Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институт административно-правовой ответственности в механизме административно-правового регулирования экологических отношений 12
1.1. Содержание административно-правового регулирования экологических отношений 12
1.2. Административное экологическое правонарушение как основание административно-правовой ответственности 34
1.3. Административно-правовая ответственность за экологические правонарушения как вид юридической ответственности 66
Глава 2. Административно-правовая ответственность как средство обеспечения правовой охраны Байкальской природной территории 93
2.1. Озеро Байкал как объект правовой охраны 93
2.2. Административно-правовые аспекты экологической политики в отношении Байкальской природной территории 113
2.3. Проблемы применения и перспективы правового регулирования административно-правовой ответственности за совершение экологических правонарушений на Байкальской природной территории 137
Заключение 160
Библиографический список 166
Приложение 189
- Содержание административно-правового регулирования экологических отношений
- Административно-правовая ответственность за экологические правонарушения как вид юридической ответственности
- Озеро Байкал как объект правовой охраны
- Проблемы применения и перспективы правового регулирования административно-правовой ответственности за совершение экологических правонарушений на Байкальской природной территории
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В системе глобальных проблем современности охрана окружающей природной среды является наиболее актуальной.
Россия занимает важное место в глобальных экологических процессах и является одной из главных стабилизирующих сил в сфере охраны и восстановления окружающей природной среды на планете. Экологическая система России вносит самый большой вклад в планетарную экологическую стабильность. Несмотря на чрезвычайное разнообразие и богатство экосистемы России особое в ней место занимает озеро Байкал. Уникальность экосистемы всемирно известного озера обусловлена множеством природных факторов. По отношению государства и общественности к этому уникальному объекту можно судить о состоянии охраны природы в стране в целом. Необходимо не только признать уникальность озера Байкал, но и выработать систему специальных правовых мер его защиты.
Центральное место в правовом регулировании экологических отношений должна занимать их правовая охрана, правовое обеспечение экологической безопасности. Основой для этого является признание права человека на благоприятную окружающую среду, которое закреплено в статье 42 Конституции Российской Федерации.
В механизме правового обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов особое место занимает юридическая ответственность как средство борьбы с экологическими правонарушениями и их превенции. Получает все меньше подтверждений оценка административных правонарушений в сфере экологии как менее опасных, в сравнении с экологическими преступлениями. Основанием для этого является массовость совершения административных экологических правонарушений и общие размеры нанесенного ими реального ущерба. Все это актуализирует проблемы административно-правовой ох-
раны экологических отношений в целом, и административно-правовой ответственности в частности.
В 1996 году решением сессии Комитета по Всемирному Наследию ЮНЕСКО озеро Байкал признано Участком всемирного природного наследия. Таким образом, озеро Байкал имеет статус Участка всемирного наследия и, в соответствии с Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия, Россия взяла на себя ответственность перед мировым сообществом за его сохранение. Следует признать, что в настоящее время не выполнено полностью практически ни одно из условий Комитета по Всемирному Наследию ЮНЕСКО, поставленные при присвоении указанного статуса, а те, что выполнены, носят во многом формальный характер. Природоохранный режим Байкальской природной территории (далее БПТ) не гарантирован в полной мере ни организационно, ни нормативно, ни экономически.
Административно-правовая ответственность как средство обеспечения природоохранных режимов, в случае с уникальной экосистемой Байкала, не выполняет свои функции, в этой связи требуется дополнительная правовая защита уникального озера Байкал. В этой ситуации представляется актуальным проведение научных исследований административно-правового механизма охраны и практики привлечения к административной ответственности за совершение экологических правонарушений на БПТ.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере установления и реализации административно-правовой ответственности за совершение экологических правонарушений на Байкальской природной территории.
Предметом исследования являются нормы административного права, регулирующие отношения, складывающиеся в сфере установления и реализации административно-правовой ответственности за совершение экологических правонарушений на БПТ, а также правоприменительная практика в указанной сфере.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационной работы является комплексное исследование механизма административно-правовой ответственности за экологические правонарушения, ее места в системе мер по правовой охране Байкальской природной территории.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:
анализ механизма межотраслевого взаимодействия административного и экологического права в сфере охраны экологических отношений;
выявление административно-правовой специфики природоохранных режимов на БПТ;
изучение специфики, элементов состава и классификации административных экологических правонарушений;
анализ правовой природы, содержания и правовой регламентации административно-правовой ответственности за экологические правонарушения;
изучение взаимодействия норм международного и национального права в сфере охраны уникальной экосистемы озера Байкал;
рассмотрение специфики административно-правовых и организационных аспектов экологической политики Российской Федерации в отношении БПТ;
анализ места и роли административно-правовой ответственности за экологические правонарушения в системе правовых мер обеспечения природоохранных режимов на БПТ;
выявление проблем применения мер административно-правовой ответственности за экологические правонарушения, совершаемые на БПТ;
определение перспектив и направлений развития законодательства об административно-правовой ответственности за экологические правонарушения, совершаемые на БПТ.
Теоретические основы и степень разработанности темы исследования.
