Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-институциональные основы административно-правового регулирования государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности 15
1.1. Государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности в системе административно-правового регулирования 15
1.2. Элементы системы административно-правового регулирования государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности 36
1.3. Административно-правовое регулирование способов государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности 57
Глава 2. Правовое регулирование процедуры государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности в Российской Федерации 76
2.1. Представление заявителем документов как начальная стадия процедуры государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности 76
2.2. Принятие решения о государственной регистрации как основная стадия процедуры государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности 104
2.3. Правовое регулирование отказа в государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности 122
2.4. Теоретико-практические проблемы обжалования актов, действий, бездействия регистрирующих органов 141
Заключение 152
Список использованной литературы 159
Приложение. Предложения по совершенствованию Федерального закона от 8
августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» 185
- Государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности в системе административно-правового регулирования
- Административно-правовое регулирование способов государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности
- Представление заявителем документов как начальная стадия процедуры государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности
- Теоретико-практические проблемы обжалования актов, действий, бездействия регистрирующих органов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современной науке административного права все больше внимания уделяется изучению правовой регламентации процедур взаимодействия государства с гражданами и их объединениями в механизме реализации ими своих субъективных прав. Ценность подобного регулирования очевидна, поскольку оно предполагает, с одной стороны, сокращение фактов недобросовестности и злоупотреблений со стороны правообладателей, а с другой – исключение произвольных действий должностных лиц органов публичной власти, закрепление их в строго определенных законодательных пределах.
Особое место в системе таких процедур занимает государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности, которая обеспечивает реализацию гражданами и их объединениями субъективного права на предпринимательскую деятельность.
В то же время, несмотря на широкое использование права на предпринимательскую деятельность, в отечественной юридической науке недостаточно полно разработаны многие вопросы административно-правового регулирования института государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, в том числе вопросы определения административно-правовой природы государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, характеристики целей, задач и принципов административно-правового регулирования государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, рассмотрения особенностей способов государственной регистрации и др. Мало внимания в современной науке уделено исследованию правового регулирования процедуры государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности.
Кроме того, в научных работах последних лет государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности преимущественно рассматривается с гражданско-правовых позиций, т.е. с точки зрения выявления и рассмотрения юридических последствий акта государственной регистрации для возникновения субъектов предпринимательской деятельности, прекращения их деятельности или изменения правового статуса. Это нередко порождает односторонний и, как следствие, неполный взгляд на комплексный институт государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности.
Вышеуказанные обстоятельства в совокупности отражаются на недостаточном научном обосновании административно-правовых норм законодательства о государственной регистрации, что в ходе правоприменительной деятельности приводит к массовым нарушениям прав и законных интересов как регистрируемых субъектов, так и иных лиц, которых затрагивает предпринимательская деятельность зарегистрированного юридического лица или индивидуального предпринимателя.
Согласно данным официального рейтинга Всемирного банка «Ведение бизнеса – 2009» Россия занимает лишь 65 место из 181 в категории «Регистрация предприятий». На такое положение повлияли многочисленные факторы, начиная от противоречивого толкования положений законодательства и заканчивая массовым несоблюдением регистрирующими органами сроков государственной регистрации.
Одновременно с этим, как следует из статистики, представленной в официально не опубликованном Письме Федеральной налоговой службой России от 6 июня 2006 г. № 09-1-03/3103, более 50 процентов зарегистрированных в нашей стране коммерческих организаций создается для участия в схемах уклонения от налогообложения, легализации и выводов активов за рубеж. Очевидно, что одной из причин этого является отсутствие реальных и действенных правовых преград для легитимации таких субъектов и, в первую очередь, неэффективность существующего административно-правового регулирования государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности.
Исходя из этого, представляется обоснованным проведение научного исследования, в котором на основе изучения законодательства, доктринальных источников и правоприменительной практики рассматривается понятие административно-правового регулирования субъектов предпринимательской деятельности, раскрываются его особенности, а также вырабатываются предложения по совершенствованию нормативно-правовых актов в этой сфере.
