Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы организации деятельности участкового уполномоченного милиции в условиях сельской местности
1. Правовое положение службы участковых уполномоченных милиции 14
2. Факторы,, обуславливающие особенности деятельности участковых уполномоченных милиции в условиях сельской местности 39
3. Особенности организации деятельности участковых уполномоченных милиции в сельской местности 56
Глава 2. Основные направления административной деятельности участковых уполномоченных милиции в условиях сельской местности
1. Обеспечение охраны общественного порядка участковым уполномоченным милиции в сельской местности 77
1.1 Основные формы обеспечения охраны общественного порядка участковым уполномоченным милиции в условиях сельской местности 77
1.2 Административно-юрисдикционная деятельность участкового уполномоченного милиции 88
2. Деятельность участкового уполномоченного милиции по профилактике административных правонарушений и преступлений в условиях сельской местности 97
3. Взаимодействие участкового уполномоченного милиции с населением и общественными формированиями в сельской местности 122
3.1 Правовые и организационные основы взаимодействия участкового уполномоченного милиции с населением и общественными формированиями 122
3.2 Формы взаимодействия участкового уполномоченного милиции с населением и общественными формированиями 143
Заключение 160
Список литературы . 166
Приложения 182
- Правовое положение службы участковых уполномоченных милиции
- Факторы,, обуславливающие особенности деятельности участковых уполномоченных милиции в условиях сельской местности
- Обеспечение охраны общественного порядка участковым уполномоченным милиции в сельской местности
- Административно-юрисдикционная деятельность участкового уполномоченного милиции
Введение к работе
Переход на новые принципы деятельности органов внутренних дел обусловлен происходящими в России правовыми, экономическими и социальными преобразованиями во всех сферах жизни общества, а также задачами 'по ] /принятию мер, «...направленных на повышение эффективности деятельности органов внутренних дел, доверия граждан к деятельности милиции, повышения уровня социально-правового обслуживания населения, чтобы действия милиции были прозрачны, понятны людям, получали их поддержку и одобрение...», поставленными Президентом России В.В. Путиным . Аналогичные требования прозвучали и в обращении Министра МВД России Р.Г. Нургалиева к сотрудникам органов внутренних дел.
В силу стоящих задач, а также выполняемых функций, используемых средств и процедур в процессе обеспечения прав и свобод личности деятельность органов внутренних дел касаются практически всех граждан России. Это свидетельство того, что органы внутренних дел (милиция) по объему, разнообразию регулирующих, контролирующих, разрешающих, упреждающих и ограничивающих функций является самым дифференцированным и действительно приближенным к народу инструментом государственной власти. Однако, негативный имидж милиции, сложившийся в обществе в последнее время, обязывает к принятию незамедлительных мер по повышению авторитета органов внутренних дел.
В этой связи представляется, что одним из ключевых моментов решения поставленных Президентом России В.В. Путиным задач является
Из выступления Президента РФ Путина В.В. на расширенном заседании коллегии МВД России. // Необходим системный подход. Щит и меч. 23 февраля 2006 г. № 8.
совершенствование правового обеспечения и организационной формы деятельности органов внутренних дел, в том числе службы участковых уполномоченных милиции.
Служба участковых уполномоченных милиции является одним из центральных подразделений органов внутренних дел, что обусловлено не только ее многочисленностью, но и повседневной приближенностью к жизненно важным интересам населения. Наиболее остро этот вопрос стоит в сельской местности, где работает около 40% участковых уполномоченных милиции (23 тыс. человек) и они зачастую являются единственными представителями органов внутренних дел.
Необходимо отметить, что организация деятельности службы участковых уполномоченных милиции по территориальному принципу ставит ее сотрудников в разные условия, без учета которых невозможно повысить эффективность деятельности данной службы в целом. В процессе руководства деятельностью участковых уполномоченных слабо учитывается ее специфика на селе, которая обусловлена удаленностью обслуживаемых административных участков от горрайоргана внутренних дел, их большой площадью, разбросанностью сельских поселений, неразвитостью средств коммуникации, особым укладом и образом жизни жителей села и рядом других факторов, которые оказывают большое влияние на содержание, формы и методы деятельности участковых уполномоченных милиции, обслуживающих сельские административные участки.
