Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Процесс развития нового Российского государства неразрывно связан с необходимостью формирования современного государственного аппарата, деятельность которого должна базироваться на позитивных принципах, сложившихся в мировой практике государственного строительства, государственного управления. В связи с этим существенно повышается роль правового инструмента, с помощью которого реализуются функции государства, — государственной службы. Государственная служба, как правовой институт, имманентно присущий государственному управлению, насчитывает тысячелетнюю историю. Поступательный процесс становления института государственной службы имеет свои особенности, обусловленные конкретными историческими условиями, уровнем экономического развития общества, географическим положением государства, национальными традициями, культурным уровнем развития населения и другими факторами. Однако независимо от указанных условий и дифференцированных представлений о государстве, его роли в жизни общества неизменной оставалась тенденция формирования, развития и укрепления правового статуса публичных агентов государства — государственных служащих, непосредственно представляющих интересы государства, выступающих посредниками между гражданским обществом и государством, являющихся проводниками государственной воли. Успешное и эффективное функционирование государственных органов возможно только благодаря высокопрофессиональной деятельности государственных служащих, обладающих необходимыми деловыми, моральными качествами, позволяющими добросовестно, с полной отдачей и осознанием государственного долга реализовывать публично-властные функции. В свою очередь, успешное формирование кадрового аппарата государственных органов возможно только на основе продуманной политики, включающей элементы материальной заинтересованности, строжайшей дисциплины и стимулирующей самоотверженный труд на благо общества и государства социальной защитой государственных служащих.
Укрепляя правовой статус государственных служащих, включая соответствующий уровень их социальной защиты, государство решает важнейшую задачу по укреплению доверия общества к самому государству. Достойно оплачиваемые, высоко мотивированные государственные служащие являются необходимым инструментом государства в проведении внутренней и внешней политики. Их правомерная и социально направленная государственная деятельность получает легитимную оценку населения, что является чрезвычайно важным в условиях перехода к рыночным отношениям, сопровождающимся беспрецедентной ломкой прежних социально-экономических взаимосвязей в обществе и резким снижением уровня доходов населения, расколом социальных интересов различных групп населения. Такое положение диктует необходимость усиления социальной политики государства.
Политика социальной направленности государства закреплена в Конституции Российской Федерации. В соответствии со статьей 2: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Статья 7 Конституции Российской Федерации определяет Россию как «социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Представляя публичные интересы, государственные служащие сами являются субъектами социальных отношений и так же, как и другие члены общества, нуждаются в социальной защите.
Соответствующий уровень материального обеспечения и социальной защиты государственных служащих играет также важную антикоррупционную роль. Снижая уровень нуждаемости государственных служащих до минимума, государство тем самым уменьшает риск коррупционного поведения своих представителей. При этом следует учитывать тот факт, что среди многотысячной армии государственных служащих по всем видам государственной службы значительная их часть получает заработную плату ниже средней в промышленности. Достаточно изучить информацию на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, чтобы убедиться в наличии вакантных мест и высокой текучести кадров даже в условиях экономического кризиса и сокращения штатов на государственной службе.
Функционирование государственного аппарата, а также процесс государственной службы регламентируется нормативными актами. Современное состояние правового регулирования государственной службы отражает необходимость его дальнейшего совершенствования, в том числе и в области социальной защиты государственных служащих.
Все указанное выше свидетельствует о необходимости теоретического осмысления и практического анализа проблем социальной защиты государственных служащих в целях дальнейшего совершенствования института государственной службы, социальной насыщенности правовых феноменов, отражающих процесс государственной службы.
Состояние научной разработанности темы исследования. Социальная защита — это комплексный публично-правовой институт, получивший развитие в начале 90-х годов прошлого столетия и пришедший на смену такой правовой парадигме, как социальное обеспечение. Теоретическое понимание содержания социальной защиты неоднозначно и представляет широкий спектр мнений. Несмотря на то, что термин «социальная защита» использовался в Европе еще в XIX веке, единого понимания содержания данного термина у зарубежных социологов, юристов и иных специалистов, изучающих данный феномен, нет до настоящего времени. Указанное обстоятельство вполне объяснимо, так как государства реализуют различные модели социальной политики. В настоящее время в отечественной и зарубежной науке аккумулирован значительный потенциал правовых знаний и идей, свидетельствующих о многообразии и широте публично-правового института социальной защиты населения.
Теоретическую основу исследований в области социального обеспечения и социальной защиты населения составляют труды В.С. Андреева, В.А. Ачаркана, М.О. Буяновой, М.Л. Захарова, Т.К. Миронова, Г.С. Скачковой, Э.Г. Тучковой, В.Ш. Шайхатдинова и других ученых. В последние годы наука права социального обеспечения формировалась на основе работ В.С. Аракчеева, Е.Ю. Говорухиной, И.Н. Киселева, Н.А. Купиной, Г.Г. Пашковой, Д.И. Рогачева, Е.В. Чупровой и других авторов.
Проблемы юридического содержания статуса государственных служащих, в том числе социальной защиты и социальных гарантий, рассматривались в научных трудах Д.А. Дедковой, А.А. Демина, А.Н. Богучарского, Е.И.Горбатова, А.А. Гришковца, В.В. Кирпатенко, В.А. Козбаненко, М.Д. Неупокоева, А.В. Оболонского и других ученых. В работах названных авторов обоснованно поднимались вопросы о недостаточности гарантий для государственных гражданских служащих в период реорганизации государственных органов, о необходимости совершенствования системы оплаты труда государственных служащих, целесообразности решения проблемы предельного возраста пребывания на государственной службе.
