Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Административно-правовые основы деятельности милиции по борьбе с браконьерством 11
1. Понятие браконьерства и административно-правового способа борьбы с ним 11
2. Распределение компетенции государственных органов в области борьбы с браконьерством 39
3. Задачи по совершенствованию административно-правовой основы деятельности милиции по борьбе с браконьерством 52
Глава II. Организация и основные направления совершенствования административно-правовой деятельности милиции по борьбе с браконьерством 68
1. Организация борьбы с браконьерством в административно- правовой деятельности милиции 68
2. Профилактика браконьерства в административной деятельности милиции 91
3. Взаимодействие милиции с другими государственными органами и общественными формированиями в ходе борьбы с браконьерством 107
4. Применение милицией мер административного принуждения в процессе борьбы с браконьерством 122
Заключение 150
Список литературы 153
Приложение 178
- Понятие браконьерства и административно-правового способа борьбы с ним
- Распределение компетенции государственных органов в области борьбы с браконьерством
- Организация борьбы с браконьерством в административно- правовой деятельности милиции
- Профилактика браконьерства в административной деятельности милиции
Введение к работе
Актуальность исследования. В настоящее время мы являемся свидетелями радикальных перемен в социально-политической и экономической жизни общества. Идет активное формирование качественно новых взаимоотношений личности и государства, личности и окружающей среды.
В связи с этим среди проблем, имеющих общегосударственную значимость, одно из приоритетных мест сегодня принадлежит полной реализации конституционного принципа охраны окружающей среды, и в том числе - рационального использования природных богатств1.
Ряд авторов утверждает, что Россия «...живет в разрушающемся мире в условиях все нарастающего жестокого экологического кризиса, который превращается в кризис всей цивилизации»2 и обусловлен усилением воздействия на природу негативных факторов. В их ряду после загрязнения окружающей среды стоит такое экологическое правонарушение, как браконьерство.
Ежегодно природоохранительными органами в стране вскрывается несколько сотен тысяч фактов браконьерства3, из них не менее трети составляют грубые нарушения4. Браконьерство причиняет огромный экономический и экологический ущерб, который ни в коей мере не может компенсировать ежегодно взыскиваемая с правонарушителей сумма штрафов и исков. Кроме того, браконьерство выступает интенсивным криминогенным фактором и по отношению ко многим другим видам правонарушений. В первую очередь надо указать на причинно-следственную связь браконьерства с убийствами и причинением тяжких телесных повреждений.
1 Конституция РФ. -М.: Экмос, 1998. - Ст. 9.
2 Лосев, К.С., Горшков, В.Г., Кондратьев, К.Я. и др. Проблемы эко
логии России. Russia in environmental crisis. I К. С. Лосев. - М., 1993. - С.4.
3 См. Приложение, табл. 1, диагр.1.
4 Жевлаков, Э.Н. Экологические правонарушения и ответственность
/ Э. Н. Жевлаков. - М.: Интел-Синтез, 1997.
В 1991 году в России было зафиксировано 33,7 тыс. случаев грубых нарушений правил охоты. В 1994 году их было уже 48 тыс., а по итогам 2000 года их общая цифра приблизилась к 60 тыс.1 За 1993-99 г.г. количество лосей в лесах России уменьшилось на 50 тыс. голов, кабанов - на 50 тыс. голов, зайцев - на 635 тыс., водоплавающей птицы - на 3,5 млн. В печати публикуются данные о «великой распродаже тигровых и соболиных шкур, медвежьей желчи и бобровой струи, сайгачьих рогов, женьшеня, редких птиц и насекомых и т.д. В 1997 г. в Приморье только за один рейд было изъято у браконьеров 14 шкур тигра, 6 - белогрудого медведя, 12 кг костей тигра, 162 корня женьшеня» .
К сожалению, приходится констатировать, что на сегодня положение дел в этой сфере если и изменилось, то к худшему. Это подтверждает и анализ статистики по Российской Федерации4. К примеру, в Тульском регионе уменьшаются запасы дичи, 44 процента зверей и 32 процента птиц, входивших в охотничий фонд Тульской области, демонстрируют тенденцию к резкому сокращению поголовья, а часть из них находится на грани исчезновения5.
