Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Правовые вопросы профилактической деятельности участковых уполномоченных милиции 12
1. Сущность и значение института участковых уполномоченных милиции в современных условиях . 12
2. Становление профилактической функции в службе участковых уполномоченных милиции 33
3. Правовое регулирование профилактической деятельности участковых уполномоченных милиции 52
ГЛАВА II. Организационные основы профилактической деятельности участковых уполномоченных милиции 73
1. Организационное обеспечение профилактической деятельности участковых уполномоченных милиции 73
2. Информационное обеспечение и планирование профилактической деятельности участковых уполномоченных милиции 95
3. Формы и методы профилактической деятельности участковых уполномоченных милиции 116
Заключение 150
Список литературы, использованной в работе над диссертацией 160
Приложения 173
- Сущность и значение института участковых уполномоченных милиции в современных условиях
- Становление профилактической функции в службе участковых уполномоченных милиции
- Организационное обеспечение профилактической деятельности участковых уполномоченных милиции
- Информационное обеспечение и планирование профилактической деятельности участковых уполномоченных милиции
Введение к работе
Актуальность темы. Анализ оперативной обстановки на территории Российской Федерации свидетельствует об определенных положительных изменениях на основных направлениях борьбы с преступностью. МВД России, его подразделениями на местах принимаются меры по активизации профилактической деятельности. Положительную оценку у населения получило проведение широкомасштабных профилактических мероприятий в регионах с наиболее сложной криминологической обстановкой. Увеличилось количество своевременно предотвращенных и пресеченных преступлений и других правонарушений. Несколько улучшилось информирование населения о способах самозащиты от противоправных посягательств.
Вместе с тем как в силу объективных факторов, так и причин субъективного характера влияние профилактических мер, осуществляемых органами внутренних дел, на состояние и уровень преступности остается недостаточным.
Основная нагрузка по организации и проведению общей и индивидуальной профилактики ложится на участковых уполномоченных милиции. Однако, использование этой службы в качестве резерва для решения кадровых вопросов в других подразделениях, постоянное отвлечение на выполнение несвойственных функций отрицательно сказывается на их качественном составе, организации взаимодействия с населением. Ими утрачиваются оперативные навыки, интерес к работе личным сыском, установлению доверительных отношений с гражданами. Слабо налажено взаимодействие с органами местного самоуправления и общественными организациями в решении задач профилактики правонарушений. Медленно формируется законодательная база по линии предупреждения преступлений и других правонарушений.
Указанные обстоятельства способствуют снижению эффективности профилактической деятельности участковых уполномоченных милиции. На практике это привело к тому, что из арсенала форм и методов они, как правило, ис-
4 пользуют в борьбе с правонарушениями только санкционные средства, которые
не всегда приносят ожидаемый положительный эффект.
Административные санкции являются лишь правовым нежелательным последствием совершенных правонарушений. Они не влияют на генезис правонарушений и поэтому их роль в противодействии противоправному поведению весьма скромна1. Более эффективным средством обоснованно признается профилактика правонарушений, то есть целенаправленная деятельность по устранению или снижению негативного воздействия факторов, обусловливающих совершение административных проступков и преступлений. Однако это направление в современной административной политике Российской Федерации не стало приоритетным . Более того, государство утратило целый ряд прежних позиций в области профилактики правонарушений (ликвидация общественных формирований правоохранительной направленности, службы профилактики в системе МВД России и др.). Предупреждение административных правонарушений как один из основных институтов административно-деликтного законодательства (ст. 7 КоАП РСФСР) не получило нормативного закрепления в новом КоАП РФ. Заметно снижение научного интереса к проблемам профилактики преступлений и других правонарушений. Очевиден и недостаток методических рекомендаций по организационному обеспечению профилактической деятельности участковых уполномоченных милиции.
Анализ литературных источников по исследуемой проблеме позволил выявить следующее. В работах отечественных юристов имеется целый ряд положений и выводов методологического порядка, относящихся к профилактике правонарушений (А.И. Алексеев, Ю.М. Антонян, А.Э. Жалинский, И.И. Кар-пец, В.Н. Кудрявцев, Н.Ф. Кузнецова, А.Г. Лекарь, В.П. Лозбяков, Г.М. Минь-ковский Н.П. Мышляев, Д.К. Нечевин, А.Б. Сахаров и др.).