Вместе с тем формальная неопределенность социальной защиты объясняет неоднозначные подходы к ее содержанию как на уровне правотворческой деятельности государства, так и в науке права. С другой стороны, социальная защита государственных служащих теснейшим образом взаимосвязана с процессом осуществления государственной службы. Таким образом, проблематика социальной защиты государственных служащих может быть предметно и целенаправленно рассмотрена на основе комплексного подхода, сочетающего научные исследования всех трех видов государственной службы с позиции социальных гарантий, правовой поддержки и социальной защиты.
Однако в научных источниках, несмотря на высокопрофессиональную и глубокую разработку проблем правового статуса государственных служащих, установленных им правовых гарантий, пенсионного обеспечения и социального страхования, социальная защита государственных служащих не рассматривается в качестве комплексного правового института служебного права, концептуально ориентированного на реализацию административной реформы.
Таким образом, указанные выше обстоятельства свидетельствуют о необходимости и актуальности проведения комплексного научного исследования понятийного аппарата, правовой природы, возможных направлений совершенствования социальной защиты государственных служащих.
Объектом исследования является система общественных отношений, складывающихся в процессе функционирования государственного аппарата и направленных на обеспечение гарантий социальной защиты государственных служащих.
Предметом исследования выступают:
- историография развития отношений государства и государственных служащих в области социального обеспечения, социальной защиты в России и на основе зарубежного опыта;
- теоретико-методологические аспекты, раскрывающие правовую природу социальной защиты государственных служащих в процессе государственной службы и после ее оставления;
- закономерности, основные тенденции развития социальной защиты государственных служащих;
- правоприменительная практика в области осуществления социальной защиты государственных служащих.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка новой, модернизированной концепции социальной защиты государственных служащих, основанную на комплексном исследовании исторических тенденций и современного состояния социальных гарантий, устанавливаемых для государственных служащих, опирающуюся на законодательно закрепленный принцип социальной защиты, систему гарантий, отвечающих интересам государственных служащих, государства, и легитимную с позиции гражданского общества.
Задачи исследования:
- разработать критериальные признаки, определяющие сущность социальной защиты как публично-правового явления, на основе которых сформулировать дефиницию социальной защиты государственных служащих;
- проанализировать основные тенденции развития законодательства о государственной службе с позиции перспектив повышения уровня социальной защиты государственных служащих;
- определить место и значение социальной защиты государственных служащих в системе построения и функционирования государственной службы;
- сформулировать задачи и функции социальной защиты государственных служащих как необходимого условия повышения мотивации государственной службы и эффективности функционирования кадрового аппарата;
- раскрыть содержание понятия «легитимность социальной защиты государственных служащих в Российской Федерации» и определить степень этой легитимности на уровне гражданского общества;
- рассмотреть социальную защиту государственных служащих в системе принципов построения и функционирования государственной службы Российской Федерации;
- выявить проблемы обеспечения действия принципа социальной защиты государственных служащих;
- раскрыть особенности и содержание современного нормативного правового обеспечения социальной защиты государственных служащих;
- исследовать структуру государственного обеспечения социальной защиты государственных служащих;
- проанализировать проблемные вопросы нормативного правового регулирования социальной защиты государственных служащих;
- определить взаимосвязь социальной защиты государственных служащих с действием механизмов стимулирования эффективной государственной службы;
- показать значение и роль административных регламентов в процессе социальной защиты государственных служащих;
- выработать предложения по совершенствованию социальной защиты государственных служащих на основе модернизации административного законодательства.
Методологическую основу исследования составляют методы: сравнительного правоведения, формально-логический, анализа и синтеза, конкретно-социологический, системно-структурный, формально-юридический, теоретико-прогностический, позволивший сформулировать возможные направления совершенствования законодательства.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды ведущих отечественных и зарубежных ученых, исследовавших проблемы института государственной службы, правового статуса государственных служащих, а также состояние и перспективы развития социальной защиты населения и государственных служащих в частности. В процессе исследования автором использовались положения общей теории права, сформулированные в трудах С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, A.M. Витченко, Ю.А. Дмитриева, В.В. Лазарева, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, В.Д. Сорокина, А.В. Полякова, Т.Я. Хабриевой, P.O. Халфиной и других.
В процессе исследования возникла необходимость теоретического осмысления социальных-правовых, политических, исторических, философских, культурологических вопросов и проблем, раскрытых в работах Ю.Г. Волкова, П.П. Глущенко, В.И. Добренькова, В.М. Капицына, Н.М. Карамзина, А.И. Кравченко, Е.И.Козлова, О.Е. Кутафина, В.Н. Нечипуренко, И.Т Пархоменко, А.В. Попова, А.А. Радугина, Е.И. Холостовой и других.
Научные выводы и предложения, сформулированные в исследовании, основываются на фундаментальных трудах ученых-юристов в области административного права, таких, как Ю.Е. Аврутин, А.П. Алехин, И.Е. Андриевский, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, Ю.М. Буравлев, И.И. Веремеенко, Б.Н. Габричидзе, И.А. Галаган, А.А. Гришковец, А.А. Демин, В.В. Денисенко, М.М. Дикажев, А.С. Дугенец, И.А. Дякина, А.И. Елистратов, Д.С. Измайлов, И.Ш. Килясханов, В.Я. Кикоть, Ю.М. Козлов, Л.М. Колодкин, Б.П. Кондрашов, Н.М. Конин, А.М. Кононов, П.И. Кононов, Е.Г. Крылова, И.И. Кучеров, Р.Д. Курбанов, Г.А. Кузмичева, А.В. Куракин, Е.Б. Лупарев, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, С.Н. Махина, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, И.В. Панова, Л.Л. Попов, Э.Н. Ренов, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, С.Е. Чаннов, К.В. Черкасов и др.