Степень научной разработанности темы. Одними из первых исследованием института государственной (торговой) регистрации занимались представители отечественной юриспруденции XIX – начала XX веков. Такие известные правоведы, как А.И. Каминка, Н.С. Суворов, И.Т. Тарасов, П.И. Цитович, Г.Ф. Шершеневич и др. научно обосновали необходимость этого института, провели его сравнение со смежными институтами, заложили теоретические основы законодательного регулирования.
Весомый вклад в исследование государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности был сделан в советский период. Именно в это время появилось понятие «государственная регистрация», были обоснованы нормы, определяющие правовой статус регистрирующих органов, порядок ведения государственных реестров, перечень оснований для отказа в государственной регистрации и т.п.
При переходе российской экономики в конце ХХ века к рыночной системе хозяйствования внимание к изучению различных аспектов государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности в юридической науке значительно возросло. В это время отдельные вопросы, связанные с правовым регулированием государственной регистрации коммерческих организаций, были рассмотрены Ю.В. Алексеевым, М.В. Белоусовой, Г.В. Бойцовым, Д.В. Бондаренко, Т.П. Бурлуцкой, Л.Ю. Грудцыной, Е.П. Губиным, В.В. Залесским, Т.В. Закупень, И.В. Зыковой, Ж.А. Ионовой, В.Г. Коряковцевым, А.С. Лазариди, Д.В. Ломакиным, С.А. Панютиным, Я.Е. Парцием, А.Е. Пилецким, А.Л. Радкевичем, Р.Н. Садековым, О.А. Серьезновой, Д.А. Степановым, С.В. Сарбашом, В.Н. Ткачевым, В.В. Тониян, Е.Н. Трихонюк, Е.Д. Филипенко, О.В. Чумаковой, Е.Г. Чуткиным, Н.Б. Щербаковым и другими авторами. Особенности государственной регистрации индивидуальных предпринимателей нашли отражение в работах Е.Б. Абакумовой, Т.А. Гусевой, М.Н. Елизаровой, Е.А. Зверевой, Ю.П. Кашириной, О.М. Костюк, Н.В. Лариной, С. Пыхтина, М.Ю. Тихомирова, А.А. Тюкавкина-Плотникова и других авторов.
Целью диссертационной работы является научное обоснование понятия административно-правового регулирования института государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, выявление оптимальных способов государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, а также разработка предложений по совершенствованию нормативных правовых актов в этой сфере.
Для достижения указанной цели в диссертации поставлены следующие задачи:
- рассмотреть специфику и выделить особенности института государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности в системе административно-правового регулирования предпринимательской деятельности;
- сформулировать авторское определение административно-правового регулирования государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности;
- выделить элементы системы административно-правового регулирования государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности (цели, задачи, принципы, состав участников правоотношений и процессуальное содержание);
- рассмотреть административно-правовое регулирование существующих в отечественном и зарубежном законодательстве способов государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, провести их сравнительный анализ, выявить приемлемый способ государственной регистрации для применения в российском законодательстве;
- обосновать общие требования к документам, необходимым для возбуждения процедуры государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, определить их обоснованный перечень, а также проанализировать основные процессуальные действия участников процедуры государственной регистрации на стадии представления заявителем документов;
- сформулировать основные требования к стадии принятия решения о государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, проанализировать процессуальные действия регистрирующих органов на данной стадии;
- обобщить опыт отечественного и зарубежного законодательства по определению перечня оснований для отказа в государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности и на основе этого предложить обоснованный перечень таких оснований для закрепления в российском законодательстве;
- проанализировать сформировавшуюся правоприменительную практику по оспариванию актов, действий, бездействия регистрирующих органов и предложить пути устранения выявленных в ней противоречий.
Объектом диссертационного исследования являются правовые отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей.
Предметом исследования выступают как действовавшие ранее, так и действующие в настоящее время нормы отечественного и зарубежного законодательства в области государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, теоретические представления об административно-правовом регулировании рассматриваемых отношений, а также складывающаяся в этой сфере правоприменительная практика.
