Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Валютно-правовой и налоговый режим ВЭД 15
1. Содержание нздогошго режима ВЭД 15
2. Особенности валютного и налогового контроля в сфере ВЭД 32
3. Правовой статус субъектов ВЭД 48
Глава 2. Особенности правового статуса субъектов валютного и налогового контроля ВЭД 65
1, Система органов и агентов валютного контроля ВЭД 65
2 Органы налогового контроля и особенности их компетенции в сфере ВЭД 89
3. Взаимодействие контролирующих и прштохранительных органов в сфере ВЭД 100
ГЛАВА 3. Проблемы борьбы с нарушениями валютного и налогового законодательства в сфере ВЭД 118
1. Правовые аспекты международного сотрудничества в деле выявления, пресечения и предупреждения нарушений валютного и налогового законодательства, а также финансовых операций, связанных с легализацией (отмыванием) преступно нажитых доходов и имущества, приобретенного незаконным путем
2. Взаимодействие России со специализированными международными и иностранными организациями в борьбе с нарушениями внешнеэкономического законодательства, а также финансовых операций, связанных с легализацией (отмыванием) денежных средств и иного имущества, приобретенного незаконным путем 129
3. Некоторые проблемы привлечения к ответственности за нарушения валютного и налогового законодательства в сфере ВЭД 139
Заключение 162
Приложение № 1
Изменения и дополнения, предлагаемые диссертантом для внесения в закон о валютном регулировании и валютном контроле 177
Приложение № 2
Международные договоры и постановления правительства РФ о сотрудничестве в области борьбы с нарушениями валютного и налогового законодательства 186
Приложение № З
Документы Совета Европы... 192
Приложение № 4
Примеры из практики 193
Приложение № 5
Сокращения, употребляемые в тексте диссертации ..201
Библиография
- Особенности валютного и налогового контроля в сфере ВЭД
- Система органов и агентов валютного контроля ВЭД
- Органы налогового контроля и особенности их компетенции в сфере ВЭД
- Правовые аспекты международного сотрудничества в деле выявления, пресечения и предупреждения нарушений валютного и налогового законодательства, а также финансовых операций, связанных с легализацией (отмыванием) преступно нажитых доходов и имущества, приобретенного незаконным путем
Введение к работе
Диссертация посвящена исследованию важной проблемы правового регулирования валютного и налогового контроля внешнеэкономической деятельности (далее - ВЭД). Выбор темы обусловлен следующими характеристиками.
Актуальность темы диссертационного исследования. Процесс перехода России к рыночным отношениям и кардинальное изменение роли государства в экономической сфере, отмена государственной монополии ВЭД, в том числе валютной монополии, породили целый комплекс новых экономических и правовых проблем. По существу в России создается и совершенствуется новая правовая база регулирования валютного и налогового контроля ВЭД.
Однако формирование этой правовой базы происходит с некоторыми трудностями, поскольку для России это является новым, недостаточно разработанным и продуманным делом. Например, быстрая либерализация ВЭД и отказ от государственной валютной монополии привели к огромному оттоку капитала из России за границу. Несовершенство валютного и налогового законодательства, просчеты и недостаток опыта в работе контролирующих и правоохранительных органов используются в криминальных целях или в сделках, совершаемых в ущерб экономической безопасности государства.
Россия, являясь участницей международного экономического сотрудничества, приобщается к коллективным мерам борьбы с легализацией (отмыванием) денежных средств и иного имущества, приобретенного незаконным путем.
В таких условиях избранная тема диссертации представляется весьма актуальной.
Степень научной разработанности проблемы. До настоящего времени вопросы внешнеэкономических, валютных и налоговых отношений исследовались отдельно один от другого.
Ряд работ по правовым проблемам ВЭД, валютных и налоговых отношений изданы А.Б.Альтшулером, Е.П.Андреевым, Н.М.Артемовым, А.П.Вершининым, Д.В. Винницким, Я.А.Гейвандовым, В.И.Гуреевым,
ч
Б.Ю.Дорофеевым, І \ А.В.Емелиным, Н.Ерпылевой, Н.Н.Земцовым, И.С.Зыкиным, А.Н.Козыриным, А.В.Кириным, Е.С.Кувшиновым, И.И.Кучеровым, В.И. Лисовским, Р.Н.Любимовой, А.Ю.Меркуловым, М.А.Моисеенко, Е.Н.Морозовой, О.М. Олейник, И.В. Новокшоновым, Г.В.Петровой, В.А.Пушиным, Н.В.Сапожниковым, О.Ю.Судаковым, А.С.Титовым, И.О.Хлестовой, Р.А.Шепенко, Т.В.Щербаковой.
Из авторов, освещающих экономические проблемы валютных и налоговых отношений, следует назвать С.А.Александрова, В.П.Астахова, И.Т.Балабанова, А.С.Булатова, Г.Н.Бурлак, В.Ш.Ибрагимова, В.П.Комиссарова, Л.Н.Красавину, О.И.Кузнецову, Э.Ф.Мусина, А.Г.Наговицина, И.Я.Носкову, И.Н.Платонову, Е.В.Поролло, Н.Смородинскую, А.Л.Яковлева.
