершенно необоснованно, поскольку использование этих мер затрагивает права и законные интересы физических и юридических лиц именно в рамках осуществления данного производства.
В свою очередь, в связи с увеличением количества рассматриваемых судами административных дел, значительным изменением и усложнением административного законодательства, обновлением состава судей, введением института мировых судей, важное значение приобретает обеспечение законности и эффективности административного судопроизводства. Поэтому активное привлечение прокурора к участию в рассмотрении таких дел стало реальной необходимостью. Правоприменительная практика показывает, что создание института мировых судей обусловило возникновение серьезных проблем во взаимодействии прокурора.и мирового судьи в административном судопроизводстве.
На фоне явно выраженной тенденции к росту административных правонарушений и, соответственно, увеличению нарушений, совершаемых орга-
нами административной юрисдикции, однозначно прослеживается возрастающая роль прокуратуры в обеспечении законности в деятельности этих органов. Таким образом, эффективность прокурорского надзора в данной сфере в настоящий момент зависит от четко выстроенного механизма правового регулирования процессуального положения прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, а следовательно, его статус нуждается в более детальном изучении, комплексном исследовании, определении сущности.
Необходимость новых теоретических обобщений в плане комплексного анализа правового положения прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях определила выбор темы диссертационного исследования и в полной мере обусловила ее актуальность с научных и практических позиций.
Степень научной разработанности темы и теоретическая основа исследования. Теоретическую основу исследования составили труды таких известных ученых по административному и административно-процессуальному праву, как: А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, И. И. Веремеенко, И. А. Галаган, В. В. Головко, Е. В. Додин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, П. И. Кононов, М. Я. Масленников, С. Н. Махина, А. Ф. Ноздрачев, И. В. Панова, Л. Л. Попов, Э. Н. Ренов, Б. В. Российский, Н. Г. Салищева, В. Е. Севрюгин, Ю. П. Соловей, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, А. П. Шергин, В. М. Фокин, В. В. Черников, Н. Ю. Хаманева, Д. М. Чечот, В. А. Юсупов, А. Ю. Якимов, О. М. Якуба.
Изучение правового положения прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях не могло бы состояться без исследований института прокурорского надзора в сфере административной юрисдикции. В качестве такой теоретической базы автором использованы труды
7 Ю.К.Винокурова, С.М.Казанцева, В.И.Рохлина, А. П. Стуканова, В. Б. Ястребова и др.
Отдельным аспектам проблемы прокурорского надзора в сфере административной юрисдикции посвящены диссертационные работы Т. М. Великой, К. Ю. Винокурова, А. А. Титовой и др.
Однако, несмотря на определенное количество научных работ, рассматривающих отдельные вопросы правового регулирования процессуального положения прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, на сегодняшний день отсутствует комплексное исследование этой проблемы.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование действующего законодательства в сфере регламентирования правового статуса прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях.
Достижение вышеназванной цели обусловило необходимость постановки и решения следующих задач:
проанализировать теоретические основы правового статуса прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях;
исследовать и систематизировать принципы организации надзорной деятельности прокурора в производстве по делам рассматриваемой категории;
определить объем полномочий прокурора в производстве по указанным делам;
выявить и раскрыть специфику полномочий прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях;
исследовать особенности административно-правового статуса прокурора в ходе осуществления данного вида производства несудебными и судебными органами;
на основе анализа обобщить типичные недостатки и характерные ошибки и определить проблемы правового регулирования статуса прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях;
разработать конкретные предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства об административных правонарушениях и правоприменительной практики в пределах исследуемой темы.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие при осуществлении прокурором полномочий в производстве по делам об административных правонарушениях.
Предмет исследования составили нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие основы и порядок осуществления прокурором полномочий в производстве по делам об административных правонарушениях, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации, акты правосудия, правоприменительная практика по данной проблематике.