В качестве теоретической основы исследования использованы фундаментальные положения науки административного права и общей теории права.
Содержание и результаты диссертационного исследования базируются на трудах таких известных ученых-теоретиков права, внесших существенный вклад в разработку теоретических положений о реализации гражданами своих субъективных прав, как С.С. Алексеев, М.И. Байтин, А.Б. Венгеров, В.В. Лазарев, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, Л.А. Морозова, Р.Х. Макуев, А.В. Поляков, А.С. Пиголкин, В.В. Субочев, В.М. Сырых и др.
Определяющее значение для выводов, сделанных в диссертационном исследовании, оказали фундаментальные теоретические работы в области административного права таких ученых-административистов, как А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, Б.Н. Габричидзе, Т.А. Гусева, А.А. Демин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, Е.В. Овчарова, Л.Л. Попов, В.В. Полянский, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, М.А. Штатина и др.
Особое внимание в диссертационной работе уделено трудам ученых, заложившим в отечественной юридической науке основы теоретического изучения административно-правового регулирования предпринимательской деятельности. Среди них С.И. Агафонов, С.В. Алексеев, М.Н. Бродский, А.В. Васильев, В.М. Ведяхин, С.В. Игнатьева, В.Д. Мельгунов, К.А. Потапов, Д.В. Уткин и др.
Методологической основой исследования выступает диалектико-материалистический подход, в рамках которого используются формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой (компаративистский) методы.
Эмпирическую основу исследования составили результаты изучения судебных актов Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, арбитражных судов первой, апелляционной и кассационной инстанций за 2004-2009 годы, относящихся к теме исследования.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней сформулировано определение понятия административно-правового регулирования государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, раскрыты его элементы (цели, задачи, принципы, состав участников правоотношений и процессуальное содержание), охарактеризовано административно-правовое регулирование способов государственной регистрации, уточнены стадии процедуры государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности.
На защиту выносятся следующие положения, имеющие элементы научной новизны:
1. Государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности является важным элементом административно-правового регулирования предпринимательской деятельности, сочетающим в себе взаимосвязанные признаки административно-правового метода, административно-правовой формы и административной процедуры.
Как административно-правовой метод государственного управления государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности проявляется в признании государством факта возникновения субъекта предпринимательской деятельности, прекращения его деятельности или изменения правового статуса с одновременной письменной фиксацией такого факта в соответствующем государственном реестре. В связи с этим государственная регистрация основана на соразмерном ограничении свободы реализации гражданами и их объединениями права на предпринимательскую деятельность посредством его применения в рамках установленной законом юридической (административной) процедуры.
Как административно-правовая форма государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности выражается в акте регистрирующего органа, посредством которого в государственный реестр вносится соответствующая запись о юридическом лице или индивидуальном предпринимателе.
Как административная процедура государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности представляет собой нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий органов государственной власти и физических лиц, направленных на признание государством факта возникновения субъекта предпринимательской деятельности, прекращения его деятельности или изменения правового статуса с одновременной письменной фиксацией такого факта в соответствующем государственном реестре.
2. Административно-правовое регулирование государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности представляет собой осуществляемое административно-правовыми средствами воздействие на совместную деятельность уполномоченных органов исполнительной власти и заявителей по признанию государством факта возникновения субъекта предпринимательской деятельности, прекращения его деятельности или изменения правового статуса с одновременной письменной фиксацией такого факта в государственном реестре в целях обеспечения реализации гражданами и их объединениями права на предпринимательскую деятельность, а также обеспечения в связи с этим прав, свобод и законных интересов иных граждан, общества и государства в целом.
3. В зависимости от объема полномочий должностных лиц органов, принимающих решение о государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, целесообразно выделять следующие способы государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности: разрешительный, уведомительный и заявительный. Помимо этого, заявительный способ подразделяется на три вида, первый из которых основывается на отсутствии у органов, принимающих решение о государственной регистрации, права проводить проверку содержания представленных заявителем документов, второй – на наличии такого права, третий – на наличии у органов, принимающих решение о государственной регистрации, не только права, но и обязанности проводить проверку содержания представленных заявителем документов.
