Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историческая эволюция системы государственного управления деятельностью промышленных хозяйствующих субъектов 20
1.1. Предприятие как объект управляющего воздействия государства в досоциалистический и социалистический периоды 20
1.2. Предприятие как объект управляющего воздействия в переходный период от социалистического экономического уклада к рыночным отношениям 49
Глава 2. Актуальные теоретические проблемы правового обеспечения интересов государства в процессе приватизации и управления государственным имуществом 69
2.1. Теоретические проблемы административно-правового регулирования приватизации промышленных предприятий 69
2.2. Теоретические проблемы правового обеспечения интересов государства в деятельности промышленных хозяйствующих субъектов 115
2.3. Административно-правовая система управления государственным имуществом 183
Глава 3. Механизмы комплексного административно-правового регулирования деятельности промышленных хозяйствующих субъектов 218
3.1. Правовой статус и роль антимонопольных органов в деятельности промышленных хозяйствующих субъектов 218
3.2. Разрешительная политика государства и ее влияние на деятельность промышленных хозяйствующих субъектов 276
Глава 4. Административно-правовое воздействие на отдельные направления деятельности промышленных хозяйствующих субъектов 342
4.1. Правовое регулирование закупок для государственных нужд и государственного оборонного заказа 342
4.2. Правовое регулирование в области формирования государственного материального резерва и мобилизационных мощностей 360
4.3. Государственное воздействие на деятельность промышленных
хозяйствующих субъектов через систему защиты государственной тайны 380
Заключение 394
Список использованных источников 416
- Предприятие как объект управляющего воздействия государства в досоциалистический и социалистический периоды
- Теоретические проблемы административно-правового регулирования приватизации промышленных предприятий
- Правовой статус и роль антимонопольных органов в деятельности промышленных хозяйствующих субъектов
- Правовое регулирование закупок для государственных нужд и государственного оборонного заказа
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последние годы в России осуществляются глубокие преобразования, имеющие общую направленность на создание рыночной модели экономики. Эти преобразования сопровождаются демонтажом так называемых административно-командных механизмов управления промышленностью.
Однако с современных научных позиций экономическая сфера не воспринимается в качестве абсолютно саморегулируемой системы, обходящейся без государственного вмешательства, вопрос заключается лишь в масштабе и векторе направленности данного воздействия. В условиях современной России государство по-прежнему остается доминирующим участником экономических отношений, в том числе выступает в качестве крупнейшего собственника имущества. Согласно информационному сообщению Минимущества РФ, общее количество государственных унитарных предприятий (ГУП) в РФ составляет 9846 (40% из них являются убыточными, а еще 22% функционируют с рентабельностью, близкой к нулевой) и акционерных обществ с участием государства - 4222 . В силу Прогнозного плана (Программы) приватизации федерального имущества на 2003 г., утвержденного Распоряжением Правительства РФ от 20.08.2002 г. №1155-р, предполагается приватизировать 825 ФГУПов и акции 1444 ОАО, а в отношении остальных ОАО предусматривается сохранение в федеральной собственности пакетов акций, составляющих соответственно 51% и 25,5% уставного капитала. Следует отметить возрастание общего количества государственных учреждений (за 2002 г. с 35,5 тыс. до 37 тыс.) при
сокращении расходов на их сметное финансирование (в 2003 г. - на 0,1%). Представляется, что данный процесс получит новый импульс в связи с
" Заключение Комитета по экономической политике и предпринимательству от 24.09.2002 N 3.8-14/643 «По прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 год и проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год»// ИПС «Консультант Плюс».
4 вступлением в силу Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ, в соответствии с которым государственное и муниципальное учреждения являются, по общему правилу, единственно допустимыми формами преобразования унитарных предприятий (ст. 34).3
Основной подход к управлению государственной собственностью в
виде акционерного капитала заключается в сохранении контрольных и
блокирующих пакетов с одновременным отчуждением акций обществ, в
которых государство является миноритарным акционером. Данный подход
позволяет сконцентрировать усилия по управлению предприятиями,
имеющими важное стратегическое и социальное значение. При этом
экономическая эффективность использования государственной
собственности, в том числе акций, до момента ее соответствующего структурирования оказывается задачей второго уровня. Проблемы, связанные с управлением унитарными предприятиями и распоряжением собственностью также стоят перед субъектами РФ и муниципальными образованиями.
Приватизация обусловлена рядом факторов, в том числе стремлением государства повысить эффективность производства за счет включения одного из самых мощных движителей социального прогресса - частного интереса. В настоящий период проблемы управления государственной собственностью и проблемы приватизации существенно взаимоувязаны как в правовом, так и в практическом аспектах.
Вопрос о том, кому преимущественно должны принадлежать средства производства - государству либо частным лицам - был и продолжает оставаться предметом исследований. Социальный эксперимент с полным огосударствлением производства и созданием уникальной системы управления промышленностью, породивший, в свою очередь, своеобразные социально-экономические и правовые отношения, на протяжении большей части XX в. протекавший в нашей стране, далеко не случаен. В нем можно и
Российская газета, N 229, 03.12.2002.
5 должно усмотреть поиск определенного пути развития общества. Результаты этого эксперимента убедительно доказали, что полное подчинение экономики государству неизбежно ведет к исчезновению конкуренции, повышению затрат энергии и сырья на единицу продукции, снижению ее качества, уменьшению эффективности управления производством, другим негативным последствиям.
Переход к рыночным отношениям не означает, что государство должно
полностью исключить свое непосредственное влияние на экономические
процессы, в том числе отказаться от права собственности на ряд
имущественных комплексов. Именно публичный интерес, который
олицетворяет современное государство, требует его активного
регулирующего участия в экономических отношениях, в том числе в качестве
собственника. Процесс государственного регулирования экономических
отношений является предметом исследования экономической и юридической
науки, в том числе конституционного, административного и других отраслей
права. При этом в переходный период роль административно-правовых
регуляторов приобретает особое значение в силу необходимости замены
существующей системы государственного управления на новую,
отвечающую требованиям рыночной экономики. Исследования в данной области тем более необходимы в условиях, когда в юридической науке не выработалось единого понимания пределов государственного регулирования рыночных отношений. В качестве иллюстрации различия в подходах к данной проблеме целесообразно сравнить точки зрения В. С. Нерсесянца и С. С. Алексеева.