Методология и методика исследования. Методологической основой исследования являются системный подход и базирующиеся на нем общие и частные (общенаучный, сравнительно-правовой, формально-юридический, системно-структурный) научные методы, а также методы социологических исследований (метод экспертных оценок, исследование документов), использованные автором в ходе изучения и систематизации научных источников, нормативного материала, судебной и административной практики.
Научная обоснованность и достоверность содержащихся в диссертации выводов, предложений и рекомендаций определяются эмпирической базой исследования, которую составили:
- опубликованные решения Конституционного Суда Российской Феде
рации, практика Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбит
ражного Суда Российской Федерации по вопросам, посвященным производ
ству по делам об административных правонарушениях;
- материалы неопубликованной судебной практики арбитражного суда и
судов общей юрисдикции г. Челябинска и Челябинской области за 2004-2005 гг. по делам указанной категории (изучено 150 административных дел, рассмотренных судами);
- материалы надзорных производств Челябинской транспортной про
куратуры и Челябинской областной прокуратуры за 2004-2005 гг. по делам
об административных правонарушениях;
- статистические данные административной практики правоохрани
тельных органов г. Челябинска и Челябинской области за 2004-2005 гг.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе впервые после принятия и введения в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях осуществлено комплексное исследование проблемы правого регулирования статуса прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, основанное на анализе состояния и соответствия его положениям Конституции Российской Федерации, нормам Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации.
В настоящей работе исследуются теоретические основы правового статуса прокурора, систематизируются принципы организации надзорной деятельности прокурора, определяется объем его полномочий в производстве по делам об административных правонарушениях, выявляются особенности полномочий прокурора как участника производства по делам данной категории, проводится комплексный анализ административно-правового статуса прокурора в ходе осуществления производства по делам об административных правонарушениях несудебными и судебными органами, особое внимание уделяется исследованию проблемы, связанной с осуществлением своих
10 полномочий прокурором на стадии пересмотра постановлений и решений по указанным делам.
Диссертация содержит положения и рекомендации, направленные на совершенствование законодательства, регулирующего производство по делам об административных правонарушениях.
Научную новизну диссертационного исследования определяют основные положения, выносимые на защиту:
В системе принципов организации надзорной деятельности прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях можно выделить две основные группы. Первую образуют конституционные принципы: законности, единства, централизации, гласности. Вторая группа принципов, базирующаяся на специфической деятельности прокурора в указанной сфере, включает в себя: принцип профилирующей надзорной специализации деятельности органов прокуратуры; принцип независимости прокуроров от внешнего воздействия; принцип внепартийности органов прокуратуры; принцип обязательности исполнения требований прокурора; принцип ответственности компетентных органов и должностных лиц за ненадлежащее ведение административного производства и принятое решение; принцип объективности.
По результатам анализа действующего законодательства выявлено отсутствие четких критериев законности административного задержания и соответствующих оснований для освобождения незаконно задержанных лиц. В этой связи предлагается дополнить ряд оснований для вынесения прокурором постановления об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию, а также скорректировать ст. 27.5 КоАП РФ путем внесения положений, устанавливающих полномочия прокурора в данном вопросе.
3. Обосновывается и предлагается дополнить объем полномочий про
курора, обозначенных в ст. 25.11 КоАП РФ, следующими полномочиями:
давать письменные указания уполномоченным должностным лицам и органам (кроме суда) о проведении проверок, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных организаций;
давать письменные указания уполномоченным должностным лицам и органам (кроме суда) о проведении дополнительных проверок и приобщении дополнительных документов и материалов по делам об административных правонарушениях, находящимся в их производстве;
выносить постановление об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию на основании решений несудебных органов;
выносить постановление об отмене любых мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, наложенных должностными лицами уполномоченных органов в связи с исполнением своих обязанностей, в случаях нарушения прав и законных интересов физических, юридических лиц и государства.
