Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации 13
1. Понятие и содержание инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации 13
2. Законодательство субъектов Российской Федерации в сфере инновационной деятельности: компаративный анализ 52
3. Полномочия органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере инновационной деятельности 71
Глава 2. Административно-правовые основы государственного управления в сфере инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации 94
1. Государственная инновационная политика как элемент административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации 94
2. Обеспечение организации государственной поддержки инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации ... 118
3. Основные направления совершенствования административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации 139
Заключение 161
Список использованных источников 169
- Законодательство субъектов Российской Федерации в сфере инновационной деятельности: компаративный анализ
- Полномочия органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере инновационной деятельности
- Обеспечение организации государственной поддержки инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации
- Основные направления совершенствования административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Стратегической целью Российской Федерации является создание необходимых условий для перехода экономики к инновационному пути развития, повышению роли науки в социально-экономическом преобразовании страны, улучшении качества жизни человека. В послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2009 года Президент Российской Федерации Д. А. Медведев отметил, что «… мы так и не избавились от примитивной структуры экономики, от унизительной сырьевой зависимости, не переориентировали производство на реальные потребности людей…». По убеждению главы государства, это вопрос выживания нашей страны в современном мире. Выход из сложившейся ситуации Д. А. Медведев видит в том, что «… мы должны выйти на такие изменения в законодательстве и в государственном управлении, которые помогут переходу всей нашей экономики на инновационный характер развития» .
Проблема развития инновационной деятельности в Российской Федерации является одной из важнейших и в то же время недостаточно изученной современной юридической наукой. Неразработанность теоретических основ сферы инновационной деятельности во многом предопределила несовершенство и пробелы в ее административно-правовом регулировании. Поэтому совершенствование имеющейся региональной и разработка федеральной законодательной базы приобретают общегосударственное значение. Реалии современной ситуации таковы, что без участия государства в развитии инновационной деятельности не обойтись.
Острая необходимость законодательного регулирования, отсутствие федерального закона об инновационной деятельности активизировали развитие регионального нормотворчества в данной сфере. Субъекты Российской Федерации накопили значительный опыт в административно-правовом регулировании инновационной деятельности, ими принято более 90 законов. Региональное законодательство демонстрирует разнообразие в подходах к правовому регулированию этой сферы, толковании понятий, формировании государственной политики, закреплении полномочий органов исполнительной власти, определении форм государственной поддержки.
На современном этапе острой необходимостью является обобщение накопленного регионального опыта в сфере инновационной деятельности и разработка федерального закона с целью определения оптимального варианта административно-правового регулирования ее как в масштабах страны, так и в отдельных её субъектах.
Таким образом, актуальность исследования обусловлена, во-первых, недостаточностью научного осмысления и неразработанностью научно-теоретических положений в сфере инновационной деятельности; во-вторых, необходимостью разрешения имеющихся противоречий в её административно-правовом регулировании; в-третьих, потребностью создания федерального и совершенствования регионального законодательства, регулирующих инновационную деятельность.
Степень разработанности темы. Вопросы инновационной деятельности, её административно-правового регулирования еще не получили достаточного освещения в науке. Отдельные аспекты проблемы нашли отражение в трудах А. П. Бердашкевича, М. В. Волынкиной, О. А. Городова, Л. А. Евсеевой, А. С. Звездкиной, В. А. Рассудовского, А. Г. Светланова.
Административно-правовым сторонам регулирования научно-технической, инновационной деятельности посвящены диссертационные исследования М. А. Камболова, О. П. Поповой. Авторы рассматривают инновационную деятельность как объект административно-правового воздействия, систему управления, формы и методы административно-правового регулирования этой сферы. Исследователи С. В. Васильев, М. Ю. Мижинский изучали вопросы налогового стимулирования инновационной деятельности. Проблемы государственной инновационной политики исследовали С. А. Авакьян, А. Н. Ашихин, В. Н. Лопатин, А. В. Чернуха. Отдельные вопросы инновационной сферы затрагиваются в работах таких авторов, как А. А. Батяева, Д. Ю. Каркавина, Н. А. Гордеева, М. М. Филь и др.