В 1998 г. в Тульской области было зарегистрировано более 200 преступлений с применением огнестрельного оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, а по состоянию на середину 2001 года эта цифра возросла на 30 процентов. Возросло почти вдвое количество изъятого оружия 6.
Всего же по России насчитывается только зарегистрированных нарушений правил охоты до 70000 в год. А нарушения правил занятия вод-
1 Природа, 2000. - № 12. - С. 14-15.
2 Плахотный, Н.К. Выстрелы в лесу / Н. К. Плахотный // «Человек и
закон», 1998. - № 6. - С. 132-134.
у _^
Трешневиков, А. Монолог депутата Госдумы под грохот браконьерской канонады. Услышим? / А. Трешневиков // «Российская газета», 13.03.1997 г.
4 См.: Приложение, табл. 6.
5 Данные управления охотничьих хозяйств Тульской области за 1997
г.
6 Аналитическая справка УВД Тульской области. - Декабрь 2001 г.
ными добывающими промыслами регистрировались только в 1994 г. более 140000 раз1.
Следует иметь в виду, что приведенные цифры, как считают специалисты, лишь в малой степени отражают реальное положение дел. По мнению многих авторов, латентность экологических преступлений достигает 95-99 процентов2. С учетом латентности удельный вес экологических преступлений в общей структуре преступности в отдельные годы весьма велик (например, за период 1990-1994 г.г. он реально составлял 11-23 про-центов , и нет оснований полагать, что за последнее время он снизился).
Эти и многочисленные другие данные убеждают, что задача охраны животного и растительного мира приобрела в переживаемый нами период общенациональный масштаб. Среди причин, приведших за последние десятилетия к такому состоянию, следует назвать:
законодательные пробелы в области охраны окружающей среды;
недостаточную координированность действий правоохранительных и природоохранительных органов;
снижение уровня жизни основной части населения страны;
преобладание потребительской психологии, слабое развитие экологической культуры общества и т.д.
Налицо качественное изменение характера браконьерства: из достаточно незаметных оно переместилось в число самых прибыльных и опасных для общества видов экологических правонарушений в масштабах страны.
Плешаков, A.M. Уголовно-правовая борьба с экологической преступностью: Автореф. дис.д. юрид. наук. / А. М. Плешаков. - М., 1994.-С.5.
См., напр.: Проблемы охраны окружающей среды в юридической науке и практике. - М., 1994. - С. 65.
3 Плешаков, A.M. Уголовно-правовая борьба с экологической преступностью: Автореф. дис.д. юрид. наук / А. М. Плешаков. - М.,1994. -С.5.
В связи с этим особую актуальность принимают проблемы изучения данного социального и правового феномена. Как показывает анализ статистических данных, до 90 процентов от всех выявленных нарушений природоохранительного законодательства наказывается в административном порядке1. Это свидетельствует о необходимости формирования качественно новой концепции административно-правового регулирования деятельности правоохранительных органов в области охраны флоры и фауны страны.
В юридической литературе уделяется большое внимание проблеме охраны окружающей среды. Различным ее аспектам посвящены работы В. П. Петрова, О. С. Колбасова, И. А. Казанцева, Ю. М. Козлова, В. Л. Мун-тяна, и др. Многие ученые исследуют причины и условия административных правонарушений в области охраны животного и растительного мира. Теоретические основы административной деликтологии в этой области заложены в работах Д. Н. Бахраха, Е. В. До дина, Л. Л. Попова, В. И. Ремнева, А. П. Шергина и др.
Однако следует отметить, что внимание ученых в основном сосредотачивалось именно на теоретических проблемах ответственности за административные правонарушения или на административно-правовых методах охраны животного и растительного мира. Но существующее положение дел требует, как представляется, анализа причин, тенденций и динамики административных правонарушений в области охраны животного мира, и в частности, браконьерства как особого феномена в административно-правовом поле современного российского государства. Такой анализ должен лечь в основу новшеств в законодательстве об охране и рациональном использовании животного мира.
