Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Общая характеристика административной ответственности заземельные правонарушения с. 13
1. Понятие административной ответственности за земельные правонарушения с. 13
2. Правовое регулирование административной ответственности за земельные правонарушения: общая характеристика и проблемы соотношения федерального и регионального законодательства с.43
3. Федеральное регулирование административной ответственности за земельные правонарушения в 90-е годы XX столетия с.60
4. Регулирование административной ответственности за земельные правонарушения в 90-е годы XX века в субъектах РФ ЮФО с.78
ГЛАВА II . Современная регламентация административной ответственности за земельные правонарушения на федеральном и региональном уровне с.90
1. Классификация и общая характеристика составов административных земельных правонарушений по КоАП РФ с.90
2. Общая характеристика составов административных земельных право нарушений, включенных в законодательство некоторых субъектов РФ с.138
ГЛАВА III. Федеральные и региональные органы государственной власти как субъекты отношений в области административных земельных правонарушений: проблемы правового регулирования с. 158
1. Федеральные органы государственной власти как субъекты отношений в области административных земельных правонарушений с. 158
2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления как субъекты отношений в области админи стративных земельных правонарушений (на примере Южного Федерального округа) с. 182
Заключение с. 196
Список литературы и источников с.201
- Понятие административной ответственности за земельные правонарушения
- Правовое регулирование административной ответственности за земельные правонарушения: общая характеристика и проблемы соотношения федерального и регионального законодательства
- Классификация и общая характеристика составов административных земельных правонарушений по КоАП РФ
- Федеральные органы государственной власти как субъекты отношений в области административных земельных правонарушений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Роль земли как основы жизнедеятельности людей трудно переоценить.
Однако качество этого незаменимого для человечества природного объекта с каждым годом ухудшается.1
Одним из инструментов государственного воздействия, способным улучшить ситуацию с состоянием земель, является юридическая ответственность и наиболее часто применяемый ее вид - административная ответственность за нарушение земельного законодательства.
На сегодняшний день институту административной ответственности присущ ряд проблем, связанных как с правой регламентацией составов административных правонарушений, некоторых процессуальных норм, так и с правоприменительной практикой.
Так, изменение административного и земельного законодательства как на федеральном, так и на региональном уровне вызывает к жизни такие 'ситуации, когда законодательство в области административной ответственности «не успевает» за изменениями земельного законодательства. Кроме того, терминологическое несоответствие положений административного и земельного законодательства приводит к разночтению при применении норм, предусматривающих административную ответственность за земельные правонарушения в зависимости от органов их применяющих.
Необходимо отметить и проблемы пробельности законодательства в области установления административной ответственности в сфере использования и охраны земель, которые приводят к попыткам контролирующих органов само-
Так, по данным, положенным в основу при принятии Федеральной целевой программы «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 99 (с последующими изменениями) только сельскохозяйственные угодья, выбывшие из оборота за последние 15 лет, составили более 15 млн. гектаров, более 56 млн. гектаров пашни характеризуются низким содержанием гумуса. Следует отметить, что сам факт принятия названного программного правового акта свидетельствует об обеспокоенности государства состоянием земель в Российской Федерации. - Собрание законодательства РФ, 06.03.2006, N 10, ст. 1101; Собрание законодательства РФ, 11.06.2007, N 24, ст. 2915.
стоятельно придать административную деликтность ненаказуемым деяниям, путем вынесения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства с дальнейшим привлечением лиц, не исполнивших таковые к административной ответственности за неисполнение в срок законного предписания.
Следует отметить несовершенство нормативно-правовой базы в области установления статуса органов государственной власти и местного самоуправления, как субъектов административно-деликтных отношений. Система органов, осуществляющих контрольные полномочия и привлекающих к административной ответственности за земельные правонарушения нуждается в изменениях, поскольку, к примеру, полномочия контролирующих органов исполнительной власти на федеральном уровне дублируются, у региональных законодателей нет унифицированных подходов, к созданию юрисдикционных органов и определению подведомственности административных дел.