Признавая значимость вклада отмеченных ученых в разработку данной проблематики, следует в то же время отметить, что вопросы административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации не являлись предметом их специального изучения.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации.
Предмет исследования составляют теоретические положения, правовые нормы и практические аспекты формирования механизма административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации, акты правосудия по заявленной теме.
Целью исследования является разработка теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели были сформулированы и решены следующие задачи:
– раскрыть понятие и содержание инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации;
– исследовать законодательство субъектов Российской Федерации в сфере инновационной деятельности;
– проанализировать полномочия органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере инновационной деятельности;
– дать характеристику инновационной политике как элементу административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации;
– проанализировать проблемы обеспечения организации государственной поддержки инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации;
– разработать предложения, направленные на совершенствование административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации.
Методологическую основу исследования образуют общенаучные (диалектический, системный) и частнонаучные методы познания (сравнительно-правовой, формально-юридический, нормативно-логический), а также методы социологических исследований (анализ, обобщение, абстрагирование).
Нормативную базу исследования составили законодательные акты Российской Федерации, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти 71 субъекта Российской Федерации, в том числе 90 законов субъектов Российской Федерации, регламентирующих инновационную деятельность.
Теоретическую основу составили положения и выводы, содержащиеся в трудах специалистов в области административного права, таких как: А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, В. В. Журик, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, В. И. Майоров, В. А. Мельников, С. Е. Нарышкин, Д. В. Осинцев, М. П. Петров, Л. Л. Попов, М. Б. Смоленский, А. П. Солдатов, Ю. Н. Старилов, Л. К. Терещенко, А. Ю. Тихомиров, А. Г. Хабибуллин, Т. Я. Хабриева, Н. Ю. Хаманева, B. C. Четвериков.
Исследование темы потребовало обращения к научным работам по теории государства и права, конституционного, гражданского, предпринимательского права: С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, Ю. М. Антоняна, М. В. Баглая, Н. А. Баринова, М. И. Брагинского, И. Л. Брауде, С. В. Васильевой, А. П. Вершинина, В. А. Виноградова, В. В. Витрянского, Е. П. Губина, В. В. Гущина, Ю. А. Дмитриева, С. С. Занковского, И. А. Зенина, Н. П. Индюкова, О. С. Иоффе, Ю. Х. Калмыкова, В. Д. Карповича, В. Н. Карташова, И. А. Конюховой, В. В. Кваниной, В. В. Лазарева, В. В. Лаптева, П. Г. Лахно, Д. Мазаева, Л. А. Окунькова, О. М. Олейник, Е. А. Павлодского, Г. Ф. Ручкиной, Ф. Н. Фаткуллина, Б. В. Шагиева.
В диссертации использованы труды ученых экономической науки, представленные работами И. Т. Балабанова, В. Н. Гунина, С. Д. Ильенковой, В. Г. Медынского, Р. А. Фатхутдинова.
Эмпирическую базу исследования составили статистические материалы и данные Федеральной службы государственной статистики, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, национального центра по мониторингу инновационной инфраструктуры научно-технической деятельности и региональных инновационных систем; материалы обсуждений комитета Государственной Думы Российской Федерации по науке и наукоемким технологиям, экономической политике, заседаний Президиума Правительства Российской Федерации; рекомендации специализированных научных конференций; контент-анализ российской прессы; экспертные оценки; научные рекомендации; материалы анкетирования 100 российских организаций, осуществляющих инновационную деятельность; акты Верховного Суда Российской Федерации, арбитражных судов Российской Федерации; материалы проверок Счетной палаты Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Научная новизна исследования определяется авторским подходом к исследованию инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации, ориентированным на теоретическое обоснование и разработку административно-правовой модели регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации.