Однако перечисленные авторы освещали лишь отдельные вопросы валютного и налогового контроля, а комплексного исследования и разработанности современных правовых проблем валютного и налогового контроля применительно непосредственно к ВЭД не имеется. Более того, предпринимаются пока лишь робкие попытки научных исследований проблем совершенствования валютного и налогового контроля в целях предотвращения так называемого «бегства» капитала из России за рубеж.
Еще менее исследованными являются цели и правовые средства валютного и налогового контроля в свете борьбы с легализацией (отмыванием) денежных средств и имущества, приобретенного незаконным путем, а также практические и процессуальные аспекты деятельности федеральных органов налоговой полиции, других правоохранительных и контролирующих органов. В этой области имеются публикации некоторых авторов: Е.П.Андреева, Л.В.Астафьева, А.П.Бембетова, А.В.Борисова, В.И.Волковского, В.Г.Гриба, В.Н.Григорьева, Ю.Н.Демидова. Д.А.Иванова, Э.А.Иванова, И.Н.Куксина, И.И.Кучерова, Е.С.Кушеля, И.Г.Напалковой, В.Н.Нестерова, В.Ф.Пилипенко, В.И.Попова, В.И.Прозорова,
К.С.Родионовой, Р.А.Сафарова, М.П.Смирнова, В.Ф.Солтаганова, П.СЛни. Эти публикации лишь обозначили некоторые контуры правовых и иных проблем, подлежащих скорейшему решению в интересах экономической безопасности России.
Диссертантом опубликован ряд работ по теме настоящего исследования. Однако в данной диссертации предпринята попытка комплексного освещения исследуемой проблемы в целом, чтобы сформулировать основные выводы, к которым пришел автор.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный, системный анализ правового механизма регулирования валютного и налогового контроля ВЭД, который используется для защиты экономической безопасности России, исследование особенностей деятельности и взаимодействия контролирующих и правоохранительных органов, международных и иностранных специализированных организаций в борьбе с нарушениями валютного и налогового законодательства и финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) преступно нажитых доходов и имущества, приобретенного незаконным путем, а также разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию валютного и налогового законодательства применительно к ВЭД.
Цели исследования обусловили постановку и решение следующих задач:
1. Раскрыть содержание валютно-правового и налогового режима ВЭД.
2. Уточнить основные понятия в сфере ВЭД валютная политика, внешнеэкономическое законодательство, валютный контроль, налоговый контроль, орган валютного контроля, агент валютного контроля.
3. Дать определение таким понятиям в сфере ВЭД, как валютно-правовой режим и налоговый режим.
4. Определить систему и указать особенности валютного и налогового контроля в сфере ВЭД.
5. Обозначить специфику валютно-правового и налогового статуса субъектов ВЭД.
6. Определить систему и компетенцию органов валютного и налогового контроля, агентов валютного контроля в сфере ВЭД.
7. Дать характеристику правовых основ взаимодействия контролирующих и правоохранительных органов в сфере ВЭД.
8. Осветить правовые аспекты международного сотрудничества и взаимодействия в борьбе с нарушениями валютного и налогового законодательства в сфере ВЭД.
9. Сформулировать предложения по совершенствованию валютного и налогового законодательства.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования является система валютного и налогового контроля ВЭД, ее реальное состояние, пути совершенствования и перспективы развития.
Предметом исследования выступают нормы валютного и налогового законодательства, формы и методы осуществления валютного и налогового контроля, деятельность федеральных органов налоговой полиции, других правоохранительных и контролирующих органов, международных и иностранных специализированных организаций, занимающихся борьбой с нарушениями валютного и налогового законодательства и финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) преступно нажитых доходов и имущества, приобретенного незаконным путем, а также данные. характеризующие состояние, динамику и структуру валютных и налоговых правонарушений.
Методологическая, теоретическая и нормативно-правовая база исследования. Методологическую основу диссертационной работы составляют основополагающие законы, категории и понятия философии, комплекс научных методов исследования: системно-структурного и функционального анализа, логического и формально-юридического. В работе широко использованы методы сравнительного анализа юридических проблем.
Теоретическую базу данной работы составили научные труды российских авторов, проводящих исследования в связанных с темой диссертации областях. В первую очередь диссертант опирался на фундаментальные труды по теории государства и права, административному и финансовому праву таких авторов, как А.П.Алехин, В.В.Беечеревных, А.В.Брызгалин, О.Н.Горбунова, Е.Ю.Грачева, М.В.Карасева,
А.А.Кармолицкий, Ю.М.Козлов, А.Н.Козырин, И.Н.Куксин,
С.А.Кудреватых, И.И.Кучеров, С.Г.Пепеляев, Е.А.Ровинский, Э.Д.Соколова, Н.И.Химичева, В.Н.Хропанюк, С.Д.Цыпкин.
Нормативно-правовой базой явились в основном финансовое законодательство Российской Федерации, иностранных государств, акты международного права. В силу межотраслевого характера исследования использовано также конституционное, административное, гражданское, уголовное, уголовно/арбитражно-процессуальное право, валютное, налоговое, таможенное и банковское законодательство, правовые акты Банка России, МНС России, ГТК России, Минфина России, а также совместные правовые акты Банка России с вышеназванными ведомствами и ФСНП России.
