Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и правовые предпосылки негосударственной правоохранительной деятельности в Российской Федерации
1.1. Теоретические предпосылки негосударственной правоохранительной деятельности в Российской Федерации 22
1.2. Содержание и системно-структурная организация правоохранительной деятельности в Российской Федерации 57
1.3. Правовые предпосылки негосударственной правоохранительной деятельности в Российской Федерации 103
Глава 2. Негосударственные субъекты правоохранительной деятельности и проблемы определения их административно-правового статуса
2.1. Понятие, виды и общая характеристика негосударственных субъектов правоохранительной деятельности 147
2.2. Сущность, содержание и структура административно-правового статуса негосударственных субъектов правоохранительной деятельности 183
2.3. Административно-правовой статус отдельных негосударственных субъектов правоохранительной деятельности 227
Глава 3. Проблемы реализации административно-правового статуса негосударственных субъектов правоохранительной деятельности
3.1. Формы и методы осуществления правоохранительной деятельности негосударственными субъектами правоохраны 271
3.2. Взаимодействие государственных и негосударственных субъектов правоохранительной деятельности 312
3.3. Контроль и надзор государства за осуществлением негосударственной правоохранительной деятельности 350
Заключение 385
Библиографический список
- Теоретические предпосылки негосударственной правоохранительной деятельности в Российской Федерации
- Содержание и системно-структурная организация правоохранительной деятельности в Российской Федерации
- Понятие, виды и общая характеристика негосударственных субъектов правоохранительной деятельности
- Формы и методы осуществления правоохранительной деятельности негосударственными субъектами правоохраны
Введение к работе
Привлечение граждан к охране общественного порядка являлось важным направлением деятельности советского государства. Существовавшая в тот период времени система правоохраны всецело строилась на правосознании населения и развитии чувства причастности каждого члена общества к происходящим в нём процессам.
Социально-экономические и политико-правовые преобразования в России изменили место и роль государства в сфере жизнедеятельности общества, взаимоотношения государства и гражданина. Данные процессы, несмотря на позитивное их направление, из-за имевшихся ошибок и просчётов снизили порог выживания большинства граждан страны. При решении значимых и глобальных проблем были забыты и отвергнуты прежние формы участия граждан в обеспечении правопорядка.
Сегодня в России происходит активизация процесса участия общественности в обеспечении правопорядка, появляются новые формы такого участия. Этот процесс характеризуется наличием различных подходов в его налаживании, изначально обусловленных отсутствием федерального законодательства и наличием активного нормотворчества на региональном и местном уровнях.
В теории и практике правоохранительной деятельности это явление сопровождается достаточным количеством споров и противоречий, связанных преимущественно с проблемой определения административно-правового статуса негосударственных субъектов правоохранительной направленности. Их существование «де факто» мало соотносится с действующим законодательством, а имеющееся нормативно-правовое регулирование, фактически составляющее юридическую основу деятельности многих из них, не может претендовать на полноценное развитие ввиду противоречия федеральному законодательству и отсутствия границ должного развития его самого.
На данном этапе развития общества и государства требуется теоретическое осмысление института негосударственной правоохраны для выработки
4 оптимальных решений по участию населения в обеспечении правопорядка. В условиях формирования гражданского общества, социально значимые функции не могут быть монополией только государства и его органов. В охране правопорядка заинтересованы все члены социума, поэтому использование в решении данной задачи возможностей его представителей - веление времени.
Актуальность темы исследования обусловлена рядом факторов методологического, социально-политического, правового, криминологического, деликтологического, организационного и иного характера.
Методологический фактор связан с использованием различных методов исследования, вытекающих из комплексного характера объекта познания, и многоаспектностью общественных отношений, возникающих при осуществлении правоохранительной деятельности и регулируемых различными отраслями права.
В основе исследования лежат изучение юридического портрета человека и гражданина в обществе и государстве, а также обусловленная правом их взаимосвязь с государством и обществом. В работе предпринята попытка по-новому взглянуть на возможность участия индивидуальных и коллективных членов общества в обеспечении правопорядка, выработать оптимальное соотношение теории и практики правоохранительной деятельности в государстве, осуществляемой различными субъектами и, учитывая объект исследования -их негосударственными представителями.
Социально-политический фактор настоящего исследования обусловлен извечной проблемой обеспечения в обществе правопорядка, наличием субъективных и объективных причин его поддержания на требуемом уровне.
Наличие в правопорядке многочисленных социальных и политических противоречий создаёт объективную потребность участия в его обеспечении каждого члена общества, поскольку его состояние напрямую связано с благоприятным существованием человека в обществе, а гражданина в государстве.