Общие вопросы административно-правовой ответственности как вида правовой ответственности исследовались в работах М.П. Авдеенковой, А.П. Алехина, В.Г. Антипова, А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.А. Галагана, Ю.А. Дмитриева, В.В. Игнатенко, А.А. Кармолицкого, Н.М. Конина, Г.А. Кузьмичевой, Б.М. Лазарева, М.Я. Масленникова, И.В. Пановой, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, В.Е.Севрюгина, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Н.Ю. Хаманевой и других ученых.
Административно-правовая ответственность за экологические правонарушения является предметом рассмотрения специалистов в сфере экологического права, таких как: Ф.Х. Адиханов, В.В. Белоусов, С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, М.И. Васильев, Ю.Е. Винокуров, А.К.Голиченков, О.Л. Дубовик, О.С. Колбасов, В.В. Петров, А. Г. Тарнавский, Ю.С. Шемшученко и других ученых. Однако в работах указанных авторов административно-правовая ответственность рассматривается либо в рамках общих вопросов юридической ответственности за экологические правонарушения, либо как элемент эколого-правовой ответственности.
За последнее двадцатилетие административно-правовой ответственности за экологические правонарушения посвящены диссертационные исследования А.А. Агеева, А.Ю. Винокурова, Л.А. Деревянко, А.В. Илюшина, М.В. Кочерги, Н.Б. Лагутиной, М.А. Лапиной, А.Л. Монгуш, Г.Н. Соснов-щенко, Л.С. Перевертайловой, Д.В. Якунина. Работы этих авторов сфокусированы либо на отдельных видах экологических правонарушений, либо на специфике природоохранной деятельности уполномоченных государственных органов.
За указанный период эколого-правовым проблемам охраны озера Байкал посвящены лишь две диссертационные работы Б.Д. Ангаева и И.В. Хамнаева.
Единственным исследованием, посвященным в целом административно-правовой охране природы бассейна озера Байкал, является монография А.И. Казанника1.
Таким образом, комплексного научного исследования, посвященного административно-правовой ответственности за экологические правонарушения на Байкальской природной территории, на данный момент нет.
Методологическая и эмпирическая база исследования. Диссертационное исследование основано на использовании общенаучных и специальных методов познания (диалектического, логического, исторического, системного, функционального, статистического), так и частных, традиционных для правовых наук методов исследования — формально-юридического, сравнительно-правового и др.
Эмпирическую базу исследования составили нормы действующего законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, статистические данные государственных докладов: «Об охране окружающей среды в РФ», «Об охране озера Байкал», практика природоохранной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на Байкальской природной территории.
Научная новизна диссертационного исследования определяется постановкой проблемы и рассмотрением круга вопросов, не являвшихся ранее предметом всестороннего целостного научного анализа. Диссертация является одним из первых комплексных материально-правовых исследований проблем института административно-правовой ответственности за экологические правонарушения, совершаемые на БПТ.
1 Казанник А.И. Административно-правовая охрана природы бассейна озера Байкал. Ч. 1.-Иркутск: Вост.-Сиб. кн. изд-во, 1977.
В диссертации обоснованы и выносятся на защиту следующие основные положения и выводы:
1. Административное экологическое правонарушение - это общественно вредное, противоправное, виновное, действие или бездействие физического или юридического лица, посягающее на отношения в сфере охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности, причиняющее экологический вред или создающее угрозу причинения такого вреда, за совершение которого Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов РФ установлена административно-правовая ответственность.
Субъектом административного экологического правонарушения является природопользователь. Законодательством Российской Федерации устанавливается различие между обладателями права природопользования в зависимости от его видов - общего и специального. Субъектами специального права природопользования являются юридические и физические лица. Право специального природопользования возникает на основании разрешений, выдаваемых соответствующими уполномоченными органами власти, оно носит целевой характер и предполагает значительное воздействие на окружающую среду.
Представляется обоснованным дополнение санкций правовых норм, закрепленных в статьях 8.14, 8.39 КоАП РФ, такой мерой наказания в отношении физических лиц, как административный арест. Автор считает, что административное приостановление деятельности, как исключительная мера наказания, может найти свое закрепление в санкциях правовых норм, предусмотренных статьями 8.1, 8.4, 8.39 КоАП РФ, а также в ст. 8.13 в предлагаемой автором редакции.
Байкальская природная территория неоднородна с точки зрения режимов ее правовой охраны. Прямо предусмотренные Федеральным законом «Об охране озера Байкал» специальные природоохранные режимы в связи с его экологическим зонированием и, прежде всего, в центральной экологиче-
ской зоне озера Байкал, не установлены или при формальном их установлении не реализуемы в силу отсутствия соответствующих подзаконных актов или при их наличии — недостатков юридико-технического характера. В этих условиях предлагается установить в федеральном законодательстве в отношении всей БПТ специального режима особо охраняемых природных территорий (далее ООПТ).
Правовой статус и полномочия Межведомственной комиссии как органа, координирующего разработку и реализацию государственной политики в отношении БПТ при участии всех заинтересованных органов власти, необходимо закрепить в Федеральном законе «Об охране озера Байкал».
Пробелы в общеправовом регулировании БПТ не позволяют в полной мере задействовать весь имеющийся потенциал механизма административно-правовой охраны озера Байкал.