Диссертантом получен и обобщен определенный эмпирический материал, характеризующий деятельность федеральных органов налоговой полиции, других правоохранительных, а также контролирующих органов, в функции которых входит выявление нарушений внешнеэкономического, валютного и налогового законодательства, изучены арбитражные и уголовные дела в указанной сфере, использованы выступления Президента РФ, Председателя Банка России, Директора ФСНП России и других должностных лиц министерств и ведомств, проведен опрос сотрудников федеральных органов налоговой полиции. В эмпирическую базу включены также материалы производств по делам о нарушениях валютного и налогового законодательства, аналитические справки и обобщения о результатах работы Банка России, МНС России, ФСНП России, ГТК России, бывшего ВЭК России, других контролирующих и правоохранительных органов. Использованы материалы компьютерной сети «ИНТЕРНЕТ».
Разносторонность и значительный объем материалов диссертационного исследования придают его результатам характер достоверности и научной обоснованности.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация представляет собой комплексное исследование правовых проблем валютного и налогового контроля ВЭД, взаимодействия контролирующих и правоохранительных органов, а также международных и иностранных специализированных организаций в борьбе с нарушениями валютного и налогового законодательства и финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) денежных средств и иного имущества, приобретенного незаконным путем. Диссертантом разработаны предложения по совершенствованию валютного и налогового законодательства.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Уточнено понятие валютной политики. Диссертант считает, что валютная политика — это составная часть финансовой политики России, которая направлена на упрочение валютно-финансового положения РФ, поддержание на стабильном уровне ее платежного оборота и кредитоспособности, обеспечение поступления иностранной валюты из-за границы по внешнеэкономическим операциям, приостановку «ухода» капитала за границу, выявление, предупреждение и пресечение вывоза капитала, нажитого преступным путем, привлечение в Россию иностранных инвестиций, противодействие «долларизации» экономики России, создание благоприятных условий для покупательной способности, стабильного курса и защиты национальной валюты РФ, повышения ее конвертируемости, поощрения развития внутреннего валютного рынка в целях наращивания экономического потенциала и возрастания роли России в системе международных экономических отношений.
Валютная политика РФ основана на сочетании либерализации валютных операций при сохранении валютных ограничений и валютного контроля без ущемления свободы передвижения капитала.
Валютная политика представляет собой совокупность экономических, правовых и организационных мер, осуществляемых государственными органами в сфере валютных отношений с целью защиты государственных интересов на валютном рынке и интеграции экономики России в систему международного экономического пространства в соответствии со стратегическими целями общеэкономической политики.
2. Диссертантом предложено определение валютно-правового режима как установленного законодательством порядка комплексного правового регулирования и контроля валютной сферы на основе валютной политики, проводимой государством.
Предложено определение налогового режима как установленного законодательством порядка государственного регулирования и контроля налоговой сферы на основе налоговой политики. Налоговый режим в сфере ВЭД основан на валютном, налоговом, таможенном законодательстве и международных договорах.
3. В диссертации проведено разграничение валютного контроля и валютного регулирования. По мнению диссертанта, валютное регулирование — это выполнение государством функции регламентации валютных отношений субъектов, установление их прав и обязанностей при осуществлении ими валютных операций посредством издания правовых актов и проведения экономических, организационных и иных методов управления валютой сферой (методов регулирования валютных отношений). Валютный контроль — осуществление государством деятельности по проверке соблюдения резидентами и нерезидентами требований, установленных в нормативных правовых актах, регулирующих валютную сферу, т.е. создание государством и функционирование определенной системы, способной контролировать область валютных отношений.
Предложены новые определения валютного контроля и валютного контроля в сфере ВЭД, а также уточненное определение понятия налогового контроля ВЭД.
Под валютным контролем понимается важнейшее направление финансового контроля, представляющего собой целенаправленную деятельность субъектов валютного контроля (органов и агентов) с использованием специальных форм и методов, выражающуюся в обеспечении соблюдения контролируемыми субъектами (резидентами и нерезидентами) валютного законодательства при осуществлении ими валютных операций, т.е. это контроль уполномоченных государством органов и организаций за соблюдением требований, определенных валютным законодательством.
Применительно к ВЭД валютный контроль следует рассматривать как систему мер по обеспечению интересов государственной политики в сфере ВЭД при осуществлении валютных и иных внешнеэкономических операций резидентами и нерезидентами, включая деятельность специально уполномоченных государственных органов и негосударственных организаций по обеспечению соблюдения нормативных правовых актов в сфере валютного регулирования. Валютный контроль в сфере ВЭД является одним из видов валютного контроля и методом правового регулирования ВЭД.
Налоговый контроль ВЭД» по мнению диссертанта, есть направление финансового контроля, представляющего собой деятельность субъектов, обладающих специальной компетенцией, с использованием специальных форм и методов. Эта деятельность имеет целью создание совершенной системы налогообложения в сфере ВЭД и достижение такого уровня налоговой дисциплины среди участников ВЭД, уплачивающих налоги и таможенные пошлины, при котором исключаются или сокращаются нарушения налогового законодательства в указанной сфере.
