Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Общая характеристика дел об административных правонарушениях, подведомственных (подсудных) судьям арбитражных судов 12
1. Судьи арбитражных судов в системе субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях 12
2. Определение подведомственности (подсудности) судьям арбитражных судов дел об административных правонарушениях 37
ГЛАВА II. Особенности производства по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах 79
1. Особенности рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности (общие проблемы) 79
2. Специальные особенности рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности 1 П
3. Особенности рассмотрения дел об оспаривании постановлений (решений) административных органов о привлечении к администра тивной ответственности 132
Заключение 170
Литература 179
- Судьи арбитражных судов в системе субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях
- Определение подведомственности (подсудности) судьям арбитражных судов дел об административных правонарушениях
- Особенности рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности (общие проблемы)
- Специальные особенности рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Введение в нашей стране начал рыночной экономики привело к существенному увеличению гражданского оборота, что, в свою очередь, повлекло значительный рост количества экономических споров и административных правонарушений в экономической сфере. В обществе возрос интерес к проблемам административной ответственности субъектов хозяйственной деятельности, повышению ее эффективности. Для предпринимателей и юридических лиц первоочередное значение приобрела судебная защита их прав и охраняемых законом интересов, особенно в отношениях с административными органами.
Задача по эффективному разрешению конфликтов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности была поставлена перед соз-. данной системой арбитражных судов. В ходе реализации судебной и административной реформы к ведению судей арбитражных судов были отнесены дела об административных правонарушениях, наносящих наиболее существенный вред общественным отношениям в экономической сфере. Осуществляя правосудие по данной категории дел, арбитражный суд выступает гарантом законности и справедливости, реализует задачи по укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов участников данной сферы деятельности.
Следует отметить, что с каждым годом количество рассматриваемых арбитражными судами дел об административных правонарушениях неуклонно возрастает, в связи с чем производство по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах привлекает все больше внимания ученых. Особую обеспокоенность у исследователей вызывает тот факт, что до сих пор не удалось преодолеть большую часть разногласий в позициях двух кодексов -КоАП РФ и ЛПК РФ, касающихся порядка рассмотрения дел об администра- тивных правонарушениях. Между тем существующие в них противоречия весьма существенны. Различия в процедурах обжалования и пересмотра постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях делают особо актуальными вопросы о разграничении подведомственности этих дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.
В целях разъяснения проблемных вопросов и приведения складывающейся в арбитражных судах практики по делам об административных правонарушениях к единообразию было принято Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (Вестник ВАС РФ: 2004. X? 8). Впоследствии неоднократно возникала необходимость в излтенении и дополнении содержащихся в данном Постановлении разъяснений, однако по ряду вопросов по-прежнему не удается достичь единообразия судебной практики, что подтверждает актуальность проведения научных исследований в данной сфере. Более того, не представляется возможным разрешить все выявленные правоприменительной практикой проблемные моменты только путем соответствующих разъяснений высшими судебными инстанциями, требуется дальнейшее развитие и совершенствование законодательства, регламентирующего производство по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах.
Степень научной разработанности проблемы. В науке административного права достаточно много внимания традиционно уделяется институту административной ответственности. А.П. Алехин, Д.Ы. Бахрах, И.И. Вереме-енко, И.А. Галаган, В.В. Денисенко, Е.В; Додин, А.С. Дуген-ец, Л.В. Коваль, IO.M. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, М.Я. Масленников, Н.П. Мышляев, О.В. Осипова, Л.Л. Попов, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.Е. Севргогин, В.Д. Сорокин, Ю.П. Старилов, М.С. Студеникина, А.П. Шергин, АЛО. Якимов и другие ученые в ряде своих работ в той или иной степени затрагивали вопросы деятельности органов, должностных лиц, уполномоченных рассмат- ривать дела об административных правонарушениях. При этом большая часть данных трудов была посвящена исследованию правового статуса административных комиссий, анализу административной практики органов внутренних дел и иных органов исполнительной власти, поскольку долгое время именно они играли ведущую роль в механизме реализации административной ответственности.