Академик В. С. Нерсесянц отмечает следующее: "Феодальная природа исходного начала "власть-собственность" по-феодальному деформирует и власть, и собственность, и отношения между ними. Отметим некоторые основные моменты этой тенденции к феодализации. Прежде всего сама формирующаяся постсоветская российская государственность в силу огосударствления собственности оказывается в духе феодализма (отсутствие
6 внутригосударственного суверенитета, общего правопорядка и единой законности, партикуляризм и разнобой в действующем праве, тенденции к сепаратизму и автаркии) - совокупность множества фактически достаточно независимых друг от друга государственных образований, наглядно демонстрирующих отсутствие подлинного государственного суверенитета... Многое здесь обусловлено, мотивировано и актуализировано именно постсоциалистическим огосударствлением собственности, в результате чего появилось, как минимум, 90 центров власти-собственности (Федерация в целом и 89 ее субъектов), не считая прочие региональные и местные претензии на власть и собственность. В этой ситуации объективно — независимо от субъективной воли ее участников — мера и пространство власти определяют ареал и состав ее собственности. В свою очередь, такая собственность в сложившейся обстановке - необходимое условие и материальная основа для утверждения в качестве государственной власти на определенной территории.
Подобная отягощенность формирующейся государственности (на всех уровнях — общефедеральном, региональном, местном) собственностью развязывает мощную и долгосрочную центробежную тенденцию к самостийности и феодальному дроблению страны. Утверждению единого государственного суверенитета в России препятствует именно государственная собственность в руках Федерации в целом и ее субъектов (выделено - А. П.). Государство-собственник мешает государству-власти утвердиться в качестве суверенной организации, поскольку суверенитет по своей природе - это организация власти, а не собственности"4.
Таким образом, В. С. Нерсесянц полагает, что государству в принципе следует отказаться от роли собственника, поскольку в противном случае оно подрывает свой внутренний суверенитет.
Противоположной точки зрения придерживается С. С. Алексеев, который, в частности, отмечает следующее: "Когда в начале 1990-х гг.
4 Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М., 2000. С. 356.
7 начались "кардинальные реформы" в экономике, предстояло решить - как, каким путем, при помощи каких юридических средств (юридических конструкций) перейти от экономической системы, построенной на тотальном огосударствлении, когда все народное хозяйство выступает в качестве "одной фабрики", к продуктивному рыночному хозяйствованию, построенному на частной собственности, ее стимулирующей роли?
Опыт первых лет отечественных перемен (1989-1990 гг.) показал, что есть такой способ, который дал воодушевляющие результаты. И главное -этот способ приватизации, основанный на аренде, относится к "классике" построения правовых связей в области имущественных отношений, хотя и со своеобразной вариацией, которая с учетом того, что аренда включает вещные элементы, решает проблему действительного преобразования собственности, т.к. в соответствии с логикой аренды, ее вещными элементами и с тем порядком арендных отношений, который был разработан в то время, вся продукция, произведенная на арендованном имуществе государственного предприятия, становилась собственностью арендаторов — граждан как частных лиц. Происходит, стало быть, при такой модели арендных отношений
даже в обстановке тотального огосударствления - формирование на базе государственных имуществ частной собственности в производстве, причем
и это в высшей степени важно - в труде, когда обретаемая собственность является заработанной"5.
В случае реализации данной позиции, в РФ в течение длительного периода оставалось бы огромное число государственных предприятий, в большинстве своем работающих неэффективно, а процесс приватизации проходил бы постепенно, по мере выкупа арендованного имущества.
Не отрицая в целом возможность постепенной трансформации права собственности в отдельных сферах народного хозяйства, в первую очередь, в отношении малых предприятий легкой промышленности, строительства и торговли, представляется, что с учетом факторов, обусловливавших
5 Алексеев С. С. Тайна права. М., 2001. С. 53.
8 экономическую и политическую ситуацию в государстве в тот период времени, существовала необходимость изменения формы собственности значительного количества объектов в достаточно короткие сроки.
В целом можно отметить, что актуальность настоящего исследования обусловливается изменением роли и места административного права в регулировании деятельности хозяйствующих субъектов в современный период, необходимостью с позиций науки административного права осмысления этих изменений с целью дальнейшего совершенствования законодательства в данной сфере.
Степень проработанности темы исследования. Юридическая наука в последние годы активно занималась отдельными аспектами проблемы государственного регулирования экономических отношений в промышленности. Следует отметить работы известных административистов А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова и других. Кроме того, некоторые вопросы освещались представителями экономической науки, в частности, авторами фундаментального исследования «Управление государственной собственностью» под ред. В. И. Кошкина и В.М. Шупыро. С учетом множественности факторов, регулирующих общественные отношения между государственными органами и промышленными хозяйствующими субъектами, отдельные стороны данной проблемы рассматривались представителями науки гражданского, финансового и других отраслей права. В данной работе автор предпринимает попытку комплексного анализа проблемы, сформулированной в данном диссертационном исследовании.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта исследования в рамках раскрываемой темы рассматриваются общественные отношения между промышленными хозяйствующими субъектами и органами государственной власти.
Предметом исследования является административно-правовое регулирование этих отношений.
9 Учитывая широкий спектр данных отношений, автор сконцентрировал внимание на следующих вопросах: историческая эволюция системы государственного управления деятельностью промышленных хозяйствующих субъектов; основные теоретические аспекты выбора и последующей оптимизации правового механизма, позволяющего обеспечивать интересы государства в сфере деятельности промышленных хозяйствующих субъектов; механизмы комплексного административно-правового регулирования деятельности промышленных хозяйствующих субъектов в современных условиях; административно-правовое воздействие на отдельные направления деятельности промышленных хозяйствующих субъектов, имеющих важное государственное значение.