4. Диссертантом предложено уточнение определений органа и агента валютного контроля. Органом валютного контроля, по мнению диссертанта, следует признать государственный орган, на который в соответствии с законами РФ возложен контроль за соблюдением валютного законодательства и которому предоставлено право привлечения к ответственности его нарушителей. Особенностью органа валютного контроля является возможность принятия нормативных актов, обязательных к исполнению, и определения порядка и форм учета, отчетности и ведения документации по валютным операциям.
Агентом валютного контроля, по нашему мнению, следует признать организацию, подотчетную органу валютного контроля и осуществляющую свою деятельность под его руководством, которая в соответствии с законом и иными нормативными актами органов валютного контроля реализует контроль за проводимыми валютными операциями и осуществляет проверки таких операций.
5. Диссертант предлагает изменения и дополнения (проекты новых положений) к Закону о валютном регулировании и контроле, в частности следующие (см. Приложение № 1):
— законодательно установить понятие «валютная политика»;
— законодательно установить понятие «валютный контроль» и определить его систему: субъектов валютного контроля, контролируемых лиц, цели и задачи, объект, предмет, формы и методы контроля;
— исключить Правительство РФ из числа органов валютного контроля с возложением на него функции координации деятельности всех федеральных органов валютного контроля;
— предоставить Минфину России статус органа валютного контроля;
— предоставить территориальным органам МНС России и Минфина России статус агентов валютного контроля;
— установить систему взаимодействия субъектов валютного контроля между собой и с другими контролирующими и правоохранительными органами, участвующим в осуществлении валютного контроля;
— принять меры по либерализации валютного контроля. Внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертации изложены в 10 опубликованных работах автора общим объемом 6,7 п.л. Учебные пособия и обобщенный в диссертации материал используются в лекциях и на практических занятиях, которые диссертант проводит на юридическом факультете Академии налоговой полиции ФСНП России и в Финансовой академии при Правительстве РФ.
Автором разработаны и практически внедрены спецкурсы «Валютное право», «Налоговое право», «Правовое регулирование рынка ценных бумаг», «Таможенное право».
Ряд предложений диссертанта представлен в Государственную Думу.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования. Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что ее положения расширяют информационно-правовую и научную базу проблемы валютного и налогового контроля ВЭД, углубляют и развивают теоретическую часть валютного и налогового законодательства, тем самым способствуя повышению эффективности деятельности федеральных органов налоговой полиции и других правоохранительных, контролирующих органов, международных и иностранных специализированных организаций в борьбе с нарушениями валютного и налогового законодательства и финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) преступно нажитых доходов и имущества, приобретенного незаконным путем. Практическая значимость диссертации заключается в том, что выводы, рекомендации и предложения, содержащиеся в диссертации, широко используются в учебном процессе, включая подготовку учебно-методической литературы по дисциплинам финансово-правового цикла, а также могут быть применены в целях совершенствования валютного и налогового законодательства, повышения эффективности деятельности контролирующих и правоохранительных органов по защите экономической безопасности России.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения. В первой главе рассматривается проблема валютно-правового и налогового режима ВЭД, во второй - правовой статус субъектов валютного и налогового контроля ВЭД, в третьей - некоторые проблемы борьбы с нарушениями валютного и налогового законодательства в сфере ВЭД. Таким образом, все три главы логично связаны между собой и представляют единое и стройное изложение. Диссертация содержит 176 машинописных страниц основного текста, снабжена библиографией, включающей 298 источников, в т.ч. 150 правовых актов. В работе есть приложения с формулировками предложений по дополнению и изменению законодательства и списком сокращений, употребляемых в тексте диссертации.
Особенности валютного и налогового контроля в сфере ВЭД
Одним из направлений валютной политики государства является установление контроля за валютной сферой. Справедливо замечено, что «политика валютного регулирования реализуется через механизм валютного контроля».1
Однако понятие валютного контроля, хотя и употребляется, но не определено в законодательстве. В юридической и экономической литературе оно встречается довольно часто, и авторы высказывают различные мнения о нем.
Одни авторы определяют валютный контроль как государственные мероприятия по надзору, регистрации, статистическому учету операций субъектов с валютными ценностями; другие — как элемент валютного регулирования;" третьи - как деятельность государства, направленную на обеспечение валютного законодательства; четвертые — как надстройку системы валютного регулирования, деятельность специально уполномоченных органов, направленную на обеспечение соблюдения валютного законодательства;" пятые - как составляющий элемент валютной политики и составную часть валютного регулирования, деятельность государства в лице органов и агентов валютного контроля, направленную на обеспечение соблюдения валютного законодательства;6 шестые - как нормативно закрепленные организационные меры, осуществляемые специально уполномоченными государственными органами или иными организациями по их поручению, а также меры по выявлению, предупреждению и пресечению нарушений этого порядка. Применительно к существу исследуемой нами проблемы необходимо отметить следующее.