Анализировались научные исследования в области государственной службы, проведенные Т.В. Анисимовой, С.Э. Арутюновой, В.Р. Гильмутдиновым, Т.В. Касаевой, А.А. Чистовым, В.В. Щукиным.
Исследовались также научные идеи, отраженные в диссертациях, посвященных отдельным видам государственной службы: О.В. Исаевой, О.В. Кажаевой, О.Н. Княгининой, С.В. Костроминой, Э.В. Кудис, Р.Д. Курбанова, С.П. Минасяна, М.С. Орлова, Ю.А. Прибытко, К.В. Севрюгина — государственной гражданской службе; А.М. Боброва, Ю.А. Зенцовой, А.М. Касумова, Н.С. Климкина, А.М. Колоскова, А.М. Ломова, З.А. Мамырбаевой, С.В. Михелькевича, Е.Л. Патрашко, А.В. Самойлова, А.С. Шиенковой — правоохранительной службе; О.Ю. Чижиковой, Р.А. Шахбазова — военной службе.
Вопросы пенсионного обеспечения и социальной защиты государственных служащих рассматривались в качестве объекта диссертационных исследований на соискание степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.05 - трудовое право; право социального обеспечения — Е.И. Горбатовым (2001), С.В. Наймушиным (2002), В.В. Кирпатенко (2005), по специальности 12.00.01- теория и история права и государства; история учений о праве и государстве — Д.А. Квасовым (2005); по специальности 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право — Т.В. Фролиной.
Названные исследования, несомненно, представляют собой большой научный интерес в области теории, истории права, административного и трудового права. Вместе с тем в данных трудах отсутствует комплексный подход в оценке состояния и перспектив модернизации социальной защиты государственных служащих по трем видам государственной службы с учетом реалий продолжающейся административной реформы и перманентного процесса модификации законодательства о государственной службе.
Таким образом, указанные выше обстоятельства свидетельствуют о необходимости разработки целостной теоретико-практической концепции принципиально новой системы социальной защиты государственных служащих Российской Федерации в контексте доктрины правового и социально-ориентированного государства.
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составляют: Всеобщая декларация прав человека (1948), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966), Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950), Европейская социальная хартия, Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты в сфере социальной защиты и государственного управления.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика деятельности федеральных органов исполнительной власти, правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, а также судебная практика по вопросам социальной защиты государственных служащих (за 2001-2011г.г); материалы научных конференций, «круглых столов», публикации в периодической печати, посвященные предмету диссертационной работы. В работе использовались материалы статистической информации МВД России (2010- 2011г.г.), результаты проведенного соискателем анкетирования 3 000 сотрудников органов внутренних дел Воронежской и Липецкой области.
Научная и практическая новизна исследования. Диссертация представляет собой первое комплексное научное исследование теоретических, методологических и правоприменительных проблем социальной защиты государственных служащих. Работа подготовлена на основе нового подхода к определению социальной защиты государственных служащих, в соответствии с которым социальная защита рассматривается как комплексная система, включающая: социальное обеспечение, социальное страхование, социальную, а также организационно-правовую поддержку.
В исследовании определена природа организационно-правовой поддержки государственных служащих, основанной на действии комплексного механизма, включающего различные меры обеспечительного характера, направленные на создание благоприятного делового климата в процессе функционирования государственной службы, обеспечения справедливой оплаты труда, исключающие проявление субъективизма в отношении государственных служащих.
Социальная защита государственных служащих рассматривается как важнейший институт современного публичного служебного права Российской Федерации. Определены понятие, основные признаки, задачи, функции и значение в системе построения и функционирования государственной службы социальной защиты государственных служащих.
Автором работы предложен и обоснован тезис о наличии сущностной характеристики государственной службы — этико-гуманистической, имеющей существенное значение в рамках исследования и базирующейся на таких человеческих ценностях, как гуманизм, моральная ответственность, нравственность.
В исследовании сформулировано авторское понимание дефиниции принципов государственной службы и обоснована необходимость закрепления в законодательстве о государственной службе принципа социальной защиты государственных служащих и членов их семей.
Соискателем определена и обоснована взаимосвязь социальной защиты государственных служащих с действием механизмов стимулирования на государственной службе, а также юридической ответственности.
Сформулированы направления совершенствования управленческой деятельности по созданию государственных гарантий социальной защиты государственных служащих, внесены предложения по изменению законодательства о государственной службе, социальному обеспечению.
На защиту выносятся следующие теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:
1. В целях модернизации государственного аппарата и повышения эффективности его функционирования, автором доказывается необходимость формирования комплексного административно-правового института социальной защиты государственных служащих, являющегося составной частью служебного права Российской Федерации. Комплексный характер предполагает определение базисных направлений социальной защиты государственных служащих по всем трем видам государственной службы с последующей дифференциацией мер социальной защиты по соответствующим видам службы.
2. Соискателем выдвигается тезис о наличии такой сущностной характеристики государственной службы, как этико-гуманистическая. Анализ государственной службы как этико-гуманистической категории имеет важное значение для проведенного исследования, так как социальная защита государственных служащих в том числе базируется на таких человеческих ценностях, как гуманизм, моральная ответственность, нравственность. Государственная служба — это служение, прежде всего обществу, от имени государства, которое не может существовать само для себя, изолированно от гражданского общества. С другой стороны, выступая представителями государства, реализовывая его функции в интересах общества, государственные служащие, во-первых, наделены особым правовым статусом, а во-вторых, сами являются представителями этого же общества и, соответственно, нуждаются в защите в процессе выполнения государственно-служебных обязанностей, по завершении служебной деятельности и выходе на пенсию, при наступлении страховых случаев.