Основная гипотеза исследования заключается в том, что в процессе радикальных реформ существенно изменились роль и место механизма административно-правового регулирования общественных отношений, возникающих между государственными органами и промышленными хозяйствующими субъектами. Сложный характер этих отношений обусловливает необходимость их регулирования путем системного использования взаимосвязанных и взаимообусловленных норм и институтов различных отраслей права. В этой системе административно-правовое регулирования, с одной стороны, должно обеспечивать удовлетворение публичных интересов государства, а с другой — способствовать дальнейшему развитию промышленного производства.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования
заключается в комплексном анализе административно-правового
регулирования в сфере государственного управления промышленностью,
выделении закономерностей и принципов формирования и
функционирования указанной системы, выявлении проблем, затрудняющих ее дальнейшее развитие, и разработка рекомендаций, направленных на совершенствование механизма административно-правового регулирования деятельности хозяйствующих субъектов.
10 В рамках достижения указанной цели решались следующие задачи:
1) исследование исторической эволюции системы государственного
управления деятельностью промышленных хозяйствующих субъектов в
досоциалистический и социалистический периоды развития отечественной
экономики, а также в переходный период от социалистического
экономического уклада к рыночным отношениям;
2) рассмотрение основных теоретических аспектов проблемы
оптимизации правового механизма обеспечения интересов государства в
деятельности промышленных хозяйствующих субъектов различных
организационно-правовых форм и видов;
анализ сложившейся к настоящему времени административно-правовой системы управления государственным имуществом и роли в этой системе федеральных органов исполнительной власти;
исследование механизмов административного регулирования и разрешительной политики деятельности промышленных хозяйствующих субъектов;
5) анализ основных направлений административно-правового
воздействия на отдельные аспекты деятельности промышленных
хозяйствующих субъектов и оценка эффективности указанного воздействия;
6) разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию
административно-правового регулирования деятельности промышленных
хозяйствующих субъектов в современных условиях.
Методология и методика исследования. Общую методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания, исторический, системный и целевой подходы к изучаемой проблеме. Методика базируется на принципе единства исторического и логического в познании, а также специальных методах: формальнологическом, историческом, сравнительно-правовом, социологическом, абстрагирования, технического переноса, моделирования и других.
В процессе работы над диссертационным исследованием изучены более
160 нормативных правовых актов, 260 монографических исследований,
учебников и иных научных источников в области права и экономики, а также
около 200 научных публикаций, содержащихся в периодических изданиях.
Для обоснования своих выводов диссертант использовал труды ученых-
юристов: С.С. Алексеева, Х.А. Андриашина, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, А.В.
Бенедиктова, И.И. Веремеенко, В.В. Витрянского, В.П. Казимирчука,
Ю.М. Козлова, В.В. Лазарева, А.Е. Лунева, Д. И. Мейера, Е.Б. Мизулиной, B.C. Нерсесянца, Л.Л. Попова, С.С. Студеникина, А.П. Сергеева, Е.А. Суханова, И.Т. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, А.А. Фатьянова, А.П. Шергина и ряда других.
Основные положения, выносимые на защиту
1. Вывод о том, что в России в начальный период развития капитализма в системе управления государственным имуществом четко просматривается юридическая конструкция, именуемая казной. В деятельности казны превалировали отношения, имевшие административно-правовую природу. Существовала доктринальная точка зрения на то, что казна во внешней среде действует через представителей и «всякое присутственное место» есть представитель казны.6 Статус представителя казны определялся соответствующими положениями, указами и т.п., в совокупности представляющими аналог современного административного законодательства. Таким образом, можно утверждать, что в середине XIX века управление казенным имуществом на внутрисистемном уровне осуществлялось путем административных предписаний, а в гражданском обороте государство выступало в качестве единого субъекта - казны.
Подробнее см.: Мейер Д.И. Указ. соч. С. 135-137.
Вывод о том, что в нашей стране после национализации промышленности категория "казна" как некоторая обособленная часть имущества, находящегося в собственности государства, потеряла свою актуальность. Потребности управления огромным хозяйством объективно способствовали возникновению симбиоза из гражданско-правовых и административно-правовых методов воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов с явным превалированием последних. В этих условиях предприятие превратилось из субъекта соответствующих отношений в объект административно-правового регулирования.
Научное обоснование положения о том, что на первых этапах демонтажа сложившейся в социалистический период системы административного управления промышленным комплексом была предпринята попытка наделить предприятие качествами субъекта правоотношений в экономической сфере при сохранении государственной собственности на его имущество. В качестве центрального звена данной конструкции предлагался "трудовой коллектив", интересы которого, по логике законодателя, должны были совпадать с интересами собственника имущества, т.е. государства. Такая конструкция оказалась нежизнеспособной, как и "параллельная экономика", попытки создания которой предпринимались путем целенаправленного стимулирования развития системы кооперативов.
4. Вывод о том, что приватизация является имеющим глубокие
исторические корни процессом, направленным на включение частного
интереса в экономические отношения. В Российской Федерации
трансформация государственных предприятий в частные в основном
осуществлялась путем создания акционерных обществ. В то же время
государство сохранило право собственности на значительный объем
имущества, которым пытается управлять главным образом с помощью
унитарных предприятий. Изменения в структуре собственности обусловили
необходимость удовлетворения публичных интересов за счет регулирования
деятельности частных предприятий и управления оставшимся в распоряжении
13 государства имуществом, что предопределило создание новой системы административно-правового регулирования экономических отношений в промышленности.
5. Сложность юридического состава приватизации (акт
уполномоченного государственного органа и заключаемые на его основе
гражданско-правовые сделки) обусловливает комплексность механизма
правового регулирования соответствующих общественных отношений,
сочетающего административно-правовые и гражданско-правовые методы
воздействия при определяющем значении публичного начала. При этом
административные предписания сохраняются в содержании гражданско-
правовой сделки после момента ее заключения, что предопределяет
законодательную тенденцию смещения центра тяжести в процессе
приватизации с предварительного на последующий надзор и контроль.
