Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические и правовые основы контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы 19
1.1. Природа и социально-правовое назначение контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы: теоретико-методологические подходы 19
1.2. Система контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы в контексте административной реформы 50
1.3. Механизм и процесс контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы 82
1.4. Зарубежный опыт контроля за деятельностью персонала пенитенциарных учреждений 104
Глава 2. Контроль Президента РФ, Правительства РФ н федеральных органов исполнительной власти за деятельностью персонала пенитенциар ной системы 136
2.1. Контрольные полномочия Президента и Правительства РФ 136
2.2. Ведомственный контроль 154
2.3. Меры по повышению эффективности контроля федеральных органов исполнительной власти 173
Глава 3. Контроль законодательных, судебных и иных государственных органов за деятельностью персонала пенитенциарной системы 191
3.1. Парламентский контроль 191
3.2. Судебный контроль 207
3.3. Прокурорский надзор , 229
3.4. Контроль Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ : 249
Глава 4. Контроль институтов гражданского общества за деятельностью персонала пенитенциарной системы 269
4.1. Генезис общественного контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы 269
4.2. Контроль общественно-государственных структур 289
4.3. Контроль общественных объединений 310
4.4. Контроль иных институтов гражданского общества 327
- Природа и социально-правовое назначение контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы: теоретико-методологические подходы
- Система контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы в контексте административной реформы
- Контрольные полномочия Президента и Правительства РФ
- Парламентский контроль
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитая система контроля выполняет важную роль в обеспечении законности и эффективности государственного управления в целом и такой его специфической сферы, как исполнение уголовных наказаний в виде лишения свободы. Актуализация всестороннего изучения и решения научной проблемы контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы России обусловливается рядом факторов1.
Во-первых, реформы в сфере государственного управления, проводимые в стране на протяжении последних лет, направлены на повышение эффективности деятельности государственных органов в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан. Новые подходы к государственному строительству вызывают объективную необходимость пересмотра многих сложившихся в теории административного права представлений об организующем и регулирующем воздействии государства, системы публичной власти и управления, их контролирующей роли в различных сферах общественной жизни, в том числе в сфере исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы.
Во-вторых, деятельность персонала пенитенциарной системы играет существенную роль в системе противодействия преступности, особенно рецидивной. Одновременно с этим решается важная социальная задача по исправлению и ресоциализации осужденных. Поэтому разносторонний государственный и общественный контроль призван, с одной стороны, повысить качество работы сотрудников учреждений и органов, исполняющих наказания, а с другой - способствовать достаточной открытости и прозрачности их деятельности. Достижение этих целей неразрывно связано с совершенствованием концептуальной основы контроля и установления оптимального соотношения объема контрольных полномочий различных государственных органов и институтов гражданского общества.
В рамках настоящего исследования термин «пенитенциарная система» охватывает учреждения и органы, исполняющие уголовные наказания в виде лишения свободы.
В-третьих, в изменившихся политических и социально-экономических условиях особенно важно обеспечить законность исполнения уголовных наказаний, должную охрану прав, свобод и законных интересов осужденных, гарантированных им Конституцией РФ и действующим законодательством. Однако состояние законности и обеспечения прав осужденных далеко от совершенства. Согласно официальным данным, в 2005 г. за нарушение законности и прав человека к ответственности привлечено 1149 сотрудников учреждений и органов, исполняющих наказания. Ими совершено 77 преступлений и 551 иное нарушение законности. Самое тревожное, что по сравнению с 2003 г. последние показатели увеличились соответственно в 2 и 1,5 раза. В 2005 г. значительно возросло количество жалоб осужденных о нарушении их прав. Только в Минюст России их поступило свыше 12000 и около 3000 - Уполномоченному по правам человека в РФ. В этой связи вопросы обеспечения законности и соблюдения прав и законных интересов осужденных требуют углубленного исследования.
В-четвертых, неотъемлемой частью государственно-правовых преобразований является реформирование государственной службы Российской Федерации, прежде всего ее гражданской и правоохранительной составляющих. Новая нормативная правовая база государственной службы и, соответственно, контрольной деятельности в этой сфере находится в стадии формирования. Приняты и вступили в действие Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»' и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2. Разрабатывается проект Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», который призван урегулировать профессиональную деятельность большинства государственных служащих пенитенциарной системы. В этой связи необходимо научно обоснованное, полное и четкое законодательное закрепление компетенции контроль-
1 См.: Собрание законодательства РФ (далее - СЗ РФ). 2003. № 22. Ст. 2063.
2 См.: СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
ных органов в указанной сфере, согласование этих норм с действующими нормативными правовыми актами, устанавливающими статус субъектов контроля и регламентирующими механизм его реализации, принятие мер по систематизации и корректировке соответствующей нормативной базы.
В-пятых, проблемы организации и осуществления государственного и общественного контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы еще не являлись предметом самостоятельного комплексного исследования в науке административного права. Вместе с тем практика нуждается в обоснованных рекомендациях по совершенствованию контрольной деятельности в пенитенциарной сфере.
Таким образом, в целом имеет место противоречие между необходимостью совершенствования государственного и общественного контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы и отсутствием достаточной теоретической базы для получения новых научных знаний, способных обеспечить оптимизацию деятельности контрольных органов в указанной области. Исходя из этих соображений, следует сделать вывод о том, что актуальность темы диссертационного исследования обусловливается решением двух новых проблем: формирования целостной теоретической платформы для преобразований в системе контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, и научной разработки на этой основе концептуальных мер ее развития.