Среди причин административных экологических правонарушений на БПТ на первое место выступает низкий размер административных штрафов. Размеры административных штрафов следовало бы соотносить с реальными размерами имущественного ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.
Увеличение размера административного штрафа должно касаться специального субъекта административно-правовой ответственности, наносящего наибольший вред уникальной экосистеме озера Байкал.
7. Специфика природоохранных режимов на БПТ, кроме определенных
в КоАП РФ мер ответственности, предполагает и наличие особых составов
административных экологических правонарушений, имеющих территори
альную привязку. Учитывая, что на БПТ совершается весьма широкий спектр
административных экологических правонарушений, с технико-юридической
точки зрения составы правонарушений для БПТ целесообразно предусмот
реть в профильных статьях Кодекса об административных правонарушениях
Российской Федерации (далее - КоАП РФ) в виде отдельных частей в статьях
8.1, 8.2, 8.4, 8.13, 8.14, 8.39 КоАП РФ. Автором предлагается их редакция.
8. Изучение административной деликтности сталкивается с проблемой отсутствия сводного статистического материала, как на уровне отдельных регионов, так и по отдельным видам административных правонарушений, в большей части находящихся в компетенции сразу нескольких юрисдикцион-ных органов. Сказанное в полной мере относится и к статистике совершения административных экологических правонарушений на Байкальской природной территории. Основой для данных выводов стали главным образом соответствующие разделы ежегодных Государственных докладов о состоянии озера Байкал1, а также данные текущей статистики природоохранных юрис-дикционных органов, действующих на Байкальской природной территории.
В связи с вышеизложенным представляется необходимым наделить Росприроднадзор полномочием по ведению и обобщению статистики совершения административных экологических правонарушений. Этими же полномочиями должен быть наделен и предлагаемый нами единый орган - Росприроднадзор в границах БПТ.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в сформулированных в нем теоретических выводах и предложениях, которые могут быть использованы для совершенствовании экологического законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, а также повышения эффективности правоприменительной практики в сфере реализации административно-правовой ответственности за совершение экологических правонарушений на Байкальской природной территории.
Основные положения исследования могут быть использованы в научно-исследовательской работе и учебном процессе по общеправовым и специальным дисциплинам: «Административное право», «Экологическое право» и
1 Подробнее, см.: Доклад МПР России «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2003 году»; Государственный Доклад «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2004 году»; Государственный Доклад «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2005 году»; Государственный Доклад «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2006 году»; Государственный Доклад «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2007 году» Государственный Доклад «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2008 году»// .
«Административно-правовая ответственность за экологические правонарушения».
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и научно-практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, обсуждались на кафедре конституционного и административного права Байкальского государственного университета экономики и права, получили свое отражение в выступлениях на научно-практических конференциях и в опубликованных авторских работах. Материалы диссертационного исследования были использованы при чтении лекций и ведении семинарских занятий по дисциплине «Административное право» в Байкальском государственном университете экономики и права.
Положения диссертационного исследования опубликованы в 4-х работах автора, в том числе, реферируемом журнале, рекомендованном ВАК.
Структура и объем работы. Структура и объем диссертации определены целью и задачами исследования, содержанием темы, а также степенью научной разработанности рассматриваемых вопросов.
Содержание административно-правового регулирования экологических отношений
Имеющая высшую юридическую силу и прямое действие Конституция Российской Федерации создает основы всех отраслей российского законодательства, в том числе об охране окружающей среды и экологической безопасности, которые «к концу прошлого века стали глобальной проблемой современного мира»1.
В статье 9 Конституции Российской Федерации" использование и охрана природных ресурсов провозглашается как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, закрепляется разнообразие, защита и равноправие форм собственности на природные ресурсы и объекты.
Функции государства по охране окружающей среды получили в Конституции Российской Федерации достаточное развитие. Это и поощрение деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ст.41), и установление Российской Федерацией основ федеральной политики, и федеральные программы экологического развития страны (п. «е» ст.71), и обеспечение Правительством Российской Федерации проведения единой государственной политики в области экологии (п.п. «в» п.1 ст.114)3. Федеративный характер нашего государства предопределяет установленное в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации разграничение предметов природоохранного ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.
Первейшая и основная задача государства, вытекающая из Конституции, - формирование экологического законодательства, содержащего механизмы, обеспечивающие рациональное использование природных ресурсов, охрану окружающей среды, реализацию, соблюдение, охрану и защиту экологических прав человека1.
К экологическому законодательству, реализующему соответствующие конституционные положения, относятся и, так называемые, «экологизированные» нормы иных отраслей права, включая административное, регулирующее воздействие которых на экологические отношения представляется весьма существенным.
Сами экологические отношения проявляются сложно и многоступенчато, в связи с чем, предлагается охватить их термином «экология», под которым понимают «...совокупность общественных отношений, олицетворяющих всю жизнедеятельность человека во взаимодействии с природой»2. При определении специфики административно-правового регулирования экологических отношений следует учесть их комплексный характер, предопределяющий и комплексную природу самого экологического права. Так, некоторые ученые, подчеркивая комплексный характер экологического права, называют его «суперотраслью» Не отрицая значение административно-правового элемента в регулировании экологии, ученые по-разному расставляют акценты, что лишь подчеркивает значение административно-правового регулирования в этой сфере4.