См.: Мышляев Н.П. Административная деликтология: Вопросы теории и практики: Монография. - М.: ВНИИ МВД России, 2002.
См.: Шергин А.П. Административная политика в правовом государстве // Государство и право. 1998. № 8. С. 7.
Учеными-административистами проведен ряд теоретических и прикладных исследований по проблемам противодействия административным правонарушениям, правоприменительной деятельности органов внутренних дел (Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкин, А.П. Коренев, Ф.Е. Колонтаевкий, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, Н.И. Побежимова, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, М.С. Студеникина, А.В. Серегин, Г.А. Туманов, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.). К вопросам совершенствования административного законодательства обращались Х.А. Андриашин, И.Л. Бородин, В.В. Волошина, А.С. Дугенец, Е.Д. Зайцева, С.Д. Князев, М.Я. Масленников, И.Ш. Килясханов, Л.И. Поспелова, А.С. Прудников, В.Е. Севрюгин, Ю.Н. Старилов, и др. Отдавая должное этим разработкам, отметим, что преимущественно они были ориентированы на исследование административной ответственности, проблемы профилактики правонарушений участковыми уполномоченными милиции не были предметом научного анализа.
Некоторые вопросы, касающиеся правовой природы административных правонарушений, факторов, способствующих их совершению, личности правонарушителя, форм и методов профилактики и повышения эффективности борьбы с ними освещались в трудах С.А. Вахова, Е.В. Додина, Н.М. Дорогих, В.Я. Дякина, СМ. Зырянов, А.П. Клюшниченко, А.В. Крючкова, В.Н. Макарчука, В.В. Попова, В.И. Ремнева и др.
В то же время, комплексно проблема профилактики преступлений и других правонарушений с учетом условий современного этапа российского общества, новых тенденций в развитии криминологической и деликтологической обстановки и требований, предъявляемых к участковым уполномоченным милиции, не исследовались.
Таким образом, значимость проблемы профилактической деятельности участковых уполномоченных милиции, с одной стороны, и недостаточная ее научная разработка - с другой, определили выбор и направление настоящего диссертационного исследования.
Объектом исследования является профилактическая деятельность участковых уполномоченных милиции. Выбор объекта определен тем, что участковые уполномоченные, работая среди населения, осуществляют профилактическое воздействие на лиц, склонных к совершению преступлений и административных правонарушений, выступая при этом организаторами и исполнителями этой работы. В учет принималась не только специфичность профилактической деятельности, но и то обстоятельство, что она во многом определяет конечные результаты работы милиции в целом, ее эффективность в борьбе с преступностью и деликтностью.
Предметом исследования выступают такие стороны объекта, как сущность и значение института участковых уполномоченных милиции; характеристика профилактической функции; правовое регулирование профилактической деятельности участковых уполномоченных; практика (информационное и организационное обеспечение) их деятельности по профилактике административных правонарушений и преступлений.
Цель исследования заключается в рассмотрении теоретических и практических вопросов профилактической деятельности участковых уполномоченных милиции, направленных на дальнейшее совершенствование этого направления их работы.
Для достижения этой цели автор поставил и предпринял попытку разрешить следующие научно-исследовательские задачи:
раскрыть сущность и значение института участковых уполномоченных милиции с позиций современных требований;
проанализировать становление профилактической функции в службе участковых уполномоченных милиции;
рассмотреть особенности правового регулирования профилактической деятельности сотрудников указанной службы;
изучить организационные вопросы обеспечения профилактической деятельности участковых уполномоченных милиции;
осуществить анализ основных форм и методов профилактической деятельности участковых уполномоченных;
подготовить предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования и организации профилактической деятельности участковых уполномоченных милиции.
Методика и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные достижения теории познания. В ходе исследования применялись как традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительное правоведение), так и методы, применяемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, опрос, экспертные оценки).