К принципам валютного контроля следует отнести; наличие государственных и негосударственных органов, которые обеспечивают исполнение валютного законодательства резидентами и нерезидентами, четкое разграничение сфер их деятельности, их взаимодействие друг с другом и с иными государственными органами; обеспечение органами и агентами валютного контроля строгого и неукоснительного исполнения контролируемыми лицами валютного законодательства, включая валютный мониторинг за функционированием подконтрольных субъектов на основе систематического анализа оперативной информации об осуществлении ими валютных и иных внешнеэкономических операций в целях выявления причин и условий, способствующих в нарушении законодательства; пресечение, не отвечающих национальным интересам валютных и иных внешнеэкономических операций; привлечение к юридической ответственности лиц за нарушение валютного законодательства.
Диссертант отмечает отличие валютного регулирования от валютного контроля, которое состоит в том, что валютное регулирование является выполнением государством функции регламентации валютных отношений субъектов, установление их прав и обязанностей при осуществлении ими валютных операций посредством издания правовых актов и проведения н экономических, организационных и иных методов управления валютой сферой (методов регулирования валютных отношений), а валютный контроль сводится к проведению государством деятельности по проверке соблюдения резидентами и нерезидентами требований, установленных в нормативных правовых актах, регулирующих валютную сферу, т.е. к созданию государством и функционированию определенной системы, способной контролировать область валютных отношений.
Особенности валютного регулирования и контроля, в конечном итоге, состоят в проведении государством определенной валютной политики в тот или иной момент политической и экономической эволюции общества, а также в наличии органов, которые от имени государства выполняют функции регулирования валютной сферы и контроля за ней.
Валютное регулирование и валютный контроль — это две категории, которые не могут существовать одна без другой. Выше диссертант уже высказал мнение о воплощении валютной политики в валютном регулировании, т.к. именно в условиях перестройки российской экономики регулирование валютных отношений является одной из первостепенных и важнейших целей государственной политики в сфере ВЭД. О том, что российская валютная система (сфера) должна постоянно находиться под регулирующим влиянием государства, отмечалось в литературе, на семинарах, научных конференциях и симпозиумах, в кандидатских диссертациях.1 Однако существующий валютный механизм не является идеальным. Поспешная либерализация внешней торговли, валютного режима в стране и внутреннего валютного рынка привела к нарастанию негативных тенденций в сфере валютных отношений российской экономики. Создавшимся положением активно воспользовались криминальные группировки и коррумпированные элементы. Появление этих процессов является прямым следствием ослабления воздействия регулирующих и контролирующих органов на валютную сферу экономики. Поэтому создание действенного правового механизма валютной сферы (сочетание валютного регулирования с эффективной системой валютного контроля, находящее отражение в обновленном валютном законодательстве) должно в значительной степени укрепить валютный суверенитет России, стимулировать иностранные инвестиции, погасить экономическую нестабильность в обществе.
Для справедливой оценки роли валютного контроля в проведении Россией валютной политики, прежде всего, на наш взгляд, необходимо обратить внимание на присущие ему общие черты любого контроля. Здесь уместно заметить, что контроль — это правовая конструкция, которая призвана обеспечивать строгое и неукоснительное исполнение законодательства, соблюдение правовой дисциплины органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами. Как указывается специалистами, его «сущность и назначение состоит в наблюдении за функционированием соответствующего подконтрольного субъекта; в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины на нем; в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям; в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины».
Раскрывая понятие валютного контроля, следует отметить, что специалисты в области финансового права рассматривают валютный контроль как вид финансового контроля," а именно — один из видов государственного финансового контроля. Его осуществляют органы исполнительной власти (Правительство РФ, таможенные, налоговые органы, органы налоговой полиции, органы по валютному и экспортному контролю), Банк России, а также негосударственные организации (уполномоченные банки).1 А поскольку валютный контроль является разновидностью финансового контроля, то ему присущи все общие черты финансового контроля. В то же время он имеет некоторые специфические черты.
Система органов и агентов валютного контроля ВЭД
Валютный контроль в отношении субъектов ВЭД, как отмечалось выше, осуществляется органами и агентами. В настоящее время органами валютного контроля являются: Банк России, Правительство РФ, ГТК России, МНС России и специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области экспортного контроля в соответствии с законами РФ.
В соответствии с п.п.2 и 4 Указа Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и соответствующими пунктами постановления Правительства РФ от 23 августа 2000 г. № 624 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации»,2 Минфин России осуществляет права и функции упраздненной ВЭК России по организации и проведению валютного контроля, а также ведению единой информационной системы валютного контроля. Кроме того, Минфину России переданы территориальные органы упраздненной ВЭК России с сохранением прав и функций ликвидированного органа.
Остается открытым вопрос, какое министерство или ведомство является специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области экспортного контроля. Согласно п.З вышеназванного Указа Президента РФ, образовано Минэкономразвития России, которому переданы часть функций упраздненного ВЭК России. Помимо проведения валютного контроля, ВЭК России осуществлял функции экспортного контроля. В настоящее время, в соответствии с п.1 постановления Правительства РФ от 5 июля 2000 г. № 488 «Вопросы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации», на Минэкономразвития России возложены функции осуществления экспортного контроля. Однако, по нашему мнению, Минэкономразвития России не имеет статуса специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области экспортного контроля, который должен быть определен Правительством РФ в соответствии с абз.1 ст.11 Закона об экспортном контроле.