3. Представлена авторская дефиниция механизма социальной защиты как системы нормативно установленных, а также реально функционирующих в обществе институтов, направленных на обеспечение достойного уровня жизни всех членов общества. По мнению автора, современная концепция социальной защиты населения основывается на предоставлении материальной и нематериальной поддержки населению при наступлении неблагоприятных социальных факторов с целью стабилизации определенного уровня жизни, а также предотвращения социальных конфликтов.
4. На основе анализа нормативно-правовых актов, определяющих правовой статус государственных служащих по трем видам государственной службы, сформулирован вывод о полисемантическом характере термина «социальная защита». Множественный характер толкования термина «социальная защита» приводит к применению наряду с этим термином таких, как «социальная защита», «правовая защита», «социальная поддержка», «социальная помощь». Это в конечном итоге, отражается на содержании конкретных мер, форм, способов и средств социальной защиты государственных служащих. Так, в Федеральном законе «О федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ понятия «правовая защита» и «социальная поддержка» разделены по разным статьям. Статья 18 названного закона в качестве мер социальной поддержки предусматривает: порядок исчисления стажа для назначения пенсии; случаи льготного исчисления стажа (выслуги); право проезда на попутном транспорте сотрудников при исполнении ими служебных обязанностей и другие. В тексте Федерального закона от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» термин «социальная поддержка» относится только к членам семей сотрудников, погибших (умерших), пропавших без вести при выполнении служебных обязанностей, и представляет собой совершенно иные меры, чем предусмотрены для сотрудников ФСБ. В связи с этим предлагается унифицировать терминологию в отношении мер социальной защиты в текстах нормативных актов, что позволит качественно повысить уровень законодательной техники.
5. Конкретизировано понятие «социальная защита государственных служащих» в широком и узком смысле. В широком понимании социальную защиту государственных служащих можно рассматривать как непрерывный процесс, обеспечивающий нормальное и эффективное функционирование государственного аппарата. В узком смысле социальная защита государственных служащих и членов их семей на современном этапе представляет собой комплекс государственных мероприятий, направленных на обеспечение государственно-служебного иммунитета государственных служащих, охрану от социальных рисков и социальных конфликтов в процессе государственной службы, а также систему государственного обеспечения и обслуживания служащих и членов их семей после оставления службы в силу государственных обязательств.
6. Определены феноменологические признаки социальной защиты государственных служащих, к числу которых относятся:
- специфические субъекты защиты — государственные служащие и члены их семей;
- государственный характер социальной защиты государственных служащих, в силу которого субъекты защиты ограничены по закону в некоторых правах и не имеют достаточно широких возможностей самозащиты, которыми наделены работники в соответствии с трудовым законодательством;
- исключительная роль государства в деле социальной защиты государственных служащих;
- охрана государственно-служебного иммунитета в процессе государственной службы;
- охрана от социальных рисков и социальных конфликтов, социальное обеспечение, социальное обслуживание, социальная поддержка государственных служащих и членов их семей;
- отсутствие системного характера социальной защиты государственных служащих.
7. Предлагается следующая характеристика состояния социальной защиты государственных служащих:
- социальная защита — это многоплановый, комплексный, фундаментальный институт;
- данный институт является непосредственным детерминантом правового, социального государства;
- социальная защита теснейшим образом связана и определяется: политикой, экономическими возможностями государства, культурой, включающей законодательство, традиции, обычаи общества;
- определение социальной защиты как комплексного социального института, ее содержания отсутствует в современном законодательстве;
- однозначно на законодательном уровне не определены цели и задачи социальной защиты;
- в теории права отсутствует единое понимание содержания социальной защиты;
- нормативное регулирование современной системы социальной защиты населения основано на принципах единства и дифференциации предоставляемых форм, способов, методов защиты населения в целом и отдельных категорий;
- кадровое обеспечение штата чиновников на ранних этапах развития государства носило исключительно сословный характер, с перерастанием в последующем в систему формирования государственного аппарата на профессиональной основе с привлечением наиболее интеллектуально развитых членов общества;
- на протяжении истории человеческого общества политика государств разных типов и исторических эпох характеризовалась константой отношения к государственным служащим, созданием и совершенствованием системы льгот и привилегий;
- одним из необходимых факторов повышения эффективности функционирования государственного аппарата должна стать новая социальная политика государства в отношении государственных служащих, целью которой станет главный принцип взаимодействия государства и служащих — полной и всесторонней защиты последних как в период службы, так и после нее.
8. Сформулированы задачи социальной защиты государственных служащих, к числу которых отнесены:
- компенсация ограничений, объективно обусловленных характером деятельности служащих;
- реализация социальных ожиданий служащих, которые легли в основу их профессионального выбора;
- нейтрализация объективных и субъективных факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности;
- материальное и моральное стимулирование служебной деятельности;
- обеспечение государственных гарантий в области социальной защиты государственных служащих и членов их семей.
9. Рассмотрена социальная защита государственных служащих и членов их семей с позиции легитимной оценки со стороны гражданского общества. Высказана необходимость обосновывать социальную политику государства в отношении государственных служащих и членов их семей исходя из исторически сложившихся принципов социального обеспечения и социальной поддержки населения, а также из существа и правовой природы самой государственной службы. Важным моментом при этом отмечается целесообразность прозрачности и открытости всего комплекса мер социальной защиты государственных служащих для гражданского общества.