В проведенном исследовании раскрыта закономерность изменения характера инновационной деятельности на различных стадиях и этапах, что позволило предложить возможную дифференциацию налогообложения и государственной поддержки инновационной деятельности; выявлены актуальные теоретические и практические проблемы административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации. Сформулированы рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны:
1. Сформулировано определение инновационной деятельности, которая представляет собой экономическую деятельность, направленную на решение социально-экономических и иных проблем посредством создания и внедрения (практического применения) результатов интеллектуальной деятельности в различные сферы общественной жизни для получения нового или усовершенствованного товара, услуги, технологического процесса, организации управления.
2. Аргументировано, что составляющими элементами административно-правового регулирования инновационной деятельности являются инновационная политика субъектов Российской Федерации, система государственной поддержки инновационной деятельности и обеспечение эффективности ее регулирования.
3. Обосновано, что институт инновационной политики субъектов Российской Федерации включает в себя: 1) понятие «государственная инновационная политика субъекта Российской Федерации» и ее содержание; 2) принципы государственной инновационной политики субъекта Российской Федерации; 3) цели и задачи государственной инновационной политики субъекта Российской Федерации; 4) порядок формирования государственной инновационной политики субъекта Российской Федерации; 5) методы реализации государственной инновационной политики субъекта Российской Федерации; 6) направления государственной инновационной политики субъекта Российской Федерации.
4. Для государственной поддержки основным направлением регулирующего воздействия на общественные отношения является нейтрализация внешних и внутренних факторов, сдерживающих инновационную деятельность в субъектах Российской Федерации. Данная функция обуславливает необходимость возложения на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязанности проведения мониторинга: 1) факторов, сдерживающих инновационную деятельность, динамику их изменения для выработки соответствующих форм государственной поддержки инновационной деятельности; 2) влияния использования различных форм государственной поддержки в устранении внешних и внутренних факторов, сдерживающих инновационную деятельность.
5. Предложена классификация нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регламентирующих инновационную деятельность: 1) специальные законы, регулирующие инновационную деятельность; 2) интегрированные законы, объединяющие регулирование научной, научно-технической и инновационной деятельности.
При этом первую группу законов субъектов Российской Федерации целесообразно подразделить на пять подгрупп законов: 1) законы об инновационной деятельности; 2) законы о государственной поддержке инновационной деятельности; 3) законы об утверждении региональных целевых программ по развитию инновационной деятельности; 4) законы об инновационной политике; 5) законы, регулирующие отдельные аспекты в сфере инновационной деятельности.
Вторую группу законов субъектов Российской Федерации образуют: 1) законы о научной, научно-технической и инновационной деятельности; 2) законы о государственной поддержке научной, научно-технической и инновационной деятельности; 3) законы о научно-технической политике и инновационной деятельности; 4) законы о программах по развитию научной, научно-технической и инновационной деятельности.
6. Совершенствование административно-правового регулирования инновационной деятельности сопряжено с необходимостью включения в систему органов исполнительной власти высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и распределения между ними полномочий по вопросам инновационной деятельности; инновационной политики; обеспечения организации государственной поддержки инновационной деятельности в субъекте Российской Федерации.
7. Обоснован вывод о целесообразности расширения полномочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере инновационной деятельности за счет включения полномочий по осуществлению прогноза научно-технического, экономического и социального развития субъекта Российской Федерации, основанного на опросе специалистов и экспертов; обеспечения государственной поддержки субъектов инновационной деятельности; контроля за предоставлением государственной поддержки инновационной деятельности.
8. Сформулированы конкретные предложения по совершенствованию законодательства, в частности норм Федерального закона Российской Федерации «О Российской корпорации нанотехнологий», и необходимости внесения в Общероссийский классификатор видов экономической деятельности ОК 029-2011 (ОКВЭД) (КДЕС Ред. 1) такого вида экономической деятельности, как «инновационная деятельность» с присвоением соответствующих кодов.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в работе выводы и предложения создают научно-практическую базу для дальнейших исследований в данном направлении и для деятельности органов государственной власти, могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, при разработке новых нормативных правовых актов.