В полной мере специфика административно - правового регулирования экологических отношений проявляется в различных природоохранных режимах. В теории права «правовой режим» выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности5. Отраслевые режимы связаны, прежде всего, с предметом и методом правового регулирования, они представляют собой комплексный способ правового регулирования, являясь частью отраслевых методов. С этой точки зрения административно-правовые режимы характеризуются преобладанием предписаний и запретов. Так, под административно-правовым режимом понимается сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, которое выражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически не равные позиции1.
С содержательной точки зрения в административно-правовом режиме выделяют: его целевое назначение, правовые принципы, объект административно-правового регулирования, юридическое положение субъектов, административно-правовой инструментарий2. Также в режимах выделяют правовые и организационные элементы. Правовой элемент любого административно-правового режима представляет собой фактически его юридическое содержание, регламентацию деятельности в режимной сфере. Организационным элементом режима является система режимных органов, наделенных соответствующими полномочиями3.
Как уже отмечалось, совокупность способов правового регулирования экологических отношений, характеризующих, как мы уже выяснили, режим правового регулирования, представляет собой по сути административно-правовой метод регулирования, адаптированный к сфере экологии. Ранее изложенное предопределяет вывод о том, что природоохранные режимы представляют собой административно-правовые режимы в сфере экологических отношений.
Соглашаясь со сходством методов регулирования между экологическим и административным правом, необходимо учесть различие в предметах их регулирования. Если предметом административно-правового регулирования является организация системы деятельности исполнительных органов государственной власти в сфере охраны окружающей среды, то эколого-правовое регулирование определяет содержание деятельности исполнительных органов государственной власти в сфере охраны окружающей среды, содержание соответствующих управленческих функций. Кроме того, специфика экологических отношений определяет осуществление особых функций управления, например, таких как государственная экологическая экспертиза, мониторинг окружающей среды и т.д.1.
В связи с этим, распространенные стандартные административные процедуры в регулировании экологических отношений могут использоваться адаптировано к общим задачам и принципам экологического права2.
Следует согласиться с тем, что одновременно с формированием современного экологического законодательства, соответствующего Конституции, в государстве должна существовать система органов исполнительной власти, обеспечивающая последовательное и эффективное исполнение законодательных экологических требований 3.
Говоря об организации государственного управления в сфере экологии, следует учесть традиционное понимание государственного управления в широком и узком смыслах. Его двойственное толкование получило отражение и в науке экологического права4. Представляется, что в контексте нашего исследования целесообразен узкий подход к государственному управлению в сфере экологии.
Правовое регулирование организации экологического управления, а именно - системы и компетенции федеральных органов исполнительной власти, разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной исполнительной власти, объема компетенции исполнительных органов местного самоуправления должно исходить не только из задач административной реформы, но и из приоритетов государственной экологической политики.
В административно-правовой теории общепризнанно, что система органов государственного управления эффективно работает, если она построена на принципе разделения хозяйственной и контрольно-надзорной функций1. Следовательно, задачей административно-правового регулирования является создание организационного механизма обеспечения данного принципа.
Одним из наиболее характерных проявлений принципа разделения хозяйственной и контрольно-надзорной (природоохранной) функций в сфере государственного управления было существование в новейшей истории Российской Федерации специально уполномоченного государственного органа по управлению охраной окружающей среды.
7 января 1988 г. совместным постановлением № 32 ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» образуется Государственный комитет СССР по охране природы, в том же году на республиканском уровне образуется Государственный комитет РСФСР по экологии и природопользованию .В 1991 г. Госкомэкология РСФСР преобразуется в Министерство экологии и природных ресурсов РФ, которое в следующем году переименовывается в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ. В 1993 г. из состава Минприроды выходят и становятся самостоятельными природоресурсные органы. Наконец, в 1996 году Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов упраздняется, а на его базе образовываются Государственный комитет по охране окружающей среды (Госкомэкологии РФ) и Министерство природных ресурсов Российской Федерации (Минприроды РФ).
Административно-правовая ответственность за экологические правонарушения как вид юридической ответственности
В настоящее время в период формирования в Российской Федерации правового государства, как никогда велика роль одного из основополагающих институтов права - юридической ответственности.
Административно-правовая наука всегда уделяла значительное внимание проблемам ответственности. Особо следует отметить ее роль в выработке в 1960-1970 гг. общей концепции кодификации законодательства об административной ответственности, в подготовке доктринальных проектов кодексов об административных правонарушениях, участие ученых — административистов в разработке проектов Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях.
Принятие этих актов сыграло важную роль в совершенствовании института административной ответственности, упорядочило административно-юрисдикционную практику, повысило гарантии законности при применении административных санкций. Вместе с тем процессы формирования правового государства актуализируют вновь научную проблематику административной ответственности. При этом внимание следует сосредоточить не столько на критическом анализе действующих норм об административной ответственности и практике их применения, сколько на выработке перспектив рассматриваемого правового института в новых социальных условиях.1
До настоящего времени учеными-административистами проделана колоссальная работа по разработке проблем административно-правовой ответственности, тем не менее, не все они решены.2
Следует согласиться с мнением профессора Севрюгина В.Е. о том, что действующий КоАП РФ как и прежний, не дает понятия административно-правовой ответственности, не определяет ее сущности и признаков, что по-прежнему выступает пробелом административно-правовой науки и ее составной части -учения об административно-правовой ответственности3.
