Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Сущность координации и её правовое регулирование
1.1. Теоретические основы содержания координационной функции, форм и эффективности её реализации 16
1.2. Координация - функция государственного управления и функция органа государственного управления 51
1.3. Вопросы правового регулирования координационной функции 68
Глава 2 Реализация координационной функции в деятельности администрации субъекта Российской Федерации
2.1. Организационно-правовые формы реализации координационной функции 94
2.2. Непосредственные формы реализации координационной функции 118
2.3. Межрегиональная Ассоциация "Сибирское соглашение" и её роль в реализации координационной функции 139
2.4. Условия эффективности реализации координационной функции 152
2.5. Актуальные проблемы реализации координационной функции 171
Заключение 177
Список использованных нормативных правовых актов
и литературы 182
Приложение
- Теоретические основы содержания координационной функции, форм и эффективности её реализации
- Координация - функция государственного управления и функция органа государственного управления
- Организационно-правовые формы реализации координационной функции
- Непосредственные формы реализации координационной функции
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В последние годы происходят принципиальные изменения деятельности Российского государства во всех сферах государственного управления, продолжается движение к построению демократического федеративного правового государства. В связи с этим можно говорить о наличии острой необходимости непосредственного организующего государственного воздействия на общественные отношения в целях обеспечения исполнения требований нормативных правовых актов в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах.
В соответствии со статьёй 10 Конституции России исполнительная власть является одной из самостоятельных ветвей единой государственной власти. Её назначение - организовать претворение в жизнь требований законов, контроль исполнения законов и подзаконных правовых актов. Потребность государственного присутствия во многих сферах общественной жизни предопределяет существование целостной системы органов исполнительной власти - специальных субъектов, наделённых определённой компетенцией и несущих всё бремя юридической ответственности за преобразовательные воздействия на общественную жизнь. В то же время, значительное количество субъектов исполнительной власти является объективной предпосылкой координации, согласования их деятельности. Координация осуществляется органами общей компетенции в масштабах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также на межотраслевом и отраслевом уровнях министерствами и государственными комитетами, федеральными комиссиями, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Практическая координационная деятельность органов исполнительной власти нуждается в теоретическом обобщении, анализе с точки зрения содержания, форм и методов осуществления.
Актуальность исследования практики реализации функций управления, координационной функции, в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации повышается в связи с закреплением в качест-
5 ве конституционных принципов определённой самостоятельности органов исполнительной власти, единства системы исполнительной власти, федерализма, установлением в Конституции России предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предметов ведения субъектов Российской Федерации (ст. 10, ч.ч.І, 2 ст.77, Ч.Ч.2, 3 ст.11, ст.ст.71, 72, 73 Конституции России). Основное значение имеет подтверждённое принятым в развитие Конституции Российской Федерации федеральным законом право субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти. Реализация этого права должна соответствовать основам конституционного строя России, общим принципам организации исполнительной власти и требованию обеспечения единства системы исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Координация деятельности органов исполнительной власти требуется не только при реализации их полномочий в пределах предметов ведения на соответствующем уровне, но и на разных уровнях.
Исследование взаимодействия органов исполнительной власти как одного из направлений совершенствования управления на пути к усилению стабильности и обеспечению поступательного развития в обществе на современном этапе, достижению высокой эффективности в экономике на базе научно обоснованной рациональности актуально и в связи с существующими практическими проблемами государственного управления, являющегося организационно-правовым выражением исполнительной власти.