Практическая значимость исследования определяется тем, что содержащиеся предложения и рекомендации могут быть использованы в преподавании курса «Административное право», при подготовке, повышении квалификации специалистов органов исполнительной власти, организаций инновационной сферы, а также специалистов, областью профессиональной деятельности которых является управление в сфере инновационной деятельности.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета.
Основные положения и выводы работы нашли отражение в публикациях и выступлениях автора на научно-практических конференциях: «Исследование проблем и процессов социально-экономического развития региона в современных условиях» (Челябинск, 13 марта 2009 года), «Экономика. Управление. Право» (Челябинск, 27–29 апреля 2009 года), «Актуальные вопросы развития юридической науки и практики в современных условиях» (Уфа, 7–8 октября 2009 года), «Актуальные проблемы права России и стран СНГ-2010 (Челябинск, 1–2 апреля 2010 года).
Структура диссертации обусловлена логикой исследования, отраженной в его целях и задачах. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников, приложений.
Законодательство субъектов Российской Федерации в сфере инновационной деятельности: компаративный анализ
ОКВЭД включает перечень классификационных группировок, видов экономической деятельности и их описание-. Анализ классификационного перечня позволяет выявить: 1) структуру российской экономики в зависимости от видов экономической деятельности; 2) общественно- и государственно значимые виды экономической деятельности, например, такие как государственное управление и обеспечение военной безопасности; обязательное социальное обеспечение; образование; здравоохранение и предоставление социальных услуг; предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг;,3) отсутствие экономической деятельности под наименованием «ИД».
В .соответствии с абз. 2 п. 9 раздела II. «Порядок заполнения Заявления о государственной регистрации юридического лица при создании (форма №Р11001)» Приказа ФНС РФ от 01 ноября 2004 № САЭ-3-09/16@ «О методических разъяснениях по заполнению форм документов, используемых при государственной регистрации юридического лица и индивидуального предпринимателя»1 при государственной регистрации юридических лиц сведения о видах экономической деятельности в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД) указываются заявителем. Отсюда следует, что при создании юридического лица заявитель, учредитель (а при создании юридического лица в заявлении установленной формы необходимо указать основной и иные виды экономической деятельности, которые будет осуществлять юридическое лицо после государственной регистрации), намеревающийся заниматься ИД, не сможет включить данную деятельность в перечень потенциальных видов деятельностей.
В силу подпункта «п» пункта 1 статьи 5 от 8 августа 2001 № 129 03-«Ор государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»2, в едином государственном реестре юридических- лиц содержатся такие сведения о юридическом лице, как ,кодьъ . по Общероссийскому классификатору видов- экономической деятельности. Иными словами, уполномоченные государственные органы не смогут вести учет соответствующих организаций, занимающихся ИД, что, в свою «очередь, способно вызвать сложности управленческого характера.
Следует отметить, что ОКВЭД используется при решении задач, связанных с классификацией и кодированием видов экономической деятельности, заявляемых хозяйствующими субъектами при регистрации; определением основного и других фактически осуществляемых видов экономической деятельности хозяйствующих субъектов; разработкой нормативных правовых актов, касающихся государственного регулирования отдельных видов экономической деятельности; осуществлением государственного статистического наблюдения по видам деятельности за развитием экономических процессов; подготовкой статистической информации для сопоставлений на международном уровне; кодированием
информации о видах экономической деятельности в информационных системах и ресурсах, едином государственном регистре предприятий и организаций, других информационных регистрах; обеспечением потребностей органов государственной власти и управления в информации о видах экономической деятельности при решении аналитических задач.
Таким образом, данный классификатор имеет большое организационное управленческое значение в деятельности органов исполнительной власти. Решению обозначаемых задач, по нашему мнению, будет способствовать внесение дополнения в Общероссийский классификатор видов экономической деятельности ОК 029-2001 (ОКВЭД) (КДЕС Ред. 1) экономической деятельности под наименованием «инновационная деятельность», с присвоением соответствующих кодов.