10. Исследование форм воздействия права на общественное сознание показало, что именно комплексное воздействие права на соответствующих субъектов позволяет сформировать благоприятную общественную среду, которой может быть присуще позитивное правопонимание, а также необходимый уровень легитимности в оценке правовой политики государства. Соответственно, не достигнув необходимого уровня восприятия гражданским обществом действия права, невозможно проводить мероприятия, направленные на модернизацию государственного аппарата, совершенствование института государственной службы, укрепление правового статуса государственных служащих, развитие института их социальной защиты. Отсюда возрастает роль культуроформирующего воздействия права, которое осуществляется на основе реализации образовательных ресурсов права, то есть восприятия его информационной части. Процесс познания права формирует у членов общества идеи о неразрывности делинквентного поведения и возможного наказания, что должно оказывать превентивное воспитательное воздействие, удерживать от желания нарушить закон. В исследовании показано, что делинквентно-превентивное воздействие права имеет значение с точки зрения восприятия гражданским обществом и отдельными его членами правовой политики государства и возможности формирования позитивного, лояльного отношения к этой политике и деятельности государственного аппарата, а также защиты его служащих.
11. В связи с рассмотрением вопроса о принципах государственной службы изложена следующая дефиниция: принципы государственной службы — это формально закрепленные основополагающие идеи, правовые убеждения, выражающие политику и идеологию государства, направленные на формирование нормативной базы, устанавливающие юридические рамки организации и функционирования государственного аппарата. Обоснована необходимость закрепления в законодательстве о государственной службе принципа социальной защиты государственных служащих и членов их семей. В связи с этим рекомендовано в статье 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ зафиксировать принцип социальной защиты государственных служащих и членов их семей.
12. Рассматривая правовое регулирование как необходимую форму воздействия права на общественные отношения, автор исходит из следующего его понимания — это форма действия права посредством реализации функции государства, направленная на установление формальных границ дозволенного поведения участников общественных отношений. Соответственно, правовое регулирование социальной защиты государственных служащих — это воздействие государства с помощью норм права на общественные отношения, участниками которых выступают либо могут выступать государственные служащие, с целью оптимизации их правового статуса в области гарантирования социальных прав.
13. По мнению соискателя, правоприменение понимается:
- как особая форма реализации права, специфика которой определяется субъектным составом, а также осуществляемыми в процессе применения права процессуально регламентированными юридически значимыми действиями, выполняемыми при наличии конфликта по поводу соблюдения, исполнения, использования норм права, сопряженного с нарушением субъективных прав и юридических обязанностей;
- как функциональная деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц, целью которой является восстановление нарушенных прав и исполнение юридических обязанностей;
- как возможность применения государственного принуждения в случаях деструктивного поведения участников отношения по применению права. Это позволяет сделать вывод о том, что субъектами правоприменительной деятельности выступают государственные служащие, чей труд представляет собой специфический вид деятельности, регулируется в особом порядке, носит обеспечительный характер применительно к функционированию государства и, соответственно, должен находиться под особой охраной государства.
14. Определены признаки, определяющие сущность правового обеспечения социальной защиты государственных служащих:
- это динамический процесс, основанный на активных действиях его субъектов;
- правовой основой такого процесса выступают нормы различных отраслей права, вследствие чего он имеет комплексный характер;
- представляет собой систему средств, способов, мер, носящих обеспечительный характер;
- обеспечительные меры носят юридический характер;
- они защищены возможностью применения юридической ответственности;
- данные меры носят высокомотивированный характер, обусловленный значимостью цели правового обеспечения для государства, публичного управления и гражданского общества.
Обобщение приведенных выше признаков позволило сформулировать определение правового обеспечения социальной защиты государственных служащих — это комплексная система мероприятий, включающая: нормотворческий процесс, в области социальной защиты государственных служащих; формирование и повышение правовой культуры граждан, имеющее своим результатом позитивное осознание государственной правовой и социальной политики; правоприменительную деятельность государственных органов и должностных лиц.
15. Согласно распространенной точке зрения, социальная защита представляет собой сочетание трех элементов: социальное обеспечение, социальное страхование, социальная поддержка. Автор полагает, в отношении государственных служащих необходимо добавить четвертое направление — организационно-правовую поддержку. Организационно-правовая поддержка основана на действии комплексного механизма, включающего различные меры обеспечительного характера, направленные на создание благоприятного делового климата в процессе функционирования государственной службы, обеспечение справедливой оплаты труда государственных служащих, адекватной значимости самой службы в обществе. Важным элементом организационно-правовой поддержки государственных служащих выступает также процесс совершенствования нормативно-правовой базы, регулирующей государственную службу, особенно такие ее институты, как: институт оплаты труда; заключения и прекращения действия служебного контракта; дисциплинарной и материальной ответственности; стимулирования служебной деятельности.
16. Анализ порядка замещения должностей государственной гражданской службы, предусмотренного частью 1 статьи 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», показал, что конкурсное замещение должностей призвано, во-первых, оценить профессиональный уровень претендентов на занятие должности, во-вторых, выявить наилучших из них. Принцип конкурентности, присущий конкурсной системе отбора претендентов, стимулирует повышение мотивационных свойств личности. Вместе с тем закон, в целом ряде случаев, предусматривает возможность замещения должностей государственной службы на бесконкурсной основе. В частности, конкурс не проводится при назначении на должности «руководитель», «помощник (советник)», а также при заключении срочного служебного контракта. По мнению автора, подобный подход к замещению должностей государственной службы представляется далеким от совершенства по следующим причинам: во-первых, занятие одних должностей на основе конкурса, а других на бесконкурсной основе не укладывается в концепцию принципа о равенстве возможностей в осуществлении доступа к государственной службе; во-вторых, сам факт бесконкурсной основы замещения должностей на государственной службе свидетельствует о низком престиже такой службы, невысокой ее значимости для государства и общества и, соответственно, низкой оплате труда на ней.