На содержании этих проблем в период 1997-1999 годов в ежегодном послании к Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России акцентировал своё внимание. Так, в Послании 1997 года подчёркивалась важность взаимодействия территориальных структур федеральных органов с региональными органами при соблюдении их компетенции и полномочий. В 1998 году констатировалась невозможность стратегического подъёма без теснейшего
взаимодействия федеральных, региональных органов власти и органов местного самоуправления. В 1999 году прямо указывается на потерю взаимодействия с органами государственной власти в регионах, отсутствие необходимой координации и согласованности между территориальными подразделениями федеральных министерств и ведомств. Необходимость формирования целостной системы государственного регулирования экономики и социальной сферы, превращения государства (т.е. в первую очередь органов исполнительной власти -прим. автора) в эффективного координатора экономических и социальных сил подчёркивалась Президентом Российской Федерации В.В.Путиным ещё в период осуществления им полномочий Председателя Правительства Российской Федерации. В Послании 2000 года Президент России вновь указал на отсутствие эффективного взаимодействия между разными уровнями власти, координации их деятельности. Одновременно с указанием на наличие сложных проблем, высшими руководителями государства ставились задачи по координации и взаимодействию органов исполнительной власти в Российской Федерации. Одним из путей решения существующих проблем в укреплении российской государственности является введение системы федеральных округов и института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Примером повышения роли координационных функций в деятельности государства можно назвать координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по восстановлению экономики, организации жизнеобеспечения населения Чеченской республики в 1999-2000г.г. полномочным представителем Правительства Российской Федерации в Чеченской республике - заместителем Председателя Правительства Российской Федерации, а с ноября 2000 года - Министром Российской Федерации.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2001 году констатируется, что укрепление государства, всей политической системы, позиций страны остаётся стратегической задачей. Консолидированная и эффективная государственная власть, налаженное взаимодействие между уровнями власти являются обязательным условием ус-
7 пеха проводимых преобразований, решения неотложных социально-экономических проблем, задач в сфере безопасности государства, защиты прав и интересов личности. Превращение государственного аппарата в эффективный, компактный и работающий механизм (а значит, улучшение координации между его звеньями - прим. автора.) остаётся среди основных направлений внутренней политики государства на 2002 год, определённых в Послании Президента Российской Федерации. Начало фактической деятельности государства по разрешению существующих проблем координации, в том числе координации внешнеэкономических и международных связей, постепенное перенесение некоторых федеральных функций на уровень федеральных округов свидетельствует об актуальности исследования координационной функции, правовых вопросов её осуществления в деятельности органов исполнительной власти (государственной администрации) субъектов Российской Федерации.
Состояние научной разработанности темы. Проблема координации в государственном управлении представляла неизменный научный интерес в 60-80-х г.г. XX века. По вопросу о сущности координации, её месте и роли в государственном управлении учёные создавали монографии или отдельные главы в них, научные статьи, выполняли диссертационные исследования (А.И.Казанник, Ю.М.Козлов, А.Е.Лунёв, С.Д.Могилевский, А.И.Недогреева, А.С.Щербаков и другие авторы). К концу XX столетия произошло существенное снижение интереса к данной проблеме, что, может быть, отчасти объяснено общим снижением роли и влияния государства в происходящих в обществе процессах, усилением частно-правовых начал. В современных условиях, характеризуемых кардинальным изменением правовой системы Российского государства, почти нет научных исследований феномена координации в деятельности органов исполнительной власти, в том числе проявления её функционального аспекта в государственном управлении или как метода государственного управления, всеобщего свойства управления, принципа государственно-управленческой деятельности.
8 Объект исследования - общественные управленческие координационные правоотношения, складывающиеся в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Предмет исследования - научный анализ проблем теории и практики правового регулирования и практической реализации координационной функции органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в Сибирском регионе, в том числе ее" форм и обеспечения эффективности.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования -установление содержания и практического проявления координации в качестве функции государственного управления и функции органа государственного управления (органа исполнительной власти) в деятельности органов исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации Сибирского региона.
Для достижения цели исследования потребовалось решение ряда задач:
установить соотношение содержания понятия координации с содержанием таких категорий, как «государственное управление», «функция государственного управления» и «функция органа государственного управления»;
исходя из природы формы государственного управления, выявить возможные варианты форм реализации координационной функции органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе организационно-правовых форм;
на основе имеющихся теоретических исследований, уточнить содержание понятий «условие» и «критерий» эффективности реализации координационной функции;
проанализировать сущность феномена координации и определить его функциональное содержание в государственном управлении;
провести анализ правового регулирования координационной функции, реализуемой в деятельности администрации субъекта Российской Федерации;
рассмотреть организационно-правовые и непосредственные формы реализации координационной функции в деятельности органов исполнительной
9 власти субъектов Российской Федерации;
определить роль Межрегиональной Ассоциации "Сибирское соглашение" в реализации администрациями субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа координационной функции;
с точки зрения соблюдения условий эффективности проанализировать практическую реализацию координационной функции в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в Сибирском регионе на примере отдельных координационных органов.