В диссертации использованы результаты проведенного во ВНИИ МВД России, с участием автора, исследования проблемы совершенствования форм и методов работы подразделений милиции общественной безопасности (п. 6.2. плана НИР-2002 г.). В ходе исследования по специально разработанной методике опрошено 700 участковых уполномоченных милиции, работающих в (городских и сельских населенных пунктах, и в качестве экспертов - 85 руководителей органов внутренних дел (милиции). Для получения обратной связи соискателем изучено мнение 900 граждан (в городах и сельской местности) о деятельности участковых уполномоченных милиции.
Помимо этого, диссертант проанализировал 2000 жалоб, заявлений и писем граждан на действия милиции, поступивших в ГУВД Свердловской области.
Непосредственное исследование проводилось в Воронежской, Ленинградской, Нижегородской, Иркутской, Омской, Ростовской и Свердловской областях.
Выводы и предложения, разработанные диссертантом, базируются на анализе соответствующих нормативных и научных источников, директивных документов МВД России, а также на обобщении и анализе соответствующей практики профилактической деятельности участковых уполномоченных мили-
8 ции, включая критическую оценку и дальнейшее развитие результатов предыдущих исследований пограничных проблем, проведенных во ВНИИ МВД России и образовательных учреждениях системы МВД России.
Научная новизна диссертации заключается в том, что это практически первая работа, выполненная на монографическом уровне после принятия Конституции Российской Федерации, законодательных и ведомственных нормативных актов, в которой с позиций совершенствования в комплексе рассматриваются проблемы профилактической деятельности участковых уполномоченных милиции.
Диссертантом предпринята попытка раскрыть сущность и значение института участковых уполномоченных милиции в современных условиях. В работе рассмотрена эволюция профилактической функции в службе участковых уполномоченных милиции. Обоснована необходимость совершенствования правовых и организационных аспектов профилактической деятельности указанных сотрудников милиции общественной безопасности. В диссертации определены основные направления информационного обеспечения этой деятельности, а также формы и методы реализации профилактической функции участковых уполномоченных милиции.
Новым является и то, что данная проблема рассматривается не изолированно, а во взаимосвязи с социально-экономическими преобразованиями, происходящими в Российской Федерации, с учетом результатов анализа существующей практики реагирования на административные правонарушения применительно к развитию деликтологической ситуации в России.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Особенности института участковых уполномоченных милиции определяются универсальным характером этой должности. В отличие от других сотрудников органов внутренних дел (милиции), являющихся специалистами узкого профиля, участковые уполномоченные - универсалы. Универсальность знаний, умений и навыков, которыми должен обладать участковый уполномоченный, обусловлены многофункциональностью его деятельности.
2. Медленность процесса становления профилактики преступлений и
других правонарушений в определенной мере определяется низким уровнем общей и специальной подготовки большинства участковых уполномоченных, высокой текучестью кадров в этой службе, негативным отношением со стороны работников милиции к профилактике правонарушений, недооценки ими ее возможностей и преимуществ по сравнению с традиционными видами работы (раскрытие преступлений и привлечение виновных к уголовному наказанию).
Повышение эффективности профилактической деятельности участковых уполномоченных милиции сдерживается отсутствием федерального законодательства, регламентирующего вопросы предупреждения преступлений. Этот процесс тесно связан с совершенствованием отраслевого законодательства, в том числе административного, поскольку именно в нем получают свою конкретизацию и детализацию конституционные права и свободы граждан.
Организационное обеспечение профилактической деятельности участковых уполномоченных милиции предполагает создание на всех уровнях системы МВД России самостоятельных профилактических подразделений (управлений, отделов, отделений, групп), которые необходимо комплектовать за счет наиболее квалифицированных сотрудников, обладающих необходимыми профессиональными качествами и практическим опытом работы в этой сфере деятельности.
5. Совершенствование профилактической деятельности участковых
уполномоченных милиции непосредственно связано с улучшением механизма
информационного обеспечения и планированием этой работы указанных со
трудников.