В настоящее время на государственном уровне предпринимаются
] экономического обеспечения и материально-технического оснащения
\ участковых уполномоченных милиции. Так, введена прогрессивная шкала
повышения заработной платы в зависимости от стажа работы в должности,
выделяется автотранспорт для сельских участковых. Несомненно, данные
меры способны повлиять на эффективность работы участковых
уполномоченных милиции, обслуживающих сельские административные участки, однако как видится, этих мер недостаточно. Исследование показывает, что предпринимаемые на государственном уровне меры по совершенствованию работы участковых уполномоченных милиции ориентированы в основном на сотрудников, работающих в городских условиях. Действующая Инструкция по организации деятельности участкового уполномоченного милиции1, несмотря на объективно существующую специфику работы в сельской местности, не содержит раздела специальных норм для участковых уполномоченных милиции, обслуживающих сельские административные участки. Кроме того, о недостаточности принимаемых мер свидетельствуют и результаты, полученные в ходе анкетирования руководителей МОБ МВД, ГУВД, УВД и участковых уполномоченных милиции различных регионов России.
Настоящая работа направлена на комплексное изучение деятельности участковых уполномоченных милиции в условиях сельской местности и поиска путей повышения эффективности их деятельности с учетом современного развития российского общества, государства, законодательства в данной сфере. Изложенные аргументы свидетельствуют об актуальности выбранной темы, ее значимости для обеспечения законных прав граждан в практической деятельности сотрудников органов внутренних дел.
Степень разработанности темы исследования. Широкий круг обязанностей, возложенных на участковых уполномоченных милиции по различным направлениям деятельности, позволяет занять данной службе особое место в системе органов внутренних дел, что объясняет повышенный интерес к проблеме правового положения, организации и деятельности их сотрудников со стороны ученых юристов. Ряд работ содержат целый комплекс положений, прямо или косвенно относящихся к
1 Инструкция по организации деятельности участкового уполномоченного милиции, утверждена Приказом МВД России № 900-2002 г.
изучаемой проблеме. Определяющее влияние на формирование соискателем методологической основы диссертационного исследования, являются работы следующих авторов: A.M. Абдулаева, С.С Алексеева, Д.Н. Бахраха, В.Н. Бутылина, Ф.П. Васильева, С.А. Вахова, В.А. Демиденко, Л.М. Колодкина, Ф. Е. Колонтаевского, В.В. Лазарева, А.Г. Лекаря, В.М. Манохина, Н.П. Мышляева, Р.С. Мулукаева, Л.Л. Попова, И.П. Портнова, В.Д. Резвых, М.Я. Савина, М.Ф. Савелия, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова, В.Ф. Цепелева, А.П. Шергина и других}
Проблемами организации и деятельности участковых уполномоченных милиции посвящены труды таких авторов как: Ю:Д. Блувштейна, А.З. Гливинского, И.П. Данилова, М.И. Еропкина, А.В^, Заварзина, А.Я. Зырянова, А.В. Мелехина, А.В. Мозжухина, А.Г. Мусеибова, Д.К. Нечевина, Н.Д. Нечевиной, В.И. Норова, В.Н. Прокопенко, М.П. Киреева, Л.В. Кондратюка, В.Н. Кононова, Л.М. Колодкина, В.Б. Коробова, А.В. Крючкова, В.П. Танайлова, А.В.Черепанова, А.Б. Южакова и других.
Влияние условий сельской местности на организацию деятельности органов внутренних дел рассматривали такие ученые как: А.О. Геворкян, Р.А. Журавлев, Г.И. Забрянский, Т.И. Заславская, В.В. Кузнецова, И.Б. Мучнин, Р.В. Рыкина, В.И. Староверов, СВ. Тишков, Е.Б. Урланис и другие.
