Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы государственного контроля за деятельностью милиции 16
1. Содержание, сущность и правовая природа государственного контроля за деятельностью милиции 16
2. Принципы осуществления государственного контроля за деятельностью милиции 29
3. Виды государственного контроля за деятельностью милиции 49
ГЛАВА II. Административно-правовые основы государственного контроля за деятельностью милиции 59
1. Административно-правовой статус субъектов государственного контроля за деятельностью милиции 59
2. Формы, методы, процедура государственного контроля за деятельностью милиции 84
3. Вопросы совершенствования государственного контроля за деятельностью милиции 102
Заключение 112
Библиография 117
Приложение 1
Приложение 2
- Содержание, сущность и правовая природа государственного контроля за деятельностью милиции
- Принципы осуществления государственного контроля за деятельностью милиции
- Административно-правовой статус субъектов государственного контроля за деятельностью милиции
- Формы, методы, процедура государственного контроля за деятельностью милиции
Введение к работе
В нашей стране осуществление правовой политики, управления, государственного контроля относится к ведению Российской Федерации. Так, в п. «а» ст. 71 Конституции Российской Федерации определено, что в ведении Российской Федерации находится: «Принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением». В ст. 11 Конституции Российской Федерации установлены субъекты, осуществляющие государственную власть: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Первым в указанном перечне государственных органов страны в соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерации значится Президент Российской Федерации, являющийся в соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации главой государства. В его компетенцию наряду с иными вопросами входит осуществление руководства деятельностью Министерства внутренних дел Российской Федерации1. Вместе с тем в Конституции, законах Российской Федерации полномочия органов власти в части осуществления контроля за деятельностью милиции конкретно не установлены.
Необходимость совершенствования государственного управления в сфере внутренних дел и в том числе одного из его элементов - контроля за деятельностью милиции, как основного субъекта управления в указанной сфере, является актуальной проблемой. На совещании с руководящим составом МВД России в г. Ессентуки Президент Российской Федерации В.В. Путин констатировал: «Пока не удается обуздать рост преступности. При этом крайне велика доля преступлений против личности. Несмотря на ряд успешных дел,
Далее по тексту - МВД России.
4 направленных на борьбу с правонарушениями в экономической сфере,
криминальное и коррупционное давление на экономику не ослабевает» .
Одним из основных и в то же время многофункциональных правоохранительных органов в нашей стране, является МВД России. В соответствии с Положением «О Министерстве внутренних дел Российской Федерации»3 в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации входит милиция.
Существующая система государственного контроля за деятельностью милиции имеет ряд существенных недостатков, вызванных организационно-правовыми проблемами в этой области. По мнению Е.В. Лобановой,4 этому в определенной степени способствует отсутствие, за исключением отдельных работ, фундаментальной научной теории контроля, учитывающей закономерности развития России и системы контрольных органов, недостаточная координация контрольной деятельности многочисленных субъектов контроля, наличие параллелизма и дублирования в их работе, отсутствие четкого разграничения полномочий между контролирующими органами, а также детального административно-правового регулирования их деятельности, в том числе и по вопросам государственного контроля за деятельностью милиции. При этом особое значение приобретает создание необходимых правовых и организационных возможностей для эффективного контроля за исполнением милицией требований нормативных правовых актов, а также принятых Президентом Российской Федерации решений (поручений), поскольку уровень исполнительской дисциплины в целом ряде органов внутренних дел вызывает многочисленные
Газета «Время новостей». «Силовики на очереди». - 2004. - 24 марта. - № 50. -с. 1
3 Указ Президента Российской Федерации от 19.07.2004 №197 «Вопросы
Министерства внутренних дел Российской Федерации». // «Собрание
законодательства Российской Федерации», 2004, №30, ст. 3149. - ст.З.
4 См.: Лобанова Е.В. Организация контроля в области государственной и
муниципальной службы. Автореферат. М.: НИИ проблем укрепления
законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской
Федерации, 1999. - С.З.
5 нарекания. Значительная часть нормативных правовых актов выполняется с
нарушением установленных сроков, не в полном объеме и не должным образом.
По мнению профессора Тихомирова Ю.А., «выход закона в свет нередко не влечет
за собой реальных перемен. Законы и федеральные, и региональные реализуются
плохо»5.
На наличие серьезных проблем в осуществлении государственного контроля на расширенном заседании коллегии МВД России неоднократно обращал внимание Президент Российской Федерации: «Когда 15 ведомств по очереди проверяют одни и те же структуры, это не приносит ничего хорошего, а только лихорадит работу, создает атмосферу слишком пристрастного контроля»6.