6. Научное обоснование положения о том, что изменение структуры
собственности и организационно-правовой формы предприятий не исключает
возможности государства путем использования правовых рычагов активно
воздействовать на деятельность хозяйствующих субъектов. Основным
способом воздействия является участие государства в акционерном капитале
и проведение решений, отвечающих публичным интересам, путем
реализации правомочий, предоставленных акционерам. Таким образом,
государство отказалось от прямого административного руководства и избрало
путь встраивания управляющих начал административно-правовой природы в
систему гражданско-правовых и других регуляторов управления
хозяйствующими субъектами. При этом возможность административно-
правового воздействия все же сохраняется, а его степень зависит от доли
участия государства в уставном капитале. Наиболее жесткой юридической
конструкцией, предоставляющей государству возможность воздействовать на
деятельность открытых акционерных обществ, является "золотая акция" -
специальное право на участие в управлении акционерным обществом.
14 7. Вывод о том, что в современный период требуется внесение существенных корректив в административно-правовой механизм регулирования деятельности унитарных предприятий, поскольку указанные субъекты в основном создавались по отраслевому принципу и в результате многочисленных попыток реформирования системы управления государственной и муниципальной собственностью на федеральном, региональном и местном уровнях рычаги воздействия на унитарные предприятия были ослаблены, а, в ряде случаев, по существу утрачен надлежащий контроль за их деятельностью. Представляется, что следует упорядочить ежегодные инвентаризации государственного и муниципального имущества, в том числе закрепленного за унитарными предприятиями; определить экономическую эффективность, социальную значимость каждого хозяйствующего субъекта и принять решение о целесообразности участия публичных образований в их деятельности; изучить вопрос о возможности их группирования по функциональному признаку и создания в рамках соответствующих органов управления подразделений, специализирующихся на организационном обеспечении унитарных предприятий.
8. Вывод о том, что для управления сложнейшим комплексом разнородного государственного имущества необходимо возродить институт казны, под которым в административно-правовом смысле понимается совокупность государственного имущества независимо от того, закреплено оно за каким-то конкретным субъектом на ограниченном вещном праве либо нет. Контуры данного института в настоящее время просматриваются. Так, в структуре органов исполнительной власти можно выделить ряд ведомств, осуществляющих непосредственное управление отдельными категориями имущества. Представляется, что дальнейшее формирование казны связано с определенными новациями в административном и гражданском праве, в частности, с изменением статуса указанных предприятий, их прав, обязанностей и уровня имущественной ответственности перед кредиторами.
15 9. Научное обоснование положения о том, что в современных условиях государство выступает в двух ипостасях, с одной стороны, в качестве крупного собственника разнородного имущества, от лица которого унитарные предприятия участвуют в хозяйственном обороте, а с другой - в виде регулятора общественных отношений на макроэкономическом уровне. Таким образом, в ряде случаев наблюдается конфликт интересов между «государством-собственником» и «государством - регулятором». Наиболее очевидным проявлением такого противоречия являются естественные монополии. Государство, с одной стороны, заинтересовано в коммерческой эффективности таких предприятий, поскольку является их основным акционером (учредителем), а с другой, для достижения публичных интересов вынуждено сознательно ограничивать их доходность с помощью административно-правовых рычагов. Данное противоречие обусловливает необходимость развития системы мер, в том числе административно-правовых, направленных на обеспечение конституционного принципа социального государства в условиях дальнейшего разгосударствления имущества.
10. Вывод о том, что, являясь одним из крупнейших потребителей промышленной продукции, государство имеет довольно эффективные, основанные на нормах административного и гражданского права, рычаги обеспечения своих интересов при закупке продукции для государственных нужд. Наиболее значимыми элементами, имеющими административно-правовую природу, в системе рассматриваемых отношений, являются возможные обязывания хозяйствующих субъектов по исполнению государственных контрактов, изменения договорных обязательств в одностороннем порядке на основании административного акта, а также некоммерческий характер государственных контрактов, исполнение которых направлено на реализацию публичных целей. Гражданско-правовая составляющая указанных норм заключается в возможности отказа от заключения такого контракта в случае, если он заведомо убыточен для
16 исполнителя, а также в обязанности государственного заказчика возместить убытки в случае, если государственный заказчик в одностороннем порядке изменил либо расторг контракт. Особый механизм правового регулирования предусмотрен законодателем в отношении государственного оборонного заказа. При реализации политики в данной сфере государство в силу закона обязано заниматься протекционизмом по отношению к отечественным предпринимательским структурам. Учитывая важность и специфический характер продукции, производимой в рамках оборонного заказа, для безопасности страны, государство сохраняет за собой право частичного ограничения элементов рыночности в данных отношениях, проявляющееся, в частности, в праве установления в одностороннем порядке уровня рентабельности производимой продукции.
11. Вывод о том, что антимонопольное законодательство, в первую очередь, следует рассматривать в качестве системного регулятора, с помощью которого оказывается воздействие только на субъекты, допускающие нарушения конкретных правовых норм. Государственное регулирование отношений, влияющих на конкуренцию на товарных и финансовых рынках, производится за счет комплексного использования административно-правовых, гражданско-правовых и уголовно-правовых рычагов. При этом в действиях законодателя, по мнению автора прослеживается тенденция по формированию механизма самозащиты субъективных прав и законных интересов предприятий как за счет предоставления возможности хозяйствующим субъектам взыскания убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) органов власти всех уровней, так и путем обжалования решений антимонопольного органа в административном и судебном порядке. Одновременно законодатель установил новый вид ответственности по отношению к недобросовестным участникам рынка, заключающийся во взыскании в федеральный бюджет в судебном порядке по иску антимонопольного органа дохода, полученного в результате монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, а также
17 закрепил административно-правовые и уголовно-правовые санкции за нарушение антимонопольного законодательства на кодифицированном уровне.