Степень научной разработанности проблемы. Ввиду своей многоас-пектности проблема контроля как научной категории, функции управления, способа обеспечения режима законности и государственной дисциплины постоянно привлекает к себе внимание ученых и специалистов различных отраслей научного знания - философов, экономистов, социологов, управленцев, историков, правоведов. Административно-правовые вопросы осуществления контроля за деятельностью государственных служащих в сфере организации и функционирования государственной власти рассмотрены в трудах И.Е. Андреевского, В.П. Безобразова, В.А. Воробьева, А.Д. Градовского, А.И. Елистра-
6 това, И.И. Евтихиева, В.В. Ивановского, В.Л. Кобалевского, Н.М. Коркунова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, B.C. Основина, И.Н. Пахомова, А.Е. Пашерстни-ка, Ю.А. Петрова, Н.П. Поборчая, Л.А. Сергиенко, С.С. Студеникина, В.Н, Ширяева, Ц.А. Ямпольской и других ученых-юристов.
Разные аспекты государственного и общественного контроля в советское время исследовали В.М. Горшенев, В.И. Залужный, Я.А. Здир, М.И. Климко, Б.М. Макаров, СП. Мезенцев, Н.Г. Салищева, М.С. Студеникина, В.И. Туровцев, И.Б. Шахов, Е.В. Шорина и др.
В последние годы интерес к проблемам контроля в различных сферах общественной жизни заметно возрос, появились монографии1, учебники2, диссертации3, посвященные этой проблематике.
Комплексные научные исследования в отечественной юриспруденции по вопросу контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы не проводились, отдельные его аспекты затрагивались в трудах А.А. Аксенова, Вл.М. Анисимкова, М.Г. Деткова, А.И. Зубкова, СИ. Кузьмина, СМ. Петрова/ Г.А. Туманова, В.И. Старкова. Проблемы контроля за реализацией прав и законных интересов осужденных достаточно подробно осветил В.И. Селиверстов, контрольная деятельность в сфере исполнения уголовных наказаний отдельных государственных или общественных структур изучалась С.А. Борсу-ченко, Г.Л. Головешкиным, И.А. Давыдовой, Т.И. Желудковой, А.В. Кубасо-
1 См., например: Бессарабов В.Г. Прокуратура России в системе государственного
контроля. М, 1999; Бородушко И.В. Институт контроля в Российской Федерации: органи
зационно-правовые основы и система контролирующих органов. СПб., 2002; Рохлин В.И.
Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотноше
ние. СПб,, 2003.
2 Например, см.: Контролирующие органы и организации. Компетенция и полномо
чия: Учебник / Под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП, 2000; Черников В.В. Судебные, правоох
ранительные и контрольные органы России. Учебник. 2-е изд. М.: Проспект, 2002; Тарасов
A.M. Президентский контроль: Понятие и система. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004.
См.: Гурин А.И. Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти : Дис... канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Маштакова Е.А- Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: Автореф. дис... канд.юрид.наук. Волгоград, 2000; Морозов А.В. Контроль и надзор в системе исполнительной власти современной России (общеправовой анализ): Дис... канд. юрид. наук. Владимир. 2004 и др.
вым, В.Г. Павловым1.
Проводимые в стране реформы непосредственно затрагивают деятельность персонала пенитенциарной системы, от эффективности которой во многом зависит решение задач борьбы с преступностью, исправления и ресоциа-лизации осужденных, предупреждения преступлений. При этом закономерно возрастает роль контроля в этой сфере. Однако до настоящего времени в административно-правовой науке отсутствуют диссертационные и монографические работы, посвященные исследованию проблем организации и осуществления государственного и общественного контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы. Именно этими соображениями руководствовался автор, принимая решение о проведении комплексного исследования проблемы контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного и общественного контроля за деятель-' ностью персонала пенитенциарной системы.
Предмет настоящего исследования — теоретические, правовые и организационные проблемы государственного и общественного контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы.
Целью исследования является разработка современной научной концепции повышения эффективности контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы, предложений по совершенствованию административно-правового регулирования и организации государственного и общественно-
См.: Селиверстов В.И. Правовое положение лиц, отбывающих наказания (Теория и прикладные проблемы). Дис... д-ра юрид.наук. М., 1992; Борсученко С. А. Контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Дис... кандлоридлщук. М., 2004; Головешкин Г.Л. Общественный контроль за деятельностью ИТУ. Дис... канд.юрид.наук. М-, 1991; Давыдова И.А. Судебный контроль за исполнением уголовных наказаний: Дис... канд. юрид. наук. Рязань, 2005; Желудкова Т.И. Деятельность ЦКК-РКИ по совершенствованию милиции и ИТУ (1923-1928 гг.). Дис... канд.юридлтук. М., 1973; Кубасов А.В. Обеспечение принципа законности в исправительных колониях общего н строгого режимов. Дис... канд.юрид.наук. Рязань, 2005; Павлов В.Г. Обеспечение законности в режиме отбывания наказания в виде лишения свободы. Дис. кандлоридлтук. Рязань, 2002.
s го контроля в указанной сфере.