На наш взгляд, основной причиной такой ситуации явилось отсутствие стабильной во всех отношениях системы государственного контроля, созданию которой безусловно могло бы способствовать формирование единой, многоуровневой системы правового регулирования рассматриваемого феномена, государственного контроля, в том числе в сфере деятельности милиции. Процесс этот - длящийся, развивающийся, о чем свидетельствуют Указы Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (где впервые конкретно определены федеральные органы исполнительной власти президентского и правительственного блоков, обозначены их контрольные полномочия), а также - от
6 апреля 2004 г. № 490 , утвердивший Положение об Администрации Президента Российской Федерации (в нем определены и контрольные функции данного органа).
Мы считаем, что формирование дееспособной системы государственного контроля за деятельностью милиции в условиях совершенствования
5 Закон - основа стратегии // Информационный бюллетень «Президентский
контроль». - М., 2002 - С.5
6 Стенограмма выступления на расширенном заседании коллегии МВД России
от 21.01.2000 г. - секретариат коллегии МВД России.
7 «Собрание законодательства Российской Федерации», 2004, №11, ст.945.
8 См.: «Российская газета». - 2004. - №72. - 8 апреля.
государственного управления - процесс не одномоментный. Поэтому необходимо его осуществлять поэтапно с последующим уточнением, корректировкой целей, задач, форм, методов - тех общих положений, на основе которых и будет основываться система государственного контроля за деятельностью милиции. Данный вопрос целесообразно рассматривать в рамках проводимой административной реформы.
Целью обеспечения административно-правового регулирования государственного контроля за деятельностью милиции наряду с повышением эффективности работы субъектов государственного контроля, является, и это имеет определяющее значение, - повышение эффективности работы самой милиции в части исполнения ею требований нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности личности, общества и государства. Для решения таких задач, как отметил глава государства, «на государственной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием деятельности является закон. Иначе государство открывает дорогу коррупции. И может наступить момент, когда оно просто переродится, перестанет быть демократическим»9. При этом, как представляется, отсутствие надлежащего административно-правового регулирования деятельности органов госконтроля может лишь обострить существующие проблемы. Контроль же, как обязательная функция и элемент управления направлен на выявление нарушений и принятие мер по их устранению и предупреждению в будущем (превентивная функция контроля).
Об актуальности усиления госконтроля за деятельностью милиции свидетельствует содержание Концепции национальной безопасности Российской Федерации,10 в которой подчеркнуто, что состояние отечественной
9 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
Российской Федерации на 2000 год. // «Российская газета». - 2001. - № 133 - 11
июля.
10 Указ Президента РФ от 17.12.1997 г. № 1300 // Собрание законодательства
РФ. 1997. № 52. Ст. 5909 (используется текст в ред. Указа Президента
Российской Федерации от 10.01.2000 г. № 24).
7 экономики, криминализация общественных отношений, рост организованной
преступности и увеличение масштабов терроризма создают широкий спектр
внутренних и внешних угроз национальной безопасности страны. К основным
направлениям обеспечения национальной безопасности в Концепции, в
частности, отнесено создание эффективного механизма контроля за
соблюдением и исполнением законодательства Российской Федерации, в том
числе по вопросам борьбы с терроризмом, организованной и экономической
преступностью. По мнению Министра внутренних дел Российской Федерации
Р. Нургалиева11, за последние 10 лет экономическая преступность (в том числе
и среди сотрудников милиции) достигла такого уровня, что по влиянию на
экономику и страну превратилась в национальную угрозу.
Наряду с перечисленными обстоятельствами актуальность темы исследования заключается также в том, что эффективный государственный контроль призван в необходимых случаях упредить (нейтрализовать) втягивание милиции, в решение политических и хозяйственных вопросов. В этой связи можно согласиться с выводом Анисимова В.М. о том, что силовые структуры, которые создаются для обеспечения безопасности общества, в определенных условиях сами становились источниками опасности для общества12 (имеется в виду роль НКВД в советский период нашей истории). Эффективный государственный контроль, в том числе за деятельностью МВД России, призван своевременно предупредить о такой угрозе и исключить ее развитие.
В научной литературе, как показывает ее изучение, состояние исследования по данной теме не отвечает современным потребностям, что также характеризует актуальность настоящего исследования и обоснованность выбора темы.
11 Газета «Время новостей». «Силовики на очереди». - 2004. - № 50. - 24 марта.
-С.1.
12 См.: Анисиков В.М. Гражданский контроль за военно-силовыми
структурами. - М., 1996. - С.5.