17. Сформулировано суждение о чрезмерной диспозитивности норм института служебного контракта о государственной службе, заключаемого с гражданскими служащими. Так, диспозитивный характер норм статей: 22, в части возможности, а не обязанности проведения конкурса при назначении на отдельные гражданские должности; 27, регламентирующей право устанавливать испытание при поступлении на службу; 32, в части возможности отстранения от гражданской службы гражданского служащего в период урегулирования конфликта интересов; 35, допускающей возможность назначения на ранее занимаемую должность по истечении срока полномочий, и иных статей, с одной стороны, позволяет учитывать специфику и характер отношений на государственной службе в отдельных государственных органах, службах, регионах. Однако, с другой стороны, диспозитивный характер рассматриваемых норм не позволяет избежать субъективистского подхода в отношениях между представителем нанимателя и государственными служащими. Установленные в данном случае пределы усмотрения правоприменителя могут негативно отражаться на состоянии социальной защищенности последних. Автор предлагает изменить редакцию текста статей 22, 27, 32, 35 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» с целью уменьшения пределов усмотрений правоприменителя.
18. Анализ норм законодательства о государственной службе свидетельствует о наличии проблемы субъектного состава в государственно-служебных отношениях, связанной с различным подходом в определении сторон таких правоотношений по различным видам государственной службы. В частности, по закону «О системе государственной службы в Российской Федерации» одним из видов государственной службы является служба правоохранительная. Несмотря на то, что названным законом государственной службе был придан системный характер, правовой статус сотрудников органов внутренних дел до принятия Федерального закона «О полиции» не был четко определен. В названном законе статус сотрудника полиции как государственного служащего обозначен достаточно четко, однако не регламентирован вопрос о сторонах государственно-служебного отношения по поводу службы в полиции. Разъяснения на этот счет имеются в Положении о службе в органах внутренних дел, в котором указано, что контракт о службе в органах внутренних дел заключается между гражданином Российской Федерации и Министерством внутренних дел Российской Федерации в лице начальника соответствующего органа внутренних дел, уполномоченного министром внутренних дел Российской Федерации. Дословное толкование приведенной выше нормы позволяет сделать вывод о том, что сотрудник органов внутренних дел служит не государству, а конкретному министерству. Аналогичным образом сформулирована статья 10 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации»: «Контракт заключается в письменной форме между гражданином и соответствующим таможенным органом в лице его начальника». Своя трактовка сторон контракта о прохождении военной службы дана в Приложении к Указу Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 года № 1237 «Вопросы прохождения военной службы». Статья 4 названного Указа устанавливает, что контракт заключается между гражданином (военнослужащим) и — от имени Российской Федерации — Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба. На основании вышеизложенного соискателем сформулированы выводы:
- по трем видам государственной службы законодатель использует неодинаковое толкование сторон служебных контрактов;
- подобное разнообразие законодательной техники не способствует реализации принципа системности, присущего организации государственной службы;
- стабильность и комплексный характер государственной службы требуют унитарного подхода законодателя в определении субъектного состава государственно-служебных отношений по всем видам государственной службы. Единство конечной цели в процессе государственной службы — служение государству — должно обуславливать типологию правовой терминологии по видам государственной службы. Такое решение вопроса будет способствовать достижению большей унитарности нормативного регулирования государственной службы, в том числе и в области социальной защиты государственных служащих по трем видам государственной службы.
19. В целях усиления социальной защиты государственных гражданских служащих рекомендовано в тексте Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотреть механизм продления срочного служебного контракта для замещения должностей государственной гражданской службы с лицами, достигшими предельного возраста пребывания на службе.
20. Обоснованы предложения о внесении изменения в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»:
- дополнить часть 3 статьи 27 пунктом следующего содержания: «для замещения должностей гражданской службы гражданским служащим, назначенным на должность гражданской службы в порядке внутреннего перевода»;
- пункт 1 статьи 30 дополнить трактовкой понятия «служебная необходимость», а также уточнением, что временное замещение на срок до одного месяца в указанных случаях производится без согласия гражданского служащего;
- дополнить пункт 3 статьи 45 перечнем должностей, по которым устанавливается ненормированный служебный день, а также механизмом исчисления сверхурочного служебного времени при установленном режиме ненормированного служебного дня;
- дополнить пункт 13 статьи 46 нормой о том, что при прекращении или расторжении служебного контракта, освобождении от замещаемой должности гражданской службы и увольнении с гражданской службы гражданскому служащему выплачивается денежная компенсация за все неиспользованные отпуска, включая суммы единовременных выплат в размере двух месячных окладов денежного содержания, полагающиеся при предоставлении федеральному гражданскому служащему ежегодного оплачиваемого отпуска.