В связи с наделением широкими полномочиями в области реализации административной ответственности органов судебной власти предметом пристального внимания многих учепых-администрашвистов стал так называемый феномен «административного судопроизводства». В частности, данной теме посвятили свои исследования Ю.С. Адушкин, Д.М. Бах-рах, К.С. Вельский, И.В. Панова, П.Г. Салищева, В.В. Скитович, 10.М. Ста-рилов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, НЛО. Хамансва, АЛО- Якимов. Основным направлением научного поиска стала выработка наиболее совершенной модели административной юстиции, активно стал обсуждаться вопрос о необходимости создания специализированных административных судов. В этой связи обращает на себя внимание диссертация А.В. Абсалямова, в которой он доказывает, что арбитражные суды наиболее близко подошли к «роли самостоятельных органов административной юстиции в российской судебной системе» (Абсалямов А.В. Административное судопроизводство в арбитражном суде: Теоретико-методологические аспекты: Автореф. дне. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 15).
Не осталась без внимания ученых и деятельность судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях (Петрухин А.А. Судебно-админнстративная юрисдикция: Дне.... канд. юрид. наук. М., 2005). Подробно освещены различные аспекты деятельности мировых судей (Кобисская Т.М. Рассмотрение мировыми судьями дел об административных правонарушениях: Дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006) и судей районного (городского) суда в производстве по делам об административных правона- рушениях (Ламонов Е.В. Деятельность судьи районного (городского) суда в производстве по делам об административных правонарушениях: Дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2002). Вместе с тем вопросы производства по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах остались практически не затронутыми, что не соответствует выполняемой данными судами (судьями) роли в реализации административно-деликтного законодательства.
В научной литературе неоднократно поднимались и обсуждались проблемы, возникающие в ходе рассмотрения арбитражными судами различных категорий дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (И.В. Антонов, B.C. Анохин, А.А. Гусев, Н.М. Демидов, Л.П. Дра-чук, Л.В. Зорин, П.И. Кононов, И.С. Королева, А.В. Косак, Н.А. Морозова, И.В. Решетникова, Н.Н. Пиксин, А.Н. Приженникова, О.М. Соловьева. С.Д. Хазанов). Вместе с чем отдельные исследования, посвященные рассмотрению арбитражными судами дел об административных правонарушениях, были проведены без учета последних изменений, внесенных в АПК РФ и КоАП РФ в 2010 году. Это обстоятельство обусловливает необходимость дальнейшего исследования проблем производства по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах.
Объектом диссертационного исследования являются общественные правоотношения, связанные с производством по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах, и особенности их правового регулирования.
Предметом исследования выступает деятельность арбитражных судов (судей) по рассмотрению дел об административных правонарушениях, правовые нормы, регламентирующие данную деятельность, теоретические положения и научные взгляды, касающиеся производства по делам об административных правонарушениях, а также правоприменительная практика по данной категории дел.
Целью диссертации является комплексное исследование концептуальных, нормативных и правоприменительных проблем производства но делам об административных правонарушениях в арбитражных судах, разработка и обоснование предложений по совершенствованию правового регулирования соответствующей деятельности, а также повышению ее эффективности.
Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач: - уяснить роль арбитражных судов в системе субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях; изучить вопросы подведомственности (подсудности) судьям арбитражных судов дел об административных правонарушениях; уточнить категорию дел об административных правонарушениях, рассматриваемых арбитражными судами; выявить и охарактеризовать особенности рассмотрения арбитражными судами дел о привлечении к административной ответственности; раскрыть особенности рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании постановлений административных органов; обозначить основные существующие коллизии между нормами KoAI I РФ и АПК РФ, регламентирующими производство по делам об административных правонарушениях, и провести поиск путей их преодоления.