6. Недостаточная результативность профилактической деятельности уча
стковых уполномоченных милиции на современном этапе обусловлена слабой
информированностью субъектов профилактики о формах и методах этой дея
тельности.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит, прежде всего, в том, что ее выводы, предложения и рекомендации обобщают и допол-
10 няют научные знания о процессах, связанных с осуществлением профилактической деятельности участковых уполномоченных милиции в современных условиях. Работа имеет теоретическое и прикладное значение в связи с тем, что в ней на уровне диссертационного исследования дается обоснование наличию специфики в обозначенном направлении деятельности основного субъекта профилактики - участкового уполномоченного милиции. Это касается, в частности, сущности и значения института участковых уполномоченных милиции на современном этапе, специфики применения форм и методов в процессе осуществления профилактической деятельности.
Значимость результатов исследования обусловливается принятым в работе критическим подходом к оценке действующего законодательства, а также практике его применения, прогностическим характером многих выводов диссертанта, апробированием основных положений диссертации на практике и в научно-исследовательской деятельности.
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы, при разработке предложений по совершенствованию правового регулирования профилактической деятельности милиции общественной безопасности; непосредственно в работе органов внутренних дел (милиции) на всех уровнях системы МВД России; в учебном процессе и при дальнейшем исследовании данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена во Всероссийском научно-исследовательском институте Министерства внутренних дел Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в трех научных публикациях, при подготовке аналитических и методических материалов по теме НИР ВНИИ МВД России, а также в учебном процессе в образовательных учреждениях МВД России, что подтверждается 3 актами о внедрении результатов диссертационного исследования.
Структура диссертации была определена, исходя из цели и задач исследования. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка литературы и двух приложений.
Сущность и значение института участковых уполномоченных милиции в современных условиях
Институт участковых уполномоченных милиции относится к числу старейших в системе органов внутренних дел. Его формирование происходило параллельно становлению российской милиции. Правовой основой строительства милиции стала Инструкция об организации советской рабоче-крестьянской милиции от 12 октября 1918 года, подго-товленная по поручению СНК РСФСР НКВД и НКЮ . В данном нормативном акте были закреплены место милиции в системе советского государственного управления и определены ее обязанности. В соответствии с нормативными предписаниями низовым звеном аппарата милиции являлся участок (вскоре был переименован в район), возглавляемый участковым начальником милиции (начальником милицейского района). Ему подчинялись старшие милиционеры и милиционеры. В Инструкции ничего не говорилось о разграничении обязанностей между должностными лицами низового звена милиции и об организационных формах их использования. Следует отметить, что по разнообразию организационных форм использования работников милиции и по времени принятия одной из них в качестве оптимального варианта для всех органов этот процесс в городе был несколько иным, чем на селе. Во всяком случае, в городах идея участкового работника милиции получила повсеместное распространение и четкое правовое оформление раньше. Впервые участковые надзиратели были введены в городах и поселках городского типа. Нормативно правовой статус данного субъекта милиции был закреплен в Инструкции участковому надзирателю в ноябре 1923 г.1 В сельской же местности до 1930 г. имелись различные формы расстановки работников милиции: старших и младших волостных милиционеров. Основные из них были следующие: 1. Все милиционеры находились при волостном (районном) центре. Территория волости (района) на милицейские участки не распределялась. Милиционеры командировались на места по мере необходимости. 2. Все милиционеры находились при волостном (районном) центре, но территория волости (района) была распределена на административные (милицейские) участки. Каждому милиционеру указывался определенный участок, который посещался им при периодических объездах или при очередных командировках. 