21. Часть 11 статьи 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает ежегодное индексирование размеров окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы в соответствии с Федеральным законом о Федеральном бюджете на соответствующий год с учетом уровня инфляции (потребительских цен). Решение об увеличении (индексации) размеров окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы принимается Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации. Однако действие названной нормы в настоящий момент приостановлено на основании Федерального закона от 13 декабря 2010 года №358-ФЗ «О внесении изменения в статью 31 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов». Таким образом, до 2014 года размеры окладов государственных служащих не будут индексироваться с учетом роста потребительских цен. Это означает «замораживание» не только роста заработной платы, но и размеров пенсии за выслугу лет государственным служащим, так как она рассчитывается из заработной платы (но не свыше 2,8 должностного оклада). Следовательно, налицо факт социального неравенства пенсионеров, получающих трудовую пенсию по старости, которая хоть и незначительно, но регулярно увеличивается, и пенсионеров из числа государственных служащих, имеющих низкий уровень обеспечения. При этом действие ч. 12 статьи 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», регламентирующей ежегодное индексирование размера окладов денежного содержания по должностям гражданской службы субъекта Российской Федерации, не приостанавливается и производится в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации. Такое положение вещей свидетельствует о явных диспропорциях в уровнях оплаты труда служащих, принадлежащих к одному виду государственной службы, и требует, по мнению соискателя, законодательного разрешения.
22. Предложено в основе системы материального стимулирования государственных служащих учитывать следующие принципы:
- справедливое вознаграждение, учитывающее значимость для общества и государства деятельности государственного служащего, а также уровень ее опасности и степень риска для жизни;
- недопустимость ухудшения материального положения государственного служащего;
- оптимизация структуры денежного содержания государственного служащего с учетом особенностей вида государственной службы в целях повышения доли оклада денежного содержания в общем объеме оплаты труда;
- совершенствование механизма регулярной индексации денежного содержания и социальных выплат государственным служащим, исходя из уровня инфляции с учетом социально-экономических показателей развития государства;
- обеспечение заинтересованности государственных служащих в повышении результативности служебной деятельности, достижении установленных целей;
- эффективное сочетание материального и нематериального стимулирования государственных служащих с учетом результатов их профессиональной служебной деятельности.
23. Исследование методологии социальной защиты служащих правоохранительных органов, а именно сотрудников органов внутренних дел в процессе служебной деятельности позволило сформулировать следующие выводы, подтвержденные анкетированием трех тысяч сотрудников органов внутренних дел Воронежской и Липецкой области:
- современная модернизация государственной правоохранительной службы невозможна без усиления гарантий социальной защиты сотрудников органов внутренних дел;
- одним из элементов социальной защиты сотрудников органов внутренних дел является процесс создания эффективных механизмов повышения результативности профессиональной служебной деятельности сотрудников, стимулирования их карьерного роста с учетом профессионализма и показателей качества и результативности деятельности;
- материальное стимулирование в виде индексации денежного довольствия сотрудникам требует учета следующих факторов: динамики номинальных и реальных доходов в стране; изменения стоимости жизни различных категорий населения; особенностей деятельности сотрудников; особых экономических факторов, определяемых требованиями экономического развития страны (в частности изменения уровня цен, инфляции); социальных и политических факторов, связанных с необходимостью охраны правопорядка в государстве и в отдельных регионах.
24. Рекомендовано в единой системе нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти в сфере внутренних дел и их сотрудников, принять административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по исполнению государственной функции «Стимулирование на государственной службе, создание условий для карьерного роста сотрудников органов исполнительной власти в сфере внутренних дел с учетом их профессионализма и показателей результативности деятельности». Использование указанного регламента позволит, с одной стороны, повысить мотивацию сотрудников к высоким результатам служебной деятельности, с другой — улучшить уровень их социальной защиты в процессе государственной службы.
25. Определено, что правовой механизм юридической ответственности (в данном случае дисциплинарной и материальной) государственных служащих непосредственным образом влияет на гарантии их социальной защиты. Защитный характер специальной дисциплинарной ответственности государственных служащих проявляется:
- в отношении государственного порядка управления;
- в отношении государственного служащего, привлекаемого к дисциплинарной ответственности, как правовое ее ограничение;
- в отношении государственных служащих, правомерная деятельность которых может быть нарушена в результате дисциплинарного проступка их коллеги.
Защитная функция дисциплинарной ответственности государственных служащих в полной мере может быть реализована только при соответствующем правовом регулировании, основанном на высоком уровне законодательной техники.
26. Аргументирована необходимость регулирования материальной ответственности государственных служащих на основе формирования соответствующего правового института в рамках административного права. Реализация этой задачи возможна на основе принятия специального нормативного акта, предметом регулирования которого станет материальная ответственность государственных служащих по всем видам государственной службы.
27. Рекомендовано в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ предусмотреть главу о социальной защите государственных служащих, в которой, во-первых, определить стандарты государственной социальной защиты, гарантированные для всех государственных служащих независимо от вида службы (гражданской, военной, правоохранительной), ее уровня (в федеральных органах или органах субъектов федерации), во-вторых, дифференцировать меры социальной защиты в зависимости от степени сложности, риска, опасности службы.
В Федеральном законе от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предложено, во-первых, в статье 1 уточнить статус супруги (супруга) при повторной регистрации брака; во-вторых, уменьшить в относительно небольшом тексте закона бланкетные нормы, которых насчитывается более пятидесяти.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования состоит в выработке концепции построения и функционирования системы социальной защиты государственных служащих. Полученные в процессе исследования результаты и основанные на них теоретические выводы решают важные научные задачи: формулирование дефиниции социальной защиты государственных служащих, ее правовой природы; определение структуры, функций социальной защиты государственных служащих и ее места в системе административного права; выработка концептуального подхода в построении социальной защиты государственных служащих.