8 Состояние изученности и разработанности темы. Проблема контроля
возникла не вчера. Она давно разрабатывается как в теоретическом, так и в
теоретико-прикладном аспектах. Определенный научный фундамент по данной
тематике формировался в течение нескольких десятилетий. Среди
фундаментальных трудов и высказанных в них позиций в рамках
рассматриваемой проблемы можно выделить работы К.С. Чекалина, М.С.
Студеникиной, B.C. Основиной, Е.В. Шориной, Е. Старосьцяк, В.М.
Горшенева, И.Б. Шахова и других специалистов.
Кроме того, государственному контролю посвящены работы современных исследователей, например, В.В. Бурцева, A.M. Тарасова, Е.А. Кочерина, А.В. Новикова, Г.В. Атаманчука, В.Е. Чиркина и других авторов. Проблемы контроля за деятельностью органов внутренних дел были предметом изучения ученых в области организации правоохранительной деятельности, например, В.М. Анисимкова, Л.Ш. Берекашвили, СЕ. Вицина, А.П. Герасимова, Г.Г. Зуйкова, Г.А. Туманова, А.Н. Харитонова, В.В Черникова, Н.Д. Шелякина и других.
Вместе с тем изучение научной литературы показало, что комплексного и системного исследования состояния и перспектив государственного контроля за деятельностью милиции до настоящего времени не предпринималось, что, на наш взгляд, подтверждает актуальность выбора темы диссертационного исследования.
Объект и предмет. Объектом данного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правовой регламентации и осуществления государственного контроля за деятельностью милиции. В качестве предмета выступают административно-правовые нормы, регламентирующие отношения, возникающие при осуществлении государственного контроля за деятельностью милиции, а также практика их реализации.
Цели и задачи. Основная цель диссертационного исследования -рассмотрение вопроса об административно-правовом регулировании
9 государственного контроля за деятельностью милиции путем анализа
действующего законодательства, изучения накопленного опыта, определения
роли и места государственного контроля за деятельностью милиции,
теоретического анализа проблем, связанных с регулированием и
осуществлением государственного контроля с позиции административного
права в рассматриваемой области. Что в свою очередь предопределило
постановку и решение следующих задач:
- выделение сущностных признаков понятия государственного контроля,
в том числе государственного контроля за деятельностью милиции и
определение его содержания;
- логическое построение принципов осуществления государственного
контроля за деятельностью милиции;
- определение форм и методов, технологии государственного контроля за
деятельностью милиции;
- формулирование и обоснование необходимости административно-
правового регулирования государственного контроля за деятельностью
милиции в соответствии с действующим законодательством;
выработка предложений по совершенствованию деятельности контрольных органов за деятельностью милиции и определение путей повышения эффективности их работы;
- определение основных объектов (направлений) деятельности милиции,
подлежащих государственному контролю, исходя из компетенции субъектов
государственного контроля.
Методологические основы и методика исследования, эмпирическая и теоретическая основа. В ходе работы над диссертацией использовались общенаучные и частнонаучные методы философии: анализ, синтез, обобщение, систематизация, классификация, системного подхода, значительное место занял сравнительно-правовой анализ нормативных правовых актов по теме исследования.
10 В качестве эмпирической базы исследования использованы научные
публикации, данные периодической печати, анкетирование, материалы
проверок, документы по организации проверок, отчеты контролирующих
органов, справки, ведомственные аналитические материалы, обзоры,
статистические сведения, а также опыт США, международной организации
высших контрольных органов Европы (ЕВРОСАИ)13.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды по теории управления, социологии, административному, конституционному и другим отраслям права. Положения диссертации основываются на изучении и анализе ряда научных работ. Правовую основу диссертационного исследования составили: международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации иные нормативные правовые акты Российской Федерации.
Прикладная значимость исследования определяется тем, что сформулированные в диссертации положения направлены на совершенствование деятельности контрольных органов и могут быть использованы при решении организационных проблем, в законодательной практике и в учебном процессе. Результаты исследования могут применяться при подготовке учебно-методических материалов по различным дисциплинам юридического профиля.
Научная новизна обусловлена тем, что работа является диссертационным исследованием, в котором предпринята попытка комплексного анализа теоретических и правовых проблем с точки зрения регулирования государственного (надведомственного) контроля за деятельностью милиции с позиций науки административного права, имеющего важное значение для повышения эффективности деятельности подразделений
1 э
Контроль в зарубежных странах. // Информационный бюллетень Контрольно-бюджетного комитета при Верховном Совете Российской Федерации. - М., 1992.-С. 3.
милиции, их сотрудников по выполнению поставленных задач, недопущения злоупотреблений и коррупции.