Инновационная деятельность — явление сложное, неоднозначное, безусловно, включает в, себя , некоторые элементы хозяйственной, предпринимательской и коммерческой» деятельности. . Категория-«экономическая деятельность» является фундаментальным элементом экономической системы, характеризующаяся многогранностью её форм и видов. Именно данная категория способна объединить и включить, всё разнообразие отношений в сфере экономики, а значит и в ИД.
Понятие ИД не получило однозначной трактовки не только в научной литературе, но и в законах субъектов РФ: Региональное законодательство демонстрирует разнообразие в определении ИД. В зависимости от организационного управленческого критерия условно можно выделить три основных подхода1, раскрывающих ИД. Она может рассматриваться как «деятельность» , как «процесс»2 и как «выполнение работ и (или) оказание услуг»3.
В некоторых законах субъектов РФ ИД определяют как «выполнение работ и (или) оказание услуг, направленных на: создание и организацию производства принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг); создание и применение новых или модернизацию существующих способов (технологий) производства, распространения и использования продукции (товаров, работ, услуг); применение структурных, финансово-экономических, кадровых, информационных и иных инноваций (нововведений) при выпуске и сбыте продукции (товаров, работ, услуг), обеспечивающих экономию затрат или создающих условия для такой экономии.
Полномочия органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере инновационной деятельности
Целевые программы о развитии ИД принимаются в среднем на период от 2 до 6 лет. Некоторые программы разрабатываются на основе положений, содержащихся в региональных законах. Закон о целевой программе имеет, как правило, несколько статей. Эти статьи обычно посвящены тому, что законом утверждается определенная целевая программа и указывается срок, по истечении которого закон вступает в силу. Закон имеет приложение, включающее паспорт соответствующей целевой программы. Паспорт содержит информацию о наименовании программы, дате принятия решения о разработке программы, дате- утверждения» программы, заказчике программы, об основных разработчиках программы, целях и задачах программы, важнейших целевых индикаторах И показателях, сроках и этапах реализации программы, исполнителях основных мероприятий программы, объемах и источниках финансирования программы, ожидаемых конечных результатах реализации программы и показателях социально-экономической эффективности.
Паспорт программы также имеет разделы, описывающие содержание проблемы и обоснование необходимости её решения программными методами, основную цель, задачи, сроки и этапы реализации программы, систему программных мероприятий и ожидаемые результаты, их характеристику, ресурсное обеспечение программы, механизм реализации программы, организацию управления программой и контроль за ходом ее реализации, оценку эффективности, социально-экономических последствий от реализации программы.
Анализ правоприменительной практики показывает, что целевые программы следует отличать от программ развития. Последние содержат только индивидуальные предписания, адресованные и являющиеся обязательными для исполнения исключительно указанным в данной программе исполнительным органам государственной власти субъекта РФ. Программы развития не содержат также правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц, не устанавливают прав и обязанностей иных лиц, кроме указанных в нем исполнительных органов государственной власти, и не порождают каких-либо обязательств субъекта РФ, в том числе и обязательств предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправленшъ средства бюджета субъекта РФ1.
Исследование региональных целевых программ о развитии ИД показывает, что они являются взаимосвязанными по содержанию, срокам выполнения, ресурсам и исполнителям, комплексом мероприятий правового, организационного, экономического, финансового, социального характера, направленных на решение проблем в развитии ИД с учетом особенностей развития, региональных проблем конкретного субъекта РФ. Целевые программы способствуют планомерной реализации конкретных мероприятий, что позволяет отойти от декларативности многих положений документов, регламентирующих ИД. Вместе с тем, целевым программам как инструментам административно-правового регулирования свойственен ряд недостатков, снижающих эффективность их реализации. В частности, в них недостаточно регламентированы вопросы координации между заинтересованными органами исполнительной власти, неравномерно выделяются средства в течение года на реализацию мероприятий, предусмотренных программой, их отличает также низкая эффективность в решении краткосрочных задач и «недостаточность обоснования основных положений проекта программы с точки зрения формулирования стратегических целей и определения основных задач реализации программы, отсутствие вариантов по составу мероприятий, рекомендуемых к реализации, в зависимости от объема реальных финансовых ресурсов»1.