Автором предложены определения, позволяющие расширить понятийный аппарат служебного права. К числу таких определений относятся «принципы государственной службы», «социальное государство», «организационно-правовая поддержка государственных служащих», «правовое регулирование социальной защиты государственных служащих». Основные положения и выводы работы могут быть использованы в дальнейшей разработке теории административного права, исследованиях отраслевого и межотраслевого характера, в учебном процессе юридических вузов, образовательных заведений МВД и Министерства обороны России.
Практическая значимость результатов исследования состоит в проведении структурно-содержательного анализа нормативно-правовой базы, регулирующей государственную службу, социальное страхование, пенсионное обеспечение государственных служащих. Результаты проведенного исследования могут послужить основой нормотворческой деятельности в области регулирования государственной службы, социальной защиты государственных служащих, а также полезным инструментарием оптимизации правоприменительной деятельности в процессе функционирования государственного аппарата.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет». Наиболее значимые научные и практические результаты подготовленной диссертации отражены в опубликованных монографиях, научных статьях, тезисах докладов на научных конференциях, учебных пособиях, двум из которых («Служебно-трудовые отношения сотрудников ОВД», «Служебно-трудовые отношения с системе государственной службы») присвоен гриф МВД России.
Ряд положений диссертационного исследования апробирован в процессе проведения учебных занятий со слушателями дневного и заочного обучения Воронежского института МВД России, слушателями курсов повышения квалификации названного института — сотрудниками органов внутренних дел более чем из 16 регионов России, студентами Центрального филиала Российской академии правосудия в городе Воронеже.
Полученные результаты нашли отражение:
- в процессе выполнения научно-исследовательской работы в 2010 году (Государственные контракты № 21/7 от 23 августа 2009 года и №21/14 от 28 мая 2010 года) по теме «Разработка проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию федеральных законов о предоставлении служащим правоохранительной службы гарантий жилищных прав государственных служащих», проводимой на основании приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации от 16 ноября 2009 года № 870 «О мероприятиях по выполнению федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013 годы)». В рамках названной научно-исследовательской работы были подготовлены три проекта постановлений Правительства Российской Федерации: «О дополнительных государственных социальных гарантиях, предоставляемых членам семей служащих правоохранительной службы, погибших (умерших), пропавших без вести при исполнении служебных обязанностей», «О предоставлении сотрудникам органов внутренних дел и военнослужащим внутренних войск МВД России единовременной субсидии на приобретение жилого помещения», «О порядке выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов Российской Федерации, лицам начальствующего состава федеральной фельдъегерской связи»;
- в процессе выполнения научно-исследовательской работы в 2011 году по поручению Департамента государственной службы и кадров МВД России на тему «Разработка, апробация и внедрение в государственных органах современных механизмов стимулирования на государственной службе; создание условий для карьерного роста государственных служащих с учетом их профессионализма и показателей результативности деятельности». В рамках исследования был разработан проект Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по исполнению государственной функции стимулирования на государственной службе сотрудников органов исполнительной власти в сфере внутренних дел с учетом их профессионализма и показателей результативности деятельности, который получил положительные рецензии группы экспертов Санкт-Петербургского университета МВД России и Московского университета МВД России;
- в ходе выступлений (2010 и 2011 годы) на заседаниях межведомственной комиссии по приемке научно-исследовательских работ, выполненных в рамках программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013 годы)», в которых вносились предложения по возможным направлениям совершенствования законодательства о государственной службе и, в частности, правоохранительной службе;
- в рамках проведения мониторинга Федерального закона «О полиции» по поручению Министерства внутренних дел России.
Многие результаты диссертационного исследования прошли через дискуссионное обсуждение на международных, всероссийских научно-практических конференциях и круглых столах, в том числе: Межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в современных условиях» (Воронеж, 20 апреля 2000 года); Межвузовской научно-практической конференции «Современные проблемы противодействия преступности» (17—18 мая 2001 года); Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 45-летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного университета (Воронеж, 14 — 15 ноября 2003 года); Всероссийской научно-практической конференции «Современные проблемы борьбы с преступностью» (Воронеж, 13—14 мая 2004 года); Международной научно-практической конференции, посвященной 50-летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного университета (Воронеж, 14 —15 ноября 2008 года); Внутриведомственном (система МВД) круглом столе «Правовые аспекты предупреждения правонарушений» (Липецк, 29 октября 2010 года); Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы формирования высококвалифицированного кадрового состава правоохранительной службы» (Воронеж, 27 мая 2010 года); Всероссийской научно-практической конференции «Общество, право, правосудие» (Воронеж, 15 ноября 2010года); Межведомственном круглом столе «Актуальные проблемы приема на службу в правоохранительные органы специалистов, минимизации увольнения сотрудников в первые годы службы» (Воронеж, 21 апреля 2011 года); Международной научно-практической конференции «Общественная безопасность, законность и правопорядок в III тысячелетии» (Воронеж, 1—2 июня 2011 года); Всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг, 5—7 октября 2011 года) и других.
Диссертация подготовлена на основе многолетних исследований, посвященных социальному обеспечению, социальной защите и государственной службе. По теме диссертационного исследования опубликовано более 50 работ, в том числе двух монографий общим объемом 27 п. л.; четыре учебных пособия, два из которых имеют гриф МВД России объемом 20 п.л.; 16 статей в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена поставленными задачами и отражает логику исследования. Работа состоит из введения, пяти глав, включающих пятнадцать параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов, специальной литературы и приложений, в которых приведены проекты нормативных актов, разработанные соискателем в процессе исследования.