12. Научное обоснование положения о том, что переход к рыночной
модели экономики потребовал от государства существенного изменения
подходов к правовому регулированию отношений в области формирования
государственного материального резерва. Основная идея изменения
административно-правового воздействия на эти отношения заключается в
переходе от чисто приказного порядка организации и осуществления поставок
в этот резерв, а также выдачи мобилизационных заданий, к
комбинированному использованию административных методов и
экономических стимулов.
13. Вывод о том, что административно-правовое воздействие на
деятельность хозяйствующих субъектов также осуществляется путем
использования специфических, но одновременно носящих общесистемный
характер, способов, заключающихся в процедуре императивного
засекречивания сведений, составляющих государственную тайну, и допуске
предприятий к работе с ними. Таким образом, государство имеет возможность
существенно корректировать деятельность субъектов, функционирующих в
определенных сегментах рынка, связанных с производством товаров, работ и
услуг, затрагивающих вопросы обеспечения обороны и безопасности
Российской Федерации. Новизна концептуального подхода к
административно-правовому регулированию этих отношений заключается в
отказе от исключительного использования метода позитивного обязывания и в
постепенном переходе к комплексному использованию различных методов
административно-правового регулирования, в том числе метода
стимулирования.
Научная новизна и теоретическая значимость исследования
заключаются в том, что данная работа является первым монографическим
18 исследованием, в котором с позиций теории административного права рассматривается проблемы правового регулирования управления государственной собственностью и административно-правового воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов в условиях рыночной экономики. На монографическом уровне вводится в научный оборот административно-правовая категория "казна"; анализируется соотношение административно-правовых и гражданско-правовых начал в общей системе норм, регулирующих отношения в экономической сфере на разных этапах развития Российского государства; раскрываются направления дальнейшего совершенствования правового механизма управления государственной собственностью; исследуются основные элементы системы административно-правового регулирования деятельности промышленных хозяйствующих субъектов.
Практическая значимость результатов исследования.
Сформулированные в работе выводы и предложения направлены на привлечение внимания субъектов нормотворческой деятельности к необходимости оптимизации системы административно-правовых регуляторов, обеспечивающих эффективное управление государственной собственностью. При этом в исследовании раскрываются проблемные вопросы законодательства и анализируются возможные варианты их решения, в первую очередь, за счет совершенствования действующих правовых норм, а также разработки и принятия новых нормативных актов.
Результаты и содержательная часть диссертационного исследования могут быть использованы в системе высшего профессионального образования, переподготовки и повышения квалификации управленческих кадров как государственных и муниципальных органов, так и коммерческих организаций.
Апробация результатов исследования.
Ряд идей, выводов, предложений и рекомендаций, сформулированных в диссертационном исследовании, использовались при разработке нормативно-
19 правовых актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, в том числе Налогового кодекса РФ и Трудового кодекса РФ.
Отдельные положения и выводы диссертации были апробированы на III Съезде Торгово-промышленной палаты Российской Федерации (март 1998 г.), Международном юридическом семинаре в Великобритании (декабрь 1998 г.), IV Съезде Торгово-промышленной палаты Российской Федерации (декабрь 2001 г.), семинаре «Структурная организация и эффективный менеджмент в правовом управлении региональных и межрегиональных корпораций» (сентябрь 2002 г.) и круглом столе «Стратегические аспекты в правовой работе компании: ответственность топ-менеджеров» (декабрь 2002 г.), организованными Англо-российской юридической ассоциацией.
Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования изложены в монографии, учебных пособиях, научных статьях и методических разработках, опубликованных автором исследования.
Структура и объем диссертации определены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и списка использованных при написании работы нормативных и научных источников.
Предприятие как объект управляющего воздействия государства в досоциалистический и социалистический периоды
Термин "предприятие" в российском законодательстве используется для обозначения как субъекта, так и объекта права. В частности, в ст. ст. 113-115 ГК РФ государственные и муниципальные унитарные предприятия, являясь юридическими лицами, признаются субъектами гражданского права. Одновременно, поскольку данным термином определяются имущественные комплексы, используемые для предпринимательской деятельности, категория "предприятие" воспринимается в качестве объекта права (ст. ст. 559-566 ГК РФ). Указанное понятие в законодательстве и юридической литературе также употребляется в качестве родового, охватывающего все виды коммерческих организаций, в том числе промышленные хозяйствующие субъекты7.
Коммерческие организации в соответствии со ст. 50 ГК РФ - это организации, которые в качестве основной цели своей деятельности преследуют извлечение прибыли. Иными словами, их основной интерес сводится к увеличению, приращению находящейся у них собственности. Интерес, по оценке Н. Макиавелли, является наиболее общей причиной человеческих действий, из которых складываются их отношения, учреждения и история.
Россия в XX веке пережила невиданный по масштабам и продолжительности социально-экономический эксперимент, одна из основополагающих идей которого заключалась в подмене индивидуального интереса групповым и всеобщим. Особое место в том эксперименте отводилось государству. Не претендуя на исчерпывающее определение юридической категории «государство», следует обратить внимание на одну его характеристику, которая имеет существенное значение для предмета настоящего исследования: государство есть единая политическая организация общества, реализующая свое организующе-управляющее воздействие на него через публичную власть.
Государство может иметь только публичный интерес, который направлен на формирование определенной системы общественного устройства. Через государство реализовывались и аристократический, и олигархический интересы, и интересы более широких социальных страт. Была попытка сформировать государство, реализующее всеобщий интерес в рамках социалистического государства.
С ветхозаветных времен государство участвует в хозяйственной деятельности. Хотя распределение получаемой от этой деятельности прибыли, к сожалению, далеко не всегда протекало (и протекает) в соответствии с принципами социальной справедливости, но все же оно носит не корпоративный, а публичный характер. Государство, как правило, направляет подконтрольные ему финансовые средства на реализацию общезначимых, публичных целей: оборону, защиту правопорядка, образование, ликвидацию стихийных бедствий и многое другое.