Вызывает тревогу и правоприменительная практика в области контроля за использованием и охраной земель (эффективность земельного контроля). Достаточно упомянуть официальную статистику, приводимую Управлением государственного земельного контроля Роснедвижимости,2 из анализа которой- следует, что признание судами актов земельного контроля и постановлений-, о привлечении к административной ответственности в этой сфере не соответствующими закону и недействительными составляют до 70 процентов. Причинами складывающейся судебной практики являются неверное толкование норм материального права, нарушение процедуры привлечения к административной ответственности и недостаточная доказательственная база, а, в конечном счете, непрофессионализм должностных лиц, осуществляющих земельный контроль.
В связи с этим особенно актуальными становятся проблемы выработки научно-обоснованного подхода к установлению административной ответственности за земельные правонарушения, ее закрепления в законодательстве и реализации в правоприменительной практике, что и обусловило выбор темы в настоящем диссертационном исследовании.
2 .
Теоретическая основа и степень разработанности темы. Поскольку диссертационное исследование базируется на общетеоретических понятиях, характеризующих административную ответственность в системе юридической ответственности, ценными явились труды таких ученых в области теории государства и права, а также в области административного права, как А.Б. Агапов, С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, Д.Н. Бахрах, В.П. Беляев, С.Н. Братусь, К.С. Вельский, В.Г. Бессарабов, И.И. Веремеенко, Б.Н. Габричидзе, Э.Е. Гензюк, В.В. Денисенко, А.С. Дугенец, В.В. Игнатенко, А.П. Коренев, В.Р. Кисин, Ю.М. Козлов, Н.И. Ма-тузов, А.В. Малько, М.Я. Масленников, А.В. Мицкевич, А.И. Мурзинов, Л.А. Николаева, В.А. Печеницын, Л.Л. Попов, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, И.В. Тимошенко, М.Е. Труфанов, А.А. Ушацкая, В.М. Чибинев, А.Ю. Якимов и др.
В связи с тем, что административная ответственность за земельные правонарушения рассматривалась в качестве составной части административной ответственности за экологические правонарушения, значительно обогатили исследование работы таких ученых, как М.М. Бринчук, С.А. Боголюбов, Г.Е. Быстров, А.К. Голиченков, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеев, Э.Н. Жевлаков, О.А. Зиновьева, И.А. Иконицкая, В.И. Ивакин, СВ. Калашников, И.О. Краснова, Э.С. Навасардо-ва, Л.Я. Окорокова, В.И. Романов, А.А. Рябов, В.Д. Симухин, Е.А. Сухова, В.В. Федоров, Ю.С. Шемшученко, Д.В. Якунин и др.
Поскольку отдельное внимание в работе уделено проблемам правового статуса уполномоченных органов в этой сфере в свете проводимой административной реформы, полезным явилось обращение к трудам таких ученых, как Л.В. Акопов, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, И.Н. Барциц, А.В. Безруков, М.И. Васильева, Д.Н. Козак, С.Н. Клепиков, И.В.Левакин, А.Ф. Ноздрачев, Н.В. Мельников, И.Ф. Панкратов, С. В. Степашин, Р.И. Тарнапольский, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, В.А. Черепанов, А.Н. Чертков и др.
Из диссертационных исследований следует оъметить работы Д.В. Якунина «Административная ответственность за нарушение правил землепользования» (2003 г.), а также Л.А. Мельник «Правовая охрана почв» (2005 г.).
Нормативная и эмпирическая база исследования. Выводы и предложения, содержащиеся в работе, основаны на исследовании и оценке норм Конституции РФ, административного и земельного законодательства.
Эмпирической базой исследования послужили более 40 материалов проверок в области земельного законодательства прокуратурами г. Невинномысска и Кочубеевского района Ставропольского края; опубликованные статистические данные; более 60 архивных дел мировых судов города Ставрополя. Автором были проанализированы решения Верховного Суда РФ, постановления.Пленума и постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, Федеральных арбитражных судов округов, Апелляционных арбитражных судов, Арбитражного суда Ставропольского края и др.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в связи с административной ответственностью за земельные правонарушения.