См.: Мещеряков, А. Г. Административные правонарушения в области охраны животного мира: Дис.канд. юрид. наук / А. Г. Мещеряков. -М., 1987.
Анализ работы ряда горрайорганов показывает, что и здесь возникает немало проблем, связанных с недостаточной юридической проработанностью правовой основы действия милиции. В частности, до сих пор нет полной ясности в вопросах взаимодействия административно-правового и уголовного обеспечения ее природоохранительных функций1.
В связи с этим чрезвычайно важным представляется ускорить разработку теоретического обоснования правовой регламентации, повышения организационной упорядоченности усилий органов внутренних дел в борьбе с браконьерством.
С учетом вышеизложенного сделан выбор темы исследования: «Административно-правовая деятельность милиции по борьбе с браконьерством».
Цель его - изучение проблем совершенствования правового обеспечения и организации деятельности милиции по борьбе с браконьерством; внесение научно обоснованных рекомендаций, направленных на повышение эффективности этой деятельности.
Объектом исследования являются правовые и организационные аспекты административно-правовой деятельности милиции по борьбе с браконьерством.
Предмет исследования - отношения правового и организационного характера, возникающие в процессе административно-правовой деятельности милиции по борьбе с браконьерством.
В задачи исследования входит:
Анализ теоретической базы и содержания административно-правовой деятельности милиции по борьбе с браконьерством.
Анализ функционально-правовых проблем выполнения подразделениями милиции природоохранной деятельности.
Правовой базой для данного утверждения выступают положения, сформулированные в Конституции РФ и Федеральном Законе РФ «Об охране окружающей среды» и др.
Оценка эффективности существующей системы и практики взаимодействия подразделений органов внутренних дел в вопросах административной ответственности за нарушения, связанные с браконьерством.
Исследование внутриорганизационного аспекта деятельности государственных органов и милиции по борьбе с браконьерством.
Изучение роли отдельных служб милиции в решении практических задач по охране животного и растительного мира.
Поиск и обоснование предложений по совершенствованию административно-правовой деятельности милиции в области борьбы с браконьерством.
Методологической основой исследования служат современные положения философии, социологии, теории государства и права, законы и нормативно-правовые акты, приказы и решения коллегии МВД РФ, труды Д. Н. Бахраха, Р. Д. Боголепова, Ф. Е. Колонтаевского, А. П. Коренева, Л. Л. Попова и др.
Для решения поставленных задач использован комплекс методов исследования:
исторический метод;
сравнительно-правовой метод;
логико-теоретический;
социологический;
статистический и др.
В процессе исследования автором в общей сложности проанализировано 120 различных нормативных документов, изучено более 340 дел об административных правонарушениях, посягающих на животный и растительный мир РФ, опрошено 727 респондентов (участковые инспекторы милиции, руководители подразделений и сотрудники патрульно-постовой службы, ГИБДД, охотинспекций и рыбнадзора, а также представители различных категорий населения - школьники, студенты, рабочие и т.д.).
Научная новизна и теоретическая значимость диссертационного исследования определяются наличием детального анализа содержания административно-правовой деятельности милиции в вопросах браконьерства.
В работе впервые комплексно изучена внутрисистемная структура
организации административно-правовой деятельности милиции по борьбе
с браконьерством с учетом ее специфики на современном этапе. Рассмот
рены организационно-правовые принципы и формы взаимодействия ми
лиции с государственными органами, призванными бороться с браконь-
* ерством. В целом автором исследованы административно-правовые аспек-
ты участия милиции в решении государственной задачи по сохранению животного и растительного мира Российской Федерации. Совокупность полученных в работе результатов позволит конкретизировать природу и содержание природоохранной работы милиции.