Заслуживают особого внимания законы субъектов РФ об инновационной политике. Подобные законы действуют в Белгородской2, Воронежской3, Кемеровской4, Новосибирской5, Орловской6, Московской7, Рязанской8 областях. Данные законы содержат нормы об основных понятиях, используемых в законе, правовых основах регулирования- политики в сфере развития ИД; финансировании ИД; государственной поддержке ИД; полномочиях органов государственной власти; инновационной политике.
В отдельных законах можно встретить положения об инновационной инфраструктуре, ответственности субъектов ИД (Рязанская область); инновационных программах (Белгородская область, Воронежская область, Рязанская область); о советах по инновационной политике (Белгородская область, Орловская область); изобретательстве и рационализаторской деятельности (Воронежская область); об экспертизе инновационных проектов (Воронежская область, Белгородская область).
Для законов данной подгруппы характерно подробное регулирование вопросов государственной инновационной политики, объединяющей такие элементы, как цели, задачи инновационной политики; принципы инновационной политики; правила формирования и реализации инновационной политики; направления инновационной политики; концепции инновационной политики (Белгородская область, Воронежская область).
И, наконец, следует выделить законы, регулирующие отдельные аспекты в сфере ИД. Предметом регулирования данных законов выступают налоговые льготы субъектам ИД1, расходование бюджета для обеспечения ИД2, наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями по государственной поддержке муниципальных общеобразовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы1, функционирование технопарков2, регулировании ИД в отдельных сферах3 и иные вопросы, связанные с ИД4. Проведенный анализ свидетельствует, что эта категория законов субъектов РФ отличается разнообразием и значительным потенциалом в регулировании отдельных аспектов инновационной деятельности.
Обеспечение организации государственной поддержки инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации
В современных условиях органы исполнительной власти являются важнейшими участниками общественных отношений в сфере ИД. Характер их воздействия проявляется через инновационную политику. і Н. Ю. Хаманева считает, что «важнейшим методом организации системы исполнительной власти и реализации функций соответствующих органов является государственная политика, метод, политического руководства. Политика государства, как правило, ориентирована на основные сферы ведения государства; она обосновывает определенный масштаб и средства такого воздействия. Именно политика государства незримо присутствует в виде целевых установок при прочтении формализованных функций конкретных подсистем исполнительной власти и отдельных органов этой ветви власти»1. А. Г. Хабибулин отмечает, что «стержнем управления нового типа является формирование государственной политики, которая является определением целей государства и общества в тех или иных сферах жизнедеятельности. Осмысленная государственная политика должна являться основанием практических шагов государства по управлению (или проведению линии государства) в самых различных сферах и аспектах: идеально - во всех сферах жизни общества, реально на сегодня — по крайней мере в ключевых для государственного управления»2. Развитие государства в современных условиях связано с качественным пересмотром содержания политики, включая правовую политику государства в отношении науки и инновационных процессов1.
Анализ законов субъектов РФ, регулирующих ИД, выявил проблемы в административно-правовом регулировании государственной инновационной политики субъектов РФ. Прежде всего, это отсутствие в ряде субъектов РФ регламентации вопросов государственной инновационной политики (либо частичной регламентации). Трудно не согласиться с мнением А. В. Сурина, О. П. Молчановой, которые считают, что «инструментарий разработки и реализации инновационной политики как на федеральном, так и на региональном уровне носит ad hoc характер, слабо теоретически осмыслен и практически обоснован»". Ряд субъектов РФ ограничиваются- закреплением понятия государственной инновационной политики, некоторые устанавливают цели, задачи данной политики, другие — принципы; и содержание, третьи — нормы о формировании идеализации. Иными словами, вопросы административно-правового регулирования государственной инновационной политики субъектов РФ не разработаны должным образом и требуют дальнейшего совершенствования. По нашему мнению, это одна из узловых проблем в сфере ИД. Разрешению её будет способствовать исследование и обобщение законодательного опыта субъектов РФ.