Предметом исследования составляют правовые нормы, регулирующие общественные отношения в.сфере административной ответственности за земельные правонарушения, а также правоприменительные акты. Исследование основывалось на изучении федерального и регионального административного, земельного законодательства, муниципальных правовых актов (в основном анализировались правовые акты субъектов РФ Южного федерального округа).
Цель диссертационного исследования — на основе изучения релевантных характеристик института административной ответственности за земельные правонарушения сформулировать предложения по совершенствованию законодательства и повышению эффективности правоприменения в этой области.
Исходя из намеченных целей, были поставлены следующие задачи:
- изучить и обобщить имеющиеся теоретические и эмпирические источники исследуемой темы;
- проанализировать понятие административной ответственности за земельные правонарушения, провести ее отграничение от иных видов юридической ответственности;
- исследовать тенденции формирования федерального и регионального за
конодательства в области административной ответственности за земельные право
нарушения;
- провести анализ законодательного регулирования административной ответственности за земельные правонарушения в 90-е годы XX столетия Российской Федерацией и ее субъектами;
проанализировать регулирование административных земельных правонарушений, закрепленных в КоАП РФ (2001 г.);
дать характеристику проблем правовой регламентации административных земельных правонарушений, закрепленных законодательством субъектов Российской Федерации на примере Южного Федерального округа;
- провести анализ особенностей, присущих процедуре обнаружения и при
влечения виновных к административной ответственности за земельные правона
рушения; ' ' '
- на основе сравнительно-правового анализа изучить проблемы, характер
ные для закрепления юрисдикционных полномочий по рассмотрению админи
стративных земельных дел в субъектах РФ ЮФО.
Методологическая основа диссертации. Диссертационное исследование базируется на положениях материалистической диалектики с использованием методов сравнительно-правового, системно-структурного, формально-логического, исторического анализа.
Применение указанных методов дало возможность комплексно проанализировать правовую базу института административной ответственности за земельные правонарушения практику ее применения, историческое развитие, современное состояние и наметившиеся тенденции развития в будущем. Избранный методологический инструментарий позволил выявить коллизии в регламентации исследуемых отношений.
Научная новизна исследования. Диссертационная работа является одним из первых системных, комплексных, логически завершенных научных исследований проблем административной ответственности за земельные правона-
рушения, включающее анализ правовой регламентации и правоприменительной практики как федерального, так и регионального уровней.
Результатом исследования избранной темы явились следующие основные выводы и положения, выносимые на защиту.
Законодательство об административной ответственности 90-х годов прошлого столетия характеризовалась следующими основными чертами: множественностью источников, которые наряду с дублированием норм, содержали и правовые коллизии, выражавшиеся в установлении различных размеров штрафов за одни и те же деяния, а также в отсутствии единого субъектного состава административных земельных правонарушений; множественностью органов, применявших меры административной ответственности, полномочия которых в.значительной части не были разграничены. Очевидным также было нежелание законодателя до определенного времени консолидировать составы административных земельных правонарушений, и упорядочить виды и размеры наказания, унифицировать состав субъектов административной ответственности.
Несмотря на множество источников правового регулирования административной ответственности за земельные правонарушения на федеральном уровне, ряд субъектов РФ ЮФО в 90-годы XX века принимали собственные законодательные акты, регулировавшие указанные отношения. Некоторые субъекты РФ воспроизводили федеральное законодательство, перенося на региональный уровень практически без изменений нормы, установленные федеральными законами, без наличия к тому объективных потребностей. По отдельным же составам размеры штрафов значительно превышали те, что устанавливались на федеральном уровне.
Как положительное качество исследуемого регионального законодательства следует отметить включение в него составов административных правонарушений действительно направленных на обеспечение правовой защитой ряда обязанностей субъектов земельных отношений. Причем часть из них восполняли пробелы законодательства РФ, другие же - имели целью создать административно-правовую защиту собственных региональных правоустановлений.