Теоретическая и эмпирическая база исследования. В ходе исследования автор опирался на опубликованные результаты изучения различных аспектов координации в государственном управлении. Диссертация базируется также на обширном теоретическом материале научных трудов по проблемам общей теории права, конституционного права, административного права, муниципального права, теории управления и теории государственного управления, экономики. Содержательная сторона исследовавшихся проблем рассматривалась с использованием работ таких учёных, как С.А.Авакьян, В.Б.Аверьянов, А.Б.Агапов, С.С.Алексеев, А.П.Алёхин, Г.В.Атаманчук, В.Г.Афанасьев, Д.Н.Бахрах, И.Л. Бачило, К.С.Вельский, Р.Ф.Васильев, В.Г.Вишняков, В.Ф.Волович, Б.Н.Габричидзе, Б.В.Дрейшев, И.Я.Дюрягин, В.Б.Евдокимов, В.В.Игнатенко, А.И.Казанник, М.И.Клеандров, Ю.М.Козлов, А.Н.Кокотов, Н.М.Конин, Б.П.Курашвили, Б.М.Лазарев, А.Е.Лунёв, С.А.Маевский, В.И.Майоров, В.М.Манохин, С.Ю.Марочкин, Б.З.Мильнер, В.В.Невинский, В.А.Никонов, В.И.Новосёлов, А.М.Омаров, В.С.Основин, А.С.Пашков, Г.И.Петров, М.И.Пискотин, В.Д.Плесовских, Л.Л.Попов, В.С.Пронина, В.А.Рахмилович, В.Д.Свинцов, В.Е.Севрюгин, М.И.Сетров, Л.А.Симонян, Б.В.Смирнов, В.Д.Сорокин, Ю.Н.Старилов, А.П.Сунцов, Ю.А.Тихомиров, Я.Улицкий, А.В.Ушаков, В.В.Цветков, Г.Н.Чеботарёв, В.А.Юсупов, Л.С.Явич, О.М.Якуба, Ц.А.Ямпольская. Использовались и труды зарубежных ученых -Г.Брэбана, Р.Драго, Е.Старосьцяка, А.Файоля. В работе нашло свое отражение творчество российских учёных-государствоведов, изучавших правовые про-
10 блемы деятельности государства в конце XIX - начале XX века: А.И.Андреевский, В.М.Гессен, В.Ф.Дерюжинский, А.И.Елистратов, Н.И.Лазаревский.
В связи с закреплением в Конституции России федеративного государственного устройства Российской Федерации, выбор эмпирической базы исследования - деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Сибирского региона, осуществлён на основе нескольких посылок. Прежде всего, имеют значение различия в правовом статусе субъектов Российской Федерации разных видов, существующие, несмотря на гарантируемое Конституцией Российской Федерации равноправие. В современной научной литературе о содержании этих различий исследователи выражают мнения, находящие правовое обоснование в части 5 статьи 66 Конституции Российской Федерации. Существенную роль сыграла близость правового статуса края и области как наиболее типичных субъектов Российской Федерации (54 из 89 - края и области) и Сибирского региона (9 из 19 - края и области). Принято во внимание общее понятие государственной администрации как механизма исполнительной власти, реализующего её в масштабе России и субъектов Российской Федерации, позволяющее рассматривать в качестве администрации субъекта Российской Федерации не только собственно администрацию края, области, но и правительство республики, автономного округа в составе России. Учтён и территориально-экономический фактор - близость географических условий, территориальная и экономическая целостность, наличие между хозяйствующими субъектами производственных связей большой устойчивости и интенсивности, возможности стратегического развития, связанные с использованием природных ресурсов, накопленного производственного потенциала, "человеческого фактора" и эффекта экономической интеграции субъектов Российской Федерации. Вхождение органов государственной власти субъектов Российской Федерации Сибирского региона в Межрегиональную Ассоциацию "Сибирское соглашение", отнесение их территорий в основном к Сибирскому федеральному округу также оказало своё влияние. В ходе исследования наиболее пристальное
11 внимание уделено субъектам Российской Федерации Западно-Сибирского экономического района (региона). Исследовался правовой материал, ставший известным, общедоступным в результате его официального опубликования, официальной рассылки установленному кругу адресатов или включения в состав электронных баз данных.
Западно-Сибирский экономический район (регион) включает в себя субъекты Федерации, расположенные на Западно-Сибирской равнине и части гор Южной Сибири - Республика Алтай, Алтайский край, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская и Тюменская области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Осуществление координации государственной администрацией Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов исследовалось несмотря на отнесение их к Уральскому федеральному округу. В современный период географически и экономически данные субъекты Российской Федерации являются частью Западной Сибири, а не Уральского региона, хотя в 1944г. Тюменская область образована из территорий Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого национальных округов и части территорий Омской и Курганской областей, выведенных в 1934г. из состава Челябинской области. Развёрнутая географическая, экономическая характеристика Западной Сибири, особенности и общие направления развития расположенных в её пределах субъектов Российской Федерации изложены в соответствующей специальной литературе.
Методологическая основа исследования. Диссертационное исследование осуществлено на основе диалектико-материалистического метода познания в сочетании с методами анализа и синтеза, логического, формально-юридического, сравнительно-правового, системного и структурного, исторического и других методов.
Научная новизна исследования. Состояние научной литературы о координации позволяет утверждать недостаточную полноту исследованности этого феномена.