4. На современном этапе развития государства и права оптимальным является заявительный способ государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, при котором орган, принимающий решение о государственной регистрации, обязан проводить содержательную юридическую проверку представленных заявителем документов, в рамках чего должен исследовать достоверность содержащихся в них сведений и проверять соответствие их российскому законодательству.
При этом под юридической проверкой представленных заявителем для государственной регистрации документов предлагается понимать изучение уполномоченным государственным органом представленных заявителем документов на предмет достоверности содержащихся в них сведений и их соответствия предусмотренным законодательством требованиям в целях принятия объективного и всесторонне обоснованного решения о государственной регистрации субъекта предпринимательской деятельности или решения об отказе в такой регистрации.
5. Переход отечественного законодательства к заявительному способу государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности объективно потребует изменения перечня документов, необходимых для осуществления регистрационных действий в отношении коммерческих организаций. Общим требованием к таким документам является отражение в них сведений, необходимых для проведения проверки на соответствие закону процедуры возникновения субъекта предпринимательской деятельности, прекращения его деятельности или изменения правового статуса, а также включение в их перечень документов, подтверждающих указанные в заявлении о государственной регистрации сведения.
В связи с этим, помимо представляемых в настоящее время документов, предлагается закрепить в законодательстве необходимость представления заявителем документов, подтверждающих место нахождения постоянно действующего исполнительного органа коммерческой организации, а также документов, подтверждающих формирование имущественной основы коммерческой организации.
6. Требуют изменений нормы законодательства, регламентирующие основания для отказа в государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности. По аналогии с правовым регулированием государственной регистрации некоммерческих организаций в перечне оснований для отказа в государственной регистрации коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей предлагается отразить нарушения, выявленные регистрирующим органом при содержательной юридической проверке представленных заявителем документов.
Помимо этого, в законодательстве целесообразно разграничить основания для отказа в государственной регистрации субъекта предпринимательской деятельности и основания для приостановления государственной регистрации на время устранения заявителем допущенных формальных нарушений, связанных с представлением документов в регистрирующий орган.
7. Помимо требований о прекращении деятельности субъекта предпринимательской деятельности, надлежащим процессуальным способом устранения недостатков его государственной регистрации является обращение заинтересованного лица (в том числе прокурора и заинтересованного государственного органа) в суд с требованием к органу, осуществившему государственную регистрацию, о признании недействительным решения о государственной регистрации. Использование такого процессуального способа, как оспаривание действий (бездействия) по внесению в государственный реестр записи, возможно лишь в случае осуществления таких действий (бездействия) в нарушение предписаний принятого решения о государственной регистрации.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные диссертантом выводы и предложения обобщают и дополняют научные знания о правовом институте государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, раскрывают его административно-правовую природу и выявляют особенности разрешительного, уведомительного и заявительного способов государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности.
Практическая значимость исследования проявляется в том, что в нем сформулированы предложения по устранению существующих в действующем законодательстве и практике его применения пробелов и противоречий. Изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в дальнейшей научной деятельности и учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Основные выводы диссертации представлены на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова (Россия, г. Москва, 2007 г., 2009 г.), в Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина (Россия, г. Москва, 2007 г.), в Уральской государственной юридической академии (Россия, г. Екатеринбруг, 2006 г.), в Воронежском государственном университете (Россия, г. Воронеж, 2006 г.), в Одесской национальной юридической академии (Украина, г. Одесса, 2007 г.), в Юридическом институте Орловского государственного технического университета (Россия, г. Орел, 2005-2007 гг.). По теме диссертации диссертантом опубликовано восемнадцать научных работ общим объемом более 30 п.л., среди которых монография и научно-практический комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Научные работы и выступления, содержащие основные результаты диссертации, отмечены на международных и всероссийских конкурсах с присуждением диссертанту почетных мест и званий.
Результаты диссертационного исследования представлены в рабочую группу Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства и учтены ею в своей работе.