3. Анализ современных правовых норм дал основание сгруппировать их по
классификационным группам, позволившим выявить все составы администра
тивных правонарушений, прямо или косвенно, посягающих на общественные зе
мельные отношения, а также выявить пробелы и противоречия в их правовой ре
гламентации. Диссертантом предлагаются следующие классификации:
если исходить из деления составов административных правонарушений по главам КоАП РФ, сгруппировавшим составы по родовым и видовым объектам, то можно выделить виды административных правонарушений, в которых объектом посягательства могут выступать и земельные отношения: санитарные, имущественные, экологические, аграрные или сельскохозяйственные правонарушения, транспортные, налоговые и управленческие правонарушения;
следующая классификация составов административных земельных правонарушений основывается на функциональных признаках земли, указанных в п.1 ст. 1 Земельного кодекса РФ;
- учитывая социальную функцию земли, предлагается классификация составов, в основе которой лежит критерий обеспеченности публичных интересов в сфере земельных отношений, мерами административной ответственности (при этом под публичными интересами подразумеваются закрепленные в законодательстве обязанности субъектов права, исполнение которых в силу их императивного характера, должны гарантироваться принудительной силой государства под страхом в данном случае административной ответственности).
4. Большое значение для правильной квалификации правонарушения имеет
точное определение предмета противоправного посягательства. В качестве пред
метов административных земельных проступков выступают объекты земельных
отношений, названные в ст. 6 Земельного кодекса РФ, как то: земля как природ
ный объект и природный ресурс, земельные участки и их части. Разновидностью
предметов рассматриваемых правонарушений, исходя из законодательства об
административной ответственности, будут участки прибрежной защитной поло
сы водного объекта, водоохранные зоны водного объекта либо зоны (округа) са
нитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабже-
ния (ст. 7.8), лесные участки (ст. 7.9), сенокосы, пастбища (ст. 8.30), мелиорируемые земли (ст. 10.10), полосы отвода автомобильной дороги (ст. 11.21) и др. В некоторых случаях предметом административного правонарушения будет выступать элемент земельного участка, например, плодородный слой почвы (ст. 8.6), который является составной частью земельного участка. В качестве предметов административных земельных правонарушений могут быть и иные предметы материального мира, непосредственно связанные с землей, в том числе специальные знаки, ответственность за уничтожение или повреждение которых предусмотрена ст. 7.2 КоАП РФ.
Поскольку большинство составов земельных административных правонарушений носят бланкетный характер, применение соответствующих норм КоАП РФ зависит от качества норм земельного и гражданского законодательства, которые, как показало исследование, не всегда согласованы между собой. Можно также констатировать, что земельное и гражданское законодательство страдают пробелами, в результате чего, создаются трудности в правоприменении норм КоАП РФ.
Наличие значительного числа норм, устанавливающих административную-ответственность за земельные правонарушения, не всегда оправдано. Излишняя детализация при регулировании некоторых отношений, приводит к ситуациям, когда какие-то требования земельного законодательства остаются не обеспеченными защитой со стороны административного права. Это касается не только формулировок объективной стороны, но и, например, ограничение применения нормы указаниями на субъектный состав.
Сложности в квалификации земельных административных правонарушений создает наличие большого числа смежных составов, причем не только внутри одной главы, но и в других главах Особенной части КоАП РФ. Ситуация осложняется еще и тем, что полномочиями по выявлению земельных административных деликтов наделено множество органов и их должностных лиц.
Диссертантом сформулирован ряд предложений по изменению и дополнению КоАП РФ в части регулирования административно-деликтных земельных
отношений с целью его совершенствования, в том числе по введению административно-правовой защиты отношений в области землеустройства для обеспечения требований ФЗ «О землеустройстве» и др.
9. В целях унификации регионального законодательства об административ
ных правонарушениях, а также гарантированности соблюдения требований раци
онального использования и охраны земель, необходимо рекомендовать субъек
там РФ (возможно в рамках модельного закона субъекта РФ «Об административ
ных правонарушениях») вводить в законы субъектов РФ составы правонаруше
ний, предусматривающие ответственность за нарушение требований градострои
тельного законодательства, а именно правил землепользования и застройки, тре
бований градостроительных регламентов, а также требований, содержащихся в
документах территориального планирования.