Проведённое исследование координации в деятельности органов исполнительной власти относительно обособленной группы субъектов Российской Федерации возможно обозначить как первое диссертационное исследование после начала коренных преобразований основ конституционного строя и правовой системы сначала союзного, а затем - российского государства. О научной новизне свидетельствует и отсутствие в тексте Конституции Российской Федерации упоминания о государственном управлении, органах государственного управления, введение в правовую практику понятия «орган исполнительной власти (исполнительный орган государственной власти)», а также предусмотренное ею наличие субъектов Федерации как государственных образований, обязательность создания их органов исполнительной власти.
В ходе исследования проведён анализ научной литературы применительно к условиям современной правовой действительности, рассмотрены отдельные дискуссионные вопросы, изучены положения Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, обобщены результаты практической координационной деятельности органов исполнительной власти.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Координацию в функциональном аспекте следует рассматривать во взаимной связи с категориями "государственное управление", "функция государственного управления" и "функция органа государственного управления". Она сохраняет властный и юридический характер государственного управления, отражает его динамический характер, а также специфику функции государственного управления и функции органа государственного управления (органа исполнительной власти).
Реализация координации, закреплённой в государственно-властных полномочиях в качестве функции государственного управления и в качестве функции органа государственного управления, распространяется не только на управляющую подсистему и предполагает согласование действий не только ор-
13 ганов исполнительной власти при решении общих задач, а также и иных субъектов права в той или иной сфере государственного управления.
3. Координационная функция является одним из неотъемлемых качеств
осуществляемого администрацией субъекта Российской Федерации государст
венного управления или одним из видов деятельности, юридически обязатель
ным для неё как органа исполнительной власти.
4. Сформулированы дефиниции «функция государственного управле
ния», «функция органа государственного управления», «координация - функ
ция государственного управления», «координация - функция органа государст
венного управления», «форма государственного управления», «эффективность
управления», «критерий эффективности» и «условие эффективности» осущест
вления координационной функции органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации.
Предложен и обоснован, в том числе практическим применением, перечень условий эффективности реализации координационной функции в деятельности администрации субъекта Российской Федерации, относящихся как к содержанию координационного управленческого воздействия, так и к его форме. В их числе: тщательный подбор кадров для руководства работой координационного органа; создание координационных органов только при наличии реальных жизненных проблем и после серьёзного изучения складывающейся ситуации; осуществление мониторинга работы специальных координационных органов и исполнения координационной функции иными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации с подготовкой предложений о совершенствовании их деятельности; ведение реестра созданных в каждом субъекте Российской Федерации специальных координационных органов.
Выявлено различие в правовом регулировании координации как функции государственного управления и как функции органа государственного управления. В качестве функции государственного управления координация осуществляется администрацией в силу статуса органа исполнительной власти
14 и закрепления за субъектом Российской Федерации определённых предметов ведения, полномочий по предметам совместного ведения, а в качестве функции органа государственного управления - в соответствии с достаточно конкретными предписаниями правовых актов.
Предложены перечень и основные характерные признаки организационно-правовых форм координации - собственно администрация края, области (правительство республики, автономного округа); должность главы администрации (Губернатора) края, области, главы республики, губернатора автономного округа; иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации; специальные координационные органы и отдельные должности. Определена сравнительная степень эффективности реализации координационной функции в различных организационно-правовых формах.
Предложена классификация правовых форм непосредственной реализации координационной функции - правовой акт (нормативный или индивидуальный); административный договор; иные юридически значимые действия.
Выдвинуто обоснование правовой природы Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия "Сибирское соглашение" как организационно-правовой формы координации, осуществляемой на «межсубъектном» уровне не только органами исполнительной, но и законодательной власти субъектов Российской Федерации Сибирского региона. Учреждение данной ассоциации, её деятельность, введение и успешное начало функционирования системы федеральных округов создают условия для юридического объединения субъектов Российской Федерации и сокращения их общего числа, то есть практической реализации интеграционного аспекта координации, выражающего её глубинную сущность.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы, к которым пришёл автор в результате исследования, могут быть востребованы в практической деятельности органов исполнительной и законодательной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при определении
15 координационной компетенции органов исполнительной власти, организации работы по обеспечению эффективности их деятельности. Также они могут быть приняты во внимание при фактическом осуществлении органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах координационной функции. Применение результатов настоящей работы возможно в ходе дальнейшего научного изучения правовых проблем организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в процессе преподавания учебного курса "Административное право России" студентам юридических факультетов учебных заведений высшего профессионального образования.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации опубликованы в научных статьях. Практическое применение полученных выводов проводилось диссертантом в ходе осуществления правовой поддержки законодательной и исполнительно-распорядительной деятельности главы администрации Новосибирской области, правового сопровождения деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе, проведении учебных занятий по курсу "Административное право" со студентами Новосибирского юридического института (филиала) Томского государственного университета. О наиболее важных научных и практических итогах диссертационного исследования сообщено на научных конференциях в Томском государственном университете (1997, 1998, 2000, 2001гг.), Алтайском государственном университете (1997г.), Новосибирском юридическом институте (филиале) Томского государственного университета (1996, 1999гг.).