Основные положения диссертации внедрены в учебный процесс Юридического института Орловского государственного технического университета при разработке диссертантом учебных планов и преподавании дисциплин «Российское предпринимательское право», «Правовое регулирование предпринимательской деятельности», «Правовое регулирование коммерческой деятельности», «Правовое обеспечение экономики».
Структура работы включает в себя введение; две главы, состоящие из семи параграфов; заключение; приложение.
Государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности в системе административно-правового регулирования
Произошедшие в нашей стране в начале 90-х годов кардинальные общественно-политические события, связанные с переходом отечественной экономики от командно-административной системы к рыночным отношениям, повлекли за собой новую волну дискуссий о необходимости и степени государственного регулирования в этой сфере1.
Известно, что большим количеством идеологов произошедших реформации отстаивалась принципиальная позиция о необходимости строительства экономики, которая функционировала бы только на основе рыночного механизма с использованием законов спроса и конкуренции без какого-либо государственного вмешательства2. Что касается отражения такого подхода в праве, то ему соответствовало преобладание частноправового регулирования рыночных отношений, основанное на принципах диспозитивности, свободы воли и недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела.
Однако со временем такой подход был подвергнут обоснованной критике, и большинство современных исследователей стало придерживаться точки зрения о том, что государственное регулирование предпринимательства неизбежно, оно неотъемлемо присуще любому государственно-организованному обществу1.
В литературе называется целый ряд причин (оснований), детерминирующих необходимость государственного регулирования предпринимательской деятельности. Все они основываются на обязанности государства обеспечивать публичные интересы2.
Например, B.C. Мартемьянов , А.Я. Курбатов , К.А. Потапов , В.Д. Мель-гунов6 подчеркивают, что такая необходимость обусловлена следующими государственными задачами: 1) обеспечением государственных и общественных нужд, приоритетов в экономическом и социальном развитии; 2) формированием государственного бюджета; 3) защиты окружающей среды и пользования природными ресурсами; 4) обеспечением занятости населения; 5) обеспечением общественной безопасности и обороноспособности страны; 6) реализацией свободы предпринимательства и конкуренции; защиты от монополизма; 7) защитой прав потребителей; 8) соблюдением правопорядка во внешнеэкономиче 17 ской деятельности российских предпринимателей, а также со стороны иностранных инвесторов.
СВ. Алексеев1 и Д.В. Уткин2 выделяют экономические, социальные, информационные и иные предпосылки (мотивы, факторы), вызывающие государственное (административно-правовое) регулирование экономических процессов.
Например, экономические предпосылки «связаны с органической невозможностью полной саморегуляции рыночного механизма. Функции регулирования должно взять на себя государство. Оно должно направлять, корректировать и дополнять рыночный механизм по многим позициям»3. Устраняя и предотвращая такой неизбежный рыночный недостаток, как несовершенство конкуренции, государство осуществляет борьбу с образованием монополий и сдерживает неоправданный рост цен.
В целях обеспечения социальной стабильности и общественного благополучия государство, с одной стороны, посредством вводимых ограничений сдерживает чрезмерный рост олигархических структур, а, с другой стороны, с помощью стимулирующих средств создает условия для развития малого и среднего предпринимательства. Благодаря этому стираются социальные различия, формируется необходимая для любого государства основа в виде так называемого «среднего класса».
Исходя из изложенного, В.Ф. Яковлев совершенно справедливо утверждает, что «рыночная экономика, как экономика, основанная на товарно-денежных отношениях, содержит в себе мощную систему стимулирования и саморегулирования экономики. Вместе с тем в современных условиях этих отношений недостаточно, и они должны сочетаться с системой упорядочения, регулирования экономических отношений, исходящих от государства. Роль государства, особенно в переходный период, да и в условиях стабильной рыночной экономики, должна быть значительной. Слабое государство выполнять эту роль не может. Государство должно быть сильным»1.
При этом наиболее важная и объемная роль в государственном регулировании предпринимательской деятельности отводится административно-правовому регулированию, которое осуществляет непосредственное и повседневное государственно-властное воздействие на общественные отношения, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности, а также обеспечением стабильности, защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.