3. Управление волостной (районной) милиции находилось в волостном (районном) центре, а милиционеры - на своих участках при сельсоветах . Как отмечали специалисты, при распределении волостной милиции по первым двум способам совершенно не достигалась цель приближения милицейского аппарата к населению и не улучшалось качество его обслуживания. Наиболее приемлемым в этом смысле признавался третий способ с вносимыми в него в ряде мест поправками . Милиционеров, работавших на участках, называли участковыми, милиционерами или старшими участковыми милиционерами (по штату они по-прежнему числились как младшие и старшие милиционеры). Специальным приказом НКВД СССР от 13 февраля 1930 года № 109 участковые надзиратели городской милиции и сельские милиционеры райадмотде-лений, осуществляющих работу на участках были переименованы в участковых инспекторов милиции. Однако правовое положение их не изменилось, то есть бывшие младшие волостные милиционеры по-прежнему не имели права исполнять некоторые функции, в частности, дознания. Этот недостаток, характерный для того времени, был устранен Положением об участковом инспекторе в сельских местностях, принятым 31 мая 1930 года1. В ст. 3 данного документа было указано, что «по всяким служебным правам сельский участковый инспектор приравнивается к участковому инспектору в городе». Однако в 1939 г. они были переименованы в участковые уполномоченные (в городе переименование произошло в 1946 году). Оценивая в целом процесс формирования института участкового работника милиции, можно сделать вывод, что необходимость в нем была обусловлена следующими основными факторами: разбросанность, значительная удаленность от районных центров сельских поселений и недостаточная интегрированность городских; неразвитость или отсутствие различных видов связи (транспортной, телефонной, телеграфной и иной); слабая социальная и пространственная мобильность населения, вызывавшая почти полное совпадение трех основных сфер жизнедеятельности человека - труда, быта и досуга. Такое совпадение давало возможность их одновременного «охвата» одним участковым представителем милиции. Действие этих факторов было и остается наиболее ярко выраженным в сельской местности. В городах же, особенно крупных, оно ослабевает, что влечет за собой на протяжении последних 25 лет попытки внесения корректив в содержание деятельности участковых и порядок их использования. С момента своего возникновения должность участкового уполномоченного имела существенные особенности по сравнению с представителями других служб и подразделений милиции, всей системы органов внутренних дел, сложившейся впоследствии. Рассмотрим эти особенности с учетом развития общественных отношений в современных условиях. В отличие от сотрудников других подразделений, решающих, как правило, лишь одну из задач органов внутренних дел, участковые уполномоченные работают практически по всем направлениям деятельности милиции. Изложенное позволяет утверждать о комплексности и многофункциональности деятельности участковых уполномоченных милиции. В них, на наш взгляд, главная особенность данного института. Разумеется, сказанное не означает, что участковые уполномоченные милиции везде и всегда подменяют сотрудников других служб и подразделений, выполняя их работу. Картина поэтому весьма не однородная. Есть направления деятельности, по которым участковые уполномоченные лишь оказывают содействие в решении периодически возникающих вопросов. Например, предварительное следствие. Даже в самых малочисленных горрайорганах внутренних дел участковые уполномоченные выполняют по этому направлению те же обязанности, что и в горрайорганах, имеющих следственные подразделения.
Становление профилактической функции в службе участковых уполномоченных милиции
Разработка научных основ социальной профилактики является ключевой проблемой в приоритетах государственной политики борьбы с преступностью.
Между тем, складывающаяся криминогенная ситуация беспокоит все слои российского общества. Опросы общественного мнения показывают, что эта обеспокоенность все более перерастает в тревогу, вызывает у граждан сомнение в способности государства остановить разгул насилия, преступности, социальных аномалий.
Международный опыт показывает, что при недостаточной эффективности противодействия правоохранительных органов преступности, ее высокой латентносте, низком уровне раскрываемости преступлений, возникает потребность в переносе центра деятельности сил правопорядка на реализацию мероприятий профилактического характера. При этом высоких результатов, как показывает изучение правоприменительной практики, добивается полиция тех стран, в которых созданы специальные подразделения (группы) профилактики, призванные работать в тесном контакте с населением.
Рекомендации по созданию таких служб приняты в 1955 году Конгрессом ООН по предупреждению преступности и мерам обращения с правонарушителями. В них указывается, что подразделения по предупреждению преступности должны решать следующие задачи: участвовать в мероприятиях, связанных с предупреждением преступности путем организации надзора за криминогенными районами и объектами, связи со школой и родителями трудновоспитуемых подростков; координировать деятельность добровольных организаций граждан, участвующих в предупреждении правонарушений; вести разъяснительную работу среди населения по обеспечению их личной и имущественной безопасности, используя при этом средства массовой информации и личные контакты, а также специально подготовленных сотрудников; определять формы участия населения в контроле за криминогенной ситуацией в районе проживания, охране жилища, решении других правоохранительных задач; принимать участие в разработке общенациональных и локальных программ по предупреждению преступности1.