Высказывается и аргументируется предложение о том, что результатом осуществления прокурорского надзора в области применения несудебными органами мер обеспечения производства по указанным делам в случае выявления им нарушений прав и законных интересов физических, юридических лиц и государства может быть вынесение прокурором постановления об отмене незаконных мер.
В алгоритме процессуальных действий прокурора при производстве по делам об административных правонарушениях несудебными органами предлагается рассматривать два варианта административного производства:
1) при наличии поводов и оснований, определяющих наличие события административного правонарушения, прокурор выносит постановление о
12. возбуждении дела об административном правонарушении, которое в течение суток направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении;
2) при принятии решения о необходимости проведения административного расследования прокурор выносит постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. Для проведения административного расследования постановление направляется в орган административной юрисдикции, уполномоченный проводить такое расследование, который в момент его окончания составляет протокол об административном правонарушении и направляет его судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело подобного рода. При этом и на стадии административного расследования, и на стадии рассмотрения дела прокурор осуществляет надзорные функции в пределах полномочий, установленных законодательством об административных правонарушениях.
6. Анализ положений ст. 25.11 КоАП РФ, согласно которой прокурор признается лицом, участвующим в рассмотрении дела об административном правонарушении, позволяет сделать вывод о наличии в административном производстве двух форм участия прокурора на данной стадии: обязательной и альтернативной.
Обязательное участие прокурора происходит в случае рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора.
Альтернативная форма участия осуществляется по решению прокурора, принятому им в ходе рассмотрения заявлений, жалоб и иных обращений граждан. Алгоритмы действий прокурора в обязательной и альтернативной форме его участия в рассмотрении дела об административном правонаруше-
13 ний зависят от оснований вступления прокурора в стадию рассмотрения и значительно различаются, однако эти полномочия должны быть едиными и в той, и в другой форме.
7. Роль прокурора в рассмотрении судьей дела об административном правонарушении должна быть достаточно активной. В случае участия прокурора в данной стадии производства заключение по делу должно быть предоставлено им в письменной форме. Однако это не освобождает прокурора, участвующего в деле, от оглашения заключения в устной форме, с тем чтобы о его позиции знали все участники производства. Выполнение этих условий при внесении протеста прокурора либо подаче жалобы на постановление позволит вышестоящей судебной инстанции, с учетом имеющихся в деле мнений всех участников производства, всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело и вынести законное решение по указанному делу.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации теоретические выводы и положения в определенной мере развивают науку административного права и могут быть использованы в дальнейших научных разработках вопросов, связанных с институтом прокурорского надзора в сфере административной юрисдикции.
Практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся предложения могут быть использованы в законотворческой деятельности по дальнейшему совершенствованию административно-процессуального законодательства, в правоприменительной административ-но-юрисдикционной деятельности правоохранительных органов, органов прокуратуры и судов, а также в учебном процессе при изучении курсов административного и административно-процессуального права.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета. Материалы и результаты прове-
14 денного исследования используются в учебном процессе и прокурорской деятельности автора. Основные положения, выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, отражены в научных публикациях, апробированы в выступлениях на научно-практических конференциях, состоявшихся в Омске, Уфе, Челябинске в 2005-2006 гг.
Структура и объем диссертации. Настоящая работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
История развития и принципы организации надзорной деятельности прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях
Возникновение и становление прокуратуры в России связаны со временем правления Петра І, в частности с изданием трех Указов, которые не только констатировали факт создания в России института прокуратуры, но и закрепляли функции и другие основополагающие вопросы ее организации и деятельности. Петр I имел вполне определенное представление о назначении создаваемого им нового государственного учреждения. Наделяя данное учреждение надзорной функцией, он определил места должностей генерал-прокурора и обер-прокурора при Сенате - органе, осуществлявшем функции высшего органа государственного управления, а также прокуроров при коллегиях, т. е. отраслевых органах государственного управления.