Кроме того, до сих пор нет единства в толковании понятия «государственная инновационная политика субъекта- РФ» в региональных законах. Государственную инновационную политику субъекта РФ в региональных законах рассматривают как: — определение органами государственной власти субъекта РФ целей инновационной стратегии и механизмов поддержки приоритетных инновационных программ и проектов1; — скоординированный комплекс мер органов государственной власти субъекта РФ, направленный на законодательное, экономическое, информационное, организационно-распорядительное обеспечение в области ИД и учитывающий инновационную политику федеральных органов государственной власти, интересы субъектов науки и производства и приоритетные проблемы социально-экономического развития субъекта РФ ; — составную часть социально-экономической политики субъекта РФ, направленную на развитие и стимулирование, ИД в субъекте РФ ; — составную часть научно-технической и промышленной политики субъекта РФ, представляющую собой совокупность социально-экономических мер, направленных на формирование условий для развития производства конкурентоспособной инновационной продукции на» базе передовых достижений науки, технологий и техники и повышение доли такой продукции в структуре производства, а также системы продвижения и реализации продукции и услуг на российском и мировом рынках1; — деятельность органов государственной власти субъекта РФ по определению приоритетов инновационной стратегии, регулированию ИД, поддержке и стимулированию ИД"; - цели, направления, формы деятельности органов государственной власти субъекта РФ: по развитию ИД (Омская область); выражающие их отношение к ИД (Калужская область). Похожее определение государственной инновационной политики содержит закон Орловской области — составная часть социально-экономической политики Орловской области, определяющая цели, направления, формы деятельности и механизмы поддержки субъектов- ИД органами государственной власти Орловской области в сфере практического применения (использования) инноваций, коммерциализации- и внедрения» в реальный производственно-технологический сектор экономики передовых достижений науки и техники (Орловская область).
Обращает на себя внимание закон Ямало-Ненецкого автономного округа1, в котором вместо понятия «государственная инновационная политика» используется термин «инновационная политика» и трактуется как целенаправленная деятельность органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления по повышению инновационной активности субъектов хозяйствования в приоритетных сферах и отраслях, регулированию ИД на территории автономного округа. В законе Алтайского края конкретизируется понятие «концепция инновационной политики» как система научно обоснованного представления о стратегических приоритетах научно-технической5 и инновационной политики органов государственной власти Алтайского края, важнейших направлениях развития и средствах достижения поставленных целей.
Приведенные выше определения государственной инновационной политики не лишены недостатков. Проанализировав, их, можно сформулировать и иное определение.
Среди нерешенных вопросов государственной инновационной политики субъектов РФ следует отметить размытость, нечеткость в определении ее целей и задач. От точности определения целей и задач инновационной политики зависит эффективность её реализации. «Любое управление представляет собой организующее целенаправленное воздействие управляющей стороны на управляемую. Следовательно, каждое управленческое отношение должно"- преследовать какую-либо цель»2. Региональная научно-инновационная политика создает реальные возможности обеспечения эффективности социальных и экономических преобразований в регионе3.
Основные направления совершенствования административно-правового регулирования инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации
На наш взгляд, предоставление налоговых льгот субъектам ИД не должно также носить индивидуального характера, что означало бы нарушение абз. 2 п. 1 ст. 56 Налогового кодекса РФ. Правовая оценка подобным случаям дана в определении Верховного1 суда РФ от 2 декабря 2002 года № 78-Г02-53-. В то же время в Нижегородской области существует практика по заключению соглашений между Правительством Нижегородской области и субъектами ИД о предоставлении государственной поддержки. Данные соглашения являются основаниями для получения субъектами ИД мер государственной поддержки (льгота по налогу на имущество организаций на имущество, используемое для реализации приоритетного инновационного проекта) .