Конкретные проявления научной новизны работы выражены в следующем:
автором выявлена и аргументирована устойчивая зависимость результатов контрольной деятельности и эффективности работы подконтрольных объектов от наличия и состояния административно-правового регулирования механизма реализации субъектами государственного контроля соответствующих функций;
на основе проведенного исследования сформулировано авторское понятие государственнрго контроля за деятельностью милиции; определены его сущностные признаки и субъекты контрольной деятельности;
в авторском подходе оценки административно-правового статуса субъектов государственного контроля за деятельностью милиции и сформулированных на данной основе предложений по его совершенствованию;
структура нормативного правового акта, регулирующего процедуру подготовки и проведения контрольных мероприятий за деятельностью милиции и характеристика его составных частей.
Указанные и другие рассмотренные в диссертации элементы новизны позволяют сделать вывод, что исследование вносит определенный вклад в развитие теории административного права.
Результаты проведенного исследования позволяют вынести на защиту следующие положения:
1. Административно-правовое регулирование государственного контроля за деятельностью милиции - важнейшее ^обстоятельство, влияющее на его результативность, своевременное и полное выявление отклонений в работе милиции и принятие по результатам контроля действенных мер, направленных на устранение выявленных нарушений и совершенствование работы милиции. Отсутствие такого регулирования или недостаточность такой регламентации не только снижает
12 эффективность контрольной работы, но способно дезорганизовать
деятельность подконтрольных субъектов, выступить благоприятным
условием для злоупотреблений и коррупции.
2. Потребность в совершенствовании административно-правового
регулирования государственного контроля за деятельностью милиции
обусловлено необходимостью повышения эффективности ее работы,
высокой степенью динамики сферы общественной жизни, где милиция
осуществляет функции государственного управления. При этом одним из
важнейших требований подобного совершенствования является его
своевременность.
Система субъектов государственного контроля, их полномочия в части контроля за деятельностью милиции. К субъектам госконтроля, исходя из их компетенции, отнесены Президент Российской Федерации и структурные подразделения его Администрации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, суды Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. За деятельностью милиции общественной безопасности, кроме указанных субъектов государственного контроля, контроль осуществляют органы представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. С учетом изложенного, автором предлагается внести изменения в статью 37 Закона Российской Федерации «О милиции», устанавливающие круг субъектов, осуществляющих государственный контроль за деятельностью милиции.
Перечень объектов государственного контроля за деятельностью милиции. К ним относятся: организация и исполнение милицией требований законов Российской Федерации, указов, распоряжений, поручений, посланий Президента Российской Федерации, постановлений, распоряжений, поручений Правительства Российской Федерации, федеральных программ по вопросам, касающимся ее деятельности; состояние реализации стоящих перед милицией задач, а также состояние
13 решения внутриорганизационных (штабных, кадровых, финансово-хозяйственных и иных) вопросов.
Классификация общих и частных принципов государственного контроля за деятельностью милиции. Обоснование их значимости в повышении эффективности работы органов госконтроля за деятельностью милиции. Обоснована необходимость их нормативного закрепления.
Понятие государственного контроля за деятельностью милиции как целенаправленной деятельности уполномоченных государственных контролирующих субъектов, в ходе которой выявляются допущенные подконтрольными субъектами отклонения от нормативно заданных параметров, определяются причины и условия, приведшие и способствовавшие подобному положению, вырабатываются пути преодоления и недопущения их в будущем.
Вариант разработанной соискателем процедуры осуществления контрольных мероприятий, ее нормативно-правовое закрепление. Цель -оптимизация контрольной деятельности, повышение ее эффективности, обеспечение ресурсосбережения, сокращение сроков, отводимых на осуществление контрольного мероприятия и количество его участников, а также избежание проявлений, негативно влияющих на работу проверяемых подразделений милиции, в частности, отвлечения их от исполнения непосредственных служебных обязанностей.
Апробация результатов исследования и их внедрение. Выводы и предложения диссертационного исследования нашли отражение при подготовке в 2002 году в составе рабочей группы Главного управления кадров МВД России законопроекта «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации». В частности, были использованы следующие положения диссертации:
- основные положения и виды государственного контроля за деятельностью милиции;
14 - принципы государственного управления и контроля за деятельностью
милиции;
законодательная регламентация и организационные основы
управленческой деятельности руководящего состава и сотрудников органов
внутренних дел.
Названный законопроект востребован Государственной Думой Российской Федерации как основа законопроекта «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации».
Отдельные положения исследования нашли отражение при подготовке материалов рабочей группы Государственного совета Российской Федерации по вопросам борьбы с наркоманией и алкоголизмом в части, касающейся совершенствования государственного контроля за деятельностью правоохранительных органов, в том числе милиции, по предупреждению и пресечению ими правонарушений, связанных с оборотом наркотических средств.