Ряд исследователей дореволюционной России, называя причины возникновения должности генерал-прокурора, отмечают «недостаточность, а вместе с тем и крайнюю непопулярность фискального надзора» того времени, необходимость «следить за деятельностью вновь учрежденных судебных инстанций», а также «крайний упадок нравственности в обществе» .
Указ от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора» содержал развернутую характеристику основополагающих вопросов организации и деятельности прокуратуры. Согласно данному нормативному акту, генерал-прокурор - «.. .это правое око и правая рука царева и сердце всего государства» , он «повинен сидеть в Сенате и... смотреть накрепко» за разрешением Сенатом дел, отнесенных к его компетенции. При этом прокурор наделялся надзорными полномочиями, позволяющими ему реально следить за тем, чтобы Сенат «истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по per-ламентам и Указам» организовывал свою работу. Положения Указа с большой долей подробности описывали конкретные полномочия генерал-прокурора. В этом документе была названа основная форма реагирования прокурора на выявленные нарушения - протест прокурора (которая эффективно используется и в настоящее время). Протест прокурора приостанавливал рассмотрение дела и приведение решения в исполнение.
Деятельность генерал-прокурора была подконтрольна главе Российского государства. Генерал-прокурору вменялось в обязанность незамедлительно ставить в известность императора обо всех серьезных нарушениях в делах государственных. Широта полномочий прокурора проявлялась также в наделении его правом законодательной инициативы. При обнаружении пробелов в законодательстве прокурору предписывалось давать соответствующие предложения Сенату, «чтоб учинили на те дела ясные Указы». Таким образом, надзорная функция для прокуратуры уже с первых дней существования выступает главной, определяющей специфику всей ее деятельности.
Несомненно, указы российского императора создали полноценную правовую базу для деятельности нового государственного правового института3. Вместе с тем успешному утверждению российской прокуратуры в государственной практике способствовали два важных фактора: отношение к прокуратуре верховной власти и личностные качества ее работников. Петр I назначил генерал-прокурором Павла Ягужинского, а обер-прокурором - Григория Писарева. Кроме того, были учреждены должности прокуроров в надворных судах.
Специфика прокуратуры как государственно-правового института, стоящего на страже российской государственности, нашла отражение в важнейшем законодательном акте того времени - «Учреждениях для управления губерний», принятом 7 ноября 1775 г. Екатериной П. Данный документ наделял губернского прокурора широкими полномочиями не только по выявлению и устранению нарушений закона, но и по их предупреждению.
Деятельность губернских прокуроров имела два основных направления: опротестование незаконных действий администрации и суда, а также судебно-административное информирование генерал-прокурора. Губернский прокурор следил за тем, чтобы органы государственной власти строго придерживались в своей деятельности требований законов и не допускали уклонения от выполнения возложенных на них обязанностей, при этом не вторгались в сферу деятельности других органов. В задачи губернского прокурора и губернских стряпчих (помощников прокурора) входило осуществление надзора за порядком делопроизводства в губернских учреждениях и принятие всех необходимых мер к защите «интересов императорского величества» и прав его подданных. При этом специфика надзорной функции губернского прокурора заключалась в том, что непосредственного участия в устранении нарушений закона он не принимал, а о выявленных нарушениях должен был сообщать тому органу, который был правомочен устранить нарушение, и генерал-прокурору.
Губернские прокуроры сыграли заметную роль в укреплении авторитета прокуратуры в обществе. По справедливому замечанию И. Я. Фойницкого, «в истории насаждения законности на русской почве институт губернских прокуроров имеет высокое значение. Он сослужил огромную службу для пе 18 рехода от системы управления по личному усмотрению к системе управления подзаконного»1.
Своеобразной вехой в истории развития российской прокуратуры стал Манифест Александра I от 8 сентября 1802 г., согласно которому министр юстиции одновременно являлся и генерал-прокурором. На смену петровским коллегиям пришли министерства.