Тот факт, что Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости является органом государственного земельного контроля, представляется неоправданным, поскольку не реализуются приоритетные направления административной реформы и один орган исполнительной власти сосредоточил в своих руках контрольные полномочия и полномочия по оказанию услуг. На наш взгляд, правильнее было бы исключить из перечня полномочий Роснедвижимости контрольные полномочия, передав их уполномоченному контрольному органу, например, Росприроднадзору.
Исходя из анализа судебной практики, свидетельствующей о низком профессиональном уровне должностных лиц, осуществляющих земельный контроль, необходимо законодательно установить в качестве одного из обязательных квалификационных требований к лицам, претендующим на замещение указанных должностей, наличие высшего юридического образования.
Требует совершенствования ряд норм, связанных с регулированием процедуры по делам об административных правонарушениях в субъектах РФ, в том числе по разделению контрольных и юрисдикционных полномочий, а также по установлению подведомственности административных земельных правонарушений.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что основные положения диссертационного исследования могут найти применение: в правотворческой деятельности при совершенствовании законодательства, в процессе правоприменения, в общетеоретических и отраслевых научных исследованиях; в процессе преподавания административного права, земельного права: при разработке курсов, подготовке учебных программ, учебников, учебно-методических пособий по административному праву, земельному праву для юридических вузов.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и практические материалы, содержащиеся в настоящем диссертационном исследовании, использованы в выступлениях на научных конференциях и в опубликованных работах, были применены при проведении прокурорских проверок в г. Невинномысске и Кочубеевском районе Ставропольского края. Диссертант участвовал в разработке проекта закона Ставропольского края, а также является соавтором комментария земельного законодательства Ставропольского края.
Структурно диссертация обусловлена темой исследования и состоит из введения; трех глав, объединяющих восемь параграфов; заключения и списка использованной литературы.
Понятие административной ответственности за земельные правонарушения
Характеристика административной ответственности за земельные правонарушения в Российской Федерации и ее субъектах несомненно должна основываться на осмысление такого правового феномена, как ее понятие. Ведь как верно отмечает В.И. Ивакин, в условиях формирования в Российской Федерации правового государства, как никогда велика роль одного из основополагающих институтов права - юридической ответственности4.
Действующее законодательство не содержит универсального определения административной ответственности (как в принципе и уголовной), называя лишь некоторые ее виды, в зависимости от субъектов, совершивших административное правонарушение.
Как отмечает Н.И. Матузов, в научной литературе юридическая ответственность определяется по-разному, так как само это понятие сложное и многоаспектное. Одни ученые видят сущность юридической ответственности в применении санкций к правонарушителю, другие - в претерпевании последним известных социальных «неудобств», неблагоприятных последствий; третьи считают, что это особое правоохранительное отношение между государством и лицом, совершившим противоправное деяние, в рамках которого они ведут себя соответственно; четвертые сводят юридическую ответственность к наказанию виновного субъекта, лишению его некоторых благ; пятые - к специфической обязанности отвечать за содеянное, загладить вред, причиненный обществу. Различают позитивную и негативную ответственность и т.д.
Так, правовой литературе существуют следующие определения административной ответственности.
Б.В. Российский под административной ответственностью понимает вид юридической ответственности, которая выражается в назначении органом или должностным лицом, наделенным соответствующими полномочиями, административного наказания лицу, совершившему правонарушение.6 Аналогичное определение поддержано и И.В. Тимошенко.7
Л.А. Николаева под юридической ответственностью и административной ответственностью, как одного из ее видов, понимает особое правовое состояние, когда лицо, нарушившее правовую норму, обязано претерпеть определенные правовые последствия - лишения и ограничения, применяемые к нему государством.
Более широкое понятие предлагает В.И. Ивакин, определяя административную ответственность, как обязанность лица, совершившего административное правонарушение претерпевать неблагоприятные последствия личного, организационного или имущественного характера, установленные государством в санкциях правовых норм, применяемые в определенном административно-процессуальном порядке.