Агентами валютного контроля являются уполномоченные банки и иные таможенные органы. Федеральным органам налоговой полиции предоставлено право пользоваться при исполнении служебных обязанностей правами, предоставленными законодательством агентам валютного контроля.
В соответствии с п. 1-3 ст. 12 и п.4 ст. 14, а также ст.15 Закона о валютном регулировании и контроле определены полномочия вышеназванных органов и агентов валютного контроля, а также права и обязанности их должностных лиц. В осуществлении валютного контроля участвуют Счетная палата РФ и правоохранительные органы, однако в систему органов валютного контроля они не входят/
Федеральный закон от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации» предусматривает полномочия и функции постоянно действующего органа государственного финансового контроля, образуемого Федеральным Собранием РФ, — Счетной палаты РФ. Если органы государства и организации используют средства федерального бюджета в иностранной валюте или имеют различные льготы и преимущества, в том числе и валютные льготы, то такие субъекты могут быть подвергнуты проверке или ревизии Счетной палатой РФ.
По нашему мнению, под органом валютного контроля понимается государственный орган, на который в соответствии с законами РФ возложен контроль за соблюдением валютного законодательства и которому предоставлено право привлечения к ответственности его нарушителей. Особенностью органа валютного контроля является возможность принятия нормативных актов, обязательных к исполнению, и определения порядка и форм учета, отчетности документации по валютным операциям (пп.1 и 3 стЛ2 Закона о валютном регулировании и контроле). Агентом валютного контроля является организация, подотчетная органу валютного контроля и осуществляющая свою деятельность под его руководством, которая в соответствии с законом и иными нормативными актами органов валютного контроля реализует контроль за проводимыми валютными операциями и осуществляет проверки таких операций.
Банк России является органом валютного контроля и осуществляет эту функцию в соответствии с законами о Банке России и о валютном регулировании и контроле. При этом он организует и проводит контроль как непосредственно, так и через уполномоченные банки.
Одним из приоритетных направлений в деятельности Банка России признается реализация общей стратегии валютного контроля за операциями с валютными ценностями, проводимыми резидентами и нерезидентами через уполномоченные банки, которую следует рассматривать в качестве важнейшего элемента государственного контроля за состоянием финансового сектора экономики. Контролирующие функции от имени Банка России осуществляет Департамент валютного контроля (далее - ДВК).
Следует заметить, что Банк России прежде всего продолжает оставаться органом валютного контроля в отношении уполномоченных банков. При этом обращаем внимание на то, что исходя из ст.9 Закона о валютном регулировании и контроле, Банк России может по всем вопросам валютной сферы издавать обязательные для исполнения в России нормативные акты резидентами и нерезидентами. Все же прочие органы валютного контроля вправе заниматься изданием указанных актов лишь в пределах своей компетенции (ст. 12 Закона о валютном регулировании и контроле).
На местах функции органа валютного контроля выполняют территориальные управления и национальные банки субъектов РФ, которые не имеют статуса юридического лица и не имеют права принимать нормативные правовые акты, хотя действуют от имени Банка России.
При осуществлении ВЭД юридические лица - резиденты могут проводить операции с драгоценными металлами через уполномоченные банки. Контроль за указанными операциями уполномоченных банков осуществляет Банк России. Так, Банк России проверяет соблюдение порядка открытой позиции при проведении банковских операций с драгоценными металлами уполномоченными банками, наличие и использование при осуществлении операций с этими ценностями обезличенных металлических счетов. Наряду с этим Банк России проверяет соблюдение установленных им единых правил ведения бухгалтерского учета операций с драгоценными металлами, порядка переоценки счетов учета металлов, форм отчетности, порядка и сроков ее предоставления, а также осуществляет контроль за соблюдением прочих нормативов деятельности уполномоченных банков по операциям с драгоценными металлами.
Органы налогового контроля и особенности их компетенции в сфере ВЭД
Состав субъектов налогового контроля определяется ст. 82 НК РФ, в соответствии с которой к ним прежде всего относятся налоговые органы. Контрольными полномочиями налоговых органов наделены также таможенные органы. Отдельные полномочия по проведению проверок ВЭД налогоплательщиков имеют и другие государственные органы — Счетная палата РФ, Минфин России, федеральные органы налоговой полиции, другие правоохранительные органы.
Непосредственно налоговый контроль ВЭД проводится должностными лицами налоговых органов, к числу которых относятся МНС России и его территориальные органы. МНС России и его территориальные подразделения реализуют налоговый контроль в соответствии с Законом о налоговых органах и НК РФ, в которых установлена налоговая компетенция этих органов по осуществлению налогового контроля, в том числе и в сфере ВЭД.
Контроль за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других платежей, в том числе в сфере ВЭД, относится к числу главных задач, стоящих перед налоговыми органами.
