Введение к работе
з
Актуальность исследования.
Актуальность выбранной темы определяется происходящими
кардинальными изменениями в градостроительном законодательстве Российской Федерации. Эти изменения вызвали необходимость разработки такой системы государственного контроля в сфере градостроительной деятельности, которая бы способствовала одновременно реализации государственной политики Российской Федерации в области градостроительства и обеспечению баланса государственных, общественных и частных интересов в рассматриваемой сфере.
Кроме того, с учетом специфики современного государственного контроля вообще и системы государственного контроля в сфере градостроительной деятельности в частности, необходима дополнительная правовая регламентация контрольно-надзорных отношений в рассматриваемой сфере.
Сложность решения данной проблемы заключается в том, что предмет государственного контроля в сфере градостроительной деятельности весьма обширен. При этом правовые нормы российского законодательства, регулирующие контрольно-надзорные отношения в рассматриваемой сфере, содержат различную терминологию, не совпадающую с терминологией базового кодифицированного правового акта - Градостроительного кодекса РФ. На федеральном уровне не разработаны формы процессуальных документов, регулирующих механизм государственного контроля в сфере градостроительной деятельности. Изменение характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства при их возведении, капитальном ремонте и эксплуатации является главным критерием выбора в качестве предмета государственного строительного надзора.
Важным критерием оценки выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов государственного строительного надзора является технический регламент.
Технические регламенты в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса призваны заменить ранее действующую нормативную базу в градостроительстве, однако их разработка до настоящего времени еще не завершена.
Из-за отсутствия федеральных норм, регулирующих порядок государственного контроля в рассматриваемой сфере, органы государственного контроля субъектов Федерации вынуждены разрабатывать свои руководящие документы. Эти акты зачастую противоречат федеральному законодательству. Между тем, порядок осуществления государственного контроля в сфере градостроительной деятельности должен устанавливаться только Правительством Российской Федерации.
Государственный контроль в сфере строительства по своей юридической природе является институтом административного права, так как его задачи и соответствующие им полномочия практически реализуются органами исполнительной власти и представляющими их должностными лицами.
Для характеристики исследуемого института целесообразно проанализировать объект, предмет и цели контроля, его основополагающие принципы, организационно-правовые основы, уровни, виды и формы, а также правовой статус его субъектов.
Эффективность системы государственного контроля в рассматриваемой сфере зависит от единства и взаимосвязи составляющих ее элементов. Статистический анализ данных об авариях зданий и сооружений на территории Российской Федерации и СНГ показывает, что ежегодно эксплуатация 500-600 объектов частично или полностью прекращается из-за их предаварийного состояния. Общее количество аварий, связанных с обрушением конструкций, на территории Российской Федерации за последние 20 лет не уменьшается. Причины этого во многом объясняются
5 отсутствием правовой регламентации государственного надзора за уникальными сооружениями в процессе их эксплуатации.
Недостатки действующей в настоящее время системы государственного контроля градостроительной деятельности напрямую связаны с незавершенностью процесса ее формирования. Их устранение будет способствовать улучшению качества строительства в стране, а недооценка может привести к авариям зданий и сооружений; необратимому нарушению экологии зон градостроительных объектов безвозвратной потере объектов культурного наследия и замене их на копии из монолитного бетона в угоду частным инвесторам; нарушению режима охраны земель историко-культурного назначения и т.д.
Изменения в российском законодательстве, вызванные проведением административной реформы в органах исполнительной власти, требуют разработки предложений по перспективной организации государственного контроля в рассматриваемой сфере, уточнения понятия государственного контроля, его содержания, целей, задач, функций и пределов осуществления. Названные обстоятельства в совокупности предопределили выбор темы диссертации, актуальность которой представляется в современных условиях вполне обоснованной.
Таким образом, в целях создания эффективной правовой регламентации государственного контроля градостроительной деятельности актуальным является проведение правовых исследований в данной сфере. Степень научной разработанности проблемы.
Теории и практике государственного контроля посвящены фундаментальные исследования ученых: А.Б Агапова, А.М Алехина, В.Г Афанасьева, Д.Н Бахраха, С.А Боголюбова, Ф.И Бочковского, В.В Бурцева, Е.Н. Габричидзе, А.И Турина, Г.В Денисовой, Л.А Калининой, Н.Н Калюжного, А.А Кармолицкого, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, Г.А. Кузьмичевой, В.М. Анохина, Г.Н. Маланичевой, А.Н. Маркиной, И.М. Машарова, В.Г Николаевой, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Д.В. Осинцева,
6 Н.В. Платонова, Л.Л. Попова, B.C. Плескачевского, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, А.П. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, В.И. Туровцева, В.Е. Чиркина, Е.В. Шориной, С.Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой.
Исторический аспект проблемы рассматривается в работах М.М. Сперанского, В.А. Никулина, И.Т. Тарасова, О.И. Чистякова А.Н. Козырина. В этих работах заложены теоретические основы правовой регламентации государственного контроля, как функции государственного управления.