В этой связи следует отметить, что МВД СССР, МВД России в разное время предпринимали неоднократные попытки коренным образом улучшить профилактическую деятельность органов внутренних дел. Однако всякий раз, принимая новые правовые и организационные решения по этому вопросу, руководство констатировало сохранение несоответствия между возможностями служб и подразделений органов внутренних дел и их вкладом в профилактику правонарушений2.
Представляется, что в основе принимаемых решений допускались одни и те же методологические ошибки: значительный объем и многопрофильность профилактической работы возлагались, как правило, на одну службу, одну категорию сотрудников - участковых уполномоченных милиции. Между тем, эффективная профилактическая работа оказывалась нереальной в условиях их специфической должностной многофункциональности. На профилактическую - свою "ведущую функцию" участковые уполномоченные могут расходовать в среднем лишь 15% от ресурса рабочего времени в год.
Эффективность профилактической работы, как показывают материалы исследования, сдерживается вследствие традиционной невосприимчивости управленческих структур к научным рекомендациям и достижениям передового опыта. Научная проработка проблем профилактики на перспективу также не может быть признана удовлетворительной.
См., напр., Пономарев П.Г. Роль ведомственной науки в разработке проблем профилактики правонарушений. Материалы Всероссийской научно-практической конференции по проблеме профилактики правонарушений. М.: ВНИИ МВД России, 1997. С. 46-47.
2 См.: Приказы МВД России от 12 июня 1993 г. № 284 «О мерах по организации и совершенствованию профилактической деятельности органов внутренних дел» и от 11 августа 1998 г. № 490 «Об утверждении нормативных актов о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений».
Отмеченные обстоятельства привели к тому, что в процессе реформирования правовой базы деятельности органов внутренних дел на основе российского законодательства, среди сотрудников милиции стала утверждаться антипрофилактическая идеология. Психология такого рода усилилась после принятия Правительством Российской Федерации постановления № 723 от 17 сентября 1992 г. "Об организационных мерах по выполнению постановления Верховного Совета РСФСР "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О милиции"1.
Для выработки новых организационных решений по совершенствованию профилактической функции органов внутренних дел, адекватной сложившейся криминологической и деликтологической ситуации необходимо, на наш взгляд, проанализировать становление профилактической функции.
В первую очередь, по нашему мнению, необходимо обратиться к теоретическим истокам данной проблемы. В этой связи следует отметить, что термин «функция» имеет несколько значений. Общее понимание связано с ролью, которую выполняет определенный социальный институт или процесс по отношению к целому, с определением его назначения. Употребляется он в смысле «деятельность», «задача».
По мнению А.А. Годунова, функция - это «специфическая деятельность, направленная на достижение цели.,. Специфика этой деятельности... в том, что она связана с достижением только данной цели. Именно поэтому функции не могут перекрещиваться между собой или совпадать; каждая из них играет свою роль, являясь частью общей деятельности...» .
Организационное обеспечение профилактической деятельности участковых уполномоченных милиции
Основная задача участкового уполномоченного милиции - систематическая и планомерная отработка административного участка, в ходе которой и осуществляется комплекс профилактических мероприятий. Участковый принцип организации работы участковых уполномоченных осуществлялся с первых дней их существования. Так, например, приказом № 4 Главного управления РКМ «О принципах организации милиции (1920 г.) предусматривалось деление каждого района на участки, за которыми закреплялись старшие милиционеры1. Инструкцией волостным милиционерам устанавливалось обязательное проживание в указанных им селениях своего района2. В примерной Инструкции районному надзирателю (1923 г.) подчеркивалось, что районы делятся на подрайо-ны, в которых ведут свою работу участковые надзиратели . В Положении, принятом в 1932 году, указывалось, что участковый инспектор проводит работу по обеспечению революционного порядка и борьбе с уголовной преступностью на территории обслуживаемого им участка.
Организация профилактической работы по участковому принципу имеет множество преимуществ. В частности, в результате обслуживания одной и той же территории у участковых уполномоченных милиции складывается полное представление о положении дел на участке в целом, на отдельных его объектах, в определенных жилых секторах и т.п.