Административно-правовая ответственность, будучи одним из видов юридической ответственности, представляет собой применение органами государственного управления к правонарушителям в порядке, установленном нормами административного права В целом Д.Н. Бахрах под административной ответственностью понимает особый вид юридической ответственности. Она регулируется нормами права, состоит в официальном осуждении за правонарушение лица и применение к нему в процессуальной форме санкций правовых норм уполномоченными на то субъектами власти. В тоже время она является частью административно-правового принуждения и обладает всеми его качествами (осуществляется субъектами функциональной власти в рамках внеслужебного подчинения и др.)".
О.М. Якуба, характеризует административную ответственность как «ответственность граждан и должностных лиц перед органами государственного управления, а в случаях, определенным, перед судом (судьями) а также перед общественными организациями за виновное нарушение общеобязательных административно-правовых норм, выраженную в применении к нарушителям установленных административных санкций».
Б.В. Российский определил административную ответственность как разновидность государственного принуждения, регулируемого административно-правовыми нормами.
Так, А.И. Стахов под административной ответственностью понимает разновидность государственного принуждения, для которой характерны соответствующие отличительные признаки. А по сути, административная ответственность - это реакция государства на вред, причиненный административным правонарушением, государственная оценка нарушения административно-правовой нормы.
По мнению Н.М. Конина, административная ответственность - разновидность правовой ответственности, предусмотренной законодательством за совершенное административное правонарушение и связанной с применением административных наказаний (санкций). Кроме того, автор также относит административную ответственность к основным видам административного принуждения1.
А.Ю. Якимов полагает, что «...административная ответственность проявляется в виде административных наказаний, установленных за совершение противоправных деяний, именуемых административными правонарушениями»".
И.А. Галаган писал: «любая ответственность и есть то или иное наказание, которое является лишь юридической формой ее выражения и проявления». 3
Краткий обзор взглядов ведущих ученых-административистов на административную ответственность позволяет нам прийти к выводу о том, что большинство авторов административную ответственность рассматривают в объективном смысле как санкцию (наказание) за совершенное правонарушение либо ее реализацию, то есть, как мы уже отмечали в предыдущем параграфе, превалирует «наказательный» подход.
Критикуя данную концепцию, К.С. Вельский отмечает, что «наказательный» подход к определению понятия административной ответственности не раскрывает данную категорию полностью, не показывает все ее структурные элементы, а замыкается на одном, фактически отождествляя понятия «ответственность» и «наказание». Применение административного наказания (взыскания) к лицу, совершившему административное правонарушение, образует завершающий элемент в структуре административной ответственности»4. Структура ответственности, предложенная К.С. Вельским, включает в себя: объяснение виновным лицом существа нарушения; отрицательную оценку компетентным органом противоправного деяния; применение административного взыскания»1.
Между тем, традиционно в структуре административно-правовой ответственности, как и в целом в структуре других видов юридической ответственности, принято выделять основание ответственности, условия привлечения к ответственности, субъекты ответственности и санкции (наказания)2. Нетрудно заметить, что точка зрения К.С. Вельского близка к концепции ответственности как правоотношения , при этом, на наш взгляд, вместо понятия ответственности в статике рассматривается динамика ее реализации, процессуальные аспекты. Тем самым, фактически смешиваются хотя и смежные, взаимосвязанные и взаимообусловленные, но разные правовые категории - «ответственность» и «процесс реализации ответственности».
Своеобразно трактуют административную ответственность Г.А Кузь-мичева и Л.А. Калинина, которые считают, что «под административной ответственностью как видом юридической ответственности следует понимать способность лица в связи с совершением административного правонарушения, претерпеть неблагоприятное последствие личного или имущественного характера, предусмотренное административно-правовой нормой и выраженное в виде административного взыскания»4.
По нашему мнению, указанные авторы допускают смешение понятий «ответственность» и «деликтоспособность». Однако представляется ценным их стремление перевести анализ ответственности из плоскости объективного права в плоскость субъективного права.
Озеро Байкал как объект правовой охраны
Природа Байкальского региона представляет собой уникальное сочетание разнообразных видов растительности, животного мира, геологических объектов, имеющих огромное значение для сохранения генофонда земли. Байкал насыщен кислородом вплоть до самых глубин, поэтому здесь имеются уникальные виды, населяющие всю толщу воды. Его также считают географическим центром происхождения многих биологических видов флоры и фауны озера.
Поразительная особенность биологии озера - эндемичность большей части растений и животных, достигающая согласно некоторым исследованиям 80 процентов. Флора и фауна достаточно отчетливо разделяются на две экосистемы: распространенную евро-сибирскую систему, населяющую береговую линию и мелководье, и уникальную байкальскую систему, обитающую в открытых водах. Последнее сообщество эволюционировало многие миллионы лет в уникальных условиях исключительно чистой воды с бедным, но тонко сбалансированным набором питательных веществ1.