Теоретические основы содержания координационной функции, форм и эффективности её реализации
Принятие гражданами Российской Федерации в 1993 году на всенародном референдуме новой Конституции России повлекло коренное изменение правовых основ организующей деятельности государства. В тексте действующей Конституции Российской Федерации отсутствует понятие "государственное управление" и в литературе высказываются мнения о постепенном уходе из научной терминологии и правовой практики "государственного управления" с заменой его "исполнительной властью"1. Исполнительная власть противопоставляется государственному управлению - не имеющей государственно-властного характера деятельности по управлению". Представляется возможным рассматривать такую точку зрения как неоднозначную. Отсутствие понятия "государственное управление" в Конституции России само по себе не даёт оснований соглашаться с таким мнением, отказывать этой категории в праве на существование . То, что государственное управление продолжает оставаться неотъемлемой частью правовой практики, подтверждается, прежде всего, включением в Классификатор правовых актов, утверждённый Указом Президента Российской Федерации , раздела "020.000.000 Основы государственного управления". О недопустимости противопоставления государственного управления и исполнительной власти обоснованное мнение предложено также Ю.М.Козловым, полагающим, что отсутствуют сущностные различия концепций "разделения труда в государственном аппарате" и "разделения властей", а государственное управление, как организационно-правовая категория, является необходимым условием практической реализации исполнительной власти, как политико-правовой категории . Сама исполнительная власть может быть представлена как организационная деятельность уполномоченных государственных органов в сфере реализации законодательства и контроля за исполнением законов и подзаконных актов , совокупность полномочий различных органов государства, обеспечивающих выполнение исполнительно-распорядительных, надзорных, контрольных и иных его функций , подсистема государственной власти, основными функциями которой является обеспечение и ведение непосредственного управления общественными процессами, сознанием, поведением и деятельностью людей .
Существование любой отрасли права, также как и отраслевой юридической науки, в целом невозможно без развитой системы понятий3, поэтому в настоящей работе важное место отведено уточнению содержания основополагающих для исследования категорий. Исходя из отнесения государственного управления к одному из видов социального управления , основываюсь на понимании его как государственно-властной исполнительно-распорядительной непосредственно организующей деятельности системы органов исполнительной власти по обеспечению сохранения, воспроизводства и развития экономической, социально-культурной и административно-политической сфер управления, осуществляемой в соответствии с требованиями правовых норм.
Предложенное понимание следует из обобщения результатов исследований, полученных административно-правовой наукой как до начала коренных преобразований в России , так и позже". Характерные признаки государственного управления могут быть раскрыты следующим образом:
Во-первых, предусмотренное в качестве направленности деятельности органов исполнительной власти, обеспечение сохранения и развития экономической, социально-культурной и административно-политической сфер управления является необходимой конкретизацией понимания социального управления, как воздействия на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития применительно к одному из его видов - государственному управлению, объектами которого выступают отрасли, составляющие в совокупности именно указанные сферы . Во-вторых, осуществление исполнительно-распорядительной деятельности органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями правовых норм означает обязательное согласование каждого конкретного управляющего воздействия с предписаниями норм права, содержащимися в различных источниках - прежде всего в Конституции Российской Федерации, конституциях, уставах субъектов Российской Федерации, законах (как федеральных, так и субъектов Российской Федерации), в иных правовых актах (Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), что закрепляется как одна из их обязанностей на уровне федерального закона и является обязательным признаком правового государства (признание государством как правительством юридических норм, изданных им же, как законодателем"1). В-третьих, государственное управление осуществляется не разрозненно каждым органом исполнительной власти в отдельности, а все они вместе действуют как целостная система - единый, динамично развивающийся государственно-правовой механизм взаимодействия, взаимосогласованности, взаимообусловленности её элементов, каждому из которых определены своё место и роль . В-четвёртых, понимание остальных признаков аналогично сложившемуся в административно-правовой науке за годы исследований существа государственного управления и обобщённому Ю.М.Козловым (государственно-властная, исполнительно-распорядительная непосредственно организующая деятельность специальных субъектов - органов исполнительной власти).