Однако вопросы организации и деятельности участковых уполномоченных в условиях сельской местности учеными юристами фактически не рассматривались. Представляется, что отсутствие-комплексных специальных исследований и основанных на них методических рекомендаций влияет на организацию деятельности участковых уполномоченных милиции, создает определенные трудности в их работе, обуславливает наличие серьезных упущений. Вместе с тем, необходимость повышения доверия перед населением приобретает наибольшую актуальность именно в сельской местности, где участковый является не только представителем органов внутренних дел, но и, в
понимании населения; представителем государственной власти в целом.
Не умаляя значимости накопленного теоретического опыта, признавая огромный вклад ученых в исследование общей проблематики вопросов, лежащих в основе диссертационной работы, следует отметить необходимость дальнейшей разработки основных элементов организации и деятельности участковых уполномоченных милиции в условиях сельской местности.
Объект и предмет диссертационного исследования определяются тематикой работы, ее целью и задачами.
В качестве объекта диссертационного, исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе осуществления участковыми уполномоченными милиции своих служебных обязанностей в условиях сельской местности.
Предмет, диссертационного исследования составляют: правовые и организационные основы деятельности участковых уполномоченных милиции, обслуживающих сельские административные участки.
Основная цель и задачи диссертационного исследования. Основная цель диссертационного исследования состоит в поиске путей повышения эффективности работы участковых уполномоченных милиции в условиях сельской местности на основе комплексного исследования организационных и правовых аспектов их деятельности.
Для достижения указанной цели предполагается решить следующие задачи:
— исследовать административно-правовой статус участковых
уполномоченных милиции органов внутренних дел;
— проанализировать историю становления и развития службы
участковых уполномоченных милиции в сельской местности;
— выявить факторы (условия) сельской местности, влияющие на
организацию деятельности участковых уполномоченных милиции;
рассмотреть организацию деятельности службы участковых уполномоченных милиции с учетом условий сельской местности и предложить рекомендации по ее совершенствованию;
исследовать нормативную базу, регулирующую деятельность участковых уполномоченных милиции в сфере обеспечения охраны общественного порядка в сельской местности, и разработать рекомендации по ее совершенствованию;
изучить административно-правовую деятельность участковых уполномоченных милиции на селе и предложить пути по повышению ее эффективности;
раскрыть формы и содержание взаимодействия участкового уполномоченного с общественными формированиями и сельским населением.
Методологической основой данного исследования послужила совокупность общих, частно-научных и специальных методов познания общественных явлений. При подготовке работы использовался системный метод анализа правовых и организационных основ деятельности участковых уполномоченных милиции в современных условиях. В целях получения достоверных результатов автором использованы сравнительно-правовой, структурно-функциональный, исторический, социологический и статистические методы. Применение этих и других методов позволило диссертанту исследовать рассматриваемые проблемы во взаимосвязи и взаимозависимости, их целостности и всесторонности.
Эмпирическая база исследования. Автором было проведено анкетирование более 205 участковых уполномоченных милиции, обслуживающих сельские административные участки; интервьюировано 23 руководителя милиции общественной безопасности МВД, ГУВД, УВД различных регионов России по различным аспектам деятельности участковых уполномоченных в сельской местности. Проанализированы статистические материалы о преступлениях и административных
правонарушениях, совершаемых в сельской местности и относящихся к компетенции участковых уполномоченных в Российской Федерации. В процессе исследования автор опирался также на личный опыт работы в службе участковых уполномоченных милиции.
Научная новизна исследования заключается в том; что впервые на монографическом уровне, с позиций комплексного подхода, с учетом правовых, социальных и экономических преобразований, произошедших в постсоветский период, предпринята попытка исследования организации и административно-правовой деятельности участковых уполномоченных милиции в условиях сельской местности.
Автором обоснована необходимость в разработке и принятии новых нормативных актов, а также внесении изменений в действующую нормативную базу, регулирующую деятельность участковых уполномоченных милиции.
Диссертантом разработан Проект главы «Организация деятельности участковых уполномоченных милиции в условиях сельской местности» Инструкции по организации деятельности участковых уполномоченных милиции.