Методы исследования определяются его предметом, целью и поставленными задачами. Методологической основой диссертации является общенаучный диалектический метод познания, с позиций которого явления и объекты рассматриваются комплексно, во взаимосвязи и взаимодействии с другими явлениями и средой. Автором применялись как общенаучные, так и ча-стнонаучные методы познания: анализа и синтеза, метод сравнительного правоведения, системно-структурный, формально-логический и формально-юридический.
Теоретическая основа диссертационного исследования- состоит из трудов ученых, внесших значительный вклад в изучение проблемы административного судопроизводства: Ю.С. Адушкин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский,
В.В- Денисенко, А.С. Дугенец, М.Я. Масленников, И.В. Панова, Н.Г. Сали-щева, В.В. Скитович, Ю.Н. Старилов, ГИ.С. Студеникина, В.Д. Сорокин, НЛО. Хаманева, А.П. Шергиіі, А.Ю. Якимов и др.
Нормативную базу диссертационного исследования составили Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ и иные нормативные правовые акты РФ.
Эмпирическую базу исследовании составили как правовые позиции Конституционного Суда РФ, опубликованная практика Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, так и неопубликованная практика арбитражных судов субъектов РФ, судов апелляционных и кассационных инстанций. В работе использовались разъяснения о порядке применения законодательства о производстве по делам об административных правонарушениях* содержащиеся в обзорах судебной практики, а также данные судебной статистики.
Научная новизна исследования заключается в том, что это одна из первых диссертационных работ, непосредственно посвященных рассмотрению дел об административных правонарушениях арбитражными судами на основе современного арбитражного процессуального законодательства. Автор анализирует теоретические и пракгические проблемы производства но делам об административных правонарушениях в арбитражных судах, акцентирует внимание на проблемах, с которыми сталкиваются судьи, рассматривающие данную категорию дел, а также лица, стремящиеся в судебном порядке защитить свои права и законные интересы, формулирует предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего данную сферу общественных отношений.
На защиту выносятся следующие положении:
1. Обосновывается необходимость создания унифицированного процессуального механизма рассмотрения дел об административных правонарушениях в арбитражных судах и судах общей юрисдикции. При этом долж- но быть сохранено обеспечение баланса между публичными и частными интересами, выражающегося в справедливости, законности и соразмерности назначаемого административного наказания.
Аргументируется важность законодательного введения в АПК РФ понятия «административно-правовой спор», который необходимо отличать от дел о привлечении органами исполнительной власти к административной ответственности. Это значит, что в рамках производства по делам об административных правонарушениях судьи арбитражных судов рассматривают дела о привлечении к административной ответственности, а также рассматривают административно-правовые споры о привлечении административными органами определенных законом субъектов к административной ответственности. Под административно-правовым спором, рассматриваемым арбитражными судами, диссертант понимает разногласие между властным субъектом, то есть административным органом, привлекающим к административной ответственности, и невластным.субъектом, то есть юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, в связи с оспариванием постановления о привлечении к административной ответственности.
Во исполнение ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ предлагается установить в АПК РФ порядок возбуждения арбитражным судом производства по делам об административных правонарушениях на основании материалов, переданных судом общей юрисдикции в арбитражный суд по подведомственности.
Обосновывается предложение об изъятии из компетенции судов общей юрисдикции дел о «корпоративных» правонарушениях, предусмотренных статьями 13.25, 15.17, 15.18, 15.19, 15.20, 15.21, 15.22, 15.23.1, 15.24.1, 15.28, 15.29, 15.30, 15.31, 19.7.3 ІСоАП РФ, а также частью 9 статьи 19.5 КоАП РФ, и отнесение их к компетенции арбитражных судов путем внесения соответствующих изменений в ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ.
Диссертантом предлагается за основу признания административного правонарушения малозначительным принять несколько критериев, которые в единстве позволят обосновать применение арбитражным судом правовой категории «малозначительность» совершенного административного правонарушения. Именно комплексный характер таких критериев, как степень вины лица, привлекаемого к административной ответственности, размер вреда, тяжесть наступивших последствий, а также соразмерность ответственности ее целям, справедливости и совершенному правонарушению, характеризует малозначительность совершенного административного правонарушения.