Для достижения указанной цели в диссертационной работе решались следующие задачи:
исследование природы, социально-правового назначения контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы России в современных условиях;
определение структуры и сущности системы контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы, раскрытие содержания и взаимосвязи категорий «организационно-функциональная структура контроля», «механизм контроля», «процесс контроля»;
изучение современных тенденций совершенствования контроля за деятельностью персонала пенитенциарных учреждений в зарубежных странах и возможности его использования в отечественном законодательстве и практике контрольных органов;
анализ состояния государственного и общественного контроля за персо-; налом пенитенциарной системы на различных этапах отечественной истории;
вскрытие «узких мест», противоречий и пробелов в действующей юри-, дической базе, а также в концептуальных представлениях о правовых основах организации и осуществления контроля;
научное восприятие и формирование административно-правового статуса контрольных органов государства, в том числе их компетенции в части контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы и механизма ее реализации;
определение места и роли институтов гражданского общества в системе контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы, исследование взаимосвязи полномочий органов государства и общественных структур в этой области;
выяснение оптимальных правовых и организационных параметров системы контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, в современных условиях, совершенствование функционирования ее отдельных элементов, форм их взаимодействия;
рования ее отдельных элементов, форм их взаимодействия;
разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию нормативной правовой базы и практики осуществления контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологический инструментарий исследования составили диалектический метод познания и системный подход к изучению правовых явлений. Названный подход позволяет: во-первых, рассмотреть контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы как сложное системное образование, включающее в себя в качестве основных компонентов организационно-функциональную структуру, механизм и процесс контроля; во-вторых, определить тенденции и пути развития государственного и общественного контроля в их взаимосвязи, единстве и целостности с учетом их внутренних и внешних характеристик.
В процессе исследования также использовались методы сравнительно-правового и историко-правового анализа, синтеза, моделирования, прогнозирования, формально-юридический, статистический, социологический и другие общенаучные и специальные методы научного познания, способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели.
На исходную мировоззренческую позицию автора, формирование им начальных теоретических оснований, идей и выводов оказали существенное влияние фундаментальные научные труды по общей теории права, философии права, теории социального управления, конституционному праву, уголовно-исполнительному праву, международному праву, а также работы известных ученых-административистов, в том числе специалистов в области государственного управления: Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, В.Г. Бессарабова, И.Ш. Килясханова, Д.А. Керимова, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлова, А.В. Малько, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, А.С. Мих-лина, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Б.В. Российского, Л.Л. Попова, В.И. Селиверстова, Ю.Н. Старилова, Е. Старосцьяка, Ю.В. Степаненко, М.С. Сту-деникиной, A.M. Тарасова, Г.А. Туманова, Ю.А. Тихомирова, Н. Ю. Хамане-
вой, В.В. Черникова, А.П. Шергина, Е.В. Шориной и др.
Содержание и выводы диссертации основываются на анализе международных правовых актов, Конституции РФ, федерального законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы о правовом статусе контрольных органов, их компетенции по осуществлению контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания.
Эмпирическую базу исследования составили социологические, статистические и фактографические сведения, полученные в результате анализа документов, анкетирования и интервьюирования, экспертных оценок, а также личный опыт работы диссертанта в учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания. Изучено в территориальных подразделениях и центральном аппарате ФСИН России, аппарате Уполномоченного по правам человека в РФ свыше 200 материалов о результатах проверок деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, в том числе рассмотрения жалоб осужденных и иных граждан.
В процессе исследования проведено анкетирование и интервьюирование 2700 респондентов, в том числе: 720 осужденных к лишению свободы; 510 сотрудников пенитенциарной системы; 300 государственных служащих федеральных и территориальных органов государственной власти; 1170 человек, репрезентирующих различные территории, социально-профессиональные и демографические группы людей. Автором опрошено в качестве экспертов 200 ученых, правозащитников, судей, прокурорских работников, руководителей исправительных учреждений, территориальных подразделений и центрального органа уголовно-исполнительной системы. Сбор материалов для исследования осуществлялся в Центральном, Южном и Приволжском федеральных округах.
В эмпирическую базу также включены материалы опубликованной и размещенной в электронных СМИ судебной, правозащитной и контрольной практики по анализируемым проблемам.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно является
м первым комплексным исследованием, в котором на значительном теоретическом, нормативном и эмпирическом материале разработаны концептуальные социально значимые научные проблемы контроля за деятельностыо персонала пенитенциарной системы России, сформирована его современная концепция.
В работе изучен отечественный и зарубежный опыт контроля за деятельностью персонала пенитенциарных учреждений, осуществлен анализ природы, социального и правового значения контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы в контексте проводимых в России административной и других реформ.
Предложенные в диссертации подходы к решению проблемы научного и правового обеспечения организации и функционирования системы контроля в пенитенциарной сфере снабжены необходимой аргументацией. Дано авторское определение понятия контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы, раскрыта сущность категорий «система контроля», «организационно-функциональная структура контроля», «механизм контроля», «процесс контроля»,
В существующих научных доктринах содержание системы контроля обычно ограничивается совокупностью контролирующих органов и рассматривается с устаревших методологических позиций: субъект контроля - объект контроля - формы и методы контроля. Однако, по мнению автора, системная модель контроля сложнее, не сводится только к взаимодействию указанных элементов, а включает статичные, технологические и процессуальные компоненты. Теоретико-методологическая разработка системы контроля, как единства подсистем (организационно-функциональной структуры, механизма и процесса контроля), актуальна для внедрения и использования в определенных формах при осуществлении контроля за деятельностью различных категорий государственных служащих.
