Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Механизм государственного регулирования деятельности естественных монополий .
1.1 Понятие естественной монополии: правовой аспект 11 стр.
1.2 Органы государственного регулирования деятельности естественных монополий 17 стр.
1.3 Особенности регулирования деятельности естественных монополий в отдельных отраслях 45 стр.
Глава 2. Система правового регулирования деятельности естественных монополий .
2.1 Антимонопольное законодательство как инструмент регулирования деятельности естественных монополий 67 стр.
2.2 Бюджетное и налоговое регулирование деятельности естественных монополий : 75 стр.
2.2.1 бюджетное регулирование деятельности субъектов естественных монополий 78 стр.
2.2.2 налоговое регулирование деятельности субъектов естественных монополий 101 стр.
2.3 Перспективы развития законодательства в сфере регулирования деятельности естественных монополий 132 стр.
Заключение 147 стр.
Список использованных источников и литературы 153 стр.
- Понятие естественной монополии: правовой аспект
- Органы государственного регулирования деятельности естественных монополий
- Антимонопольное законодательство как инструмент регулирования деятельности естественных монополий
- Бюджетное и налоговое регулирование деятельности естественных монополий
Введение к работе
краткосрочное асинхронное регулирование, направленное в большей степени на подавление текущей инфляции, а не на привлечение инвестиций и долгосрочное развитие;
«догоняющее», по сравнению со структурными реформами, развитие системы регулирования;
3) «несбалансированная» социальная нагрузка на инфраструктурные
сектора, препятствующая развитию экономики, в том числе конкурентных
сегментов рынка;
4 4) неунифицированность, пробелы и противоречия в законодательстве;
5) ограниченность ресурсов у органов регулирования для выполнения
возложенных на них контрольных функций.
„ Решить вышеназванные проблемы крайне сложно ввиду того, что в
настоящее время осуществляется реформа в сфере электроэнергетики, в газовой отрасли, на железнодорожном транспорте. Проблема выявления основных каналов взаимного влияния реформируемых субъектов и направлений их взаимодействия с органами государства, осуществляющими регулирование их деятельности, представляется чрезвычайно важной с точки зрения сохранения управляемости процесса перехода к новой структуре.
Отмеченные факторы определили выбор темы и необходимый круг рассматриваемых проблем.
Целью данного исследования являются выявление основных элементов механизма государственно-правового регулирования; определение особенностей административного, бюджетного, налогового регулирования
* деятельности субъектов естественных монополий в Российской Федерации.
Основные задачи исследования:
Рассмотреть основные общетеоретические понятия и категории: «естественная монополия», «субъект естественной монополии», «механизм государственного регулирования», «административно-правовой статус», «бюджетное, налоговое регулирование»;
осуществить системно-структурное исследования государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий;
изучить реализацию правовых норм, определяющих основы административно-правового, финансово-правового статуса, в деятельности субъектов естественных монополий.
* Объектом исследования являются общественные отношения,
складывающиеся в сфере функционирования субъектов естественных
монополий, их взаимоотношений с иными хозяйствующими субъектами,
5 органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие деятельность субъектов естественных монополий в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации.
Степень изученности проблемы. Естественные монополии в Российской Федерации являются сравнительно новым институтом, законодательство, определяющее статус субъектов естественных монополий, динамично развивается, в настоящее время сформировался огромный массив нормативных правовых актов органов исполнительной власти, регулирующих статус отдельных видов субъектов естественных монополий, которые нуждаются в системном, комплексном исследовании. Проблемы административно-правового, финансового и бюджетного регулирования деятельности естественных монополий по-прежнему остаются малоизученными ввиду своей сложности, объемности в плане законодательства и закрытости информации (которая является коммерческой тайной). Одним из примеров, наглядно иллюстрирующих массив правового регулирования изучаемого предмета, является подготовленная и представленная на официальном сайте РАО ЕЭС информация по реформированию электроэнергетики, объединяющая 37 нормативных источника (7 федеральных законов, 16 Постановлений, 7 Распоряжений Правительства Российской Федерации, 4 Приказа Федеральной службы по тарифам и Постановления Федеральной энергетической комиссии и 3 нормативных акта федеральных органов исполнительной власти, принятых в 2005 году). Проводимые исследования по вопросам функционирования естественных монополий в основном касались экономических, а не правовых аспектов их деятельности. В этой связи можно заключить, что настоящая работа по сути является одной из первых попыток проведения системного анализа проблем административно- правового и финансового регулирования деятельности субъектов естественных монополий.