В современных определениях государственного управления отсутствует упоминание о нём как средстве достижения программных целей правящей партии . Наличие этого признака в более ранних определениях основывалось на конституционно закреплённой руководящей и направляющей роли в обществе одной политической организации - КПСС (в ст.6 Конституции СССР - до декабря 1988г., в ст.6 Конституции РСФСР - до октября 1989г.)"1. Такое изменение научного понимания содержания понятия "государственное управление" обеспечивает схожесть с результатами исследований конца XIX в. - начала XX в. Российские учёные-правоведы дореволюционного периода видели принципиальную сущность осуществляемого государством управления в обеспечении безопасности и благосостояния граждан, содействии им в развитии культурных интересов и удовлетворении материальных и духовных потребностей, осуществлении интересов государственной и общественной жизни . Кроме того, оно позволяет сблизиться с достижениями науки других стран. Например, во Франции в качестве цели государственной администрации принято определять реализацию функций текущего управления, сопряжённых с обеспечением общего интереса .
Координация - функция государственного управления и функция органа государственного управления
В 70-е, 80-е, 90-е годы 20 века выходили в свет специальные монографические исследования о координации1, отдельные статьи, посвященные тем или иным аспектам координации или координации в отдельных отраслях государственного управления . Координация в государственном управлении изучалась исследователями, занимавшимися не только узко этой проблемой, но и иными проблемами государственного управления, причём как в монографиях", так и в научных статьях4. О содержании и месте координации в управлении наряду с отечественными учеными размышляли зарубежные исследователи1.
Учёные признают или не признают функциональную природу координации, если признают, то относят её к числу функций государственного управления или органа государственного управления. Но существуют и несколько особых подходов к проблеме координации. Например, в соответствии с позицией А.Файоля координация является одной из характеристик управления или административной функции, которая реализуется наряду с другими важнейшими функциями в процессе правления предприятием. Он исходит из различности значений "правления" и "управления".лПравить" значит вести предприятие к его цели, обеспечить действие шести существенных функций, одна из которых - управление. Координировать, по его мнению, означает "связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия", "согласовывать все операции в предприятии таким образом, чтобы обеспечить его функционирование и успех"". В соответствии с позицией С.Д.Могилевского координация представляет собой "элемент общей функции управления, осуществляющий часть управленческой деятельности по подготовке и принятию управленческого решения с целью целенаправленного согласования, упорядочения деятельности элементов и развития процессов системы в целом на основе действующих в них закономерностей, для реализации общих задач".
Ю.М.Козлов, исследуя феномен координации применительно к государственному управлению в сфере экономики, обобщил предложенные в науке точки зрения о возможных способах её проявления. Результаты обобщения показывают, что координация существует в качестве элемента управления, самостоятельной функции управления, элемента любой функции управления или несамостоятельной функции управления, функции управления как процесса и элемента деятельности аппарата управления, феномена, составляющего содержание управления или его цель, согласованности действий только объектов управления или не соподчинённых сторон, участвующих в процессе управления, метода управления . При этом Ю.М.Козлов исходит из понимания координации в широком смысле как всеобщего свойства управления, имеющего место в любых управленческих отношениях. Координация в узком смысле - установление согласованности между индивидуальными работами в деятельности того или иного органа государственного управления либо по отдельным специальным вопросам". В качестве определения сущности координации такая позиция не вызывает возражений, но есть и иные точки зрения. В соответствии с позицией А.Е.Лунёва, координация означает "согласование и установление целесообразного соотношения действий различных органов, их структурных подразделений и служащих для достижения определённых целей с наименьшими затратами сил и средств" . По мнению польского административиста Е.Старосьцяка, цель координации состоит в создании условий для сотрудничества административных органов в разрешении общей для них социальной проблемы . В данном случае место координации в управленческом цикле определено только на подготовительном этапе к практическому государственному управлению и только в отношении административных органов, т.е. субъектов, составляющих управленческую подсистему. Создание условий для сотрудничества (единства действий) органов исполнительной власти осуществляется, прежде всего, специальными требованиями правовых документов, обязывающими их координировать свою деятельность с деятельностью других субъектов права. Представляется недостаточным ограничивать субъектный состав координационных отношений только органами исполнительной власти. Например, в Кемеровской области ответственность за координацию деятельности общественных приёмных в городах и районах возложена на начальника организационно-территориального департамента администрации области . Специальным постановлением главы администрации Новосибирской области1 утверждена областная целевая программа координации деятельности администрации и правоохранительных органов по усилению борьбы с преступностью на 1999 год. В Тюменской области координация деятельности органов государственной власти и прокуратуры (терминология источника - прим.авт.), государственных учреждений и предприятий в сфере архивного дела - задача управления по делам архи-вов администрации Тюменской области . Из практики Томской области видно, что одной из задач Координационного совета по вопросам деятельности строительного комплекса является координация конкретных мероприятий, направленных на развитие производственной базы стройиндустрии, увеличение объёмов строительства жилья, объектов соцкультбыта, внедрение новых прогрессивных технологий". Примеры есть и в Омской области. Так, среди функций комитета по делам науки и высшей школы администрации области присутствуют носящие координационный характер. К их числу можно отнести взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти в сфере науки и образования, академиями наук, общественными объединениями научного и образовательного направлений, объединениями руководителей учебных заведений, координационными, экспертными, проблемными, научно-техническими советами, совместное с комитетом по образованию администрации области обеспечение создания и функционирования системы непрерывного образования .