Для выполнения этой задачи налоговые органы наделены широкими полномочиями согласно ст. 7 Закона о налоговых органах и ст.31 НК РФ. В частности, налоговые органы имеют право: проводить налоговые проверки, а также получать необходимые объяснения и информацию по вопросам, возникающим в ходе проверок и иных случаях, связанных с исполнением налогового законодательства, включая сферу ВЭД; осуществлять контроль за соблюдением законодательства индивидуальными предпринимателями, в том числе в области ВЭД; требовать и получать у контролируемых лиц документы и копии с них, касающиеся их хозяйственной деятельности в указанной сфере, необходимые для исчисления и уплаты налогов, а также подтверждающие правильность и своевременность их исчисления; проводить выемку документов, если имеются основания полагать, что эти документы могут быть уничтожены, сокрыты, изменены или заменены; обследовать любые помещения подконтрольных субъектов. Вместе с тем налоговые органы вправе приостанавливать внешнеэкономические операции юридических и физических лиц по их счетам в кредитных организациях в случаях непредставления или отказа от представления налоговым органам документов, связанных с исчислением и уплатой налогов, налагать арест на имущество проверяемых лиц, осматривать (обследовать) любые используемые проверяемым лицом для извлечения дохода либо связанные с содержанием объектов налогообложения помещения. Налоговые органы вправе требовать от должностных лиц проверяемых организаций и физических лиц устранения выявленных нарушений налогового законодательства, в том числе в сфере ВЭД, и контролировать их выполнение; выносить решения о привлечении органов, организаций и физических лиц к ответственности за совершение налоговых правонарушений во внешнеэкономической сфере; взыскивать недоимки и пени по налогам; привлекать для проведения налогового контроля ВЭД специалистов, экспертов и переводчиков; вызывать в качестве свидетелей лиц, которым могут быть известны обстоятельства, имеющие значение для реализации налогового контроля в упомянутой сфере; налагать административные штрафы.
В обязанности налоговых органов, в соответствии со ст.32 НК РФ, входит соблюдение налогового законодательства, проведение контроля за его соблюдением, учет налогоплательщиков, проведение разъяснительной работы по применению налогового законодательства, безвозмездное информирование налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, пеней и штрафов, направление проверенному лицу копии акта налоговой проверки и решения налогового органа, а также налогового уведомления и требования об уплате налога. При выявлении в ходе налоговой проверки обстоятельств, содержащих признаки преступления, налоговые органы в десятидневный срок со дня выявления этих обстоятельств направляют материалы в органы налоговой полиции для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Все указанные выше обязанности налоговых органов касаются внешнеэкономической сферы.
В сфере ВЭД налоговые органы могут проводить камеральные и выездные налоговые проверки участников ВЭД. Кроме того, они вправе проверять филиалы и представительства участника ВЭД независимо от проведения проверок самих участников.
Однако законодательство о налогах и сборах ограничивает контрольную деятельность налоговых органов. Так, налоговой проверкой могут быть охвачены только 3 года деятельности участника ВЭД, непосредственно предшествовавших году проведения проверки. Запрещается также проведение налоговыми органами повторных выездных налоговых проверок по одним и тем же налогам, подлежащим уплате или уплаченным участником ВЭД за уже проверенный налоговый период. Исключение составляет случай, когда такие проверки проводятся в связи с реорганизацией или ликвидацией участника ВЭД.
Камеральная налоговая проверка, в том числе и в сфере ВЭД (ст.88 НК РФ) проводится по месту нахождения налогового органа на основе налоговых деклараций и документов, представленных участником ВЭД, служащих основанием для исчисления и уплаты налога, а также других документов о деятельности участника ВЭД, имеющихся у налогового органа. Такая проверка осуществляется должностными лицами налогового органа в соответствии с их служебными обязанностями без какого-либо специального решения руководителя налогового органа. В случае выявления нарушений налогового законодательства во внешнеэкономической сфере по результатам камеральной проверки составляется акт.
Выездная налоговая проверка (ст.89 НК РФ) участника ВЭД проводится на основании решения руководителя налогового органа. Порядок назначения таких проверок определяется приказом МНС России от 8 октября 1999 г. № АП-3-16/318 «Об утверждении Порядка назначения выездных налоговых проверок»1.
В целях получения дополнительной информации и сбора доказательств должностные лица налоговых органов могут провести в ходе проверки осмотр (обследование) территорий, помещений, предметов и документов (ст.92 НК РФ), инвентаризацию (абз.4 ст. 89 НК РФ и Положение о порядке проведения инвентаризации имущества налогоплательщиков при налоговой проверке, утвержденное приказом Минфина России и МНС России от 10 марта 1999 г. №№ 20н, ГБ-3-04/39 ), истребование документов (ст.93 НК РФ), выемку документов и предметов (ст.94 НК РФ), допрос свидетелей (ет.90 НК РФ) и экспертизу (ст.95 НК РФ). При проведении каждого из указанных действий составляется протокол. К протоколу прилагаются фотографические снимки и негативы, киноленты, видеозаписи и другие материалы, выполненные при производстве действия (ст. 99 НК РФ).