В работе рассмотрена деятельность участковых уполномоченных милиции по охране общественного порядка, профилактике преступлений и административных правонарушений, организации взаимодействия с населением на обслуживаемых сельских административных участках и предложен комплекс организационных мер повышения ее эффективности.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Автором дано- определение участкового уполномоченного милиции как представителя государственной власти, обладающего исполнительно-распорядительными функциями, направленными1 на решение комплексной задачи по обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности на обслуживаемом административном участке.
2. Статус участкового уполномоченного милиции, обслуживающего
сельский административный участок, в сфере обеспечения охраны
общественного порядка отличен от статуса участкового, обслуживающего
городской административный участок. В сельских населенных пунктах
участковый уполномоченный милиции является основным звеном органов
внутренних дел, в котором наиболее полно реализуются функции органов
государственной власти в целом и органов внутренних дел в частности, а
также органов местного самоуправления в области охраны общественного
порядка, что определяет его роль как основного субъекта системы
предупреждения преступности и обеспечения охраны общественного
порядка. При этом участковый уполномоченный, милиции выступает как
организатор и непосредственный исполнитель мероприятий по реализации
государственной политики в правоохранительной сфере.
3. В связи с объективно существующей необходимостью в
постоянном проживании участкового уполномоченного милиции на
обслуживаемом им административном участке в условиях сельской
местности, необходимо:
— внести изменения в п.4 ст. 30 Закона РСФСР «О милиции»,
изложив его в следующей редакции: «Участковые уполномоченные
милиции, работающие в сельской местности и в поселках городского типа,
и члены их семей, проживающие с ними, бесплатно обеспечиваются
органами местного самоуправления жильем с отоплением и освещением в
соответствии с установленными номами, в границах закрепленного
административного участка», предусмотрев финансирование данного
положения при принятии федеральных и региональных программ,
направленных на усиление противодействия преступности.
— раздел IV Инструкции об организации деятельности участковых
уполномоченных милиции дополнить п. 47.1, изложив его в следующей
редакции: «В сельской местности участковый уполномоченный милиции
должен постоянно проживать на закрепленном за ним административном
участке».
4. В связи с удаленностью сельских населенных пунктов от органов
внутренних дел, слабым развитием инфраструктуры, а в ряде случаев
отсутствием служебного автотранспорта и средств связи, повышение
эффективности деятельности участковых уполномоченных милиции в
сельской местности может быть достигнуто путем делегирования им части
полномочий начальника органа внутренних дел в области
административно-юрисдикционной деятельности, для чего необходимо
внести изменения в п. 9 ч.2, 3 ст. 23.3 «Органы внутренних дел (милиция)»
Кодекса об административных правонарушениях РФ, изложив их в
следующей редакции:
— п.9 ч.2: старшие участковые уполномоченные милиции,
участковые уполномоченные милиции — об административных
правонарушениях, предусмотренных ст. 12.1, ч. 1 и 2 ст. 12.2, ст. 12.3 (за
исключением случаев управления транспортным средством водителем, не
имеющим при себе лицензионной карточки), ст. 12.22, 12.23, 12.28, ч. 1, 2
ст. 12.29, ч. 1 ст. 12.30, ст. 19.2, 19.15, 19.24, 20.1, ч. 2, 3 ст. 20.8, ч. 1 ст.
20.11, ст. 20.13, ч. 1 ст. 20.20, ст. 20.21 настоящего Кодекса;
— ч.З: должностные лица, указанные в п. 3 ч. 2 настоящей статьи,
вправе назначать административные наказания в виде предупреждения или
административного штрафа в размере до трехсот рублей, должностные
лица, указанные в п.9 ч.2 настоящей статьи вправе назначать
административные наказания в виде предупреждения или
административного штрафа в размере до пятисот рублей.
5. С целью привлечения граждан к правоохранительной
деятельности, в том числе и на конфиденциальной основе, необходимо
принятие ведомственного нормативного акта, предусматривающего
следующие положения: категория лиц, с которыми могут быть
установлены доверительные отношения; задачи, решаемые с помощью
доверительных отношений; организация работы с гражданами; порядок
использования сведений, полученных от граждан на основе доверительных отношений; порядок и формы поощрения граждан.