В.Д. Мельгунов, исходя из сущности административно-правового воздействия на предпринимательскую деятельность, предлагает административно-правовое регулирование в этой сфере определить как «совокупность норм законодательных актов, а также норм подзаконных нормативных правовых актов, являющихся основой для исполнительной и распорядительной деятельности органов публичной администрации, направленной на стимулирование предпринимательской деятельности, ее легализацию и обеспечение безопасности для граждан, общества и государства, реализацию других публично-значимых целей»2.
Таким образом, административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности является сложным процессом, основанным на использовании совокупности различных мер воздействия на субъектов предпринимательской деятельности и на общественные отношения, в которых они участвуют.
Административно-правовое регулирование способов государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности
Вопросы влияния государства на предпринимательскую деятельность остаются остро дискуссионными как в научной литературе, так и в практической деятельности. Однако уже мало кто сомневается в том, что свобода предпринимательской деятельности не может быть безграничной и главным образом потому, что должна быть уравновешена требованием ответственного отношения предпринимателей к правам и свободам тех, кого затрагивает их хозяйственная деятельность. При этом очевидно, что обеспечить такое равновесие без применения имеющихся у государства инструментов невозможно. Особенно это касается регулирования процедуры легитимации субъектов предпринимательской деятельности и прежде всего их государственной регистрации, что проявляется в использовании при реализации права на предпринимательскую деятельность правоприменительных механизмов с изданием индивидуальных правовых актов, признающих возникновение, прекращение или изменение предпринимательской правосубъектности.
Однако законодательное закрепление возможности реализации права на предпринимательскую деятельность только в форме применения породило очередной вопрос - о пределах полномочий государственных органов в процессе такого правоприменения. Иначе говоря, насколько существенным должно быть ограничение свободы реализации права на предпринимательскую деятельность, чтобы были созданы условия для добросовестного поведения предпринимателей и, как следствие, была обеспечена законность в рыночных отношениях? При ответе на этот вопрос мнения как специалистов, так и законодателей не отличаются единообразием ни в России, ни за рубежом.
Представляется, что определение оптимальных пределов государственного участия в процедуре государственной регистрации невозможно без рассмотрения тесно связанного с этой проблемой понятия способов государственной регистрации, объединяющих в себе различные подходы государства к механизму легитимации предпринимателей. Иначе говоря, выделение тех или иных способов государственной регистрации позволяет определить соответствующий объем полномочий государственных (регистрирующих) органов по проверке регистрируемого субъекта предпринимательской деятельности, установить сообразно этим полномочиям соответствующий порядок государственной регистрации.
С учетом особенностей, присущих каждому из таких способов, можно выделить следующую их совокупность:
1) разрешительный,
2) уведомительный,
3) заявительный.
Первый из выделенных способов — разрешительный1. Из самого его названия видно, что государственная регистрация основывается на необходимости получения согласия органа публичной власти, который либо разрешает такую регистрацию, либо ее запрещает. При этом для обоснования выдачи подобного разрешения в том или ином виде используются элементы целесообразности, основанные на политических, идеологических, экономических или иных обстоятельствах. Сторонники данного способа регистрации, как правило, активно поддерживают значительное и более глубокое вмешательство государства в предпринимательскую деятельность вплоть до полного ее огосударствления. Примечательно, что данный способ регистрации был исторически первым, в том числе и в отечественном законодательстве.
В российском дореволюционном законодательстве в чистом виде разрешительный способ создания юридических лиц, изменения их статуса и ликвидации непосредственно не касался регистрации юридических лиц, поскольку не предполагал внесения соответствующих сведений в государственный реестр.
Однако уже в соответствии с Декретом Совета народных комиссаров от 27 июля 1918 г. «О регистрации торговых и промышленных предприятий (Положение)»1 для государственной регистрации (по терминологии действовавшего в то время законодательства - торговой регистрации) акционерных обществ необходимо было заручиться согласием специальной Комиссии при Совете труда и обороны, которая решала вопросы о целесообразности создания обществ. Обязательному утверждению в Народном комиссариате по финансовым делам подлежали и уставы кредитных организаций .