2 См: http//
Изучение практики функционирования естественных монополий в Российской Федерации осуществлялось в контексте сравнительного анализа с опытом и практикой работы данного института на Западе, где рыночные отношения, механизм государственного регулирования экономики сформировались давно и развивались постепенно. Выводы, сделанные в трудах ученых-экономистов России и зарубежных стран, были положены в основу настоящего диссертационного исследования, среди них: Б.Ф. Андреев, Н. Байков, Н.И. Белоусова, Н.Ю.Бродский, А.Я.Бутыркин, А Вурос, Е. В. Гриценя, В. Кокорев, Н. Розанова, Е. Ясин, С. Брю, X. Вэриан, А.-О. Курно, К. Макконнелл, Дж.С.Милль, Д. Моррис, Д. Хэй.
Теоретическую основу работы составили также труды ведущих
специалистов в области теории государства и права, административного,
финансового, сравнительного зарубежного права, таких как: А.П.Алехин,
Л.К.Воронова, Е.Ю. Грачева, М.В.Карасева, Ю.А.Крохина,
В.Е.Кузнеченкова, В.А. Парыгина, А.Д.Селюков, А.А. Тадеев,
Ю.А.Тихомиров, Н.И.Химичева.
Автор основывает свои выводы на работах, посвященных проблемам антимонопольного законодательства, правового регулирования естественных монополий, созданных такими авторами как А.И. Багандов, Г. Кирюшкина, Н.И. Клейн, В.И. Лаврищев, А. Паламарчук, К.Ю.Тотьев.
Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997г. № 2-ФКЗ (ред. от 3 ноября 2004 г.) «О Правительстве Российской Федерации», федеральные законы: от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ (ред. от 29 июля 2004 г.) «О естественных монополиях», Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 (в ред. Федерального закона от 7 марта 2005 г. № 13-ФЗ) «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2004 г. № 211-ФЗ) «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»,
7
Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ в ред. от 7 июля 2003 г.
«О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», Федеральный
закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ (в ред. от 7 июля 2003 г.) «Устав
железнодорожного транспорта Российской Федерации» Бюджетных,
Воздушный, Налоговый кодексы, Кодекс торгового мореплавания, другое федеральное законодательство, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о локальных естественных монополиях.
Эмпирическая база основана на анализе деятельности субъектов естественных монополий в Российской Федерации: РАО ЕЭС, ОАО «Газпром». В диссертации использованы статистические, аналитические материалы, данные социологических опросов, судебная практика.
Методология исследования. В процессе работы применен целостный
подход к изучаемому предмету. Использованы исторический, сравнительно-
правовой, системно-структурный методы, формально-юридический анализ,
* моделирование и толкование норм права. Для характеристики изучаемых
проблем использованы наблюдение, сбор фактических данных и их обработка, иные социологические методы.
Научная новизна диссертационного исследования. В настоящей работе впервые проведено комплексное исследование механизма государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий в Российской Федерации.
Научная новизна исследования состоит в теоретическом осмыслении форм и методов государственного воздействия на деятельность субъектов естественных монополий.
Впервые удалось осуществить комплексный анализ системы органов
„ государственной власти, осуществляющих государственное
регулирование деятельности субъектов естественных монополий.
Сформулировать общие положения, характеризующие правовой статус
субъектов естественных монополий в целом и специфические
особенности регулирования субъектов естественных монополий в
таких сферах как: транспортировка газа, электрической энергии,
железнодорожные перевозки, услуги общедоступной электрической и
почтовой связи.
Новизна проявляется в выделении наиболее важных, узловых проблем механизма государственно-правового регулирования деятельности субъектов естественных монополий и в научном обосновании их разрешения.