По результатам рассмотрения материалов рабочей группы Государственного совета Российской Федерации 24 сентября 2002 года Президентом Российской Федерации издан Указ от 24 сентября 2002 года №1068 «О совершенствовании государственного управления в области противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ».
Также апробация и внедрение результатов исследования осуществлены в ходе участия автора на межведомственном научно-практическом круглом столе: «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности в Российской Федерации (административно-правовые аспекты)», состоявшемся в Московском университете МВД России 14 апреля 2004 года.
Обобщения, выводы и рекомендации, приведенные в диссертации, нашли отражение в трех статьях, одна из которых написана в соавторстве, и могут быть использованы при осуществлении государственного контроля за деятельностью милиции, при разработке нормативных правовых актов.
15 Отдельные положения исследования были внедрены в учебный процесс
по курсу «Государственная служба ОВД».
В целях всестороннего исследования проблемы административно-правового регулирования деятельности государственного контроля за деятельностью милиции было проведено анкетирование14 сотрудников Администрации Президента Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации и органов внутренних дел. Всего было опрошено 149 человек.
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования и включает в себя: введение, две главы, состоящие из шести параграфов, заключения, библиографии и трех приложений.
14 См.: приложения 1,2.
Содержание, сущность и правовая природа государственного контроля за деятельностью милиции
Президент Российской Федерации В.В. Путин неоднократно подчеркивал государственную важность контроля в решении вопросов государственного строительства. Так, в Послании главы государства Федеральному Собранию Российской Федерации на 2001 год он особо подчеркнул, что «...контроль за соблюдением федеральных законов следует переводить в плановый режим...»15.
Частое употребление термина «контроль», на наш взгляд, не является весомым аргументом, который бы указывал на достаточную изученность данной функции, элемента, категории управления.
Ознакомление с научной литературой позволяет говорить о том, что к характеристике сущности рассматриваемого нами понятия у разных ученых нет единого подхода. «Контроль», в частности, определяют и как средство, и как форму, и как функцию управления, и как деятельность, и как систему, и как условие, и как явление, и как институт, и тому подобное. Это отражает не столько стремление дать универсальную формулировку контроля, сколько является следствием рассмотрения последнего через интересы представителей различных научных направлений: философских, управленческих, кибернетических16 и других.
Анализ действующего законодательства свидетельствует, что на сегодняшний день нет единого федерального законодательного акта, который бы определял сущность, цели, задачи, принципы и другие общие положения государственного контроля. Попытки законодательного формулирования подобных положений отражены лишь в некоторых нормативных актах, в которых говорится о проведении государственного контроля относительно какой-либо отдельной сферы деятельности . Например, в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля» дается лишь его определение, применимое для достаточно узкой области. Государственный контроль здесь определяется как «проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами»18.
Рассматривая вопрос о сущности государственного контроля за деятельностью милиции необходимо обратиться к истокам толкования самого термина «контроль», в частности, к словарям. У их составителей, как показывает анализ, также отсутствует единая точка зрения о рассматриваемом понятии.
Например, в словаре живого русского языка В. Даля говорится, что контроль происходит от французского «controle», что в переводе на русский язык означает проверка счетов, отчетности.19 СИ. Ожегов трактует «контроль» более широко: проверка, а также наблюдение с целью проверки.20 В Большой Советской Энциклопедии дается более расширенное происхождение слова «контроль», здесь французское слово «controle» со временем трансформировалось в «contrerole», которое и является родоначальником используемого в настоящее время лексемы «контроль»21. Если же мы обратимся к словарю Социальное управление, то увидим иную трактовку: слово контроль имеет свои корни в английском языке, термин «контролировать» определяется несколькими вариантами: проверить или контролировать, регулировать; требовать отчета; сдерживать и направлять свободное действие. В социальном управлении контроль определяется как проверка, наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений. Подобное толкование присутствует и в Кратком Оксфордском словаре, где утверждается, что рассматриваемый термин произошел от английского, ранее упомянутого нами варианта. Один из известных специалистов в области государственного контроля М.С. Студеникина, определяя сущность контроля, говорит, что это функция управления23. Контролю как функции управления, как считают обоснованно Е.В. Шорина и B.C. Основина, присуща следующая специфическая черта: он обеспечивается всеми государственными органами независимо от их основных задач и видов деятельности, которые они осуществляют24. Контроль не представляет сам по себе первичной деятельности: он касается той деятельности, которая осуществляется независимо от контроля 5. Таким образом, контроль можно рассматривать как обособленную функцию, как обязательный этап, которому присущи не только общие положения для всех элементов управления, но и специальные характеристики, соответствующие только для контроля. Придавая контролю первостепенное значение, В.И. Ленин в свое время подчеркивал, что он должен быть регулярным, постоянным и охватывать все стороны общественной жизни: «...Учет и контроль повсеместный, всеобщий, универсальный...» .