Вместе с тем организационные обеспечение профилактической деятельности участковых уполномоченных милиции в различные периоды значительно менялось. В этой связи следует подчеркнуть, что до 60-х годов профилактикой правонарушений занимались все службы органов внутренних дел, исходя из своего отношения к ней и имеющихся возможностей наряду с исполнением других обязанностей. Причины такого положения и краткая характеристика этого периода рассмотрены выше. В этом периоде шло формирование тактико-методических основ профилактики правонарушений, поиск наиболее действенных форм и средств ее осуществления и их законодательное закрепление. По мере преодоления психологического барьера, состоящего в недоверии к профилактической работе, созревания предпосылок ее широкого распространения, появления разнообразного комплекса тактико-методических форм и средств профилактики правонарушений, она становилась одной из основных функций органов внутренних дел. Практика осуществления функции профилактики правонарушений делала все более очевидным тот факт, что в прежних организационных формах ее развитие осложняется, что повышение уровня профилактической деятельности органов внутренних дел, в том числе участковых уполномоченных, возможно при образовании соответствующих структурных подразделений. Объективная необходимость их создания обусловлена, в частности, возрастанием объема работы по профилактике правонарушений и отсутствием в органах внутренних дел подразделения, на которое можно было бы возложить ее осуществление. Практическая реализация идеи организационного обеспечения функции профилактики правонарушений стала возможной потому, что к тому времени сложились и внутренние предпосылки организационного, кадрового, правового и иного характера1.
Профилактическая служба возникла не сразу, процесс ее становления был довольно продолжительным. Дело в том, что здесь уже появились новые причины медленного становления наряду с действием многих прежних причин. Во-первых, существовал психологический барьер непринятия идеи создания специального подразделения для осуществления функции профилактики преступлений. Во-вторых, никто не мог сразу ответить на ряд возникавших в связи с созданием службы профилактики вопросов, многие из которых, кстати сказать, до сих пор остаются проблемными: какой должна быть служба профилактики; ее задачи, функции, роль и место в системе органов внутренних дел, какие силы использовать на создание службы и др. Требовался определенный этап поиска организационных форм осуществления профилактики преступлений и других правонарушений, который можно условно назвать экспериментальным. Его начало относится к концу 60-х годов. Он, в свою очередь, может быть разделен на два периода.
В первом периоде шло выделение отдельных сотрудников органов внутренних дел на осуществление профилактических функций, затем групп и отделений профилактики на уровне горрайорганов внутренних дел или только в управлениях ряда областей. Во втором периоде происходило образование подразделений профилактики снизу доверху в отдельных областях, краях, республиках.
Первое упоминание о создании специального профилактического подразделения приходится на 1967 год1. В сентябре 1967 года в Шуйском горотде-ле милиции Ивановской области - в порядке эксперимента - была образована самостоятельная профилактическая группа из 4-х человек (двух работников уголовного розыска и двух участковых инспекторов), непосредственно подчинявшихся начальнику отдела. Они действовали на основе специально разработанной управлением внутренних дел инструкции, будучи освобожденными от всех иных обязанностей, не связанных с профилактикой преступлений. Основное внимание было обращено на профилактику преступлений со стороны ранее судимых. Поскольку уже первые шаги этого эксперимента оказались весьма обнадеживающими, то с начала 1968 года аналогичные группы были созданы еще в восьми крупных городских и районных подразделениях (во всех трехрайотделах г. Иванова, а также Кинешемском, Фурмановском, Тейковском горотделах и др.), т.е. практически везде, где позволяли штатные возможности.
Почти сразу же после своего создания союзное министерство намечает и проводит в жизнь некоторые мероприятия по разработке проблем предупредительно-профилактической работы. С этой целью была образована специальная комиссия, разработан план, в котором, в частности, предусматривалась разработка нормативных актов по профилактике преступлений.