На защиту выносятся следующие выводы и положения, в которых представлена научная новизна работы:
1. В статье 5 Федерального закона № 147 в систему органов регулирования естественных монополий включены только органы исполнительной власти, данная норма не отражает всего спектра институциональных образований механизма правового регулирования естественных монополий. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей, законодательная власть создает правовые нормы, на основе которых осуществляют свою деятельность субъекты естественных монополий, а также формируется система органов исполнительной власти, обеспечивающая регулирование данной деятельности. В рамках законодательной власти функционирует механизм парламентского контроля за исполнительной властью, благодаря которому парламент может косвенным образом влиять на органы управления естественными монополиями и на деятельность их субъектов.
В Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации создана Комиссия по естественным монополиям, полномочия которой определяются п. 23 ст. 30 Регламента Совета Федерации и основной задачей которой является именно законодательное обеспечение естественных монополий, в этой связи к числу органов государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий следует отнести Комиссию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
2. Необходимо внесение изменений в Федеральный закон «О
естественных монополиях», в соответствии с которыми Правительство
Российской Федерации наделяется правом утверждать основы
ш ценообразования в сфере оказания услуг морских портов.
3. Необходимо в правовом регулировании деятельности естественных
монополий четко разграничить полномочия федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации. Поскольку в настоящее время законодательство
ориентировано на естественные монополии федерального уровня. Таким
образом, масса предприятий, являющихся локальными естественными
монополистами, оказывается вне системы действенного контроля, имеющего
под собой адекватную правовую базу.
4. Следует уточнить круг субъектов естественных монополий.
Предприятия ресурсоснабжения и жилищно-коммунального хозяйства могут и
должны рассматриваться как естественные монополисты, несмотря на то, что
в существующей редакции закона дан исчерпывающий перечень видов
деятельности, подпадающих под его действие. Тем более что в законодательных актах субъектов Российской Федерации данные предприятия признаются локальными естественными монополиями.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается во внесении вклада в разработку ряда теоретических положений науки административного и финансового права; в формулировании рекомендаций при подготовке законодательных актов о субъектах естественных монополий, которые могут быть использованы в нормотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти. Ряд положений диссертации могут быть использованы в преподавании отдельных тем курса административного, финансового права и разработке учебных пособий по названным дисциплинам.
10 Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также нашли отражение в научных публикациях диссертанта.
Структура диссертации состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка нормативных источников и литературы.
Понятие естественной монополии: правовой аспект
Термин «естественная монополия» первоначально появился в трудах ученых-экономистов. Понятие «естественная монополия» впервые было применено к ситуации установления контроля за использованием природных (естественных) ресурсов (откуда и пошло название). Это явление исследовал в 1838 г. Антуан-Оппстен Курно, приведший пример собственника источника, способного контролировать потребление воды населением, живущим ниже по течению .
В 1848 году английский экономист Джон Стюарт Милль впервые установил разницу между искусственной (разрешенной) и естественной монополией. Первая создается государством, статус закрепляется законодательными актами, а ее возможное упразднение будет способствовать росту национального богатства. В отличие от этого естественная монополия существует безотносительно к усилиям государства и закона4. Хотя теория естественной монополии как часть экономической теории (ее разделов «рыночная организация» или «промышленная организация») начала развиваться, начиная примерно с 60-х годов двадцатого столетия, однако реальный опыт гармоничного существования этого феномена в рыночной экономике вырабатывался с середины XIX века.
В энциклопедических изданиях естественная монополия - признанная государством монополия на производство и продажу товаров и услуг-возникает там, где монополизм естественно обусловлен, выгоден государству и всему населению или вызван соображениями общественной безопасности. Словарь делового английского языка Longman определяет естественную монополию как монополию, которая существует потому, что весь имеющийся спрос на продукцию может быть удовлетворен одним производителем с минимально возможными затратами.
Термин «естественные монополии» широко используется в средствах массовой информации. Опрос населения, проводимый Фондом общественное мнение, показал, что это понятие в той или иной степени знакомо 40% россиян, а взялись раскрыть его смысл, значение лишь 18% респондентов. Но и среди них далеко не все справились с задачей.