На защиту выносятся следующие положения:
- концептуальное обоснование административной деятельности ми-
, лиции по борьбе с браконьерством;
характеристика теоретических и организационно-правовых основ административной деятельности милиции по борьбе с браконьерством;
механизм реализации взаимодействия милиции с государственными органами, осуществляющими борьбу с браконьерством, и предложения по оптимизации их взаимодействия при решении совместных задач по ох-ране животного и растительного фонда;
выводы и предложения по дальнейшему совершенствованию внут-риорганизационной деятельности милиции по борьбе с браконьерством.
Практическая значимость работы определяется совокупностью выдвинутых предложений по совершенствованию деятельности милиции по борьбе с браконьерством в современных условиях. Сформулированные автором выводы призваны служить связующим звеном между теоретиче-
скими исследованиями в области административно-правовой борьбы с браконьерством и практической деятельностью в этой сфере.
Достоверность и обоснованность результатов исследования
обеспечивалась строгим соблюдением исходных методологических положений, применением методов исследования, адекватных целям и задачам исследования, опытной проверкой гипотезы.
Апробация результатов исследования. Полученные автором результаты обсуждались на заседаниях кафедр административного права и административной деятельности ТФ ЮИ МВД РФ, ЮИ МВД РФ. Научные взгляды автора, сформулированные им в диссертации, обсуждались и получили одобрение на межвузовских научно-практических конференциях «Всеобщая декларация прав человека» (Тула, 1999), «Проблемы борьбы с незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и их использованием в преступных целях» (Москва - Тула, 2000) и др.
Основные положения диссертации опубликованы в 8 работах.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложений.
Понятие браконьерства и административно-правового способа борьбы с ним
Не вызывает возражений, что точная формулировка понятия «браконьерство», как и в целом понятия «экологическое правонарушение», весьма значима для достижения многих важных целей, и в первую очередь для построения методологической базы дальнейшего нормотворческого процесса и выработки единой судебной политики в борьбе с экологическими правонарушениями. Представляется, что вне правильного представления о сущности этого общественно опасного деяния невозможно определение санкций и целей действия соответствующей правовой нормы, объема и задач профилактической деятельности правоохранительных органов.
Слова «браконьер», «браконьерство» происходят из французского языка, где «braque» означает породу собак, a «braconnier» - слугу, в обязанности которого вменялись уход и дрессировка собак. Затем браконьерами стали называть охотников, умело пользовавшихся собаками1. По-видимому, они наносили особенно большой урон природе, и потому их наименование стало отрицательным прозвищем для всех нарушителей охотничьих законов.
В толковом словаре В. И. Даля браконьер - тот, «...кто не по праву охотится в чужих дачах; кто занимается воровскою охотою; дичекрад; вор-стрелок; пострелыцик; наполыцик (от полевать); народ говорит половщик (от облавливать, ловить воровски) . В словаре С. И. Ожегова браконьерство - это «.. .охота или ловля рыбы в запрещенных местах, в запрещенное время или запрещенным способом, а также недозволенная порубка леса»2.
В современном русском языке слово «браконьерство» понимается как неправовое и аморальное поведение по отношению к животному и растительному миру3.
Вместе с тем, несмотря на то, что рассматриваемый термин прочно закрепился в общественном сознании4, он до сих пор не имеет точного юридического определения в научной литературе, а также в нормативных источниках. При этом в научной юридической литературе преобладает точка зрения на браконьерство как «незаконную охоту» и «незаконное рыболовство»5. Однако ряд исследователей (Э. Н. Жевлаков, Ю. М. Ляпунов и др.) добавляет к ним также термин «незаконная порубка деревьев и кустарников»6. Наряду с этим до настоящего времени в законодательстве и научной литературе часто употребляются такие термины, как «нарушение экологического законодательства», «посягательство на животный и растительный мир» и т.д. Такая нечеткость и неоднозначность понятийного аппарата не может способствовать правильному и наиболее полному познанию объективной действительности, тем более что охрана природы в целом и животного и растительного мира в частности все больше становится объектом международной регламентации и международного обмена опытом
В результате проведенного нами исследования выявлено, что в законодательных актах существует лишь понятие «экологическое правонарушение» в разных его видах. Например, в ст. 81 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» экологическое правонарушение определяется как «виновное, противоправное деяние, нарушающее природоохранительное законодательство и причиняющее вред природной среде»3. Определение, данное в Законе, содержит основные отличительные признаки экологического правонарушения, но, по мнению ряда исследователей, имеет ряд недостатков: в нем указаны не все признаки правонарушения (например, его общественная опасность) (Э. Н. Жевлаков) имеет место тавтология - «противоправное деяние, нарушающее законодательство» (Э. Н. Жевлаков, В. В. Петров и др.) не уточнены социальные ценности, составляющие предмет экологических правоотношений, которым причиняется вред (В. С. Шемученко, В. Л. Мунтян и др.) в качестве систематизирующего признака взяты последствия, а не объект правонарушения и т.д.