В диссертации подчеркивается полисубъектность государственного и общественного контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы, а также раскрываются полномочия контрольных органов. Ранее содержа-
ниє компетенции таких органов, их место и роль в системе контроля, а также правовое регулирование их деятельности освещались в научной литературе фрагментарно. В данной работе определены и исследованы оптимальные пути решения проблем правового обеспечения контроля государственных органов и институтов гражданского общества в целях совершенствования законности и эффективности деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания.
Концептуальные положения, представленные в исследовании, вносят определенный вклад в развитие теории государственного управления, административного и уголовно-исполнительного права.
В более конкретной форме научную новизну исследования отражают следующие основные положения, выносимые на защиту:
В условиях становления правового государства и гражданского общества контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы перестает быть только управленческой функцией, средством обеспечения законности, государственной дисциплины и приобретает значение социально-правово го института. Он представляет собой системную деятельность уполномоченных органов государства и институтов гражданского общества по установлению соответствия функционирования персонала пенитенциарной системы нормативным предписаниям и корректированию выявленных отклонений при помощи административно-правовых средств.
В юридической науке превалирует узкое толкование понятия «система контроля», когда им охватывается только совокупность контрольных органов, а содержание самой системы раскрывается через компетенцию отдельных субъектов контроля, формы и методы осуществления ими контрольной деятельности. Представляется, что более полное и четкое представление о понятии и содержании системы контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, формируется в результате исследования триады, состоящей из следующих элементов: 1) организационно-функциональной структуры контроля (цели, принципы, объект, предмет,
субъекты и их компетенция, виды контроля); 2) механизма контроля (методы, средства, формы контроля); 3) процесса контроля.
3. Организационно-функциональная структура контроля - это совокуп
ность базовых свойств и отношений, определяющих внутреннее устройство и
обеспечивающих стабильность системы контроля за деятельностью персонала
учреждений и органов, исполняющих наказания.
Механизм контроля — это совокупность взаимосвязанных методов, средств и форм контрольного воздействия на персонал пенитенциарной системы в целях достижения эффективного функционирования входящих в нее учреждений и органов, обеспечения прав, свобод и законных интересов осужденных.
Процесс контроля — это вид юридического процесса, представляющий собой установленный правовыми нормами порядок деятельности органов государства и институтов гражданского общества по мониторингу качества принимаемых в пенитенциарной сфере нормативных правовых актов и их реализацией субъектами права с целью предупреждения правонарушений, минимизации их последствий.
Основным звеном системы контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы являются объект и предмет контроля. Специфика служебной деятельности сотрудников учреждений и органов, исполняющих наказания, во многом определяет характер и пределы контрольного воздействия государственного или общественного органа, его контрольные полномочия и механизм их реализации.
Особенности контроля как правовой формы государственного управления проявляются в контрольном статусе уполномоченных органов государственной власти. Статуирующими элементами, составляющими юридическое содержание контрольной деятельности в пенитенциарной сфере, являются: 1) признаки органа государственной власти, определяемые его местом в государственном аппарате и в целом в системе административно-правовых отношений; 2) контрольная компетенция государственного органа как правовое вы-
ражение объема полномочий по контролю за деятельностью персонала пенитенциарной системы; 3) нормативно закрепленный механизм осуществления контроля как присущие данному государственному органу методы, средства и формы контрольной деятельности.
Создание в ходе административной реформы нового федерального органа исполнительной власти - Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН России) изменило характер надведомственного государственного контроля. Распространение на ФСИН России принципа двойного подчинения предполагает усиление не только президентского, но и правительственного контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы в рамках вопросов, отнесенных к компетенции Правительства РФ. Это обусловливает сохранение и совершенствование ведомственного контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, со стороны Министерства юстиции РФ и внутриведомственного контроля - со стороны ФСИН России.
Органы законодательной и судебной власти, специальные контрольные органы государства обладают определенными полномочиями по контролю за деятельностью персонала пенитенциарной системы. Повышение эффективности их контрольного воздействия во многом зависит от развития административно-правовых механизмов парламентского (институт парламентских расследований), судебного (административная юстиция) и государственного правозащитного контроля (единая система государственной правозащиты), а также правовых средств и форм прокурорского надзора.
Общественный контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы осуществляют уполномоченные институты гражданского общества. Одним из них (Общественная палата РФ, общественные советы при Минюсте России и территориальных органах ФСИН России, общественные наблюдательные комиссии, комиссии по помилованию в субъектах РФ) государство делегирует определенные контрольные полномочия в указанной области, другие (общественные объединения, средства массовой информации, отдельные
граждане) осуществляют контроль в соответствии с предоставленными им Конституцией РФ и действующим законодательством правами. Особенности контроля институтов гражданского общества проявляются в сужении предмета контрольной деятельности (соблюдение прав, свобод и законных интересов осужденных), специфических методах и формах, а также в возможностях реализации результатов контроля. Эти контрольные органы не наделены властными полномочиями, а действуют, как правило, опосредованно - либо через соответствующие государственные органы, либо апеллируя к общественному мнению.