Некоторые респонденты ограничились выражением неприязни к обсуждаемой проблеме (1%). «Естественные монополии», по их мнению, -это «развал и разбазаривание народных средств», «скопище жуликов», «бардак», «узаконенная коррупция». У части опрошенных «естественные монополии» ассоциируются с «единовластием» (4%): «когда в одних руках вся отрасль производства», «естественное сосредоточение власти в одних руках». Некоторые просто говорили о монополии как таковой, не обращая внимания на определение «естественная» (4%). Еще 2% и не пытались давать определение тестировавшемуся понятию, а ограничились приведением конкретных примеров, но называли среди естественных монополистов не только «Газпром», РАО ЕЭС, железнодорожную отрасль, но и «Аэрофлот», сеть автомобильных дорог.
Приблизились к более-менее адекватному пониманию сути естественных монополий лишь 8% опрошенных, которые отметили, что это государственная монополия на природные ресурсы или монополии, возникшие в силу естественных причин («монополии, возникшие в силу естественных сил, не являющиеся результатом договоренности», «когда государству принадлежит то, что на земле и под землей»).
В современных условиях поток публикаций в периодической печати и экономических журналах свидетельствует о повышенном интересе к проблемам естественных монополий в научной среде. Как справедливо отмечает Бутыркин А.Я., анализ обсуждаемых предложений показывает, что зачастую не только оценка деятельности, но и само понятие «естественная монополия» трактуется далеко не однозначно, вплоть до отождествления монополии, естественной монополии и государственных органов исполнительной власти».
В западной экономической литературе под естественной монополией понимают отрасль, в которой долгосрочные средние издержки достигают минимума только тогда, когда одна фирма обслуживает весь рынок целиком, В такой отрасли минимально эффективный масштаб производства товаров близок (или даже превосходит) то количество, на которое рынок предъявляет спрос по любой цене, достаточной для покрытия издержек производства.
Органы государственного регулирования деятельности естественных монополий
Прежде чем приступить к анализу системы органов, осуществляющих государственное регулирование деятельности естественных монополий, следует остановиться на ряде общетеоретических положений, характеризующих в целом механизм государственного регулирования. Поскольку знание общих закономерностей развития того или иного явления общественной жизни позволит четче обозначить специфику функционирования этого явления в конкретной области. Применительно к изучаемому нами предмету анализ категории «механизм государственного регулирования» даст возможность выявить его особенности в сфере деятельности естественных монополий. Как справедливо отмечает Ю.А.Тихомиров, «государственное регулирование» в научных трудах по-прежнему «привязывается» только к экономике и служит одним из проявлений или функцией государственного управления в широком смысле. Оно характеризуется как установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировка их в зависимости от изменяющихся условий»24. Ф.Шамхалов подчеркивает, что «сущность взаимодействия экономики, с одной стороны, органов государственной и муниципальной власти - с другой, заключается в согласовании, своеобразной интеграции действий политической и хозяйственной властей на основе консенсуса экономических интересов сторон в целях наиболее эффективной реализации специфических функций каждой из них, достижения их стратегических целей и решения задач тактического характера, в результате чего обеспечивается стабильность экономического и социального развития страны в целом. Содержание процесса взаимодействия находит свое выражение в выработке механизма функционирования и развития, отборе наиболее приемлемых форм и методов этого взаимодействия, конкретных технологий их реализации». Известный экономист Б.З. Мильнер выделяет 3 основные формы государственного регулирования экономической жизни: утверждение единых для всех общих правил поведения субъектов хозяйствования; установление различных правовых режимов для отдельных групп хозяйствующих субъектов (или отдельных субъектов); использование индивидуальных актов управления. Соотношение степени внедрения указанных форм и определяют меру вмешательства государства как органа власти в экономические отношения2 . Административно-правовое регулирование в качестве разновидности государственного регулирования есть механизм императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования . Административно-правовое регулирование, как и иные формы государственного регулирования, облает своими особенностями, к числу которых относят: особенности субъектов и объектов регулирования, специфические формы и методы регулирования. Формами административно-правового регулирования, по мнению Ю.А.Тихомирова, являются: 1) формы государственной поддержки; 2) императивные количественные и качественные нормативы; 3) легализующие способы (регистрация физических и юридических лиц, лицензирование и т.