Таким образом, очевидно, что данное в Законе определение «экологическое правонарушение» нуждается в дальнейшей правовой прораСйкиавшное в полной мере относится и к браконьерству2.
В связи с этим мы предлагаем следующее определение: браконьерство - это общественно опасное, виновное, противоправное, запрещенное под угрозой наказания деяние (действие или бездействие), направленное на причинение вреда отношениям в области охраны и использования животного и растительного мира. Данное определение было положено в основу настоящего исследования.
Исходя из вышеизложенного, следует более подробно остановиться на составе браконьерства как экологического правонарушения, который включает в себя четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону3.
Характеризуя объект, авторы придерживаются различного мнения по этому поводу. Одни из них считают, что рассматриваемые деяния посягают на отношения собственности .
Распределение компетенции государственных органов в области борьбы с браконьерством
В системе мероприятий по рациональному использованию и сохранению богатств природы важное место принадлежит органам, осуществляющим государственное управление и контроль в этой области.
Основным средством достижения согласованного функционирования частей и элементов любой социальной системы управления является организация их взаимодействия2. Система органов государства в области охраны окружающей природной среды, и в том числе борьбы с браконьерством, всегда определялась формой охраны окружающей природной среды, преобладающей в природоохранительной деятельности. В период, когда охрана природной среды решалась преимущественно путем организации рационального использования природных ресурсов, управление и контроль осуществлялись множественной системой органов. В 70-е и 80-е годы в СССР управлением и охраной окружающей природной среды занимались 16-18 министерств и ведомств. Отдельные природные объекты (вода, недра) находились в ведении не одного, а нескольких ведомств одновременно. Как правило, функции государственного контроля, которыми наделялось соответствующее министерство или ведомство, совмещались с эксплуатацией подконтрольного объекта природы. Получалось, что министерство или ведомство от имени государства контролировало самого себя. Отсутствовал координационный орган, объединяющий всю природоохранительную деятельность в одно целое. Все эти недостатки порождали недостаточно ответственное отношение к природе, прежде всего со стороны министерств и ведомств, предприятий и организаций - основных загрязнителей и разрушителей природной среды.
В результате перестройки в организации охраны природы в 1988 г. в масштабе бывшего СССР был создан Государственный комитет охраны природы. Аналогичные комитеты были созданы в России и других республиках бывшего СССР. Комитеты должны были стать координаторами всей природоохранительной деятельности, едиными центрами комплексного управления природопользованием взамен многочисленных ведомственных структур. Однако, как отмечают многие авторы, до конца такую задачу выполнить не удалось2. В 1991 г. Российский комитет по охране природы был упразднен, а вместо него организовано Министерство экологии и природных ресурсов. В его состав вошли преобразованные в комитеты природоохранные службы гидромет, лесного хозяйства, водных ресурсов, охраны и использования недр, рыболовства. На базе шести реорганизованных министерств и комитетов был создан природноресурсовый блок, соединяющий в едином центре всю службу охраны окружающей природной среды.
Однако и этот эксперимент не был удачным. Образованный природ норесурсовый блок оказался мало управляемым. Практика его функционирования показала, что он не способен решать поставленные задачи.