Административно-правовой статус прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях
Принятие в 2002 г. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях послужило мощным импульсом к развитию законодательства об административных правонарушениях и его реализации. Кодекс, как уже было отмечено, устанавливает единый порядок производства по делам об административных правонарушениях, закрепляет меры обеспечения производства по таким делам, а также порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
Прокурор как представитель государственно-властных структур, действующих наряду с исполнительной властью и не входящих в систему государственного управления, вышеназванным законодательством признан участником производства по делам об административных правонарушениях. Данное положение, на наш взгляд, отличается достаточной новизной для российской правовой системы и является основной причиной того, что пра 58 вовой статус прокурора в производстве по делам рассматриваемой категории до сих пор четко не прописан. Это свидетельствует о том, что в наши дни существует актуальная проблема, связанная с его законодательным определением.
Законодательство об административных правонарушениях во взаимосвязи с законодательством о прокуратуре устанавливает характер взаимоотношений прокуратуры с органами исполнительной власти, с органами судебной власти и позволяет прокурору избирать оптимальный вариант действий при реализации полномочий, направленных на выявление административных правонарушений и привлечение виновных к ответственности. Однако особенность его положения по отношению к такой ветви государственной власти, как исполнительная власть, реализуемая в сфере государственного управления, заключается в том, что прокурор в соответствии со своими властными полномочиями оказывает существенное в юридическом плане воздействие на управленческие процессы непосредственно (хотя и в разных ролях), участвуя в производстве по делам об административных правонарушениях.
Анализ положений ст. 25.11 КоАП РФ показывает, что особенностью административно-правового статуса прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях является наделение его полномочиями по возбуждению административных дел. Согласно ст. 28.4 КоАП РФ, к исключительной компетенции прокурора относится возбуждение дел, предусмотренных рядом статей Особенной части, среди которых административные правонарушения, посягающие на права граждан: в области охраны собственности, дорожного движения, связи и информации, предпринимательской деятельности, финансов, рынка ценных бумаг, против порядка управления, а также правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность. Кроме того, прокурор вправе возбу 59 дить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена как Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, так и законом субъекта Российской Федерации. На наш взгляд, именно эта особенность правового статуса прокурора, вытекающая из полномочий по возбуждению подобных дел, в первую очередь, выделяет его среди участников административного производства.
Специфика участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях заключается также в осуществлении надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции. Задача прокурора состоит в том, чтобы правовые акты, издаваемые этими органами и должностными лицами, соответствовали положениям Конституции Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и другим нормативным правовым актам, регулирующим административно-правовые отношения.
На наш взгляд, объем полномочий прокурора, установленный положениями ст. 25.11 КоАП РФ, довольно ограничен. В частности, регламент прав прокурора по участию в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлении ходатайств, дачи заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, не охватывает всего объема полномочий прокурора, которые могут быть им реализованы в ходе осуществления надзора при производстве по делам данной категории несудебными органами.
Процессуальное положение прокурора в ходе осуществления производства по делам об административных правонарушениях несудебными органами
Полномочия прокурора в сфере административной юрисдикции регламентированы Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»1. Рассматриваемый вид прокурорского надзора регулируется также законодательством об административных правонарушениях и имеет ряд особенностей. В частности, пределы компетенции прокурора в сфере административной юрисдикции ограничены положениями ст. 24.6 КоАП РФ. В этой связи, исследуя процессуальное положение прокурора в ходе осуществления производства по делам об административных правонарушениях несудебными органами, прежде всего, следует остановиться на содержательной стороне данной деятельности: определить структуру, составные элементы и особенности рассматриваемого производства.
Порядок производства по делам об административных правонарушениях регулируется положениями, содержащимися в главах 24-32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и устанавливающими общие условия производства; круг лиц, участвующих в производстве по делу и в его рассмотрении, их права и обязанности; доказательства; порядок производства конкретных процессуальных действий; порядок исполнения отдельных видов наказаний. Закрепляя процессуальный порядок данного административного производства, действующее законодательство, в частности Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливает основные стадии административного производства.