Предоставление налоговых льгот является одной из важнейших форм государственной поддержки ИД. Причем опыт зарубежных государств показывает, что эта форма поддержки одна из наиболее эффективных. «Исследования показывают, что налоговые меры в той форме, которая была применена в США, Канаде или Австралии, оказали довольно сильный стимулирующий эффект, и предприятия отреагировали на уменьшение цены НИОКР увеличением затрат на них. Например, в США оказалось, что сколько средств государство недополучило в виде налогов, которыми можно было бы финансировать подобного рода деятельность, примерно столько же фирмы вложили дополнительных средств на проведение НИОКР. Аналогичные примеры можно привести по другим странам. В целом до 40-60% необлагаемой прибыли корпораций направляется в сферу НИОКР на обновление производства, основных фондов»1. «Как показывает зарубежный опыт, между уровнем налогообложения и склонностью к предпринимательству вообще, инновационному в частности, наблюдается прямая зависимость»". Преимущества данной формы поддержки проявляются в том, что... «налоговое стимулирование является наиболее реальной альтернативой государственному бюджетному финансированию. Кроме того, эта форма стимулирования является наиболее простой и универсальной, а также нейтральной, с точки зрения коррупциогенности ».
Некоторые авторы считают, что предоставление налоговых льгот субъектам ИД уменьшит размеры налоговых поступлений в соответствующие бюджеты. По нашему мнению, субъекты, желающие уменьшить размеры уплачиваемых налогов, применяют различного рода «серые» налоговые схемы минимизации и оптимизации налогообложения, сомнительным образом обналичивают денежные средства с расчетных счетов организаций. Злоупотребления правами в сфере налоговых правоотношений существуют вне зависимости от наличия или отсутствия налоговых льгот для субъектов ИД. Поэтому опасения того, что предоставление налоговых льгот субъектам ИД уменьшит налоговые поступления в бюджеты, в контексте существования злоупотреблений правами в сфере налоговых правоотношений является малоубедительным. Эту мысль подтверждает мнение заместителя министра образования и науки РФ А. Хлунова: «если у нас главная-проблема - ловить мошенников, то на инновационной экономике можно ставить крест. ... Если же держать в голове только махинации, то не стоит начинать инновационный процесс» . Необходимо, чтобы стимул сопровождался механизмами, препятствующими созданию схем уклонения от уплаты налогов, обеспечивал целевую направленность стимулирующего воздействия".
Другим немаловажным вопросом является сокращение сроков между обращением за государственной поддержкой и её получением, устранение административных барьеров: Прохождение экспертизы, конкурсных отборов, аккредитации занимает значительные периоды времени. Так, к примеру, согласно п. 7 ст. 5 закона Саратовской области от 23 июля 2004 г. № 39-ЗСО «О государственной поддержке специализированных субъектов инновационной деятельности в Саратовской области» срок рассмотрения представленных документов на аккредитацию субъекта ИД не может превышать трех месяцев. На наш взгляд, установленный законом срок (в условиях ускоряющегося научно-технического прогресса) неоправданно длительный, что, в свою очередь, приводит к замедлению реализации инновационных проектов4, созданию предпосылок для возникновения коррупции (в целях сокращения сроков рассмотрения документации). Одним из вариантов решения данной проблемы является сокращение сроков рассмотрения документов, представленных на аккредитацию. Другой вариант связан с изменением подхода в организации государственной поддержки. Некоторые ее формы можно предоставлять через специально созданные некоммерческие организации (либо выбранные на конкурсной основе коммерческие организации). Такие формы государственной поддержки, как информационное обеспечение ИД, содействие продвижению инновационных разработок, развитию международного сотрудничества и внешнеэкономической деятельности в сфере ИД, содействие субъектам ИД в привлечении средств, развитие кадрового потенциала ИД, содействие в получении и поддержании в силе охранных документов на объекты интеллектуальной собственности целесообразно осуществлять через оказание безвозмездных услуг любым обратившимся субъектам ИД в постоянном режиме. Данная организация могла бы взять на себя функции по централизованному сбору документов, справок из различных органов исполнительной власти для соответствующих экспертиз, конкурсных отборов, аккредитаций, что позволило бы снизить административные барьеры. Ежедневное предоставление «натуральных льгот» способно существенно сократить сроки между временем обращения за государственной поддержкой и временем её получения, административных барьеров. К тому же подобный подход обладает антикоррупционным свойством.