Заложенная в Законе РФ «Об охране окружающей среды» структура органов управления в данной сфере исходит из установившегося в практике (с точки зрения предмета исследования) подразделения органов на две категории: общей и специальной компетенции. Следовательно, как показывает анализ исторического опыта, эта система может нормально функционировать и обеспечивать достижение оптимальных результатов при условии, что будет научно обоснована и четко определена компетенция каждого из органов, входящих в систему.
В юридической литературе существуют различные мнения о сущности и содержании компетенции. Одни авторы полагают, что она включает в себя перечень подведомственных данным органам вопросов1. Другие подчеркивают, что в содержание компетенции входит «...круг задач государственного руководства, для выполнения которых закон устанавливает определенный порядок деятельности»2. Различие в толковании, как представляется, вызвано прежде всего теми обстоятельствами, что в данном случае авторы имеют в виду разные способы нормативного закрепления компетенции: путем определения возложенных на данный орган задач или подведомственных вопросов, порядка их решения и т.п.
Организация борьбы с браконьерством в административно- правовой деятельности милиции
В системе органов внутренних дел борьба с браконьерством осуществляется различными органами, среди которых особое место занимает милиция. В соответствии с основными профессиональными задачами, возложенными на милицию, в ее деятельности выделяются разные направления работы, которые регулируются особыми группами правовых норм и изучаются различными отраслевыми науками, однако в научной литературе справедливо отмечается, что «...было бы неправильным рассматривать их как нечто изолированное друг от друга»1. Исходя из целей данного исследования, мы остановимся на анализе административной деятельности милиции по борьбе с браконьерством.
Следует отметить, что мы согласны с авторами, рассматривающими содержание административной деятельности милиции как реализацию ее функций, осуществляемых в установленных формах и соответствующими методами2. Добавим, что административная деятельность является одн«м из главных направлений в работе милиции по охране отношений, складывающихся в различных сферах общественной жизни.
В работах ученых-административистов достаточно полно и подробно рассмотрены различные аспекты административной деятельности милиции, однако, на наш взгляд, борьба с браконьерством как самостоятельный комплексный вид этой деятельности до сих пор нуждается в дополни тельном анализе. Во многом это является следствием отношения к охране животного и растительного фонда как к второстепенной, косвенной задаче органов внутренних дел.
По-новому раскрылась данная проблема после принятия Закон Об охране окружающей среды», Кодекса РФ об административных правонарушениях, а также других нормативных актов, о которых было сказано в главе 1 настоящего исследования.
Как показано в работах Д. Н. Бахраха, Д. М. Овсянко и др.1, административно-правовая деятельность милиции расчленяется на ряд функций, под которыми понимаются определенные направления этой деятельности. Каждая функция характеризуется обособленностью и однородностью, направленностью действия. В связи с этим функции административной деятельности милиции подразделяются на общие, специальные (основные) и обеспечивающие.
К общим функциям административно-правовой деятельности милиции относятся: прогнозирование и планирование; организация; регулирование; учет; контроль.
2. Содержание административной деятельности милиции, связанной с внешней по отношению к милиции сферой, составляют специальные (основные) функции административной деятельности. Такими функциями в изучаемой нами сфере являются: предупреждение преступлений и других правонарушений в области охраны животного и растительного фонда; выявление причин и усло вий, способствующих совершению преступлений и других правонарушений в рассматриваемой области; принятие мер к их устранению; осуществление индивидуальной профилактической работы с правонарушителями; участие в правовом воспитании граждан; осуществление лицензионно-разрешительной деятельности; охрана собственности в области животного и растительного фонда по договорам; осуществление производства по делам об административных правонарушениях в данной сфере; исполнение в пределах своей компетенции административных взысканий и др.
3. К обеспечивающим функциям относятся: кадровое, финансовое, материально-техническое и иное обеспечение административной деятельности милиции по борьбе с браконьерством.