Информационное обеспечение и планирование профилактической деятельности участковых уполномоченных милиции
Важнейшим элементом эффективного функционирования любой управленческой системы является ее информационное обеспечение. Данное положение в полной мере относится и к организации работы участковых уполномоченных милиции, в том числе и к их деятельности по профилактике преступлений и административных правонарушений. По определению В.Г. Афанасьева, «Информация - это своего рода путеводная нить, которая позволяет людям ориентироваться в сложном лабиринте общественных явлений, воздействовать на них, ставить себе на службу социальные и природные силы, добиваться намеченных целей»1. Проблема информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел нашла определенное отражение в специальной литературе2 и научных исследованиях . В то же время вопросы информационного обеспечения деятельности участковых уполномоченных по профилактике административных правонарушений не являлись предметом специального исследования. Анализ состояния информационного обеспечения деятельности участковых уполномоченных как в целом, так и по названной проблеме показывает, что этот процесс нуждается в совершенствовании. В одних случаях наблюдается переизбыток информации, в других, наоборот, ее не хватает. Отсутствие или неполнота информации о причинах административных правонарушений, совершенных на участке, условиях, способствующих их совершению, и лицах, склонных к совершению правонарушений, приводит к снижению результативности деятельности участковых уполномоченных милиции по профилактике административных правонарушений. Информацию, которая в данном случае может представлять интерес для участковых уполномоченных, можно условно подразделить на два блока: а) о причинах административных правонарушений и условиях, способст вующих их совершению на обслуживаемом участке; б) о лицах, склонных к совершению административных правонарушений и проживающих на обслуживаемом участке (состоящих либо не состоящих на списочном учете в паспорте на участок). Эти блоки тесно взаимосвязаны, так как предполагают комплексное изучение участковым уполномоченным всей совокупности источников информации как для решения вопросов общего предупреждения правонарушений, так и конкретных правонарушений со стороны отдельных лиц. Процессу сбора участковыми уполномоченными милиции информации должны предшествовать этапы определения задач получения информации, перечня вопросов, имеющих важное значение в профилактической работе, и выбора источников получения информации, установления ее характера и необходимого объема (в каждом конкретном случае в зависимости от особенностей обслуживаемого участка). Весь объем информации, собираемой участковым уполномоченным для решения возложенных на него функций по профилактике правонарушений, в том числе и административных, можно условно объединить в следующие группы: 1) демографическая и социально-экономическая характеристика участка; 2) сведения о правонарушениях и лицах, их совершивших; 3) причины правонарушений и условия, способствующие их совершению; 4) территориальная распространенность правонарушений и склонность к их совершению определенных категорий и групп граждан; сведения о противоправном поведении конкретных лиц; 5) способы и средства воздействия на граждан, направленные на сокращение количества совершаемых правонарушений; 6) условия, влияющие на эффективность деятельности участкового уполномоченного милиции. Социально-экономические и демографические характеристики участка обслуживания должны содержать сведения о его географическом расположении на плане города, района, развитии инфраструктуры, численности и состава проживающего населения (возрастные группы, род занятий, уровень образования, миграция и т.п.), его благосостоянии, занятости, возможностях проведения досуга, режиме работы предприятий, учреждений, организаций и т.п. Полученные сведения необходимо сопоставить с данными о зарегистрированных правонарушениях и лицах, их совершивших, с целью установления причинно-следственных связей, что позволит участковым уполномоченным глубже понять причины совершения правонарушений и условия, им способствующие. Изучение социально-экономических особенностей поможет выделить из всей массы явлений те, которые порождают на обслуживаемом участке отдельные виды правонарушений и негативные условия, способствующие их совершению (пьянство, отсутствие условий проведения досуга и т.п.). Информация о причинах административных правонарушений и условиях, способствующих их совершению, является основой для разработки мер по их профилактике на обслуживаемой территории. Однако следует иметь в виду, что при некоторой типичности причин и условий правонарушений проявление их на каждом конкретном участке может быть различным. Учеными давно установлено, что правонарушениям как социальному явлению присуща территориальная неравномерность, которая тесным образом связана с влияющими на нее факторами1. Это обстоятельство должно обязательно учитываться участковыми уполномоченными при организации ими профилактической работы на конкретных участках. Подобная специфика определяется экономическими, демографическими, социальными особенностями района, города, области (края), республики, а также эффективностью применяемых мер борьбы с правонарушениями.