В то же время число работ, комплексно изучающих данную правовую тематику, невелико. Достигнутый в настоящее время уровень исследования вопросов правого регулирования государственного контроля в сфере градостроительной деятельности не в полной мере отражает актуальность проблемы. Между тем ее решение представляет особую значимость для развития юридической науки и совершенствования правоприменительной практики. Цель и задачи исследования.
Цель диссертационного исследования:
-комплексное изучение проблемы правового регулирования государственного контроля градостроительной деятельности, включающее: определение места контроля градостроительной деятельности в общей системе государственного контроля; уточнение понятийного аппарата института государственного контроля в сфере градостроительной деятельности; разработка предложений по совершенствованию правовых видов и форм государственного контроля в рассматриваемой сфере;
-установление возможности наделения властными полномочиями субъектов общественного контроля с целью соблюдения баланса государственных, общественных и частных интересов; разработка предложений по повышению эффективности правового регулирования юридической ответственности должностных лиц за правонарушения в области контроля и надзора.
Для достижения поставленной цели в диссертации решались следующие задачи:
-изучены и обобщены научные материалы по теме диссертации; -определены понятия и содержание государственного контроля, уточнены его признаки;
-рассмотрены функции, принципы и методы осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере градостроительства;
-проведен историко-правовой анализ государственного контроля как исторической категории и как функции управления;
-проведен сравнительно-правовой анализ содержания актов, регулирующих градостроительную деятельность в зарубежных странах и современной России;
-проанализирован правовой статус федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный контроль;
-обоснованы пути повышения эффективности государственного контроля в сфере градостроительной деятельности;
-разработаны предложения, направленные на повышение эффективности взаимодействия государственного и общественного контроля в рассматриваемой сфере;
-исследован институт административной ответственности за правонарушения в области контрольно-надзорной деятельности и обоснованы пути повышения его эффективности. Объект исследования.
В качестве объекта исследования в диссертации выступает система общественных отношений в сфере градостроительной деятельности при реализации органами исполнительной власти функций государственного контроля. Предмет исследования.
8 Предметом исследования в настоящей работе является комплекс вопросов, раскрывающих сущность, содержание, признаки, функции и основные принципы государственного контроля в сфере градостроительной деятельности; виды и механизм его осуществления в условиях административной реформы; правовые акты, регулирующие систему государственного контроля в целом и элементы этой системы, а также проекты нормативных правовых актов в исследуемой области. Методологическая основа.
Методологическую основу исследования составляет комплекс научных
методов познания (формально-догматический, диалектический,
сравнительно-правовой, конкретно-социологический, статистический), позволяющий осуществить всесторонний анализ предмета и обосновать соответствующие выводы.
Научная и нормативно-правовая база исследования Теоретическую базу данного диссертационного исследования составляют: научная и учебная литература по общей теории государства и права, отраслевым юридическим наукам, прежде всего по административному праву, а также по науке управления.
Эмпирическую и нормативно-правовую базу диссертации составили: Международно-правовые акты; Конституция Российской Федерации; Федеральные законы; Указы Президента Российской Федерации; Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти; законодательные акты субъектов Российской Федерации; другие нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. Научная новизна исследования
Диссертация является одним из первых в отечественной юридической науке монографическим исследованием, в котором на основе анализа теоретических аспектов поставленной проблемы рассматриваются вопросы государственного контроля градостроительной деятельности.
9
В работе использован комплексный подход к теоретической разработке
проблемы: уточнен понятийный аппарат и сформулированы основные
признаки и принципы государственного контроля в сфере градостроительной
деятельности; выявлена необходимость дополнения Градостроительного
кодекса статьями, раскрывающими понятие государственного контроля, его
виды и правовые формы; проведен историко-правовой анализ норм,
регулирующих контрольно-надзорную деятельность в рассматриваемой
сфере, и прогноз их изменения, связанный с административным
реформированием государственных органов исполнительной власти;
определены недостатки понятийного аппарата в действующем
градостроительном законодательстве; обоснованы предложения по
разграничению контрольно-надзорных полномочий между
государственными органами исполнительной власти различного уровня; обоснована необходимость принятия Федерального закона, закрепляющего разграничение предметов ведения и полномочий (компетенции) между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере; обоснована необходимость делегирования контрольно-надзорных полномочий органам местного самоуправления в области градостроительства с передачей им финансового и административного ресурсов; обоснована необходимость правовой регламентации, условий приостановления и аннулирования федеральными органами исполнительной власти переданных органу исполнительной власти субъекта Федерации контрольно-надзорных полномочий; разработаны предложения по совершенствованию института административной ответственности за правонарушения в области контрольно-надзорной деятельности; обоснована целесообразность разработки для субъектов контрольно-надзорной деятельности моральных норм, в виде Профессионального Кодекса контролера, предложен механизм взаимодействия субъектов государственного и общественного контроля с учетом дуалистической природы их взаимоотношений.