Некоторые авторы называют контроль особой социальной функцией, одним из средств получения объективной информации , который позволяет выявлять и предупреждать отклонения, вносить коррективы в деятельность объектов контроля, призван обеспечивать соблюдение нормативных правовых актов, повышение эффективности работы государственных органов при рациональном использовании государственных средств, ресурсов. Это важный элемент текущей руководящей организаторской деятельности, который в различных объемах производится различными государственными органами.
Рассматривая контроль с точки зрения его тесного переплетения с другой деятельностью, осуществляемой субъектами управления, которые в ходе реализации своих задач применяют властные полномочия, если субъект лично осуществляет контроль, то даваемые им указания, скорее всего, относятся не к области контроля, а определяют его должностное положение.
Принципы осуществления государственного контроля за деятельностью милиции
Характеристика основных элементов, составляющих систему государственного контроля за деятельностью милиции, позволяет не только объективно понимать суть и необходимость контрольной деятельности в структуре управления, но также полнее урегулировать данный вопрос. Наряду с этим, еще одним немаловажным аспектом в рассмотрении поставленной нами проблемы является уяснение принципов (основных идей, правил), которыми необходимо руководствоваться на различных стадиях осуществления контрольной деятельности, особенно это важно при отсутствии закрепленных нормативными правовыми актами положений, регулирующих осуществление контроля, отставании административно-правового регулирования от обстоятельств настоящего времени.
В целом, проблема принципов государственного контроля в теоретическом, методологическом и практическом аспектах пока разработана недостаточно и по вопросу их определения применительно к рассматриваемой нами контрольной деятельности пока еще нет единого мнения. С учетом этого некоторые авторы40 при характеристике принципов опираются лишь на положения общей теории права. Вместе с тем эта позиция, на наш взгляд, справедлива только отчасти, поскольку специфика контроля за деятельностью милиции предусматривает свои положения, применяемые только в этой сфере управления.
Принципы государственного контроля за деятельностью милиции должны основываться на объективных явлениях и процессах, раскрывать их природу и роль, правильно отражать закономерности, отношения и взаимосвязи реальности, выражаться в форме, которая соответствует требованиям диалектической логики, показывать развивающуюся сущность определенного явления, способствовать эффективному использованию научных знаний на практике, но при этом необходимо учитывать специфику деятельности милиции.
Существует ряд требований, необходимых для выявления и обоснования таких принципов. Это: отражение наиболее существенных, главных, объективно необходимых закономерностей; определение и выделение устойчивых закономерностей, отношений и взаимосвязей, которые присущи государственному контролю как функции управления, то есть имеют общий характер, присущий любому виду государственного контроля; отражение специфики государственного контроля за деятельностью милиции.
Таким, образом, принципы государственного контроля за деятельностью милиции, представляя собой теоретические положения, отражающие закономерность или, как обоснованно считает профессор Е.А. Кочерин, несколько закономерностей41 контроля выражаются в виде научного положения, применяются в практической и теоретической деятельности. Содержание принципов концентрированно выражает сущность и черты контрольной деятельности в целом. Кроме того, принципы контроля в любой сфере и на любом уровне его применения должны отвечать требованиям определенности, устойчивости, взаимосвязи с другими характеристиками. Е.А. Кочерин42 выделяет также такие требования, как объективность и конкретность, что на наш взгляд больше относится не к требованиям, а к принципам контроля за деятельностью милиции, которые мы рассмотрим далее. Таким образом, под принципами контроля понимаются требования, являющиеся обязательными для всех контролирующих органов, должностных лиц и распространяющиеся на все виды государственного контроля, в частности и за деятельностью милиции.
Рассмотрим условия, послужившие основанием для определения принципов административного государственного контроля, которые должны соблюдаться при осуществлении такого контроля за деятельностью милиции.
Контрольная деятельность должна осуществляться в соответствии с законом и иными нормативными правовыми актами, а именно, на основании, в порядке и в пределах, установленных ими, с учетом объективности и справедливости на основе равенства всех перед законом, не нарушая и соблюдая права, свободы и законные интересы лиц, вовлеченных в процесс, а также с соблюдением презумпции невиновности лица, деятельность которого подвергается контролю, до установления виновности в соответствии с законом43. Данные положения свидетельствуют о наличии принципа законности при осуществлении госконтроля.