9. Государственный и общественный контроль органически взаимосвязаны. При этом исключается подмена одного вида контроля другим.. Особое значение такое взаимодействие имеет для выявления конфликтов между государственной властью, ее аппаратом и гражданами в области исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы. Сочетание государственного и общественного контроля позволяет власти и обществу получать объективную информацию о требующих разрешения противоречиях в пенитенциарной сфере, стимулирует действия, способные преодолеть проблемные ситуации и трудности. Дальнейшее совершенствование и развитие правовой базы контроля, практики его осуществления должны отвечать принципу необходимости и достаточности. С одной стороны, обеспечить достижение целей контроля, с другой - не «парализовать» деятельность персонала учреждений и органов, исполняющих наказания.
Теоретическая и практическая значимость исследования. На основе системного подхода и научного опыта прошлого, исследования новых политико-правовых реалий автор предлагает модель государственного и общественного контроля, которая в большей мере соответствует потребностям правового государства и гражданского общества. Обоснование контроля как социально-правового института, а его системы как единства организационно-функциональной структуры, механизма и процесса, позволяет использовать эти знания при изучении контрольной деятельности в любой сфере государст-
16 венного управления и общественной жизни.
Методологический анализ контрольных полномочий органов государственного управления общей, отраслевой и специальной компетенции показывает их универсальность в отношении не только персонала пенитенциарной системы, но и государственных служащих других правоохранительных органов. Это позволяет использовать результаты исследования при организации контроля в других областях правоохранительной деятельности.
В диссертации изучены правовой статус, контрольная компетенция и накопленный опыт работы формирующихся институтов гражданского общества по контролю за деятельностью персонала пенитенциарной системы. Пока эти знания не стали достоянием юридической науки, но в перспективе они могут быть использованы в теоретико-правовых исследованиях.
Результаты диссертации прикладного характера могут быть востребованы в практической деятельности государственных органов, институтов гражданского общества при осуществлении контроля в пенитенциарной сфере.
Выводы и предложения автора по совершенствованию системы контроля в рассматриваемой области могут быть применены в законотворческой деятельности и подзаконном нормотворчестве, при реформировании уголовно-исполнительной системы, в учебном процессе юридических вузов, в том числе и образовательных учреждений ФСИН России, а также в системе служебной подготовки сотрудников учреждений и органов, исполняющих наказания.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации, выводы и предложения автора изложены в 42 публикациях, включая три монографии и три учебных пособия, а также два учебника, подготовленные в соавторстве. Восемь работ опубликовано в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных перечнем ВАК.
Отдельные положения диссертации обсуждались на заседаниях НИЦ-7 ВНИИ МВД России, докладывались автором на 22 международных и всероссийских научно-практических конференциях и семинарах, в том числе: всероссийской научно-практической конференции «Концепции исполнения нака-
зания и пенитенциарная система в период реформирования России» (г. Владимир, 19-20 ноября 1998 г.), ежегодных всероссийских конференциях «Государство, право и управление» (г. Москва, 13 апреля 2001 г., 11 апреля 2002 г., 22 апреля 2003 г., 23 апреля 2004 г.), ежегодных международных конференциях «Актуальные проблемы управления» (г. Москва, 24-25 октября 2001 г., 23-24 октября 2002 г., 23-24 октября 2003 г., 10-11 ноября 2004 г.), международной конференции «Альтернативные санкции в российской уголовной юстиции: факторы успеха» (г. Москва- Виноградово, 5-7 июня 2003 г.), всероссийском семинаре «Общество. Культура. Право» (г. Краснодар, 6-8 октября 2003 г.), всероссийской конференции «Пути повышения эффективности деятельности УИС Минюста России в современный период» (г. Владимир, 20 ноября 2003 г.), международной конференции, посвященной 5-летию НИИ УИС Минюста России (г. Москва, 26 мая 2004 г.), всероссийской конференции «Вопросы правовой культуры в борьбе с преступностью» (г. Краснодар, 29-30 сентября 2004 г.), международной конференции «Власть, право, толерантность» (г. Краснодар, 7-8 октября 2004 г.) международной конференции «Реформа уголовно-исполнительной системы России: состояние, проблемы, перспективы» (г. Рязань, 28-29 октября 2004 г.), международной конференции «Права человека и гражданское общество» (г. Москва, Московский университет МВД России, 23 ноября 2004 г.), международной конференции «Организация учебной и научной работы в негосударственном учебном заведении» (г. Москва, 12 апреля 2005 г.), международной конференции «Уголовно-исполнительная система России: стратегия развития», всероссийской конференции «Ресоциализация несовершеннолетних правонарушителей: культурно-правовой аспект проблемы» (г. Краснодар, 30 сентября 2005 г.), международной конференции, посвященной 50-летию принятия Минимальных стандартных правил обращения с заключенными (г. Рязань, 25 октября 2005 г.), международной конференции «Современное законотворчество: теория и практика (к 100-летию Государственной Думы России)» (г. Москва, 22-23 декабря 2005 г.).
Ряд рекомендаций и предложений автора использованы при подготовке проектов федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации», «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации» и др. и иных нормативных правовых актов по вопросам государственной службы и исполнения уголовных наказаний, что подтверждается соответствующими актами внедрения.
Отдельные теоретические положения и практические рекомендации, выработанные в ходе исследования, нашли отражение в отчетах о НИР 2003 -2005 гг., выполненных в рамках утвержденного Президентом Российской Федерации Плана мероприятий по реализации Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации. Отчет «Подготовка предложений по вопросам организации и осуществления контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации», подготовленный научным коллективом под руководством диссертанта, был положительно оценен государственным заказчиком -Министерством здравоохранения и социального развития РФ и экспертной группой при Межведомственной рабочей группе при Администрации Президента РФ. Методические рекомендации по организации вневедомственного и внутриведомственного контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации используются в практической деятельности федеральных органов государственной власти.