С введением в 1931 - 1957 гг. принципа плановости экономики государственные органы еще более жестко стали следить за целесообразностью создания отдельных предприятий. Так, перечень требуемых для регистрации документов включал в себя необходимость предоставления сведений о разрешении на образование организации и утвержденного в установленном порядке устава3.
Представление заявителем документов как начальная стадия процедуры государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности
В силу статьи 1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» законодательство Российской Федерации о государственной регистрации состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, указанного Федерального закона и издаваемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов.
Анализ этих источников позволяет утверждать, что государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности представляет собой административную процедуру, объединенную в совокупность следующих друг за другом стадий, т.е. законодательно определенных процессуальных действий заявителя и регистрирующего органа и процессуальных отношений.
При этом в зависимости от наличия или отсутствия конкретных обстоятельств (юридических фактов) стадии могут быть как обязательными, так и факультативными.
Содержание Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» позволяет выделить следующие стадии общей процедуры регистрации:
1) представление заявителем необходимых документов в уполномоченный регистрирующий орган;
2) принятие регистрирующим органом решения о государственной регистрации субъекта предпринимательской деятельности; 3) внесение сведений о субъекте предпринимательской деятельности в соответствующий государственный реестр и выдача субъекту предпринимательской деятельности свидетельства о государственной регистрации.
Факультативной стадией рассматриваемой административной процедуры, следующей за стадией представления заявителем документов, может являться принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации субъекта предпринимательской деятельности, которая наступает в случае, если будут установлены предусмотренные для этого основания.
Выделенные стадии в совокупности охватывают исключительно административную процедуру государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности. Все действия учредителей и иных лиц, направленные на подготовку к государственной регистрации (например, составление учредительных документов коммерческой организации, формирование ее органов, оплата государственной пошлины и др.) являются организационными и не входят в регистрационную процедуру.
В этом смысле, на наш взгляд, выглядит несостоятельной система стадий, предложенная Д.А. Степановым. Указанный автор всю систему процедуры государственной регистрации делит на следующие обязательные этапы: 1) принятие решения о занятии определенным видом деятельности и сбор необходимых для государственной регистрации документов; 2) представление документов; 3) принятие решения о государственной регистрации1.
Однако первая из выделенных автором стадий не относится непосредственно к процедуре государственной регистрации, а охватывает лишь деятельность учредителей (участников) юридического лица на подготовительном для регистрации этапе. В то же время, никак не охвачена автором такая неотъемлемая стадия процедуры государственной регистрации субъекта предпринимательской деятельности, как внесение сведений о нем в соответствующий госу 78 дарственный реестр и выдача субъекту предпринимательской деятельности свидетельства о его государственной регистрации.
С.А. Панютин и Д.Н. Бандуров еще более расширяют регистрационную процедуру, включая в нее помимо «непосредственно регистрационной стадии» так называемую «пострегистрационную стадию», на которой происходит постановка субъекта предпринимательской деятельности на учет в предусмотренных законодательствомгосударственных органах.
Возражая против такой точки зрения, следует обратить внимание на смешение при ее обосновании регистрационных и смежных с ними правоотношений: Например, постановка юридического лица или индивидуального предпринимателя на налоговый учет является формой налогового контроля (статья 83 Налогового кодекса Российской Федерации) и поэтому относится к налоговым правоотношениям. Аналогичные выводы касаются регистрации субъекта предпринимательской деятельности в Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде обязательного медицинского страхования, Фонде социального страхования, Федеральной службе государственной статистики.
Итак, первой стадией административной процедуры государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности выступает представление заявителем необходимых для регистрации документов. Непосредственная задача этой стадии - возбуждение производства по государственной регистрации субъекта предпринимательской деятельности, т.е. создание юридического факта, достаточного для того, чтобы начать процессуальные действия регистрирующего органа, направленные на принятие по регистрационному делу соответствующего решения.