При характеристике принципов мы будем иметь в виду, что не все они проявляются одинаково на различных стадиях осуществления контроля. Их регулирующее свойство зависит от задач, стоящих перед контролирующими в каждом определенном случае и роли различных государственных органов и должностных лиц, осуществляющих контрольное мероприятие. Принципы находятся между собой в тесной связи и взаимной обусловленности, что позволяет говорить о наличии их системы.
Формулирование принципов государственного контроля за деятельностью милиции представляется одним из важнейших направлений административно-правового регулирования, поскольку отсутствие установленных и санкционированных государством правил, регулирующих основные положения государственного контроля в России может иметь нежелательные последствия как для самих контролеров, так и для контролируемых подразделений милиции, а также - для сферы, подведомственной последним.
В целом, беря во внимание общепринятую классификацию, в зависимости от объекта применения все принципы государственного контроля можно разделить на два вида: общие и частные.
Общие принципы нашли свое отражение во многих документах. Так, например, Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая X конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ), объявила: «Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем»44.
Такие принципы определяют важнейшие свойства контроля и призваны отражать в целом правила, положения данной сферы деятельности. В силу своего характера они могут использоваться при осуществлении контроля не только за деятельностью милиции. Такие принципы непосредственно закреплены в нормативных правовых актах или вытекают из их содержания. С помощью научного обобщения и анализа нормативных правовых актов, регулирующих деятельность субъектов контроля, можно вывести следующую их систему.
Административно-правовой статус субъектов государственного контроля за деятельностью милиции
Государственный контроль, как неотъемлемая функция и ведущий элемент государственного управления, а также реальное средство обратной связи, направлен на достижение целей государственного строительства. Это достигается, в частности, в результате реализации полномочий субъектов государственного контроля за исполнением подконтрольными объектами требований законов, других нормативных правовых актов, принятия адекватных мер по устранению и предупреждению в будущем выявленных в ходе контроля отклонений.
В этой связи следует заметить, что контрольная функция различных государственных органов осуществляется на основе положений нормативных правовых актов, регламентирующих полномочия субъектов контроля.
Актуальной задачей на современном этапе, как считает глава государства, является снижение неоправданного административного давления различных надзорных органов и инспекций. «Издержки ...очень велики, а порой абсолютно бессмысленны90. В ходе ответов на вопросы россиян 19 декабря 2002 года Президент Российской Федерации подчеркнул: «власть должна быть организована так, чтобы любой уровень управления имел четко очерченные права, обязанности и возможность реализовать эти права и обязанности»91. Речь в данной цитате идет, в частности об обеспечении субъектов госконтроля четкими правами и обязанностями (которые они должны реализовывать строго в рамках требований законов).
Поэтому прежде, чем рассматривать непосредственно административно-правовой статус субъектов государственного контроля за деятельностью милиции необходимо определиться с пониманием данного термина и определиться с его основными элементами.
Административно-правовой статус - основа деятельности любого органа государственной власти. К его основным характеристикам относятся: - точное название органа; - вопросы подчиненности; - цели, задачи и функции; - права и обязанности; - порядок его образования, реорганизации и упразднения; - направления, формы и методы деятельности; - структура органа и многое другое 2.
В этой связи представляется, что понятие правового статуса является понятием более широким, чем административно-правовой статус. Так как правовой статус определяет общее правовое положение того или иного субъекта путем наделения его комплексом прав и обязанностей. Административно-правовой же статус определяется нормами законодательных и иных нормативных административно-правовых актов93.
Таким образом, административно-правовой статус органов государственного контроля за деятельностью милиции - это совокупность установленных и закрепленных нормативными административно-правовыми актами целей, задач, функций, организационной структуры, компетенции, прав и обязанностей, обеспечивающих эффективное осуществление государственного контроля в рассматриваемой области.
Учитывая это, а также, беря во внимание рассмотренные нами виды государственного контроля за деятельностью милиции по субъектам в первой главе позволяет ограничить круг таких субъектов и подробно рассмотреть их административно-правовой статус.
Особенность президентского контроля заключается в том, что он осуществляется за деятельностью всех министерств и ведомств, их структурных подразделений, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, должностных лиц на предмет своевременности и эффективности выполнения требований (предписаний) федеральных законов, указов, распоряжений, поручений, посланий Президента, а также принятых в их исполнение постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации, федеральных программ, международных и ведомственных нормативных правовых актов. Он нацелен не только на выявление отклонений, но и на принятие основным субъектом контроля - Президентом Российской Федерации - мер по их устранению и недопущению в будущем.