п.); 4) административные режимы, связанные с обеспечением государственных состояний; 5) административно-функциональные режимы; 6) введение государственной монополии. В качестве основ государственного регулирования естественных монополий можно выделить необходимое условие обеспечения эффективного функционирования товарных рынков; соблюдение баланса интересов производителей (субъектов естественных монополий) и потребителей их услуг. Необходимость осуществления государственной политики по отношению к естественным монополиям обусловлена рядом обстоятельств. Прежде всего тем, что рассматриваемые хозяйствующие субъекты в силу своего «естественно-монопольного» положения имеют возможность определять характер хозяйственных взаимоотношений, навязывать «правила игры» своим экономически и юридически более слабым контрагентам. Получение значительных управленческих и коммерческих свобод этих организаций в процессе происходящих реформ при минимальном соответствии условиям «совершенного рынка» требует создания действенной системы государственного участия и (или) контроля, разработки мер защиты интересов потребителей, а также организации справедливой конкуренции в той степени, в которой она возможна в существующих экономических условиях29. Обосновывается возможностью установления цен на продукцию или услуги естественных монополий на уровне, значительно выше затрат на производство и ограничения объема выпуска. Поэтому производство в сфере естественных монополий нуждается в определенных мероприятиях со стороны государства для повышения его эффективности. В качестве основных форм государственного регулирования естественных монополий можно выделить регулирование отношений собственности хозяйствующих субъектов, функционирующих на рынках естественных монополий; ограничение доходности производителя естественного монополиста; ценообразование на продукцию и услуги естественных монополий. Каждая из перечисленных форм государственного регулирования естественных монополий оказывает воздействие на структуру и поведение хозяйствующих субъектов, действующих в сфере естественных монополий. Так, регулирование отношений собственности включает в себя такие мероприятия как приватизация (национализация), организацию конкуренции за рынок естественной монополии, определение лицензионного режима и т.д. Ограничение доходности и ценообразование на продукцию и услуги естественных монополий, влияют на то, сможет ли фирма компенсировать издержки производства и, соответственно, продолжить деятельность или ей придется покинуть данный рынок.
Антимонопольное законодательство как инструмент регулирования деятельности естественных монополий
В экономике современных государств всегда существуют такие сферы, в которых сохранение и поддержание рыночной конкуренции не целесообразны по причине ее экономической неэффективности или по иным причинам, среди которых - обеспечение системы национальной безопасности страны. Антимонопольная политика государства, следовательно, не означает ликвидации монополизма вообще. Она должна опираться на основательную инвентаризацию рынков, на их разграничение на конкурентные рынки и в принципе неконкурентные, т.е. такие, где сохранение монополии экономически оправдано. Сферы экономики исключенные из рыночной конкуренции - это так называемые естественные монополии. Проводимая государством политика в сфере регулирования экономики имеет своей целью рост эффективности российской экономики в целом, что реализуется посредством конкретных мер в отдельных отраслях. Одной из основных задач в этом направлении является содействие государства развитию конкуренции, что способствует росту производства, защите интересов потребителей, создания благоприятных условий для инвестиций. Развитию конкурентной сферы способствует разработка и проведение антимонопольной политики государства. Антимонопольная политика основывается на выводе, что общество несет экономические и иные потери от вытеснения рыночной конкуренции монополией. Многогранный анализ антимонопольной политики, ее целей, взаимосвязей с экономической теорией, с развитием общества в целом позволяет выявить сущность этой политики. Как система антимонопольное регулирование предполагает наличие подсистем - методов и форм регулирования, режима ее функционирования в виде совокупности определенных механизмов, действующих под определенным контролем (президента, правительства, органов исполнительной и судебной власти) сообразно определенным нормам, правовым и этическим, оно (регулирование) предполагает и развитие по определенной программе в направлении к намеченной цели. Сердцевиной антимонопольного регулирования является формирование законодательства в этой сфере, предусматривающего как прямые методы (финансово-кредитные, бюджетные и налоговые), так и косвенные (комплекс правил сосуществования участников рыночной системы, а также экономических санкций за их нарушение). По мнению Тотьева К.Ю., антимонопольное законодательство - это правовая форма государственного регулирования экономики. Такое законодательство включает нормативные правовые акты, направленные на воспроизводство и поддержку добросовестной конкуренции, предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, а также на обеспечение открытости экономического пространства. Антимонопольное законодательство по своему уровню является федеральным63. Представляется, что сделанный Тотьевым К.Ю. вывод несколько поспешен. Конституция Российской Федерации, определяя предметы ведения и полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, напрямую регулирования деятельности естественных монополий не касается. Вместе с тем, к исключительному федеральному ведению на основании ст.71 относится: д) федеральная государственная собственность и управление ею; е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; Тотьев К.Ю. Антимонопольное право. С. ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе. В совместном ведении на основании ст.72 находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. в); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (п. д). Более того, рядом субъектов Российской Федерации приняты нормативные акты, регулирующие те или иные сферы деятельности естественных монополий, например: Закон города Москвы от 26 февраля 1997 г. № 3 «О государственном контроле за соблюдением порядка применения регулируемых цен и тарифов, цен и тарифов субъектов естественной монополии».