6. Необходимым условием повышения ответственности, стимулирования работы участкового уполномоченного милиции с населением является участие граждан в оценке его деятельности. В связи с чем целесообразно дополнить главу V Инструкции об организации деятельности участковых уполномоченных милиции пунктом 68.4.1. и изложить его в следующей редакции: «мнение граждан, проживающих на территории административного участка».
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что автором с позиции совершенствования правовых, организационных аспектов, а также во взаимосвязи с социально-экономическими и правовыми преобразованиями, происходящими в Российской Федерации, рассмотрено функционирование одного из основных субъектов правоохранительной деятельности в сельской местности - участковых уполномоченных милиции.
Представляет теоретическую значимость сформулированные диссертантом дефиниции: «участковый уполномоченный милиции»; «сельская местность»; «взаимодействие участкового уполномоченного милиции с населением». Выявлены и проанализированы основные проблемы в деятельности участковых уполномоченных милиции в условиях сельской местности, на основе которых разработаны рекомендации по совершенствованию их функционирования.
Практическая значимость заключается в разработке предложений по совершенствованию законодательства, а также ведомственных нормативно-правовых актов, регулирующих данную сферу.
Теоретические выводы и практические рекомендации по результатам исследования могут использоваться при совершенствовании законодательства, а также сотрудниками правоохранительных органов в практической деятельности. Изложенные в настоящем исследовании
положения, выводы и рекомендации могут найти применение при проведении занятий по следующим дисциплинам: «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», «Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел», «Организация деятельности участковых уполномоченных милиции», а также при подготовке научных работ и учебно-методических материалов по данной проблематике.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и прошла обсуждение на заседании кафедры управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России.
Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации,
нашли свое отражение в публикациях автора; научных сообщениях на
кафедре управления деятельностью служб общественной безопасности
Академии управления МВД России; а также докладывались автором на
межкафедральной научно-практической конференции
«Совершенствование управления в системе горрайорганов внутренних дел на современном этапе», состоявшейся в Академии управления МВД России.
Результаты научных разработок внедрены в учебный процесс Академии управления МВД России на кафедре управления деятельностью служб милиции общественной безопасности (г. Москва) и используются для проведения занятий по учебной дисциплине «Организация деятельности служб общественной безопасности», Липецкого филиала Воронежского института МВД РФ (г. Липецк) по учебной дисциплине «Административная деятельность органов внутренних дел», а также внедрены в практическую деятельность милиции общественной безопасности УВД Липецкой области.
Правовое положение службы участковых уполномоченных милиции
В современных условиях развития государства и общества в российской административно-правовой науке и практике деятельности органов внутренних дел большое-значение придается четкому правовому регулированию общественных отношений, возникающих в области деятельности органов внутренних дел вообще и в сфере участковых уполномоченных милиции в частности. Так, правовое регулирование деятельности участковых уполномоченных милиции по обеспечению общественного порядка и профилактике правонарушений являются частью единой системы правового регулирования общественных отношений:
Проблемам определения сути, целей и задач правового регулирования, уяснению содержания и структуры его механизма; сфер и пределов правового регулирования вообще и в области охраны общественного порядка, в частности, посвятили свои исследования многие ученые разных отраслей юридической науки1.
Не вдаваясь в содержательный анализ различных формулировок, присоединяемся к мнению тех авторов, которые под правовым регулированием понимают процесс нормативно-организационного воздействия на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны и развития в соответствии с потребностями данного социального строя с помощью юридических средств (норм права, индивидуальных предписаний).
Однако, на наш взгляд, чтобы определить правовое положение участковых уполномоченных милиции в настоящее время, необходимо дать общую характеристику процесса становления и развития данного института.
Служба участковых уполномоченных милиции относится к числу старейших в системе ОВД и ее формирование происходило параллельно становлению российской милиции.