Как и любая иная процессуальная стадия, стадия представления документов (или возбуждения регистрационной административной процедуры) включает в себя совокупность определенных процессуальных действий как одной сто 79 роны правоотношения — заявителя, так и другой стороны — регистрирующего органа.
Действия заявителя предполагают представление необходимых сведений (документов) в уполномоченный регистрирующий орган. При этом необходимо придерживаться следующих правил.
Во-первых, необходимо четко определить территориальную принадлежность такого уполномоченного органа.
По общему правилу, для регистрации коммерческой организации при ее создании необходимо подать документы в тот районный или межрайонный ор-ган ФНС России, территориальная подведомственность которого распространяется на место нахождения указанного учредителями в заявлении о государственной регистрации постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия такого исполнительного органа - на место нахождения иного органа или лица, имеющих право действовать от имени регистрируемого юридического лица без доверенности (пункт 2 статьи 54 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункт 2 статьи 8 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»)1.
Государственная регистрация индивидуального предпринимателя осуществляется по месту его жительства.
Теоретико-практические проблемы обжалования актов, действий, бездействия регистрирующих органов
Важным конституционным положением, направленным на обеспечение правосудия в России, является норма части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации, согласно которой «решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд».
Применительно к предпринимательской деятельности это конституционное положение конкретизировано в статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, где закреплено право граждан, организаций и иных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права - и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Однако, несмотря на доступность приведенных норм, практика их применения в сфере государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности сталкивается с многочисленными проблемами.
Так, на сегодняшний день нет единой точки зрения относительно правильного определения надлежащего способа защиты права при осуществлении государственной регистрации юридических лиц с существенными (неустранимыми) нарушениями законодательства. Например, неоднозначной является возможность отнесения акта государственной регистрации юридического лица к актам ненормативного характера и, следовательно, возможность его оспаривания в суде.
Из смысла статьи 1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» следует, что- акт государственной регистрации юридических лиц осуществляется посредством внесения в единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, иных сведений о юридических лицах в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Некоторые исследователи, учитывая данную характеристику, подчеркивают самостоятельный статус акта государственной регистрации наряду с нормативными и ненормативными актами1. В частности, сторонник такой точки зрения К. Овсянников обосновывает свою позицию тем, что признание в акте государственной регистрации ненормативной природы осложнило бы его обжалование, признание его недействительным (поскольку публичным органам сложно доказать заинтересованность в подаче подобных заявлений в суд); не учло бы специфики, особенности этого акта. По его мнению, самостоятельная правовая природа акта государственной регистрации позволяет не распространять на правила его оспаривания требования процессуального законодательства о том, чтобы права и законные интересы заявителя были нарушены этим актом; напротив, для его оспаривания достаточно лишь факта нарушения закона при осуществлении государственной регистрации2.
Действительно, закрепленные в Федеральном законе «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» признаки акта государственной регистрации не позволяют отнести его ни к разряду нормативных, ни к разряду ненормативных правовых актов1. Он имеет самостоятельную правовую природу, выводимую из юридического значения такого акта в процессе наделения юридического лица правосубъектностью. Однако делать подобный вывод только на основании того, что рассмотрение акта государственной регистрации в качестве ненормативного акта «осложняет его обжалование» не совсем верно, поскольку в этом случае не раскрывается его самостоятельная правовая природа.
Более того, представляется, что в ходе приведенных выше рассуждений К. Овсянниковым допускается несколько противоречий.
Во-первых, допустив вывод о самостоятельной правовой природе акта государственной регистрации, его обжалование в судебном порядке вообще становится юридически невозможным, поскольку ни Арбитражный процессуальный кодекс Российской- Федерации, ни Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации этого не допускают.
Во-вторых, при осуществлении государственной регистрации с нарушениями закона оспариванию должен подлежать не акт государственной регистрации, который предполагает лишь внесение соответствующих сведений в государственный реестр, а решение о государственной регистрации, которое является документом, принимаемым по результатам проведенной проверки представленных заявителем документов. При таком подходе устраняются противоречия с процессуальным законодательством, поскольку решение о государственной регистрации, так же как и решение об отказе в государственной регистрации, имеет явно выраженный ненормативный характер.