Л.Л. Попов сводит административную ответственность к реализации административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных наказаний к гражданам и юридическим лицам, совершившим правонарушение.
O.K. Зателепин подразумевает под административной ответственностью установленные административным законодательством меры воздействия на лицо, совершившее административное правонарушение.
И.М. Машаров и П.И. Кононов рассматривают административную ответственность как метод административной деятельности, заключающийся в применении к этим лицам, совершившим административные, а также иные правонарушения в сфере властно-публичной административной деятельности государства и местного самоуправления, административно-правовых санкций в порядке, предусмотренном нормами административного права
Д.В. Якунин считает, что административная ответственность является составной частью мер административного принуждения, что можно признать пра-вильным с позиции научных разработок теории административного права, поскольку административное принуждение является одним из методов государственного управления.
К.С. Вельский отмечает, что понятие административной ответственности должно синтезировать два основных определения: первое характеризует административную ответственность как объективную категорию, представляющую реакцию государства на административное правонарушение; второе характеризует административную ответственность как субъективно-личностную категорию, показывающую ее как совокупность правомочий наказанного лица.
Думается, что все приведенные точки зрения на понятие административной ответственности верны в той или иной степени, поскольку и действующее административное законодательство не только закрепляет конкретные виды административных правонарушений, в том числе земельные, но и сводит административную ответственность к реакции государства на правонарушение, выражающуюся в применении мер воздействия на правонарушителя. Таким образом, только при наличии совершенного административного правонарушения призывается к правоприменительной практике механизм реализации правовой нормы, закрепляющей административную ответственность на земельные правонарушения.
Правовое регулирование административной ответственности за земельные правонарушения: общая характеристика и проблемы соотношения федерального и регионального законодательства
Многофункциональность земли в жизнедеятельности общества вызывает необходимость ее всемерной охраны, в том числе и посредством установления мер административной ответственности как на федеральном, так и на региональном уровнях.
В федеративном государстве каждый из его субъектов обладает полномочиями по законодательной, правотворческой деятельности, что является жизненно необходимым для субъекта Федерации и общепризнанным в науке и практике.88 Этот тезис напрямую вытекает из конституционных положений статей 1, 3, 72, 76 Конституции РФ. Он был подтвержден и судебными актами, так в Постановлении Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. была сформулирована однозначная правовая позиция о том, что «Конституция Российской Федерации осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения».
Таким образом, как отмечает Ю.А. Тихомиров, «...в условиях федеративного устройства нашего государства его законодательная система имеет два уровня: федеральный и субъектов Российской Федерации. Но эти уровни, законодательства взаимосвязаны и попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы и законодательства. Это единство выражается, прежде всего, в общих целях и принципах законотворчества, в строгой иерархии законодательных и иных правовых актов, в механизмах предотвращения и устранения юридических противоречий».90
Предметами совместного ведения Федерации и ее субъектов являются такие сферы общественных отношений, по регулированию и (или) управлению которыми властные полномочия принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов Федерации. Однако следует иметь в виду, что совместное ведение -это не совместная компетенция. Совместная компетенция органов государственной власти может осуществляться не только по предметам совместного ведения, но и по предметам ведения Федерации или субъекта Федерации, если соответствующие полномочия были переданы государственному органу соответствующего уровня (например, по соглашению)
Трактуя в совокупности конституционные положения и нормы ст. 1 КоАП РФ, следует указать, что административная ответственность, а, следовательно, и законодательство об административных правонарушениях относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Исходя из определения части 2 ст. 76 Конституции РФ, по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. А ч. 5. ст. 76 Конституции установила, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения. Следует отметить, что в правовой литературе высказывается даже мнение о выделении отдельного правового института совместного ведения.
Правовое регулирование административной ответственности на федеральном уровне в превалирующей степени осуществляется Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ (с последующими изменениями). Его основополагающая роль обосновывается также и тем, что отраслевые законодательные акты, в том числе Земельный кодекс РФ (ст. 74), ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 75), Градостроительный кодекс РФ (ст. 58), ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (ст. 29) и др., содержат отсылочные нормы к административному законодательству.