Организационно-правовые формы реализации координационной функции
Правовое регулирование организационно-правовых форм реализации координационной функции в деятельности администрации субъекта Российской Федерации имеет определённую историю. В настоящее время только историко-правовым значением обладают Закон РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» (с вступлением в силу ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» утратил силу ) и несколько указов Президента России, регулировавших вопросы организации исполнительной власти края, области, автономного окру-га (с 27.06.2000 положения этих указов Президента России утратили юридическую силу3). Действующий ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» регламентирует основы организационно-правового аспекта статуса администрации (высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации независимо от его вида, указывая на самостоятельность в определении не только наименования, но и структуры, порядка её формирования (п.1 ст. 17, п.З ст.20). Это означает перемещение основного объёма правового регулирования организационно-правовых форм реализации координационной функции администрациями субъектов Российской Федерации с федерального уровня на уровень субъектов федерации, повышение самостоятельности их органов власти, действительную реализацию потенциала федеративного государства, выражающегося в возможности учёта интересов субъектов Российской Федерации. Существование единого федерального закона об органах государственной власти субъектов Российской Федерации всех предусмотренных Конституцией России видов можно охарактеризовать как один из шагов к обеспечению подлинно равного правового статуса субъектов Российской Федерации, сомнение в наличии которого усматривается из содержания части 5 статьи 66 Конституции России и порождает научную дискуссию о сущности федерации и правовом статусе её субъектов .
Первая организационно-правовая форма координации - администрация края, области, правительство республики, автономного округа. Её преимущество перед другими организационно-правовыми формами основано на особенностях статуса администрации, правительства субъекта Российской Федерации как органа исполнительной власти, определяемого федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. Конституции, Уставы субъектов Российской Федерации Западно-Сибирского региона (включая и Тюменскую область, несмотря на отнесение её к Уральскому федеральному округу) как правовые средства конкретизации конституционных полномочий органов государственной власти1 содержат нормы, определяющие администрацию, правительство соответствующего субъекта Российской Федерации в качестве организационно-правовой формы государственного управления. Вместе с тем, анализ положений этих правовых актов показывает разную структурированность администраций, правительств субъектов Российской Федерации. Например, в Алтайском крае в состав администрации края включаются, наряду с её главой, заместители главы краевой администрации, руководители подчиненных главе администрации края управленческих структур и их заместители . Исчерпывающий перечень этих управленческих структур в тексте Устава Алтайского края не определён, определяется он в процессе управления краем. Аналогичным образом определён состав администрации Тюменской области. В нее включены вице-губернатор области, заместители губернатора области, руководители и должностные лица структурных подразделений админи-страции . Устав Иркутской области включает в состав администрации области Губернатора - Главу администрации области, первых заместителей главы администрации области, заместителей главы администрации, руководителей структурных подразделений администрации области4. Разработчики Устава Омской области обошли своим вниманием вопрос о составе администрации этого субъекта Российской Федерации. В тексте Устава имеется упоминание о том, что органы государственной власти формируются областью самостоятельно и губернатор возглавляет работу администрации области как исполнительного органа государственной власти области . Есть также статьи, посвященные первому заместителю и заместителям губернатора (ст.ст.55, 56 Устава Омской области). Анализ положений Устава Омской области позволяет сделать вывод о безусловном включении в состав администрации данного субъекта федерации должностей губернатора и его заместителей, в том числе - первого. В тексте Устава Кемеровской области состав областной администрации также не закреплён прямо, но есть указание на то, что губернатор области возглавляет её и самостоятельно формирует органы администрации области1. Использование подобных формулировок законодателем Кемеровской области даёт основание говорить о включении в структуру (состав) администрации Кемеровской области главы администрации и её органов, определяемых губернатором (главой администрации) области в ходе повседневной управленческой деятельности. В состав администрации Новосибирской области, наряду с её главой и структурными подразделениями: департаментами, управлениями, комитетами, отделами и другими включены первые заместители, заместители главы областной адми-нистрации". Данная особенность содержания Устава Новосибирской области может быть оценена как черта, отличающая его от Уставов других субъектов федерации, упоминающих о структурных подразделениях и органах соответствующей администрации, но не раскрывающих содержание данного понятия. Аналогичная характеристика может быть дана и Уставу Томской области. В состав администрации Томской области включаются глава администрации и подчинённые ему органы управления и структурные подразделения3 - комитеты, управления, департаменты и другие структурные подразделения, непосредственно подчинённые главе администрации и его заместителям . В свою очередь, Правительство Ханты-Мансийского автономного округа состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и членов Правительства".