После октябрьской революции 1917 г. вопросы охраны общественного порядка ставились большевиками на первом плане. Так 10 ноября 1917г. (по новому стилю) был принят Декрет о создании милиции. Правовой основой строительства милиции стала инструкция об организации советской рабоче-крестьянской милиции от 12 октября 1918 года, подготовленная по поручению СНК РСФСР НКВД НКЮ. В данном нормативном акте были закреплены место милиции в системе советского государственного управления и определены ее обязанности. Недостатком Инструкции являлось то, что в ней не говорилось о разграничении обязанностей между должностными лицами низового звена милиции и об организационных формах их использования.
В процессе строительства нового государства очень скоро возникла необходимость в такой категории сотрудников милиции, которые работали бы на определенной территории, хорошо знали все население и занимались вопросами профилактики правонарушений, и поэтому уже в конце 1922 года в печати широко обсуждался вопрос о введении в штат всей городской милиции должностей городского надзирателя.1
В результате приказом Центрального Административного управления (ЦАУ) от 20 ноября 1923 года была утверждена Инструкция участковому надзирателю. Она закрепляла организацию низового милицейского аппарата в городе. Участковым надзирателям вверялся определенный участок. Это, безусловно, повышало их ответственность за порученное дело и должно было способствовать более эффективной деятельности по охране общественного порядка.
В Инструкции (в ней было 107 статей) нашли четкую и подробную правовую регламентацию обязанности и полномочия участкового надзирателя, требования, предъявляемые к нему. Он подчинялся непосредственно начальнику отделения и его помощнику; а если территория не была разбита на отделения - то начальнику милиции города или поселка.
Участковый надзиратель мог производить дознание по распоряжению начальника отделения, а в особых случаях, вызываемых необходимостью, и по собственной инициативе. В этот период закрепляется норма - 1 милиционер на 5 тысяч населения.
Особый интерес представляет процесс становления и развития института участкового инспектора в сельской местности, который был более сложным и длительным, чем в городе. На тот период структура милиции в сельской местности была следующей: старший волостной милиционер и подчиненные ему младшие волостные милиционеры1. Позже, с проведением административного деления страны, в укрупненных волостях были образованы управления волостной милиции", а в тех губерниях, в которых проведено районирование - районные управления (отделения) милиции. До 1930 года в сельской местности существовали различные формы расстановки работников милиции: старших и младших волостных милиционеров. Основными формами были следующие:
Факторы,, обуславливающие особенности деятельности участковых уполномоченных милиции в условиях сельской местности
На организацию и деятельность участковых уполномоченных милиции оказывают влияние многие факторы, одним из которых является внешняя среда, в которой они осуществляют свою деятельность, а именно, в городской или сельской местности расположен обслуживаемый ими административный участок.
В соответствии с темой нашего исследования попытаемся рассмотреть условия, влияющие на организацию и деятельность участковых уполномоченных милиции, обслуживающих сельские административные участки и, прежде всего, с целью установления предмета нашего исследования, необходимо определить само понятие «сельская местность», «село», «деревня». В науке и на практике нет единообразного подхода к определениям понятий «сельская местность», «село», «деревня». Однако, точное определение какого-либо понятия имеет особое значение, поскольку от него зависят основные направления исследования. Главная ценность любого понятия состоит в том, что через него определяется специфика, сущность того реального явления, которое оно называет. С точки зрения социологии, понятия «деревня» и «село» определяются как элемент социально-поселенческой структуры общества, исторически сложившейся в процессе общественного разделения труда и характеризующейся преимущественной занятостью населения в сельском хозяйстве и связанном с ним отраслях. Они характеризуется малой людностью поселений, значительно менее развитым социальным обслуживанием и преобладанием непосредственных контактов между людьми, а также специфической системой ценностей, ориентацией и норм поведения, особым образом жизни населения; концентрирующим в себе все названные выше особенности.
В приведенном определении отражены экономические, социально-психологические и социально-демографические особенности деревни и села. Однако при этом не указывается, какая совокупность поселений им соответствует.