6. Доказывается необходимость единства срока давности привлечения к административной ответственности для всех административных правонарушений - 1 год со дня совершения (при длящемся правонарушении - 1 год со дня обнаружения). Это самый целесообразный и оптимальный способ воспитательного воздействия на лица, привлекаемого к административной ответственности, и наиболее приемлемый в целях воплощения принципа неотвратимости ответственности.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что в настоящем исследовании, на основании сделанных научных выводов выработан ряд предложений, направленных на совершенствование нормативной базы, регламентирующей производство по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах, и правоприменительной деятельности судей по рассмотрению данной категории дел, выявлен ряд проблем, решение которых необходимо для совершенствования правового регулирования данной сферы общественных отношений.
Результаты данного исследования развивают и дополняют представления о роли арбитражных судов в процессе реализации института административной ответственности. Могут быть использованы в законотворческой деятельности, при дальнейших научных и практических разработках по данной теме, при написании статей и монографий, в целях совершенствования процессуальных и организационных основ деятельности арбитражных судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, а также в учебном процессе, прежде всего, при чтении курса «Административное право».
Достоверность результатов исследования обеспечена обоснованностью методологии исследования, ее соответствием заявленной теме, применением комплекса методов, адекватных его предмету. Достоверность полученных в ходе исследования результатов подтверждается использованием обширного аналитического и эмпирического материала-Апробации результатов исследования. Основные положения и выводы нашли отражение в 7 научных статьях., общим объемом более 2,2 п.л., из которых 1 опубликована в журнале, входящем в перечень ведущих научных изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.
Результаты научного исследования апробированы автором на 2-й Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы гуманитарных, юридических и экономических наук в современной России» (г. Кумертау, 30 апреля 2010 г.); Международной научно-практической конференции, посвященной 70-лстию Адыгейского государственного университета (г. Майкоп, 23-25 сентября 2010 г.); на V Всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика административного права и процесса» (нос. Небу г, 8-10 октября 2010 г.).
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись в процессе экспериментальной работы на научно-практических конференциях, были обсуждены на заседаниях кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России, нашли применение в учебном процессе Северо-Кавказского филиала ГОУ ВПО РАП, в практике адвокатов Краснодарской краевой коллегии. Основные положения и выводы диссертационного исследования были изложены автором в научных публикациях.
Структура диссертации определена поставленными задачами, избранной автором методологией научного исследования и соответствующей логикой изложения материала. Работа состоит из введения, двух глав, охватывающих пять параграфов, заключения и списка литературы.
Судьи арбитражных судов в системе субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях
Дела об административных правонарушениях в настоящее время составляют значительную часть рассматриваемых арбитражными судами дел. Не случайно С.Д. Хазанов указывает, что «применение судами мер административной ответственности и обжалование (оспаривание) в судебном порядке актов, вынесенных по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях, в том числе судебными органами, образует важнейший институт современного российского административного права - адми-нистративно-деликтиое судопроизводство»1.
Нам представляется, что в случае, когда речь идет о судопроизводстве в арбитражном суде, приведенное понятие «административно-деликтное судопроизводство» следует отличать от понятия «производство по делам об административных правонарушениях», поскольку АПК РФ, в отличие от КоАП РФ, не относит к категории дел об административных правонарушениях (глава 25 Кодекса) дела об оспаривании в судебном порядке актов, вынесенных судебными органами по результатам рассмотрения ими дел о привле чении к административной ответственности. Указанные дела рассматриваются в апелляционном и (или) кассационном порядке по общим правилам.
Понятие «дела об административных правонарушениях» охватывает дела о привлечении к административной ответственности и дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности - именно так оно обозначено в главе 25 АПК РФ и истолковано в Постановлении Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 №10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях»2.