В правовой науке существуют различные взгляды на классификацию источников административного права и, соответственно, административной ответственности.
Так, Ю.А. Тихомиров предлагает выделять в системе источников административного права две подсистемы. К первой подсистеме «собственных источников» административного права предлагается относить: а) административно-правовые идеи и концепции; б) правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и.ее субъектов, включая акты правительств, администраций и ведомственные акты; в) правовые акты государственных, акционерных обществ, корпораций, финансово-промышленных групп и иных хозяйственно-управленческих объединений; г) акты государственных унитарных предприятий, учреждений и организаций; д) административные договоры или управленческие соглашения; е) технико-юридические нормы; ж) административный обычай. Вторую подсистему источников административного права составляют: а) нормы. Конституции РФ, конституций республик, уставы областей и иных субъектов Федерации; б) законы Российской Федерации и ее субъектов; в) указы Президента РФ и акты президентов, глав республик и др.;
Классификация и общая характеристика составов административных земельных правонарушений по КоАП РФ
Рассмотрение составов административных земельных правонарушений в настоящем параграфе будет проведено, исходя из классификации, в основе которой лежит видовой и непосредственный объект административных правонарушений.
В главе 6 КоАП РФ «Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и обществен ную нравственность» содержится ст. 6.3 «Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения». Непосредственным объектом- здесь выступают санитарно-эпидемиологическое благополучие и здоровье населения.
Применение данной нормы основывается на санитарном законодательстве, в систему которого входит базовый закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ в последующих редакциях «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»,177 а также иные нормативные правовые акты. В соответствии со ст. 4 указанного закона он регулирует отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией РФ правграждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. Следовательно, одним из объектов правонарушения, предусмотренного ст. 6.3 КоАП РФ являются общественные экологические отношения. ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» включает ряд норм, непосредственно регулирующих земельные санитарные отношения.
Как отмечают Т.Г. Жданович, О.А. Шевченко, согласно п. 2 комментируемой статьи санитарные правила должны соблюдаться при разработке норм-проектирования; схем градостроительного планирования развития территорий; генеральных планов городских и сельских поселений; проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов. В ст. 21 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» устанавливаются санитарные требования к почвам.
Законодательным источником санитарного законодательства является и ФЗ «Об охране окружающей среды».
Собственно санитарно-эпидемиологические и гигиенические правила устанавливаются целым рядом санитарных правил и норм - СанПиНами.180
Именно нарушение санитарных правил, содержащихся в указанных нормативных правовых актах, и составляют объективную сторону правонарушения, причем деяние, как видится, может совершаться и путем активных действий, и посредством пассивного поведения.
Состав правонарушения, предусмотренного ст. 6.3 КоАП РФ, является» формальным.
Что же касается субъективной стороны, то данное деяние может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности.
Необходимо сказать, что норма ст. 6.3 КоАП является общей по отношению к другим составам административных земельных правонарушений, также связан-ных с возможными нарушениями санитарного законодательства. но-эпидемиологическом благополучии населения». Подготовлен для Системы КонсультантПлюс, 2006.
Далее А.Е. Фокин отмечает, что не по всем указанным составам субъектами правоотношений, привлекающими к административной ответственности за нарушения санитарных норм и правил, выступают центры Госсанэпиднадзора, а только по тем, что перечислены в ст. 23. ІЗ.182
Представляется, что при обнаружении признаков состава административного правонарушения, не подпадающего под юрисдикцию органов Госсанэпиднадзора (а точнее Роспотребнадзора), последние могут привлекать виновных к административной ответственности по ст. 6.3, подразумевающую, как отмечалось, очень широкий охраняемый законом круг санитарных норм и правил.
Нормы ст. 6.4 предполагают более узкий объект посягательств. Что же касается земель, то в данном случае нормы указанной статьи будут действовать.в отношении земельных участков, либо относящихся к определенной категории (зем-ли транспорта, понятия которых дано в ст. 90 Земельного кодекса РФ), либо составляют с упоминающимися в статье зданиями, сооружениями режим единого объекта недвижимого имущества (например, придомовая территория). Выданном случае земельные отношения будут выступать дополнительным объектом к санитарным отношениям.