Бюджетное и налоговое регулирование деятельности естественных монополий
Анализ норм бюджетного и налогового права, регулирующих деятельность естественных монополий, следует осуществлять в тесной связи с рассмотрением общетеоретических положений, относящихся в целом к финансовой деятельности государства, его бюджетной и налоговой системам как инструментам государственного воздействия на экономические отношения. Ведущие специалисты в области финансового права определяют финансовую деятельность государства как осуществление государством функций по планомерному образованию (формировании), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны, а также использования финансовых ресурсов для деятельности государственных органов73. Финансовая деятельность определяется и как процесс планомерного образования, распределения и использования государством и муниципальными образованиями финансовых ресурсов через свои денежные фонды для выполнения поставленных задач74. По мнению Крохиной Ю.А. , финансовую деятельность можно классифицировать по сферам общественных отношений, регулируемых финансовым правом: 1) бюджетную деятельность государства и муниципальных образований, 2) налоговую деятельность государства и муниципальных образований, 3) кредитную деятельность государства и муниципальных образований, 4)финансовую деятельность государства и муниципальных предприятий, 5) государственную деятельность в сфере обязательного страхования, 6) государственную и муниципальную деятельность в сфере внебюджетных фондов. Бюджетная деятельность, следовательно, является разновидностью финансовой деятельности и обладает всеми присущими ей признаками, вместе с тем имеет специфические особенности, которые по мнению Крохиной Ю.А., проявляются в круге субъектов (участников) и их бюджетной компетенции, объекте воздействия, наличии специфических целей, действии во времени. Бюджет (от англ. «budget»- кошелек, сумка) является исходной сферой бюджетной деятельности и одной из основополагающих финансово-правовых категорий. Одним из первых и наиболее распространенных определений бюджета было определение его как росписи доходов и расходов. В современной научной литературе бюджет определяют как «экономические денежные отношения, опосредующие процесс образования и использования централизованного фонда денежных средств государства, утвержденный как закон»77, и как «систему императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный «то фонд» , и как «форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления»79. Нормативное определение бюджета дано в ст. 6 Бюджетного Кодекса Российской Федерации80: бюджет - «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления». Бюджетное право является соответственно подотраслью финансового права и представляет собой совокупность правовых норм, представляющих собой установленные государством и обеспеченные мерами государственного принуждения строго определенных правил поведения в общественных бюджетных отношениях, возникающих в процессе планового образования, распределения и использования государственных (и муниципальных) централизованных денежных фондов, которая закрепляет юридические права и обязанности их участников81. По мнению Парыгиной В.А. и Тадеева А.А., нормы бюджетного права устанавливают правовой режим взаимоотношений участников бюджетных правоотношений, определяют бюджетное устройство страны, порядок осуществления государственного и муниципального бюджетного контроля, привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства и т.д.82. Статья 1 Бюджетного Кодекса Российской Федерации следующим образом определяет сферу функционирования бюджетных правоотношений: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением. Бюджетный Кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, (т.е. регламентируемой нормами права деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением - ст.6 Бюджетного Кодекса), правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