Таким образом, производство по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах включает рассмотрение судьями арбитражных судов дел о привлечении к административной ответственности и дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. Соответственно дела об административных правонарушениях следует признать одной из разновидностей административных дел, разрешаемых судьями в порядке административного судопроизводства 1, а если быть точнее административно-деликтного судопроизводства. Следует иметь в виду, что в данном аспекте под административным судо-производством понимается не деятельность администрации, а вид судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права , то есть форма организации и деятельности суда но разрешению административно-правовых споров.
При этом обратим внимание на то, что .под административным судопроизводством понимается «осуществление судебной власти путем рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях и споров с публичной администрацией в рамках административно-юрисдикционного и административно-юстиционного процессов»5.
Это значит, что административное судопроизводство включает в себя: - производство по делам об административных правонарушениях; — дела об обжаловании нормативных и ненормативных правовых актов, действий (бездействия) государственных органов, органов местного само управления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц; -дела о взыскании обязательных платежей и санкций.
С учетом этих позиций мы не можем согласиться с мнением О.В. Пайковой о том, что «дела об административных правонарушениях, равно как и дела о пересмотре судебных постановлений по этой категории дел, не следует относить к предмету административного судопроизводства»6.
Арбитражные суды осуществляют судебную власть посредством гражданского и административного судопроизводства в порядке, установленном арбитражным процессуальным законодательством.
В соответствии со ст. 29 АПК РФ в порядке административного судопроизводства арбитражные суды рассматривают возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации включает раздел ПІ «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений». Одной из разновидностей таких дел являются дела об административных правонарушениях. Порядок их рассмотрения урегулирован в главе 25 АПК РФ, входящей в состав указанного раздела.
В арбитражных судах административное судопроизводство реализуется через систему четко выраженной специализации судей» установленную на законодательном уровне. Так, согласно Федеральному конституционному закону от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»7 в арбитражных судах Российской Федерации формируются судебные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений (ст. 11, 25, 33.2, 35).
Определение подведомственности (подсудности) судьям арбитражных судов дел об административных правонарушениях
Необходимость рассмотрения вопроса о подведомственности (подсудности) дел в рамках заявленной темы вызвана, прежде всего, тем, что «подведомственность является одним из юридических условий» определяющих возникновение права на обращение в суд»4 1, а правильное определение подсудности конкретного дела является условием соблюдения закрепленного в части 1 ст. 47 Конституции РФ правила, согласно которому: «Никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом».
Вопросы подсудности и подведомственности традиционно были предметом исследования теории арбитражно-процессуального и гражданско-процессуального права и достаточно подробно были раскрыты в рамках этих отраслей науки.
Термин «подведомственность» имеет исконно русское происхождение и означает «подвести дело под ведомство» 15. Подведомственность выступает в качестве межотраслевого института права, выполняющего функции распределительного механизма юридических дел между различными юрисдик ционными органами46.
В юридической науке под подведомственностью понимается относи-мость нуждающихся в государственном властном разрешении споров о праве и других юридических дел к ведению того или иного государственного или иного органа .
По мнению В.М- Жуйкова, использование термина «подведомственность» для распределения дел между судебными подсистемами является «неточным», а с учетом того обстоятельства, что теперь все дела по спорам о защите прав, свобод и охраняемых законом интересов могут по заявлениям заинтересованных лиц рассматриваться в судах, для разграничения компетенции между судами различных подсистем, было бы логичным использовать термин «подсудность» .
Между тем большинство процессуалистов придерживаются иного мнения, согласно которому подсудность - относимость подведомственного данной ветви судебной системы дела к компетенции определенного суда 19.
К сожалению, админисгратииисты зачастую не уделяли пристального внимания проблемам подведомственности и подсудности. Как верно отметил Л.В. Зорин, в теории административного права вопрос о подсудности дел об административных правонарушениях относится к числу практически не исследованных. Традиционное использование и производстве ло делам об административных правонарушениях только понятия «подведомственность дел» можно объяснить тем, что на протяжении многих ДЄТ из субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, приоритет отдавался-административным комиссиям при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских Советов народных депутатов (ст. 194 КоАП РСФСР).