Правовые аспекты международного сотрудничества в деле выявления, пресечения и предупреждения нарушений валютного и налогового законодательства, а также финансовых операций, связанных с легализацией (отмыванием) преступно нажитых доходов и имущества, приобретенного незаконным путем
Проблема оттока валютных средств названа объектом международных исследований, она не является проблемой одной России, но это «феномен, периодически наблюдаемый в отдельных странах и регионах мира. Данный феномен стал восприниматься как серьезная практическая проблема глобальной значимости». При этом поддерживается предложение проф. Л.Н.Красавиной «рассматривать это явление как ускоренный отток больших объемов капитала, вывозимых по легальным и нелегальным каналам, при разных срочности и функциональном назначении активов»."
Сложной темой, обсуждаемой в настоящее время, является подход к тем мерам, которыми следует противодействовать оттоку капиталов за границу. В основном речь идет о двух крайних подходах: либерально-рыночном и административно-государственном. В каждом из них есть положительные и отрицательные стороны. Скорее всего, истина лежит где-то посередине. «В России степень открытости экономики должна быть соразмерна степени государственного контроля над валютной и внешнеэкономической сферами. Однако специальные (и достаточно срочные) нормативно-правовые шаги требуются прежде всего в плоскости стимулирования репатриации капиталов». Так словами Н.Смородинской можно сформулировать предложение по решению данной проблемы. Репатриация капиталов необходима в реальный сектор российской экономики с выгодой для федерального бюджета и с одновременным ослаблением внешней долговой зависимости.
К стимулам вывоза капитала из России за границу относят (наряду с такими классическими, как освоение зарубежных рынков сбыта, доступ к зарубежным источникам сырья, получение за рубежом более высокой прибыли и т.п.), «мотивы, характерные для так называемого бегства капитала (обусловленного неблагоприятным инвестиционным климатом в России, а также стремлением чштмыть» капитал нелегального происхождения)». Определенный интерес представляют предлагаемые меры по усилению государственного регулирования вывоза капитала, например, в таких формах, как экспортные кредиты, легальные прямые инвестиции, меры по ограничению вывоза, его поддержке, учету и анализу экспорта капитала. Указывается на необходимость воздействия механизма государственной политики на эту сферу, важное место в котором принадлежит административному и валютному контролю," а также государственному контролю за финансовыми операциями/
Должен пойти процесс интеграции России в многостороннюю систему установившихся взаимоотношений ряда ведущих стран по взаимодействию в области совместной борьбы против финансовых преступлений. Следовательно, станет более реальным развитие межгосударственного сотрудничества на базе соглашений заинтересованных стран о взаимодействии в поиске, аресте, возврате и конфискации незаконно вывезенных денежных средств, где оговаривается процедура выполнения правовых норм. Здесь немаловажная роль принадлежит развитию двустороннего сотрудничества на базе соглашений межведомственного характера, в том числе со специализированными иностранными организациями.
Сложились и действуют трудно контролируемые методы и каналы переброски валютных средств за границу и обратно. Среди них, например, можно указать на использование оффшорных фирм за рубежом, принадлежащих россиянам или контролируемых ими, или нелегальных путей, проложенных через государства СНГ, вывоз наличной иностранной валюты сверх разрешенных лимитов, контрабанду экспорта сырья, энергоносителей, валютных ценностей и т.д. (см. пример 1 Приложения № 4).
Эффективная борьба с отмыванием денег как международным явлением означает, что необходимо знать не только определение явления и начальные причины его возникновения, но следует также разбираться в основных методах и приемах, используемых при реализации данного явления, и понять наиболее общие схемы, характеризующие его как целостный процесс.
Специалистами отмечается необходимость учета международного опыта в борьбе с налоговыми и валютными правонарушениями и сотрудничества в этом деле с иностранными государствами, поскольку «внешнеэкономическая деятельность протекает в русле международных экономических отношений и носит интернациональный характер».1
Сотрудничество России с зарубежными странами устанавливается и развивается прежде всего в целях решения таких главных задач, как выявление, предупреждение и пресечение финансовых правонарушений в ходе осуществления валютных, экспортно-импортных и иных внешнеэкономических операций, а также возврат незаконно вывезенного из России и находящегося на счетах в иностранных банках либо инвестированного в экономику или недвижимость капитала (то есть борьба с легализацией преступно нажитых денег).
Приоритет названным двум направлениям международного сотрудничества России с иностранными государствами придан не случайно. В результате деятельности ОЭСР и МВФ по либерализации движения капиталов, товаров и услуг в странах - членах указанных международных организаций, в дальнейшем подкрепленной соответствующими директивами ЕС и ГАТТ/ВТО, валютный контроль в большинстве стран мира был значительно ослаблен и даже официально отменен, а под экспортным контролем оставлены вооружение, стратегическое сырье, оборудование, товары и технологии двойного назначения.
Ранее существовавший механизм учета и контроля за внешнеэкономическими операциями в большинстве стран был модифицирован, подкреплен соответствующей законодательной базой и преобразован в систему мер по предотвращению использования мафиозными структурами финансовых институтов государства в целях легализации (отмывания) преступных доходов. Во многих промышленно развитых странах приняты законы по борьбе с организованной преступностью и легализацией преступных доходов, а также созданы специализированные органы, осуществляющие деятельность в этой сфере, т.н. органы финансовой разведки или органы финансовой информации, о чем более подробно см. ниже.