В рамках правового регулирования интерес государства в сфере хозяйственного оборота возможно реализовать только через функционирование такой чисто правовой субстанции как юридическое лицо. Иначе говоря, либо государство выступает на рынке товаров и услуг в качестве одного из субъектов как единое юридическое лицо, либо передает некоторую часть принадлежащего ему имущества иным лицам на условиях одного из вещных прав и определенным образом административно воздействует на их деятельность в целях извлечения выгоды для казны или достижения иных публичных целей (например, производства стратегически важной продукции).
Поэтому без понимания категории юридического лица и особенностей представления в этом качестве государства трудно построить дальнейшую логику рассуждений. Истоки понимания указанной правовой категории, которое отчасти восприняла и социалистическая правовая доктрина, следует искать в римском праве. Исследователи этого системного правового феномена по-разному подходили к появлению в римском праве юридических субъектов, не являвшихся физическими лицами. Одни склонялись к мысли, что образцом для корпорации служила римская община (П.Е. Соколовский, Книп)8. Другие утверждали, что понятие юридического лица как субъекта гражданских прав, равноправного с физическими лицами, развилось в применении к муниципиям, а затем было перенесено на все иные корпорации, включая государство (Муромцев, Дирксен)9.
Оценивая эти тенденции, Н.С. Суворов указывал: "Как ни противоположны, по-видимому, эти мнения, каждое из них в известном отношении справедливо. Дело в том, что имущественное право римского государства не только в период королевства, но и во времена республики покоилось на иных основаниях, чем гражданский оборот частных лиц, и лишь в конце республиканского периода и в начале императорского последовал решительный переворот как в государственном строе, так и в воззрениях юриспруденции, - переворот, который прежде всего сказался на городских общинах, вошедших в римское государство в качестве муниципий, подчиненных римской верховной власти"10. Сутью этого переворота применительно к имуществу было то, что земельные владения римского народа разделили в определенных пропорциях между гражданами, храмовыми общинами и государством в лице "королевской фамилии". Кроме земельной собственности и рабов, как отмечает Н.С. Суворов, римский народ обладал государственной денежной казной, эрарием. Казна имела аппарат управления и предназначалась для удовлетворения государственных потребностей .
В период империи государство в области имущественных отношений получило название фиска. Фискальное имущество считалось частным имуществом принцепса. Сенатский эрарий утратил свое общегосударственное значение и превратился в римскую городскую кассу. Под фиском в целом римское право понимало государство как хозяина государственного имущества. Отдельные фискальные учреждения, хотя они для практической деятельности и обособлялись друг от друга, на самом деле не являлись самостоятельными субъектами в имущественных правоотношениях, а были обособленными кассами единого субъекта более высокого уровня — государства.
Таким образом, государство со времен Древнего Рима было активным участником имущественных отношений, могло от своего имени приобретать и осуществлять имущественные права, реализовывало непосредственное управление государственной собственностью, преследуя в данной деятельности определенную его природой совокупность публичных интересов. При этом государство, как правило, не передавало управление принадлежащим ему имуществом иным лицам, оно осуществляло его самостоятельно в рамках публично-правовой процедуры, а в имущественном обороте выступало как единое лицо — фиск (казна).
Теоретические проблемы административно-правового регулирования приватизации промышленных предприятий
Рассмотрение административно-правовых аспектов приватизации промышленных хозяйствующих субъектов (предприятий) предполагает, в первую очередь, уяснение их первоначального административно-правового статуса. Именно отраслевая административная правосубъектность предприятия претерпевает наиболее существенные изменения в процессе приватизации.
В Российской Федерации в соответствии с Конституцией существуют государственная, муниципальная, частная и другие формы собственности. К государственной собственности Российской Федерации относится имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), а также имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, также являются государственной собственностью (ст. 215 ГК РФ), т.е. посубъектное разграничение права собственности на данные объекты имущества (недвижимого) производится по остаточному принципу. В силу этого, для более обоснованного обособления совокупного массива государственной собственности как объекта управляющего воздействия, целесообразно использовать метод от противного, для чего необходимо иметь четкое представление о составе объектов муниципальной и частной собственности.
Муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (ст. 215 ГК РФ). Собственностью граждан и юридических лиц может быть любое имущество, за исключением его отдельных видов, указанных в законе. Исключительно в законодательном порядке могут быть ограничены также количество и стоимость имущества, находящегося в частной собственности (ст. 213 ГК РФ).
Одной из центральных категорий в понятийном аппарате института административно-правового регулирования отношений, связанных с управлением государственной собственностью, закрепленной за промышленными хозяйствующими субъектами, является категория юридического лица. В ГК РФ дается понятие юридического лица (ст. 48), которым признается организация, имеющая в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество, отвечающая по своим обязательствам этим имуществом, и имеющая возможность от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, в ГК РФ именуются коммерческими, а организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками, называются некоммерческими организациями (ст. 50 ГК РФ).
Коммерческие организации могут создаваться в форме: хозяйственных товариществ и обществ; производственных кооперативов; государственных и муниципальных унитарных предприятий. Некоммерческие организации могут создаваться в форме:
У потребительских кооперативов;общественных и религиозных организаций (объединений); финансируемых собственником учреждений; благотворительных и иных фондов;
У в иных формах, предусмотренных законом. Термин "предприятие" в гражданском праве используется, как уже указывалось, применительно как к субъектам, так и к объектам права. В ст. ст. 113-115 ГК РФ к разновидностям юридических лиц отнесены государственные и муниципальные унитарные предприятия. Одновременно тот же термин (предприятие) применяется для обозначения определенного вида объектов права - имущественных комплексов, используемых для осуществления предпринимательской деятельности. В данный комплекс входит вся совокупность имущества, предназначенного для деятельности предприятия (ст. 132 ГК РФ).
Коммерческие организации являются субъектами и объектами других отраслей права (административного, финансового, трудового права и др.). Поэтому в правовых актах термин "предприятие" часто употребляется в качестве родового понятия, охватывающего все виды коммерческих организаций как юридических лиц, независимо от организационно-правовой формы .