Общие, специальные (основные) и обеспечивающие функции находятся во взаимосвязи и взаимозависимости. В совокупности они составляют содержание административно-правовой деятельности милиции по борьбе с браконьерством.
Для такой деятельности, на наш взгляд, характерно то, что она преимущественно связана с внешней по отношению к милиции сферой. Эта деятельность - наиболее обширное, емкое направление в работе милиции. В связи с этим большая часть работников милиции осуществляет административные функции. При этом субъектами административной деятельности являются и специальные службы (охраны общественного порядка, ГИБДД, дежурные части и др.), их подразделения, группы, сотрудники милиции (постовые, патрульные и др.).
Данная деятельность милиции в области борьбы с браконьерством регулируется рассмотренными в главе 1 настоящего исследования нормами административного права. В процессе осуществления этой деятельности ее субъекты вступают в административно-правовые отношения с гражданами, не подчиненными в служебном отношении милиции -—тг дарственными органами, общественными организациями, предприятиями, учреждениями, государственными служащими, служащими (представи- телями) общественных организаций, иностранными гражданами и лицами без гражданства.
Профилактика браконьерства в административной деятельности милиции
Особый статус, специфика функций органов внутренних дел требует дифференцированного подхода к определению объема, содержания, форм и методов их деятельности по предупреждению преступлений. Как отмечает Э. И. Петров, «...многие годы декларирующийся лозунг «Профилактика правонарушений - главное направление деятельности всех служб и подразделений» не отвечает объективным условиям функционирования этих служб и подразделений» .
Поэтому, с нашей точки зрения, вопрос о роли милиции в осуществлении профилактики правонарушений в области охраны животного и растительного фонда нуждается в специальном рассмотрении.
В истории организации профилактической деятельности милиции в нашей стране заметны полярные подходы: от гиперболизации ее значения в середине 70-х годов до практически полного забвения в настоящее время. Как представляется, здесь необходимо избегать крайностей, и прежде всего следует определить концептуальные основы профилактической работы вообще и по борьбе с браконьерством в частности.
По этому поводу существуют разные мнения. Одно из них представлено в работах В. Н. Кудрявцева, который представляет многоуровневую схему профилактической работы: на высшем уровне реализуются так называемые общие социальные меры профилактики, которые касаются всего общества, всей социальной системы и направлены на устранение социальных причин преступности. Второй уровень - региональный; третий уровень - индивидуальная профилактика, обращенная к личности1.
Соглашаясь в целом с предложенной структурой профилактической работы, мы, однако же, хотели бы отметить, что не менее важно установить рабочую иерархию не только вертикальных, но и горизонтальных связей между органами, занимающимися профилактикой правонарушений. И здесь стоит сослаться на точку зрения В. Е. Эминова, который считает, что следует начать «... возрождение хорошо зарекомендовавшей себя в недалеком прошлом системы социальной профилактики... Сегодня эта система не работает, хотя теоретически, казалось бы, условия даже улучшились.
В профилактике браконьерства, как, впрочем, и в других сферах социального управления, степень достижения намеченных целей выражается через оценочные категории - состояние, уровень, динамика, качество, количество, коэффициент, интенсивность, оптимальность и др.
Каждая из оценочных категорий характеризует лишь одну сторону (грань, аспект, область) планируемой работы. В совокупности все они должны дать целостную картину об объекте профилактического воздействия. Нельзя судить достаточно объективно об организации профилактической деятельности, не оценивая в комплексе, в определенной системе все элементы понятия эффективности.
Стремление оценить эффективность профилактической деятельности позволяет глубже проникнуть в технологию управления объектом профилактического воздействия, выявить его особенности, расчленить на составные элементы показатели эффективности, каждый из которых имеет собственный критерий оценки.
Это, в свою очередь, даст возможность выбора конкретных методов воздействия, контроля и оценки изучаемого явления.
Рассматривая в свете выдвинутого положения административную деятельность милиции по борьбе с браконьерством, следует отметить, что предупредительная работа и на этом участке борьбы с правонарушениями должна стать одним из главных направлений.