Анализируя стадии производства по делам об административных правонарушениях, А. Ю. Якимов отмечает, что им присущи следующие характерные черты: во-первых, это - самостоятельные части производства, имеющие свои специфические задачи; во-вторых, им свойствен особый круг участников производства; в-третьих, совокупность юридических действий, осуществляемых в определенной логической последовательности и в установленных временных границах, завершается принятием решения специально предусмотренной формы .
В юридической литературе, помимо стадий, выделяются и менее крупные элементы производства по делу - этапы. При этом указывается, что этап характеризует порядок осуществления группы взаимосвязанных процессуальных действий и представляет относительно самостоятельную часть производства, в связи с чем утверждается, что несколько этапов могут образовывать стадию .
Отметим, что по вопросу определения количества стадий и их названий в научной литературе нет единого мнения. Так, В. Д. Сорокин разделяет систему на пять стадий: 1) возбуждение производства по делу; 2) рассмотрение дела; 3) принятие постановления по делу; 4) исполнение постановления по делу; 5) факультативную стадию - обжалование и опротестование постановления по административному делу3. П. И. Кононов в целом поддерживает его точку зрения, но предлагает первую стадию назвать «стадией возбуждения и административного расследования дела о применении мер административной ответственности»1.
Д. Н. Бахрах выделяет четыре стадии производства: 1) административное расследование; 2) рассмотрение дела; 3) пересмотр постановления; 4) исполнение постановления .
Полагаем, что структура производства по делам об административных правонарушениях может быть представлена следующим образом:
1) возбуждение и административное расследование дела;
2) рассмотрение дела и вынесение решения по делу;
3) пересмотр постановлений и решений по делу;
4) исполнение решения по делу.
Однако предложенная структура требует некоторых уточнений. В частности, здесь могут быть две факультативные стадии: 1) административное расследование, поскольку оно проводится не всегда, а только в случаях, специально предусмотренных законодательством; 2) стадия пересмотра постановлений и решений по делам, которая также может иметь место лишь в случае обжалования или (и) опротестования постановлений и решений по делам.
Приведенная система стадий административного производства в целом сохраняет своего рода классическую структуру3 данного вида административного производства, за исключением некоторых дополнений и изменений в отдельных его частях.
Рассмотрим процессуальное положение прокурора на первой стадии производства об административных правонарушениях (на стадии возбужде 72 ния дела и проведения административного расследования), осуществляемого несудебными органами.
Прокурор не является органом или должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях. Вместе с тем Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает исключительную компетенцию прокурора по возбуждению отдельной категории дел об административных правонарушениях. Так, часть 1 ст. 28.4 КоАП РФ устанавливает исчерпывающий перечень административных правонарушений, дела по которым могут возбуждаться только прокурором . Прокурор вправе также возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законом субъекта Российской Федерации2.
Постановление прокурора об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях. Так, по мнению Д. Н. Бахраха и Э. Н. Ренова, постановление прокурора о возбуждении такого дела вместе с другими материалами дела, если по нему не проводится административное расследование, в течение суток со дня его вынесения направля 73 ется судье или иному субъекту, обладающему компетенцией на рассмотрение соответствующих дел1.
Существует точка зрения, что ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ необходимо изменить, изъяв из нее упоминание о статьях, и ограничиться лаконичной формулировкой о том, что при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории России, прокурор вправе возбудить производство по делу о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом соответствующего субъекта России-ской Федерации . Представляется неверным такое решение, поскольку именно прокурора, в силу его правового статуса представителя надзорного органа, не относящегося к исполнительной ветви власти, законодатель наделил особыми полномочиями по возбуждению отдельной категории дел об административных правонарушениях.
Полномочия прокурора на стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях
Стадию пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях многие авторы называют обжалованием и опротестованием постановления по делу1. По-видимому, это связано с тем, что аналогичная глава Кодекса об административных правонарушениях РСФСР имела наименование «Обжалование и опротестование постановления по делу об административном правонарушении».