В основу классификации предприятий, принятой в науке гражданского права, главным образом положен критерий отношения участников промышленного хозяйствующего субъекта к имуществу последнего. Представляется целесообразным произвести административно-правовую классификацию предприятий с учетом их отраслевой производственно-технологической специализации, в рамках которой можно выделить: промышленные предприятия (заводы, фабрики и т.д.); сельскохозяйственные предприятия; строительные предприятия (строительные управления, кооперативы и др.); транспортные предприятия (железные дороги, отделения железных дорог, станции, депо и другие предприятия железнодорожного транспорта; пароходства, порты и другие предприятия водного транспорта; объединения, аэропорты и другие предприятия гражданской авиации; автокомбинаты; территориальные управления трубопроводного транспорта и т.д.); предприятия связи (узлы связи, почтамты, телеграфы, телефонные станции и др.); предприятия торговли (универмаги, универсамы, гастрономы, различные специализированные торговые предприятия); иные виды предприятий. Административно-правовой статус предприятия, в первую очередь, определяется совокупностью прав и обязанностей органов исполнительной власти и других государственных органов в отношении предприятий. Кроме того, определение юридической личности предприятия с использованием категории «организация» ("юридическим лицом признается организация" - ст. 48 ГК РФ) подразумевает, в частности, что такой признак юридического лица как организационное единство может опосредованно характеризовать содержание административной правосубъектности таких промышленных хозяйствующих субъектов, которые являются (независимо от терминосистемы настоящего диссертационного исследования) предприятиями в собственном (узком) смысле. В исследуемом плане особенно важны такие признаки как организационное единство, структурная обособленность и наличие в основе любого предприятия группы, коллектива людей. Здесь нельзя не согласиться с Д.Н. Бахрахом, который конкретизировал субъекты права, предложенные С.С. Алексеевым (граждане и организации),60 применительно к административному праву на "индивидуальные и коллективные субъекты" .
Правовой статус и роль антимонопольных органов в деятельности промышленных хозяйствующих субъектов
В общеупотребительном смысле термин "конкуренция" является антонимом термину "монополия" и означает соперничество, соревнование. Конкуренция встречается в социуме повсеместно - там, где происходит столкновение интересов отдельных людей или их корпораций. Но особое значение конкуренция имеет в экономической сфере, так как человечество достаточно давно пришло к однозначному выводу о том, что от наличия и уровня конкуренции зависит экономический рост, качество производимой продукции и услуг, возможность формирования оптимальной цены предложения товара.
Формирование конкурентной среды является одной из важных задач государства при проведении им политики, направленной на построение рыночной экономики.
В европейских странах конкуренция как одна из основ построения свободной экономики получила свое развитие после ликвидации средневековых наследственных и сословных привилегий. Так, во Франции средневековая система цехов была ликвидирована в 1789 г. В Англии наступление этого этапа связано с отменой так называемых законов об ученичестве в 1813 г. Примерно в тот же период окончательная ликвидация цехов была осуществлена в Германии. В Российской империи подобной западноевропейской системы цехов не было, но развитие конкуренции сдерживалось наличием крепостного права.
Как отмечает К.Ю. Тотьев, в современной науке и практике выработано многоплановое представление о конкуренции, что выразилось в различных определениях этого понятия . Все подходы (естественно, с достаточной мерой условности) можно подразделить на четыре группы. 1. Структурный подход. Является одним из наиболее распространенных. Разрабатывающие его авторы рассматривают конкуренцию как особую ситуацию на рынке, характеризующуюся двумя основными факторами: наличием на рынке большого числа независимых покупателей и продавцов конкретного продукта или ресурса; свободой для покупателей и продавцов входить на те или иные рынки или покидать их. 2. Поведенческий подход. Также является весьма распространенным. При оценке явления конкуренции в рамках такого подхода она трактуется как борьба, состязание за более полное удовлетворение потребностей потребителя 53. товаров и услуг, за наиболее выгодные условия вложения капитала, за долю на рынке, успех которой зависит от дешевизны и качества товара . 3. Функциональный подход. В рамках данного подхода конкуренция трактуется как элемент рыночного механизма, связанный в условиях рынка с формированием хозяйственных пропорций на основе соперничества коммерческих субъектов за лучшие и экономически более выгодные условия приложения капитала, реализации товаров и услуг . 4. Комплексный подход. В работе К.Ю. Тотьева приводится следующее определение известного российского экономиста М. Туган-Барановского: "конкуренция — в области народного хозяйства деятельное соперничество нескольких лиц в достижении одной и той же цели. Конкуренты стремятся вытеснить друг друга, захватить в свое исключительное обладание то или иное хозяйственное благо, и потому конкуренция всегда имеет характер борьбы. В области производства и обмена свободная конкуренция несомненно приводит ко многим благотворным результатам. Благодаря ей предприимчивость и хозяйственная энергия отдельных лиц достигает maximum a своего напряжения. Под угрозой разорения в случае победы конкурента, каждый производитель, естественно, должен напрягать все силы, чтобы усовершенствовать технику производства, уменьшить его стоимость и расширить сбыт своих продуктов... Вообще конкуренция имеет тенденцию понижать цены товаров, что следует признать большой выгодой для потребителя"196. Таким образом, можно утверждать, что конкуренция: во-первых, является непременным и весьма важным компонентом рыночной модели экономики; во-вторых, является общественным благом, так как ее механизм направлен на повышение спектра и качества предлагаемых на рынок товаров и услуг при одновременном снижении их цены; в-третьих, воспринимается производителем как помеха, так как требует от него существенных усилий, в том числе материальных затрат, чтобы удержаться на соответствующем рынке либо расширить свое влияние на него.
Отсюда следует очевидное столкновение публичного и корпоративного интересов, имеющих противоположные полюсы приложения. Конечно, в реальной экономической практике не все так однозначно. Хороший предприниматель, детально знающий рыночные механизмы, в достаточной мере лояльно относится к конкурентной борьбе как к стимулирующему фактору, имеющему огромный потенциал. В конце концов, он сам является не только производителем, но и потребителем. Однако сама логика экономической деятельности свободного производителя заставляет его постоянно расширять свое влияние на рынок, захватывать все большее число его сегментов, чтобы обеспечить хотя бы стабильность своего положения.