Многие положения, сформулированные в диссертации, внедрены в учебный процесс при преподавании учебных дисциплин «Административное право», «Правоохранительные органы», «Уголовно-исполнительное право» в Московском новом юридическом институте, Владимирском юридическом институте ФСИН России.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, включающих пятнадцать параграфов, заключения и списка использованных источников.
Природа и социально-правовое назначение контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы: теоретико-методологические подходы
Современное реформирование российского общества и государства, модернизация государственного аппарата и его неотъемлемой части - государственной службы поставили множество новых вопросов перед наукой административного права. Одной из насущных проблем научного сопровождения проводимых реформ выступает задача формирования единой административной политики, которая должна стать организующим механизмом государства, без которого невозможно наладить нормальную деятельность, обеспечить стабильность общественных отношений во всех сферах государственного управления1. Важное место в механизме реализации административной политики призван занять контроль за деятельностью государственных служащих. Это требует глубокого научного анализа сущности и содержания контрольной деятельности государственных и общественных институтов, доктринальной разработки и создания целостной системы контроля за деятельностью государственных служащих, в том числе и в сфере исполнения уголовных наказаний.
Плодотворное решение этой проблемы требует четкого определения предмета, границ, стратегии исследования, а также механизма познавательной деятельности. При этом решающее значение имеет выбор методологических приемов и способов, поскольку «каждый новый этап в прогрессивном развитии науки ознаменован дальнейшим возрастанием значения методологи ческого порядка» . В этом нам помогут законы и принципы материалистической диалектики, основополагающие философские категории и категории общей теории права с заранее положенным значением, методы науки управления и административного права, а также все то, что имеет методологическую ценность, позволяет реализовать наш познавательный интерес и достичь поставленной цели.
Прежде всего, необходимо определить исходную методологическую позицию. Учитывая то обстоятельство, что контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы впервые становится предметом диссертационного исследования в рамках административного права, будет оправданным построить научный процесс от общего к отдельному, от абстрактного к конкретному, т.е. от изучения общих положений административно-правовой теории о контроле к выявлению конкретного наполнения контроля в пенитенциарной сфере. В этих целях целесообразно рассмотреть соотношение общего (правовые формы административной деятельности), особенного (собственно контроль) и частного (контроль за деятельностью персонала пенитенциарной системы).
Теоретическое осмысление феномена контроля на протяжении многих лет является предметом исследования представителей различных областей научных знаний. Наиболее активно эти проблемы разрабатывались управленческими науками. В результате были сформулированы и обоснованы такие дефиниции контроля, как функция управления (контроль как деятельность), завершающая стадия процесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной связи (контроль как форма обратной связи), неотъемлемая составляющая процесса принятия управленческих решений, непрерывно участвующая в этом процессе от его начала до завершения. Указанные категории составили содержательную основу исследования контроля с правовых позиций.
Более глубокое проникновение во второй половине XX в. науки административного права в теорию управления и, прежде всего, в вопросы государственного управления, т.е. вопросы материального содержания административно-правовых норм, оказало положительное взаимное влияние на развитие этих наук. Одним из главных выводов, сделанных админ истратив и стам и того времени и имеющим важное методологическое значение для нашего исследования, является тезис о социально-правовом содержании управленческой деятельности и его правовом внешнем выражении, т.е. правовых формах управления. Так, И.И. Евтихиев указывал, что в них проявляются действия, связанные с процессом управления .
Е. Старосцьяк, рассматривая виды и сущность функций управления, отмечал: «Каждая из указанных функций должна реализовываться и реализуется в различных правовых формах»2. Он предложил выделять в качестве форм управленческой деятельности: а) установление общеобязательных норм; б) издание административных актов; в) заключение договоров; г) осуществление общественно-организационной деятельности; д) совершение материально-технических действий3
Система контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы в контексте административной реформы
Потребность применения нами системного подхода как методологии исследования объясняется тем, что он в качестве конечной своей цели имеет повышение эффективности организации исследуемых процессов1. Его главная методологическая ценность состоит в том, что он позволяет полнее раскрыть содержание контроля как суммарный результат взаимодействия его составных частей (элементов).
Система контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы России является сложным малоизученным понятием. Хотя термин «система контроля» все чаще используется в законодательных и иных нормативных правовых актах, но смысл, который в него вкладывается, не является идентичным. В одних нормативных актах система контроля отождествляется с совокупностью контрольных органов1, в других этим понятием охватываются направления контрольной деятельности2, В юридической литературе также нет единства по данному вопросу. В некоторых источниках, даже специально посвященных контрольной деятельности, указанный термин не используется3.
Большинство авторов использует узкое понимание системы контроля, когда оно совпадает с понятием системы контрольных органов, а ее содержание раскрывается через компетенцию и полномочия отдельных субъектов контроля, формы и методы осуществления ими контрольной деятельности4. Е-В- Шорина выдвинула справедливый тезис о том, что «понятие системы контроля намного шире понятия системы контрольных органов, не сводится к последней и не исчерпывается ею»5- Однако, эта верная теоретическая посылка о широком понимании системы контроля должного развития в юридической науке не получила.