Некоторые исследователи, считая, что более целесообразным является отражение в названии стадии содержания правоприменительной деятельности и ее результата, предлагают назвать, эту стадию «пересмотр дела и вынесение решения»". Вместе с тем пересмотр не следует путать с повторным рассмотрением дела, производимым в случаях, когда принятое ранее постановление отменено и дело направлено на новое рассмотрение.
Многие правоведы эту стадию административного производства рассматривают как факультативную1, поскольку реализация права обжалования и опротестования зависит от воли правомочного субъекта. Действительно, указанная стадия имеет место в юрисдикционном процессе лишь тогда, когда в его ходе возникают необходимые процессуальные основания пересмотра, к которым действующим законодательством относятся: жалоба лица, в отношении которого вынесено постановление, жалоба потерпевшего, протест прокурора, усмотрение вышестоящего органа, вынесшего постановление2.
Во внесудебном административно-юрисдикционном процессе прокурор является весомой фигурой. Обращение к прокурору может стать одной из форм скорейшего разрешения конфликта. Оценка действий должностного лица органа исполнительной власти, данная прокурором на «административной» стадии конфликта, может иметь решающее значение в его развитии. Справедливо мнение о том, что при положительном результате рассмотрения протеста прокурора возможные негативные последствия действия незаконного акта, вынесенного несудебными органами, будут минимизированы и акт будет исключен из правового поля Российской Федерации. Таким образом, участие прокурора во внесудебном административно-юрисдикционном про-цессе может повлечь отсутствие стадии судебного рассмотрения дела .
В статье 46 Конституции Российской Федерации закреплено, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде. В развитие конституционных положений Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает, что прокурор, при осуществлении возложенных на него функций, рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, а также принимает меры по предупреждению и пресечению этих нарушений, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон. При этом прокурор, используя полномочия в пределах своей компетенции, опротестовывает противоречащие закону правовые акты.
Статья 25.11 КоАП РФ устанавливает право прокурора приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от его участия в деле. Некоторые исследователи связывают название акта прокурорского реагирования с надзорными функциями прокурора за деятельностью судов и сетуют на то, что данный процессуальный акт в административном судопроизводстве по-прежнему именуется протестом. В этой связи, по их мнению, в новом законодательстве об административных правонарушениях мало что изменилось и с точки зрения соблюдения равенства процессуальных прав граждан и прокурора1.
Оппоненты такого мнения, на наш взгляд, имеют более весомые аргументы, утверждая, что протест прокурора на не вступившее в законную силу постановление рассматривается в том же порядке, что и жалобы иных участников производства по делу об административном правонарушении. Таким образом, нет оснований считать, что полномочия прокурора являются более узкими, чем полномочия потерпевшего при обжаловании постановления".
Следует отметить, что и в правоприменительной практике встречаются случаи неправильного применения актов прокурорского реагирования. В подтверждение этого приведем следующий пример. Постановлением судьи Советского районного суда г. Челябинска от 27 июня 2005 г. удовлетворена жалоба К. на постановление Государственной инспекции труда в Челябин 126 ской области по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ по факту невыплаты заработной платы. Производство по делу было прекращено. Прокурором Советского района г. Челябинска на постановление судьи принесено кассационное представление. Судьей областного суда дело об административном правонарушении снято с рассмотрения в связи с тем, что суд проверяет законность постановления суда на основании жалобы или протеста прокурора, но не представления.
Полагаем, что установленный законом для внесения актов прокурорского реагирования 10-дневный срок достаточно обоснован приведенным в первой главе диссертации мнением о необходимости планомерного изучения материалов о привлечении лиц к административной ответственности. Только постоянное (ежедневное) изучение административных дел позволяет прокурору своевременно реагировать на нарушения законности при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Эта необходимость обусловлена также существующими противоречиями действующего законодательства, поскольку дальнейшие полномочия прокурора по внесению протестов ограничиваются положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