В эпоху социализма отечественные ученые воспринимали конкуренцию как неизбежное явление товарно-капиталистического способа производства, где господствует частное присвоение и анархия производства. Развитие конкуренции, полагали многие, обостряет капиталистические противоречия и ускоряет взрыв всей капиталистической системы. В СССР не существует анархии производства, здесь нет погони за прибылью. Хозяйство является планово-организованным, здесь нет и не может быть конкуренции, присущей капиталистическому обществу197.
Правовое регулирование закупок для государственных нужд и государственного оборонного заказа
Государство, осуществляя публичные функции, выступает не только в качестве системы, регулирующей экономические отношения путем определения совокупности правил поведения их участниками, либо в качестве собственника определенной доли имущества, находящегося в экономическом обороте, но и является одним из крупнейших потребителей промышленной, сельскохозяйственной продукции, всех видов энергии и топлива.
В условиях полного огосударствления экономики потребности собственно государственных нужд не выделялись - все производимое в конечном итоге являлось социалистической собственностью и подлежало централизованному распределению. Однако данная модель отношений была скорее идеальной, чем реальной. В послевоенный период государство было вынуждено искать пути повышения заинтересованности производителей продукции в результатах своего труда и одним из способов стало разделение общего объема выпускаемой продукции на обязательные поставки и ту часть, которую производитель вправе был реализовывать, самостоятельно выбирая покупателя. Чаще всего это приходилось на тот объем товаров, которые производились сверх плановых заданий. Однако в данной схеме, внешне логичной и привлекательной, изначально содержался один существенный изъян: исходные материалы (сырье) и энергия для производства продукции также планировались, на них существовали определенные лимиты. Поэтому производители, будь то предприятия или колхозы, зачастую завышали свои реальные потребности в сырье и энергии, чтобы обеспечить так называемую дельту для сверхплановой продукции.
Иная экономическая схема, характерная для рыночной модели, заключается в том, что государство, наряду с другими субъектами, выступает в качестве покупателя необходимой ему продукции на основании гражданско-правовых сделок. Данную модель также следует признать идеальной по целому ряду причин, одной из которых является обязанность государства поддерживать необходимый уровень обороноспособности, общественной безопасности, выполнять социальные функции, в силу чего цивилистическая схема взаимодействия государства с рыночной средой неизбежно должна приобретать императивный, административно-правовой оттенок. Указанные особенности учитываются гражданским законодательством, не случайно в главе 30 ГК РФ "Купля-продажа" содержится отдельный параграф "Поставка товаров для государственных нужд", а в главе 37 «Подряд» - «Подрядные работы для государственных нужд». Авторитетные представители цивилистики полагают, что "функции государства как формы организации общества многообразны и в основном лежат в сфере публичного права. Они предполагают целый ряд мер, направленных на поддержание существующей системы общественных отношений. Государство стремится также обеспечить свое собственное бытие в качестве независимой (суверенной) и эффективно функционирующей социально-экономической структуры. В этих целях оно должно проводить необходимую экономическую (в том числе научно-техническую, внешнеторговую, налоговую) и внешнюю политику, укреплять обороноспособность и государственный аппарат, поддерживать равновесие с окружающей средой и т.д. Для выполнения этих задач государство должно располагать необходимой имущественной базой, формирование которой происходит путем закупок товаров для государственных нужд. Эти закупки оформляются государственными контрактами и договорами поставки товаров для государственных нужд" .
Рассматриваемый вид публичных интересов, к сожалению, не нашел надлежащего освещения в науке административного права, по крайней мере, на уровне монографического исследования. В то же время отдельные аспекты этой проблемы, находящиеся на стыке административного и гражданского права, обозначались представителями так называемого предпринимательского (коммерческого) права . Для более предметного рассмотрения данного вопроса следует проанализировать ключевые понятия этой системы правового регулирования. В Гражданском кодексе под государственными нуждами понимаются «определяемые в установленном законом порядке потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования» (ст. 525). Федеральный закон "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" дает следующее определение категории «федеральные государственные нужды» - "потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация" (ст. 1). Сравнительный анализ этих дефиниций позволяет сформулировать следующие основные выводы: по объекту регулирования норма ГК РФ шире, чем в упомянутом Федеральном законе, что объясняется прежде всего конституционными положениями о разграничении полномочий Федерации и ее субъектов, согласно которым гражданское законодательство является предметом ведения Российской Федерации, а административное - совместного ведения Федерации и ее субъектов; в ГК законодатель исходит из позиции, что основным признаком таких поставок является обеспечение потребностей за счет бюджетов, а в Федеральном законе акцент делается на решение публичных задач федерального уровня. При этом источники финансирования выводятся за рамки дефиниции и в соответствии с уровнем задач сужаются до федерального бюджета, в отличие от «бюджетов» в ГК. Таким образом, законодатель по существу подчеркивает наличие по крайней мере двух концептуальных подходов к регулированию общественных отношений в сфере поставки товаров для государственных нужд, первый из которых условно можно назвать цивилистическим, а второй - публичным. Представляется, что разработчики соответствующих глав ГК и Федерального закона, осознавая необходимость учета публичных интересов, пошли по пути встраивания административно-правовых элементов в гражданско-правовую конструкцию регулирования данных отношений. При этом, не упоминая в нормах ГК о прямом обязывании конкретных поставщиков заключать государственные контракты, законодатель в п. 2 ст. 527 ГК использует отсылочную норму, в соответствии с которой «заключение государственного контракта является обязательным для поставщика (исполнителя) лишь в случаях, установленных законом...» К числу таких случаев можно отнести прямые обязывания, вытекающие из норм указанного Федерального закона в отношении казенных предприятий и поставщиков, занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара.