Раскрыть содержание системы контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы можно, используя положения, выработанные в теории управления. Здесь система контроля — это совокупность субъекта, объекта и средств контроля, взаимодействующих как единое целое в процессе установления желаемых результатов исполнения, измерения состояния объекта контроля, анализа и оценки данных измерения, выработки корректирующих воздействий.
По мнению Е.А, Кочерина, системы контроля должны иметь общие основы и принципы создания и функционирования, которые едины для всех систем контроля независимо от сферы их применения1. Элементами таких систем являются: структура (объект, субъект, кадры, средства контроля), механизм (принципы, цели, методы, технология контроля) и процесс контроля2.
Поддерживая указанную точку зрения, заметим, что система контроля применительно к предмету нашего исследования требует определенных уточнений. Во-первых, содержание системы контроля, как и любой иной социальной системы, обусловливают поставленные перед ней цели, которые в конечном счете и предопределяют сущность контроля. Осуществление целей контроля основывается на базисных положениях, которые формулируются в принципах контроля, В зависимости от того, каковы целевые установки и на каких принципах они осуществляются, определяется предмет контроля и выстраивается общая организационно-функциональная структура контроля. Поэтому, говоря о структуре контроля, необходимо дополнительно определить цели, принципы, предмет и виды контроля. Во-вторых, если структура охватывает все организационно-функциональные начала системы контроля, то механизм контроля определяет порядок этой деятельности. Субъекты контроля реализуют свою компетенцию определенными методами, используя различные средства и формы контрольной деятельности для достижения целей контроля. Соответственно, целесообразно включить их в механизм контроля.
Таким образом, система контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, включает в себя следующие элементы (подсистемы): I) организационно-функциональная структура (цели, принципы, объект, предмет, субъекты и их компетенция, виды контроля); 2) механизм (методы, средства, формы контроля); 3) процесс контроля. Рассмотрим эти подсистемы подробнее.
По нашему мнению, организационно-функциональная структура контроля - это совокупность базовых свойств и отношений, определяющих внутреннее устройство и обеспечивающих стабильность системы контроля, за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания.
Содержание любой сознательно организованной системы, в том числе и системы контроля, определяют поставленные перед ней цели. Цели контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы подчинены общим целям уголовного наказания и сориентированы на их осуществление. Контроль должен обеспечить эффективную деятельность персонала исправительных учреждений по исправлению осужденных и предупреждению совершения новых преступлений. Обусловленность и обоснованность целей контроля определяются различными факторами- В современных условиях на целеполагание в указанной области- первостепенное влияние оказывают общественно-политические цели, которые ставятся перед персоналом пенитенциарной системы, вытекая из требований Конституции РФ, уголовного и уголовно-исполнительного законодательства и осуществляемой в стране административной реформы. Контроль за деятельностью персонала направлен на утверждение режима законности и высокого уровня правопорядка в исправительных учреждениях, соблюдение прав, свобод и законных интересов осужденных. Цели контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы состоят в том, чтобы обеспечить достижение целей наказания, поддерживать законность и правопорядок при исполнении уголовных наказаний в виде лишения свободы на уровне, отвечающем потребностям и воле социума, его первосубъекта - народа.
Контрольные полномочия Президента и Правительства РФ
Как показал анализ, контролю исполнительно-распорядительных органов (административному контролю) отводится значительное место в системе контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. Это обусловлено прежде всего заинтересованностью органов государственного управления общей компетенции в качественном выполнении персоналом пенитенциарной системы важной государственной функции обеспечения безопасности личности, общества и государства посредством исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы Кроме того, такая традиция имеет глубокие исторические корни и связана со становлением и развитием Российской государственности. Процесс формирования государственного контроля в пенитенциарной сфере шел параллельно с укреплением государственного аппарата и выражался в создании и функционировании в первую очередь органов административного контроля. В дореволюционный и советский период доминировали различные его виды,
В XVI-XVH вв. преобладал контроль центральных и местных органов государственного управления, в современном понимании - органов государственной власти общей компетенции. Высший контроль осуществлял лично царь, который посещал тюрьмы, рассматривал челобитные (жалобы) преступников, принимал решения об освобождении от наказания. Первоначально по поручению царя контрольная деятельность осуществлялась органами исполнительной власти в центре (Разбойный приказ) и на местах (воеводы, губные старосты).
Радикальные преобразования Петра Великого и Екатерины II, выразившиеся в создании четкой вертикали органов исполнительной власти, формировании разветвленного государственного аппарата, упорядочили систему и повысили уровень контроля за деятельностью администрации тюремных учреждений со стороны правительства (Сенат), центральных (Юстиц-коллегия) и местных (губернаторы, губернские канцелярии) органов государства/
В XIX веке с образованием Министерств происходит становление государственных органов отраслевой и межотраслевой компетенции. Министерство внутренних дел и его тюремное ведомство осуществляло ведомственный контроль, которому со временем предстояло стать основным видом административного контроля. Главным видом межведомственного контроля в царский период являлся прокурорский надзор, который находился в ведении Министерства юстиции. Кроме того, во второй половине XIX века активно велась работа по созданию самостоятельных органов государственного (финансового) контроля в центре и на местах, в компетенцию которых входило, в том числе и проверка финансовой деятельности тюремного ведомства.