Широкое распространение в правовой литературе получило понятие «сельское поселение». Одно из самых точных определений сельских поселений дает энциклопедический словарь - это населенные пункты, которые не соответствуют критериям, установленным в данной стране для городских поселений. К сельским поселениям относятся (независимо от людности) населенные пункты, жители которых заняты главным образом сельским или лесным хозяйством, промысловой охотой и т.п.2 Данное определение носит не только социально-экономический характер, но и административный, благодаря чему, все поселения, входящие в данный объект, имеют сельский административный статус, их границы определены административным делением.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет сельское поселение как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Из приведенных определений термина «сельское поселение» можно сделать два вывода, имеющих значение для нашего исследования: 1) данный термин является объединяющим понятием для всех типов населенных пунктов, не имеющих статус города; 2) сельские поселения представляют собой самостоятельные территориальные единицы, имеющие свои органы управления.
Не менее важно определиться и с содержанием такого распространенного термина как «сельская местность». Толковый словарь В.И. Даля определяет прилагательное «сельский» как относящийся к селу, деревне, а местность как состояние, положение места, местоположение (местность гористая, ровная, болотистая, природные угодья).
Обеспечение охраны общественного порядка участковым уполномоченным милиции в сельской местности
Обеспечение охраны общественного порядка участковыми уполномоченными милиции является одним из основных направлений их деятельности.
В юридической литературе существует множество определений понятия.«общественный порядок»1. Это вызвано прежде всего тем, что до настоящего времени отсутствует законодательное закрепление данного понятия.
Наиболее полным, на наш взгляд, является определение Ф.Е. Колонтаевского, который определяет общественный порядок как систему волевых общественных отношений, складывающихся и развивающихся главным образом в общественных местах на основе соблюдения норм права и иных социальных норм, направленных на обеспечение личной безопасности граждан, общественной безопасности граждан, общественной безопасности, на создание благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности .
Из приведенного понятия общественного порядка можно сделать вывод, что в современных условиях охрана общественного порядка является одновременно обеспечением общественной безопасности и личной безопасности граждан. Например, при возникновении стихийного бедствия подвергается угрозе нормальная деятельность предприятий и состояние безопасности многих людей, т.е. состояние общественной безопасности. Правильно организованная охрана общественного порядка предотвратит преступные посягательства как на личную, так и общественную безопасность.
Содержание общественного порядка включает в себя систему общественных отношений, являющихся результатом поведения граждан, деятельности должностных лиц, государственных и общественных организаций, выступающих носителями определенных совокупностей общественных отношений, складывающихся в результате соблюдения и исполнения ими норм права, морали и иных социальных норм. Деятельность данных субъектов общественных отношений является основным компонентом, оказывающим влияние на общественный порядок.
Однако существуют и другие факторы, которые косвенно или напрямую влияют на состояние общественного порядка. Применительно к сельской местности к ним можно отнести: демографические данные субъектов общественных отношений; их экономическое положение; профессиональная деятельность; уровень правовых знаний; бытовые условия; соотношение регулирования общественных отношений с помощью правовых и моральных норм и др.1 Совокупность указанных косвенных факторов определяет особенности содержания общественного порядка в сельских населенных пунктах.
Более подробно факторы, влияющие на специфику общественных Рассмотрев понятие «общественный порядок» и особенности его содержания в условиях сельской местности, считаем необходимым рассмотреть вопрос о компетенции участковых уполномоченных милиции в данной сфере деятельности.
Компетенцию участковых уполномоченных милиции в сфере охраны общественного порядка можно определить как совокупность прав и обязанностей, направленных на обеспечение личной и общественной безопасности граждан, предупреждение и пресечение правонарушений в рассматриваемой сфере и привлечение правонарушителей к ответственности.
В своей деятельности участковый уполномоченный милиции руководствуется совокупностью законодательных и иных нормативных актов - Конституцией РФ1, законами, Указами Президента РФ, постановлениями Государственной Думы и Совета Федерации, актами Правительства РФ, законодательными актами органов власти и управления краев, областей, городов, органов местного самоуправления по вопросам охраны общественного порядка и борьбы с правонарушениями, а также Законом РФ «О милиции», Положением о милиции общественной безопасности (местной милиции) в РФ, приказами, инструкциями, наставлениями и иными ведомственными нормативными актами, среди которых основное место занимает Инструкция по организации деятельности участкового уполномоченного милиции.