10 Научную новизну характеризуют следующие положения, выносимые на защиту:
1. Одним из приоритетных направлений проводимой в России
административной реформы является децентрализация экономики, снижение
административных барьеров, ограничивающих деятельность хозяйствующих
субъектов. Неотъемлемой составляющей этого направления является
совершенствование правового механизма государственного контроля
градостроительной деятельности.
2. С учетом современных условий необходимо расширение понятийного
аппарата государственного контроля градостроительной деятельности.
В этой связи под государственным контролем в рассматриваемой сфере следует понимать установленную законодательством деятельность органов исполнительной власти по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в области регулирования градостроительной деятельности; несоблюдения требований технических регламентов, влекущих прямой или косвенный материальный ущерб государственным интересам.
3. Содержание статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, которая дает
определение градостроительной деятельности, не соответствует положениям
Европейской хартии городов, в связи с чем ее необходимо привести в
соответствие с требованиями данного акта.
4. Основные принципы государственного контроля градостроительной
деятельности целесообразно включить в Градостроительный кодекс
Российской Федерации. Их содержание сформулировано в диссертации.
5. Государственный контроль в сфере градостроительной деятельности на
современном этапе является развитием принципа верховенства закона,
закрепленного ч.2 ст. 4 Конституции Российской Федерации. Следовательно,
механизм государственного контроля, принципы, административная
ответственность за правонарушения в области контрольно-надзорной
деятельности должны регулироваться только Федеральными законами.
11 6. Для повышения эффективности видов и правовых форм государственного контроля градостроительной деятельности представляется оправданным: -восстановить централизованную двухуровневую систему государственного строительного надзора;
-расширить полномочия контрольно-надзорных органов в части осуществления ими государственного строительного надзора за эксплуатацией объектов капитального строительства;
-делегировать контрольно-надзорные полномочия в рассматриваемой сфере органам местного самоуправления с передачей им финансовых и информационных ресурсов, а также возможности правовой регламентации контроля за их деятельностью;
расширить критерии экспертной оценки проектов документов территориального планирования в соответствии с принципами градостроительного законодательства в части охраны окружающей среды;
- упразднить процедуры лицензирования строительной деятельности
исключительно с момента вступления в силу специальных технических
регламентов;
- регулирование административной ответственности за правонарушения
должностных лиц, наделенных контрольно-надзорными полномочиями,
осуществлять только нормами Кодекса об административных
правонарушениях Российской Федерации. Градостроительный кодекс
Российской Федерации, тематические Федеральные законы, подзаконные
акты должны быть связаны в части регулирования административной
ответственности за правонарушения в области контрольно-надзорной
деятельности с указанным базовым актом отсылочными нормами;
-с целью повышения административной ответственности субъектов государственного контроля в рассматриваемой сфере, административные наказания ( дисквалификация и административное приостановление деятельности) должны распространяться на должностных лиц, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность;
- учитывая публичный характер контрольно-надзорной деятельности в
рассматриваемой сфере наряду с правовыми нормами для субъектов
контрольно-надзорной деятельности необходимо разработать моральные
нормы, исходящие от гражданского общества в виде профессионального
кодекса контролера;
с учетом дуализма взаимоотношений между субъектами государственного и общественного контроля, действующее законодательство должно быть дополнено нормами, наделяющими Общественную палату полномочиями системообразующего органа общественного контроля;
организовать общественный контроль в градостроительной сфере возможно при наделении его органов следующими правами: беспрепятственно посещать объекты контроля; получать запрашиваемую информацию от подконтрольного субъекта и органов государственной власти; осуществлять общественную экспертизу проектной документации на ее соответствие техническим регламентам; обращаться в органы государственной власти по результатам общественного контроля; выступать в качестве общественного представителя истца в суде.
Практическая значимость диссертации.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется
изложенными в настоящей работе выводами и предложениями,
направленными на совершенствование административно-правовой
регламентации в сфере государственного контроля градостроительной
деятельности.
Результаты исследования могут быть использованы в процессе преподавания
и подготовки учебно-методической литературы по отраслевым дисциплинам,
а также специальным курсам.
Анализ нормативно-правового материала, содержащийся в диссертации,
представляет интерес для юристов-практиков, работающих в сфере
государственного и общественного контроля градостроительной
13 деятельности, а так же для ученых-правоведов, исследующих проблемы государственного контроля. Апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы диссертации были использованы при проведении занятий на курсах повышения квалификации специалистов государственного строительного надзора в Государственной академии повышения квалификации и переподготовки кадров для строительства и жилищно-коммунального комплекса России.
Отдельные положения работы были опубликованы в журналах: «Государство и право», «Юридические науки», «Архитектура и строительство г. Москвы», а также использованы Московским отделением «Общероссийского общественного фонда качества в строительстве» при разработке практических пособий. Структура исследования.