В то время как большая часть Байкала все еще изумительно чиста по обычным стандартам, относительно небольшие химические изменения могут воздействовать на эндемичные организмы с самыми негативными последствиями.
Существенное воздействие людей на Байкал началось приблизительно 50 лет назад. В настоящее время некогда чистые воды южного берега Байкала непригодны для существования эндемичных организмов, и они вынуждены их покидать. Воздействие оказывается не только на фитопланктон, но также и рыбу, чьи вкусовые рецепторы и, следовательно, поведение были серьезно изменены загрязнителями. К ярким примерам жертв антропогенных изменений можно отнести уникальную байкальскую нерпу.
Уникальный характер экологической системы озера Байкал обуславливает актуальность его защиты в течение нескольких десятилетий.
Правовая охрана Байкала всегда занимала достаточно большое место в природоохранной деятельности российского государства. Достаточно сказать, что первым государственным (учрежденным правительством) заповедником стал созданный 29 декабря 1916 года на восточном берегу озера Баргузинский охотничий заповедник. Вместе с тем регулирование взаимоотношений социума с экосистемой озера всегда было противоречивым: с одной стороны только в семидесятые-восьмидесятые годы было принято более 10 важнейших постановлений партии и правительства об охране Байкала, с другой стороны — принятие, несмотря на беспрецедентное давление общественности, решения о строительстве БЦБК1.
Постановлением Совета Министров СССР № 52 от 21 января 1969 г. «О мерах по сохранению и рациональному использованию природных комплексов бассейна озера Байкал» устанавливался особый режим пользования природными ресурсами в данной зоне, запрещался сброс в озеро и его притоки неочищенных промышленных и хозяйственно-бытовых сточных вод, а также отвод земельных участков под строительство предприятий и других объектов, если их функционирование может привести к нарушению установленного режима охраны природы. Этим же постановлением запрещалось расширение действующих предприятий при невозможности предотвращения загрязнения сточными водами и атмосферными выбросами вод Байкала и наземных экосистем его котловины.
16 июня 1971 г. было принято Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О дополнительных мерах по обеспечению рационального использования и сохранению природных богатств бассейна озера Байкал», в котором министерствам и ведомствам, имеющим отношение к использованию природных ресурсов байкальского региона, а также Академии наук СССР предлагалось ускорить разработку проектов организации водоохранной зоны и правил охраны вод Байкала и природных ресурсов.
В 1987 г. появилось Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 434 «О мерах по обеспечению охраны и рационального использования природных ресурсов бассейна озера Байкал в 1987-1995 г.г.», которым был намечен ряд крупных мероприятий системного характера, в частности разработка Генеральной концепции развития производительных сил в бассейне озера Байкал и Территориальной комплексной схемы охраны природы бассейна озера Байкал (ТерКСОП). В соответствии с данным документом была создана Межведомственная комиссия по контролю за состоянием природного комплекса бассейна озера Байкал (1987 г.), приняты «Нормы допустимых воздействий на экологическую систему оз. Байкал на период 1987-1995 г.г. Основные требования» (1987 г.), разработаны «Правила охраны вод озера Байкал и естественных ресурсов его бассейна» (1988 г.) и т.д.
Территориальная комплексная схема охраны природы бассейна озера Байкал (утвержденная Президиумом Совета Министров РСФСР 14 апреля 1990 г.) определила как главную цель - разработку программы рационального природопользования и градостроительного развития региона, обеспечивающей неограниченное во времени сохранение и воспроизводство уникальной экосистемы и генофонда озера. Были обозначены три основные экологические проблемы региона: 1) восстановление и поддержание качественного состава вод озера Байкал и его притоков на уровне начала 60-х годов; 2) сохранение и восстановление водоформирующих свойств лесов на водосборной территории Байкала; 3) разработка и внедрение экологически безопасных систем природопользования. Схема содержала прогноз изменения состояния экосистемы Байкала, на основе которого были предложены следующие три варианта природоохранной стратегии:
- «инерционный», суть которого в соблюдении положений существующих нормативных документов, в том числе Генеральной концепции развития производительных сил в бассейне озера Байкал;
- «стабилизационный», предполагающий дополнительные экономические меры, как правило, в виде введения на предприятиях региона передовых технологий производства и очистки;
- «целевой», основанный на экологических приоритетах и предполагающий подчинение производительных сил задаче сохранения экосистемы Байкала или, как сказали бы сейчас, основанный на принципах «устойчивого развития». По прогнозу незамедлительная реализация данного варианта (единственного, который согласно анализу обеспечивал должную охрану озера) позволяла к 2005 году ликвидировать социально-экономическое отставание региона, в то же время значительно снизив антропогенное давление на экологическую систему Байкала.
Прошедшее время показало, что, к сожалению, в силу и объективных, и субъективных причин различного характера ситуация вокруг озера развивалась даже не на основе самого «мягкого» первого варианта, что привело по оценке экологов к резкому катастрофическому ухудшению состояния экосистемы Байкала, особенно его южной котловины.