Административно-юрисдикционная деятельность участкового уполномоченного милиции
Одной из наиболее содержательных форм деятельности участковых уполномоченных милиции по охране общественного порядка является административно-юрисдикционная деятельность, которая состоит в рассмотрении дел об административных правонарушениях, отнесенных к их компетенции.
Для этой деятельности характерен особо строгий и четкий порядок рассмотрения дел, включающий в себя определение процессуальных прав и обязанностей участников процесса, реализация которых позволяет установить истину по делу и принять законное, обоснованное и справедливое решение.
Данная деятельность участковых уполномоченных милиции ограничена рамками предоставленной им законодательством компетенции. В Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации1 предусмотрено 12 составов, по которым участковый или старший участковый уполномоченный милиции имеют право рассмотреть материалы об административных правонарушениях.2 Большую часть из них, а именно 8 составов составляют правонарушения в области дорожного движения, три состава - правонарушения против порядка управления и один состав административного правонарушения, посягающего на общественный порядок и общественную безопасность -мелкое хулиганство.
На- наш взгляд, такое положение дел не отвечает требованиям, предъявляемым к участковым, т.к. согласно Инструкции, первым пунктом в оценке деятельности участкового уполномоченного милиции является участие в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, а также отрицательно, по нашему мнению, влияет на эффективность профилактической деятельности сотрудников данной службы.
Постараемся более детально рассмотреть главу 20 КоАП РФ «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность». Данная глава содержит 28 составов административных правонарушений, 12 из которых могут быть рассмотрены начальником территориальных управлений (отделов) органов внутренних дел и его заместителями2, и только один из них - состав правонарушения, предусмотренный ст. 20.1 КоАП РФ - мелкое хулиганство, может быть рассмотрен старшим участковым или участковым уполномоченным милиции.
Получается, что участковый уполномоченный, отвечающий на обслуживаемом административном участке за общественный порядок, самостоятельно может привлечь к административной ответственности только за мелкое хулиганство, а по другим составам правонарушений, имеет право лишь составить административный протокол и направить его на рассмотрение либо для передачи по подведомственности начальнику органа внутренних дел.
С одной стороны такое решение законодателя вполне оправдано в связи с тем, что сотрудник милиции, выявивший административное правонарушение и составивший по нему протокол, при принятии решения по данному материалу не лишен так называемого субъективизма и предвзятого отношения к нарушителю. «Ибо, - как считает Якимов А.Ю., - объективности и профессионализма можно будет достичь только тогда, когда одни субъекты административной юрисдикции будут призваны осуществлять контроль и возбуждать административные дела, а другие- - их рассматривать и разрешать. Вместе с тем представляется правильно, что участковым уполномоченным предоставлено право самостоятельно рассматривать материалы по делам о совершенных мелких хулиганствах, ведь именно хулиганство является одним из наиболее распространенных правонарушений, особенно- из общего числа совершенных правонарушений на территории сельской местности. Однако, нельзя не принимать во внимание другие правонарушения, также предусмотренные главой 20 КоАП РФ, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность, поскольку именно участковые, уполномоченные милиции непосредственно сталкиваются с ними на практике. Кроме того, именно на данных сотрудников возложены важные задачи по обеспечению безопасности личности, общественного порядка и др., а также по предупреждению и пресечению административных правонарушений. Специфика решения этих задач усиливается необходимостью быстрого реагирования на совершаемые в данных сферах правонарушения, поскольку они затрагивают интересы общества и многих граждан, и нередко чреваты тяжкими последствиями.
В условиях сельской местности данная ситуация усугубляется тем, что на дорогу до районного органа внутренних дел, находящегося нередко на расстоянии десятков километров (а также учитывая качество сельских дорог), уходит значительная часть рабочего времени.
Другим фактором, осложняющим рассмотрение дел об административных правонарушениях в сельской местности, является сложность в доставлении правонарушителя в орган внутренних, дел, а также самостоятельная явка правонарушителя для рассмотрения дела, так как, согласно ч.2 ст.25.1 КоАП РФ, дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство.