В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации как глава государства, гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивающий согласованное взаимодействие и функционирование органов государственной власти (ст. 80 Конституции Российской Федерации), имеет административно-правовой статус как в целом, так и при осуществлении контроля за деятельностью милиции.
Президентский контроль как стратегический осуществляется за основными направлениями деятельности милиции, в частности за состоянием исполнения ею требований нормативных правовых актов по вопросам обеспечения общественного порядка, борьбы с терроризмом, экономической и организованной преступностью, коррупцией, преступлениями против личности, незаконным оборотом оружия, культурных ценностей.
Анализ положений Конституции Российской Федерации (других нормативных актов) показывает, что соответствии с конституционными полномочиями глава государства своими указами назначает на должность руководителей федеральных органов исполнительной власти (п. «д», ст. 83 Конституции Российской Федерации. В части, касающейся МВД России Президент Российской Федерации указом назначает Министра внутренних дел Российской Федерации и других руководителей системы МВД России. Он же уполномочен отстранять их от должности, в том числе и по результатам проведенной проверки субъектами президентского контроля.
К ведущим подконтрольным направлениям деятельности милиции, как показывает проведенный анализ нормативных правовых актов по вопросам работы милиции, а также выступлений главы государства и руководителей МВД России, относятся: обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, борьба с преступлениями против личности, с терроризмом, экономической и организованной преступностью и коррупцией.
Формы, методы, процедура государственного контроля за деятельностью милиции
Формы и методы государственного контроля являются его конкретными объективированными проявлениями, позволяющими в полной мере раскрыть его сущность и содержание. Посредством их применения реализуется компетенция органов государственного контроля за деятельностью милиции.
По мнению Г.В. Атаманчука формы - это внешние, постоянно и типизировано фиксируемые выражения (проявления) практической активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций и обеспечению их собственной жизнедеятельности.
Форму можно определить как внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия, которые, если носят юридический характер или имеют определенное юридическое значение, то обобщенно их можно квалифицировать в качестве административно-правовых форм. Эти действия различны по своему назначению и характеру, что подразумевает неодинаковость вариантов их внешнего выражения. Прежде всего, в таком выражении нуждаются действия, в которых заключено непосредственное управляющее воздействие, в противном случае, цель не будет достигнута.
Формы осуществления государственного контроля, реализующегося при помощи конкретных действий уполномоченных на то органов и лиц, как объективированное выражение сущности124 призваны обеспечить принципы целесообразности и экономичности и позволяют судить о том, как осуществляется государственный контроль, что делается для повышения его эффективности.
Таким образом, форма государственного контроля - это внешнее выражение действий контролирующих субъектов, практическая реализация контрольной деятельности, осуществляемая в пределах предоставленных государственным контрольным органам полномочий, базирующаяся на соответствующих принципах и применяющаяся для достижения поставленных целей с наибольшей степенью эффективности.
В целях качественной подготовки к проведению контрольного мероприятия, эффективного его осуществления и достижение поставленных перед контролем задач оперативно и с наименьшими ресурсными затратами необходимо определить виды форм государственного контроля за деятельностью милиции.
Специфика форм контроля за деятельностью милиции определяется тем, что контролирующие органы «не создают нормы поведения, не занимаются непосредственной исполнительной деятельностью... и в ряде случаев не вправе сами применять какие-либо санкции»,125 их основной задачей является «установление фактов нарушений закона, а в ряде случаев недобросовестности, нецелесообразности» .
Беря во внимание сложившийся практический опыт и исследования специалистов в области контроля, к формам государственного контроля за деятельностью милиции можно отнести ревизию, инспектирование, целевые и комплексные проверки, заслушивания, отчеты, затребование из подразделений милиции документов о выполнении поручений, планов, мероприятий, совещания, а также побочный и частичный контроль .
Однако ограничивать их число только лишь этим перечнем не станем, поскольку нормативными правовыми актами предусмотрен еще ряд специфичных для конкретного органа государственного контроля форм. Так, например, Счетная палата Российской Федерации в своей деятельности использует такие формы, как:
- организация и проведение парламентских (депутатских) расследований, слушаний, приглашение и заслушивание отчетов, докладов, сообщений, предложений руководителей органов государственной власти, в том числе МВД России,
- затребование необходимых документов и материалов по готовящимся и рассматриваемым вопросам в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетах и комиссиях, приглашение (вызов) руководителей и должностных лиц исполнительной власти для дачи пояснений,
- направление депутатских запросов руководителям и должностным лицам по вопросам, относящимся к компетенции палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Заслуживает внимания и точка зрения К.С. Чекалина128. Он привел весьма разветвленную и, на наш взгляд, вполне обоснованную классификацию форм контроля.