В 1996 году Решением XX Сессии Комитета ЮНЕСКО по всемирному наследию озеро Байкал включено в Список участков всемирного природного наследия. На министерство природных ресурсов Российской Федерации было возложено обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации по вопросам, связанным с включением озера Байкал в Список участков всемирного природного наследия ЮНЕСКО.
Российская Федерация является участницей Парижской конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г. Следует отметить, что СССР присоединился к Конвенции в 1988 году, таким образом, Россия как правопреемница СССР с 1988 года входит в перечень стран, ра тифицировавших эту Конвенцию, которая является основой правового регулирования охраны озера Байкал на международном уровне. Подчеркивается чрезвычайно высокая ценность таких объектов и присутствует убежденность в исключительном интересе к данным объектам, что требует его сохранения как части всемирного наследия всего человечества. В соответствии с Конвенцией, к участкам всемирного наследия относятся территории, «которые имеют выдающуюся с точки зрения науки или охраны природы универсальную ценность». Заявленные ценности должны отвечать одному или более критериям и соответствовать требованиям целостности. Руководствуясь Конвенцией, Комитет по всемирному наследию признал озеро Байкал «выдающейся универсальной ценностью» согласно всем объявленным критериям. Первым критерием ЮНЕСКО для отнесения озера Байкала к объектам всемирного наследия являлась уникальность давшей ему начало рифтовой системы. С декабря 1996 года озеро имеет статус Участка всемирного наследия, и Российская Федерация несет юридическую, экономическую и нравственную ответственность перед мировым сообществом за сохранение установленных охраняемых ценностей Участка всемирного наследия «Озеро Байкал»."
В соответствии с нормами международного права, которое является приоритетным для исполнения в рамках российского правоприменения, когда государство становится участником Конвенции о всемирном наследии, оно признает тот факт, что идентификация, охрана, сохранение, популяризация и передача будущим поколениям культурного и природного наследия, находящегося на его территории, являются его первостепенной обязанностью.
Кроме того, государству рекомендуется выполнить юридические, финансовые и административные меры по его охране.
Проблемы применения и перспективы правового регулирования административно-правовой ответственности за совершение экологических правонарушений на Байкальской природной территории
Как мы уже указывали ранее, недостатки в правовом регулировании не позволяют в полной мере задействовать весь имеющийся потенциал механизма правовой охраны озера Байкал. В первую очередь это касается мер принуждения, обеспечивающих соблюдение ограничений и запретов, составляющих основу природоохранных режимов. Особое место среди мер правового принуждения занимают меры административно-правовой ответственно-сти в силу массовидности административных правонарушений, как в целом, так и в сфере экологии в частности. Однако, прежде чем приступить к статистическому анализу, следует указать на существующую в связи с этим серьезную методологическую проблему. В отличие от криминологических исследований, опирающихся на солидную статистическую базу, формируемую системой информационных центров, находящихся в ведении МВД, изучение административной деликтности сталкивается с проблемой отсутствия сводного статистического материала, как на уровне отдельных регионов, так и по отдельным видам административных правонарушений, в большей части находящихся в компетенции сразу нескольких юрисдикционных органов. Сказанное в полной мере относится и к статистике совершения административных экологических правонарушений на Байкальской природной территории. Основой для наших обобщений стали, главным образом, соответствующие разделы ежегодных Государственных докладов о состоянии озера Байкалі, а также данные текущей статистики природоохранных юрисдикционных органов, действующих на Байкальской природной территории.
В связи с изложенным представляется необходимым наделить Роспри-роднадзор полномочием по ведению и обобщению статистики совершения административных экологических правонарушений, кроме того, подобным полномочием должен быть наделен и предлагаемый нами единый орган Росприроднадзора в границах БПТ.
Начиная с 2003 года, когда стали публиковаться Государственные доклады о состоянии озера Байкал, наблюдается следующая картина совершения административных экологических правонарушений на Байкальской природной территории.
Если в 2003 году количество зарегистрированных административных экологических правонарушений на БПТ составило 342, то в 2004 году - 444, то есть количество правонарушений возросло в 1,3 раза. Преимущественно административные экологические правонарушения на БПТ в 2004 году связаны с порчей земель (38%), нарушением правил пользования объектами животного мира (28%), незаконной порубкой, повреждением либо выкапыванием деревьев, кустарников (16%). Основной объем выявленных правонарушений (89%) приходится на Иркутскую область. Здесь преобладающим видом административных экологических правонарушений, фиксируемым исключительно в г. Иркутске, является порча земель.
В центральной экологической зоне БПТ (далее - ЦЭЗ БПТ) в 2003 году было зарегистрировано 15 правонарушений (из них 13 - в Иркутском, 2 - в Прибайкальском районах). В 2004 году существенного роста количества административных экологических правонарушений в ЦЭЗ БПТ не наблюдалось. Было зарегистрировано 16 правонарушений (из них 9 - в Иркутском, 1 - в Ольхонском, 3 - в Прибайкальском, 2 - в Селенгинском районах). Все указанные правонарушения, за исключением совершенного в Ольхонском районе, квалифицируются по ст.8.37 КоАП РФ (нарушение правил пользования объектами животного мира).