Во-первых, административные комиссии были вправе решать все дела об административных правонарушениях, за исключением отнесенных к компетенции иных органов, должностных лиц (ст. 195 КоАП РСФСР)- Во-вторых, к их ведению было отнесено рассмотрение дел об административных правонарушениях по наибольшему, в сравнении с другими органами, числу составов, включенных во все главы Особенной части КоАП РСФСР (ст. 199). Перераспределение с 1 июля 2002 гола подведомственности дел об административных правонарушениях в сторону значительного расширения числа составов дел, рассматриваемых судами, вызвало актуальность проблематики подсудности и инстанционности30.
Распределение и разграничение компетенции по рассмотрению дел об административных правонарушениях между мировыми судьями и судьями районных, гарнизонных военных и арбитражных судов в сочетании с предусмотренным порядком пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях в вышестоящих судебных инстанциях позволяет утверждать, что КоАП РФ закрепил не только подведомственность, но и подсудность дел об административных правонарушениях
Особенности рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности (общие проблемы)
На основании действующего законодательства производство по делам об административных правонарушениях осуществляется в арбитражных судах, во-первых, в соответствии с правилами искового производства, во-вторых, учитывая особенности, установленные в главе 25 АПК РФ и, в-третьих, принимая во внимание нормы КоЛП РФ. Налицо смешанный процессуальный режим рассмотрения дел об административных правонарушениях, о чем отмечают многие ученые . Причем этот режим приводит к существенным различиям в порядке рассмотрения дел по нормам разных кодексов и глав в этих кодексах. Такая ситуация в принципе должна приводить к коллизиям норм, регламентирующим производство по делам об административных правонарушениях, и как следствие, к спорным решениям арбитражных судов, что и происходит на практике.
Прежде всего, авторы обращают внимание на имеющиеся несоответствия между нормами КоАП РФ и АПК РФ, регламентирующими производство поданной категории дел98. Большинство исследователей сходится во мнении, что наличие существующих различий в правовой регламентации рассмотрения данной категории дел не является обоснованным, в связи с чем представляется необходимым преодоление существующих коллизий.
В судебной практике не раз возникали вопросы, связанные с не согласием заявителей о «первенстве» АПК РФ перед КоАП- РФ9 . Между тем не только законодатель четко установил, но и. высшая судебная инстанция разъяснила, что дела, отнесенные к подведомственности арбитражных судов; рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными главой 25 АПК РФ и КоАП РФ. В случаях, когда в главе 25 АПК РФ содержатся конкретные правила, то именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности .
Значит, рассмотрение дел об административных правонарушениях в арбитражных судах осуществляется по общим правилам с учетом специальных особенностей. Стало быть, нам необходимо, раскрывая особенности рас смотрения этой категории дел, сначала остановиться на общих положениях. Заметим, что детальное освещение всех нюьансов производства по делам об административных правонарушениях не входит в задачи настоящего исследования, поскольку нам важно выявить и проанализировать те общие положения и особенности производства по таким делам, которые представляют наибольшую практическую значимость и спорность применения.
Прежде отметим один основополагающий момент, который должен всегда учитываться при рассмотрении дел об административных правонарушениях.
Вч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ перечисляются виды составов административных правонарушений, дела по которым рассматриваются судьями в случаях, если административный орган, к которому поступило дело о таком административном правонарушении, передаст его на рассмотрение судье. Сразу возникает вопрос, чем должен руководствоваться административный орган, ре-шая, передавать или нет дело в суд? Очевидный ответ - административным усмотрением. Однако в этом случае возникает еще один вопрос о границах этого усмотрения. Дело в том, что данная норма фактически является той гранью, которая разграничивает рассмотрение дела судом, в том числе и арбитражным судом, и административным органом. Причем мнение административного органа является решающим в вопросе рассмотрения дела судом.