Наряду с этим царь, Государственный совет, Кабинет министров, губернаторы и другие государственные органы общей компетенции продолжали осуществлять надведомственный контроль за персоналом пенитенциарной системы. Более того, особенность ведомственного контроля состояла в том, что в период тюремной реформы 1870-1890-х гг, соответствующие аппараты контроля создавались как исполнительные органы центральной власти и в организационном отношении строились на принципе двойного подчинения. С одной стороны, на местах эти органы (губернские тюремные инспекции) входили в структуру местных органов исполнительной власти (губернских правлений), с другой - подчинялись Главному тюремному управлению и Министру внутренних дел (с 1895 г. - Министру юстиции).
Такая модель контроля в пенитенциарной сфере с некоторыми корректировками сохранялась и в советское время (за исключением периода 1934-1956 гг., когда с образованием общесоюзного Наркомата внутренних дел и его управлений на местах вся система органов внутренних дел, включая места лишения свободы, была выведена из-под контроля местных Советов). По аналогии с царским периодом строилась до 1936 г, система межведомственного контроля со стороны прокуратуры , а также подведомственного контроля - со стороны Совета Народных Комиссаров РСФСР, а затем Совета Министров СССР. В советский период предпринимались неоднократные попытки создания специализированного органа межведомственного контроля (1918 г, - Народный комиссариат по государственному контролю, 1920 1934 гг. - Народный комиссариат Рабоче-крестьянской инспекции, 1940-1957 гг. - Министерство государственного контроля).
Основные черты советской системы административного контроля за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, были сохранены после распада Союза ССР, что во многом обеспечило стабильное функционирование пенитенциарных учреждений. Вместе с тем, поправки в Конституцию РСФСР, внесенные весной 1991 г., закрепили принцип разделения властей. Согласно статьи 12ІЛ главой исполнительной власти стал Президент РСФСР2. Являясь высшим должностным лицом РСФСР, Президент возглавил систему административного контроля в Российской Федерации.
Парламентский контроль
Одной из основных функций законодательных (представительных) органов государства в системе разделения властей является контроль за деятельностью исполнительных органов власти, влияние на процессы управления обществом и государством, в том числе и в пенитенциарной сфере.
Необходимо отметить, что парламентский контроль за деятельностью органов исполнительной власти тесно связан с общим развитием парламентаризма в России и поэтому имеет сравнительно недолгую историю. В дореволюционный период были только созданы отдельные предпосылки для установления контроля представительных органов за деятельностью персонала пенитенциарных учреждений. Об этом свидетельствует запрос депутатов Государственной Думы, направленный в 1916 г министру юстиции, о положении заключенных. Главным тюремным управлением была подготовлена справка на 128 листах, в которой отражались все основные вопросы содержания заключенных, а также приводились объяснения по конкретным случаям, якобы неправомерного отношения к заключенным со стороны администрации1.
В Советской России контроль представительных органов за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, наиболее активно проводился на первоначальном и заключительном этапах существования Советской власти2. С середины 1920-х до конца 1960-х п\ в исправительно-трудовом законодательстве присутствовали нормы, предусматривающие непосредственный контроль Советов в пенитенциарной сфере, но на практике они реализовывались крайне редко.
Во второй половине 1980-х - начале 1990-х гг. широкими контрольными полномочиями был наделен Верховный Совет РСФСР. Постоянные комиссии палат и комитеты организовали контроль за деятельностью государственных органов, в том числе и исполняющих наказания, в следующих формах: обращение с запросом к руководителям министерств; требование от государственных органов, от должностных лиц представления необходимых документов; заслушивание руководителей министерств и должностных лиц; принятие решений, которые подлежали обязательному рассмотрению государственными органами и учреждениями, В случае невыполнения требований комиссии и комитеты вправе были ставить вопросы об ответственности должностных лиц1. Вместе с тем можно констатирововать, что парламентский контроль в пенитенциарной сфере существовал де-юро, но отсутствовал де-факто.
Положение несколько улучшилось в 1991-1992 гг., когда очевидной стала необходимость стабилизации обстановки в учреждениях, исполняющих наказания. 12 июня 1992 г. Законом РФ № 2988-1 «О внесении изменений и дополнений в ИТК РСФСР, УК РСФСР и УПК РСФСР»2 в ИТК РСФСР 1970 г. была введена статья о депутатском контроле за деятельностью исправительно-трудовых учреждений. В ней отмечалось, что Советы народных депутатов Российской Федерации осуществляют контроль за деятельностью исправительно-трудовых учреждений, расположенных на их территориях, непосредственно и через наблюдательные комиссии с привлечением общественных организаций.
В статье 38 Закона РФ от 21 июля 1993 г, правом контроля за деятельностью уголовно-исполнительной системы наделялись Верховный Совет РФ и органы законодательной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга в пределах их компетенции, а депутаты законодательных (представительных) органов получили право беспрепятственного посещения учреждений, исполняющих наказания.
Такая система парламентского контроля сохраняла основные черты (с учетом изменения названий законодательных органов) и после принятия Конституции РФ и Уголовно-исполнительного кодекса РФ вплоть до 2004 г.
Федеральный закон от 22 августа 2004 г, № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации, в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» В числе многих поправок в законодательные акты, относящиеся к самым различным отраслям права, не имеющим ничего общего с исполнением наказаний, внес кардинальные изменения в ст. 19 УИК РФ, убрав из нее всякое упоминание об органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления как субъектах контроля за деятельностью расположенных на их территории учреждений и органов, исполняющих наказания- Ранее мы уже выразили свое негативное отношение к подобной законодательной корректировке, в данной части работы хотелось бы остановиться на проблемах реализации контрольных полномочий законодательными (представительными) органами.