В 2005 году количество зарегистрированных административных экологических правонарушений на БПТ составило 440, уменьшившись в сравнении с 2004 годом на 0,9%. Основной объем выявленных административных экологических правонарушений, как и ранее, приходится на Иркутскую область. Преимущественно административные экологические правонарушения на БПТ в 2005 году связаны с нарушением правил пользования объектами животного мира (41,8%) и незаконной порубкой леса (33,6%). Существенно снизилось число регистрируемых административных экологических правонарушений ЦЭЗ БПТ (до 8 в 2005 году).
В сравнении с 2005 годом количество административных экологических правонарушений на БПТ в 2006 году сократилось на 28%, лидером среди регионов традиционно является Иркутская область — 61 % всех правонарушений. В структуре правонарушений преобладают правонарушения, предусмотренные ст. 8.28, 8.6, 8.2 КоАПРФ.
В 2007 году на БПТ было выявлено 2452 административных правонарушения, что в 1,7 раза больше показателей 2006 года, из них: в Иркутской области - 1388 (в 2006 - 1300), в Республике Бурятия - 1011 (в 2006 - 57), в Читинской области - 42 (в 2006 - 50), в УОБАО - 11 правонарушений (в 2006 - 53).
В Иркутской области в 2007 году наибольшее количество правонарушений (60%) было связано с эксплуатацией транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах, второе место занимает незаконная порубка деревьев и кустарников - 17,5 % от общего количества выявленных правонарушений, третье - нарушение правил пользования объектами животного мира - 9,4 %, на четвертом месте - нарушение правил пожарной безопасности в лесах, на долю которых приходится 8,8%о от выявленных на территории области правонарушений.
В Республике Бурятия основными правонарушениями являются нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами и составляют 44 % от общего количества выявленных в 2007 году правонарушений, далее идут: несоблюдение экологических требований при обращении с отходами -22%, невыполнение правил ведения судовых документов - 12 %, сокрытие и искажение экологической информации - 9 %.
На территории Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (УОБАО) в 2007 году 61% нарушений выявлено в области обращения с отходами, 18% нарушений связано с незаконной рубкой и повреждением лесных насаждений, по 9% приходится на нарушения правил пожарной безопасности в лесах и правил пользования объектами животного мира.
В Читинской области в 2007 году 36% нарушений пришлось на долю незаконной порубки и повреждения лесных насаждений, 26% - на несоблюдение требований при обращении с отходами, 23 % - на нарушение правил пожарной безопасности в лесах, оставшиеся 14% составили нарушения правил пользования объектами животного мира.
В целом в 2007 году в структуре административных правонарушений в сфере экологии на БПТ преобладают правонарушения, предусмотренные ст. 8.23 (34% от общего количества выявленных правонарушений), 8.3 (18%), 8.28 (12%), 8.2 (10%) КоАП РФ.
В 2008 году на БПТ было выявлено 2412 административных правонарушений в сфере экологии, что на 2 % меньше показателей предыдущего года.
За истекший период 2009 года и первой половины 2010 года сводной информации по административным правонарушениям в сфере экологии, совершенным на БПТ, еще нет, и имеется лишь информация по отдельным природоохранным юрисдикционным органам. За 1 полугодие 2009 года инспекторами отдела экологического контроля проведено 11 проверок, из них 9 плановых. Рассмотрено 4 административных дела, которые поступили по подведомственности в отношении должностных лиц ОАО "Бурятзолото" Култукская база МТС, ООО "Эко-Сибпром" и главы Звездинского муниципального образования Усть-Кутского р-она, по результатам рассмотрения дел вынесены постановления о привлечении к административной ответственности по ст. 8.21, 8.41,8.1 КоАП на сумму 11 тысяч рублей.
За 1 полугодие 2009 года наложен 31 штраф на сумму - 755,5 тыс. руб. Из них: на должностных лиц - 22 штрафа на сумму 150,5 тыс. руб. (отходы-16 штрафов на сумму - 138 тыс. руб., воздух - 6 штрафов на сумму 12 тыс. руб.); юридических лиц - 9 штрафов на сумму 605 тыс. руб. (отходы- 6 штрафов на сумму - 500 тыс. руб., воздух - 2 штрафа на сумму 75 тыс. руб., вода- 1 штраф на сумму - 30 тыс. руб.)1.
Анализ статистических данных показывает, что в течение 2004-2005 годов на Байкальской природной территории происходит падение количества административных экологических правонарушений и затем в течение 2006 2008 годов происходит резкий рост их количества. Несмотря на латентный характер именно административных правонарушений в сфере экологии, по нашему мнению, падение их количества в 2004-2005 годах обусловлено, скорее всего, не их фактическим сокращением, а причинами организационного характера. Напомним, что в этот период произошла очередная реорганизация системы природоохранных органов в рамках общей административной реформы, начавшейся в 2004 году, в связи, с чем деятельность этих органов была фактически парализована, что в свою очередь отразилось на количестве выявленных (зарегистрированных) правонарушений. Косвенным подтверждением этого служит падение их количества в 2004-2005 годах сразу во всех субъектах Российской Федерации, территория которых охватывается БПТ.