Непосредственные формы реализации координационной функции
Одна из распространённых классификаций непосредственных форм управленческой деятельности предлагает подразделять их на правовые и неправовые . О неудачности такой терминологии обоснованное мнение высказа-но Б.М.Лазаревым и Ю.М.Козловым , предложившими разделять виды непосредственных форм управленческой деятельности на влекущие за собой наступление определённых правовых последствий и не влекущие таких последствий. К числу не влекущих правовых последствий непосредственных форм управленческой деятельности все исследователи, допускавшие справедливость подобной классификации, относят разного рода организационные действия (организационные, организационно-технические, организационно-массовые мероприятия) и материально-технические операции.
В соответствии с точкой зрения, поддержанной многими учёными, влекущие правовые последствия непосредственные формы государственного управления это, прежде всего, издание нормативных актов государственного управления и издание ненормативных актов государственного управления . Позиция других учёных заключается в использовании единого наименования -«издание субъектами государственного управления правовых актов», независимо от того, содержат эти правовые акты нормы права или индивидуальные властные предписания. Как правило, этот вид форм государственного управления именуется как «издание актов управления», «принятие правовых актов (решений)»1.
Представляется, что определять как различные виды форм государственного управления принятие (издание) нормативных актов и индивидуальных актов государственного управления нет достаточных оснований. Так же недостаточно точным представляется наименование этого вида форм государственного управления - «издание актов государственного управления». Во-первых, правовой акт, издаваемый (принимаемый) органом исполнительной власти (субъектом государственного управления) является актом этого органа независимо от его конкретного правового содержания. Во-вторых, управленческие решения должны иметь очевидное внешнее выражение. Устанавливая определённое правило поведения или предписывая действовать определённым образом конкретному лицу, орган исполнительной власти облекает свое властное веление в одну и ту же форму, предусмотренную законом или положением о нём - акт этого органа исполнительной власти, обязательный к исполнению независимо от конкретного содержания (в случае издания в пределах компетенции органа, ст.22 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). В-третьих, деятельность администрации субъекта Российской Федерации по изданию (принятию) правовых актов является важным видом её деятельности, но данная деятельность может быть охарактеризована лишь как определённая процедура, необходимо предшествующая появлению акта администрации и не заменяющая акт администрации. Не всегда проект правового акта администрации становится актом, даже пройдя все необходимые этапы процедуры подготовки. Только акты администрации как властные веления, предписания, совершаемые в установленном порядке и влекущие определённые правовые последствия являются актами управления1, то есть формой, в которую облекается управленческий замысел. Правовые последствия влекут только правовые акты, принятие которых предусмотрено законом и осуществлено в пределах компетенции принявшего их органа. Такой вывод подтверждается практикой. Например, в Новосибирской области утверждено специальное Положение, регулирующее порядок подготовки актов Главы администрации Новосибирской области. Данным положением предусматривается единый порядок подготовки правовых актов Главы администрации области и им не устанавливается каких-либо особых процедур для подготавливаемых актов нормативного или ненормативного содержания". По изложенным основаниям предлагается именовать данную правовую форму реализации координационной функции - «правовой акт органа государственного управления (исполнительной власти)».
В литературе предлагается дополнительно выделять такие виды форм государственного управления как административные договоры и совершение иных юридически значимых действий. При этом некоторые авторы предусматривают самостоятельное существование административных договоров в качестве формы государственного управления3, а некоторые не предусматривают, предполагается включение административных договоров в число иных юридически значимых действий4.
Административный договор как одна из непосредственных форм государственного управления не относится к числу обделённых вниманием исследователей . Несмотря на это, проблема административного договора не стала достаточно исследованной, многие вопросы остаются.
Автор специально посвященного теории административного договора диссертационного исследования - А.В.Дёмин, определил заключение административных договоров в качестве одной из форм государственного управле-ния". Развитие этой мысли было продолжено им в вышедшей позже моногра-фии . Однако, придание административному договору статуса формы государственного управления является, на наш взгляд, необоснованно широким пониманием его. Административный договор по своей правовой природе есть соглашение двух и более сторон, определяющее порядок их совместной деятельности по реализации взаимозависимых и взаимосвязанных элементов компетенции в случаях, когда властных полномочий каждого из участников такого соглашения в отдельности недостаточно для осуществления управленческой деятельности . То есть, административный договор призван согласовать действия двух или более субъектов государственного управления, обеспечить координацию их действий, создать необходимые условия для последующего осуществления управления.