Земельные административные правонарушения, включенные в главу 7 КоАП РФ,183 как следует из ее названия, объединены, родовым объектом правонарушения - отношения, связанные с правом собственности.
Как известно, в цивилистике имущественные права делят на вещные и обязательственные. Применительно к земельным отношениям к первой группе отно сятся: право собственности, право постоянного (бессрочного)- пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком и сервитуты (ст. 216 ГК РФ). По содержанию полномочия владельцев ограниченных вещных прав уже чем полномочия собственников. Однако, несмотря на это, указанные вещные права пользуются равной гражданско-правовой абсолютной защитой наравне с правом собственности (ст. 305 ГК РФ).184 Большинство представителей науки гражданского права констатирует наличие признаков вещных прав и в некоторых обязательственных отношениях, в частности, договорах аренды, безвозмездного срочного пользования, (ссуды)185 и указывают на возможность защиты прав сторон этих договоров вещно-правовы-ми способами, включаяi виндикацию (истребование из чужого незаконного вла-дения), негаторный иск (устранение препятствия в пользовании), причем защита может быть осуществлена не только от действий третьих лиц, но и от собственника имущества.
Федеральные органы государственной власти как субъекты отношений в области административных земельных правонарушений
Выявление административных земельных правонарушений и привлечение виновных лиц к ответственности возможно только при осуществлении управленческой распорядительной деятельности специально уполномоченных на то органов- государственной- власти- Федерации, ее субъектов или органов- местного самоуправления.
Как верно отмечает В.В. Денисенко, одной из специфических особенностей административно-деликтных отношений является множественность субъектов, противостоящих лицу, совершившему правонарушение, либо нарушившему норму прав Эта множественность составляется как из органов и должностных лиц, осуществляющих земельный и экологический контроль, так и из иных субъектов, призванных возбуждать и рассматривать дела об административных земельных правонарушениях.
В соответствии со ст. 28.1. КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:
1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченны ми составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных 1 данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других, государ ственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие нана- личие события административного правонарушения.329
Однако все из названных поводов к возбуждению дела об административ ном земельном правонарушении либо завершают процедуру земельного контро ля, либо влекут за собою осуществление мероприятий по его проведению. Поэто му логично будет начать характеристику органов административной юрисдик І ции в области земельных правонарушений с органов, осуществляющих земель ный контроль.
Земельное законодательство называет четыре вида земельного контроля: го , сударственный, муниципальный, общественный и производственный. Для ис следуемой сферы правонарушений наиболее распространенной формой выявления административных деликтов являются государственный и муниципальный
земельный контроль, поэтому в рамках настоящего исследования будут проанализированы именно они, поскольку на материалах проверки государственного и муниципального контроля и будет основываться уполномоченный орган, привлекая виновное лицо к административной ответственности за нарушение земельного законодательства.
Однако следует сказать, что данные общественного и производственного контроля также могут послужить поводом для государственного или муници-пального контроля. В соответствии с ч. 2 ст. 73 ЗК РФ, лицо, использующее земельный участок, обязано предоставить сведения об организации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
На этот счет есть нормативное установление о том, что сведения об организации производственного земельного контроля предоставляются лицами, использующими земельные участки, по письменному запросу Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и его территориальных органов не чаще одного раза в год (п.2 Постановления Правительства. Российской Федерации от 15.11.2006 г. № 689 «О государственном земельном контроле»).330
Согласно же Приказу Федерального агентства кадастра объектов недвижимости «О порядке получения сведений по проведению производственного земельного контроля» от 7 апреля 2005 г. N П/0060 титульные владельцы земельных участков должны представлять информацию территориальным органам Ро-снедвижимости, а при непредоставлении или несвоевременном предоставлении таковой, виновные лица должны привлекаться к административной ответственности в соответствии со статьей 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающей ответственность за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом)