Пленум ВАС РФ обратил внимание арбитражных судов на то, что только в том случае, если административный орган передал дела, указанные в ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ, на рассмотрение арбитражного суда, то последний их рассматривает. В противном случае их рассматривает непосредственно административный орган, назначая только то наказание, которое полномочен назначить. Если же административный орган желает посоветоваться с арбитражным судом, то дело передается суду на рассмотрение
Специальные особенности рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности
Значит, критерием возвращения протокола на доработку должно служить не вы-делеиие существенных или несущественных недостатков, а могут или не могут быть эти недостатки восполнены при рассмотрении дела. Стало быть, если нарушен срок составления протокола, то необходимо исходить из возможности рассмотрения дела по существу с данным недостатком, то есть об отсутствии препятствий к рассмотрению дела.
Арбитражным судам, ориентирующимся на постановления Пленума ВАС РФ, следует выяснять, насколько существенен характер нарушения сроков составления протокола и последствия такого нарушения. Например, правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 19.19 КоАП РФ, совершено 07 декабря» в то время как протокол составлен 29 января следующего года. При обжаловании решения суда заявитель обратил внимание на нарушение установленного порядка составления протокола, в частности, сроков его составления. Однако судом эти обстоятельства даже не были исследованы151. Последствия, которые данными нарушениями вызваны (не предоставление документов в срок 07.12.2007 г.), никак не связаны с пропуском срока составления протокола. Однако они повлияли на факт привлечения к административной ответственности, так как лицо, в отношении которого был составлен протокол об административном правонарушении, было освобождено от ответственности в силу истечения срока давности. Решение арбитражного суда по этому делу было вынесено 28.03.2008 г. Вышестоящий арбитражный суд данное решение отменил в силу ст. 4.5 КоАП РФ.
В этой ситуации невозможно исправить дату составления протокола, но в ходе рассмотрения дела важно было рассмотреть вопрос об уважитель пости (или ее отсутствии) причины нарушения сроков составления протокола. И если причина была неуважительной, то нам представляется, что необходимо было отказать в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности.
Рассмотрим иную ситуацию, связанную с недостатками протокола. Оспаривание вынесенного определения о возвращении протокола на доработку (ст. 29.4 КоАП РФ) в Ко АЛ РФ не предусмотрено, а теоретическая возможность спора о правильности составления протокола и оформления других материалов дела либо.полноты представленных материалов на практике приводит порой к обострению взаимодействия правоохранительных органов между собой и с судами (в зависимости оттого, какой орган полномочен привлекать к административной ответственности), а нередко - к их противостоянию и различным формам конфронтации. Безусловно, такое положение неприемлемо, поскольку споры между государственными органами возможны, допустимы, то так же должны быть предусмотрены и процедуры их разрешения. Одним из элементов такой процедуры является возможность оспаривания определения о возвращении протокола и других материалов на доработку.
Надо сказать, что ученые считают невозможным оспорить данное определение, поскольку оно не носит итогового характера 5 . Если мы обратимся к практике, то судам общей юрисдикции, в отличие от арбитражных судов, четко разъяснено, что обжалованию подлежит только итоговый акт по делу, так как КоАП РФ не предусматривает обжалование промежуточных актов (протоколов, определений, не носящих завершающего характера и т.д.) \ Однако нам представляется, что поскольку невозможно конкретизировать оценочные критерии правильности и полноты, то полагаем возможным дополнить КоАП РФ нормой, которая предоставит должностным лицам, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, легальный способ оспорить определения о возвращении протокола и других материалов, выносимые судьей; органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело.
В целом, полагаем, что предоставление должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении, права доработать протокол при выявлении в нем недостатков существенно нарушает права лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении. Если должностное лицо компетентно составить протокол, то оно должно знать, как это сделать в соответствии с требованиями КоАП РФ. В противном случае отпадает необходимость в реализации этим должностным лицом своей компетенции. Норма, предусматривающая такую «льготу» для должностных лиц, необоснованно наделила их правом исправления ошибок.