Правовая составляющая актуальности темы исследования заключается в неудовлетворительном состоянии правового регулирования негосударствен-
5 ной правоохранительной деятельности. Все имеющиеся в обществе противоречия оказывают своё влияние на состояние правового регулирования деятельности не только государственных правоохранительных органов, но и негосударственных субъектов правоохранительной деятельности. Поэтому достаточно важно сегодня создать новый подход и взгляд на организационно-правовую составляющую деятельности данных субъектов, что будет способствовать снижению уровня правонарушений, защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства.
Актуальность исследования обусловлена и тем фактом, что проводимая административная реформа ориентирована на государственную исполнительную власть. При этом отодвигается на второй план решение проблемных вопросов деятельности негосударственных субъектов правоохраны. Однако создание скупых, но всё же заметных предпосылок организации и функционирования данных субъектов позволяет судить о постепенной передаче со стороны государства его отдельных важных функций по осуществлению правоохранительной деятельности.
Сегодня негосударственными субъектами правоохранительной деятельности накоплен достаточный опыт в деле обеспечения правопорядка. Сложилась и определенная практика построения взаимоотношений субъектов негосударственной правоохраны с представителями государственных правоохранительных органов. Но анализ накопившихся проблем деятельности данных субъектов свидетельствует о том, что полноценная нормативная база, регулирующая их деятельность, в настоящее время не создана, а имеющаяся крайне нуждается в совершенствовании.
Тот опыт, который накоплен обществом и государством с начала развития рыночных отношений, свидетельствует о том, что узконаправленно решать проблемы обеспечения правопорядка, безопасности личности, общества и государства нельзя. Многие теоретические и практические аспекты негосударственной правоохранительной деятельности ещё не получили надлежаще-
6 го разрешения, а сама нормативная база, регулирующая деятельность её представителей, осталась по сути прежней.
Поиск оптимальных мер, направленных на совершенствование правового и организационного обеспечения деятельности негосударственных субъектов правоохраны, более чёткое определение их места в правоохранительной системе общества, сегодня представляется достаточно важным и актуальным. Актуальность данного исследования подтверждается и тем фактом, что оно совпало хотя и с многолетним, трудным и периодическим, но рассмотрением в Государственной Думе Федерального Собрания РФ проектов Федеральных законов «О негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности в Российской Федерации», «О казачестве», «Об участии граждан в обеспечении правопорядка в Российской Федерации» и др.
Криминологические аспекты, характеризующие важность исследования, обусловлены рассмотрением деятельности негосударственных субъектов правоохраны в увязке с правопорядком, необходимостью его обеспечения, а также с негативным проявлением его несоблюдения - преступностью, которая по-прежнему представляет для современной России мощный фактор дестабилизации общественных отношений.
Это негативное явление Российского общества получило новое качественное состояние в сочетании с такими его проявлениями, как терроризм, массовые беспорядки, наркомания, захват заложников и т.д. Борьба с ними требует существенного изменения приёмов и способов такой борьбы со стороны всех субъектов, деятельность которых в той или иной степени связана с правоохраной.
Не менее серьёзную озабоченность вызывает и состояние административной деликтности в России. Изменения политического, социально-экономического положения страны повлекли рост нарушений административного законодательства, которые в совокупности с преступными проявлениями представляют серьёзную опасность для её национальной безопасности.
Административная деликтология является сложным феноменом, требующим комплексного анализа со стороны представителей различных наук. В науке административного права обоснованно выдвигается мнение о том, что создавшееся положение требует не только расширения участников административно-властных правоотношений, но и определения их статуса в административном процессе1.
С учётом того, что отдельные негосударственные субъекты правоохранительной деятельности наделены правом применения мер принуждения и даже назначения административных наказаний (комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, административные комиссии), эта проблема имеет важное значение и для нашего исследования.
Ухудшение административной деликтности российского общества требует сегодня изменения государственной политики в рассматриваемом направлении деятельности. «Решение обозначенной проблемы видится в адми-нистративно-деликтологической стратегии предупреждения правонарушений, для чего, в свою очередь, необходимы соответствующие правовые, организационные, экономические, эмпирические, аналитические базы, практическая макро- и микро-деликтология»2.
Организационная сторона актуальности исследования основана на наличии ряда противоречий в деятельности государственных и негосударственных субъектов правоохраны. Особенно это заметно при осуществлении правоохранительной деятельности в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Негосударственные субъекты правоохранительной деятельности являются элементом правоохранительной системы государства, им свойственны
1 См.: Шергин А.П. Актуальные проблемы административно-деликтного права // Административ
ное право и процесс. 2004. № 1. С. 40-41.
2 См.: Дугенец А.С. Административная деликтность в России: Состояние, динамика и средства про
тиводействия // Административное право и процесс. 2004. № 1. С. 29. Подробнее о государственной
политике в указанной области отношений, т.е. о Концепции административной политики Россий
ской Федерации см.: Шергин А.П. О Концепции административной политики // Актуальные про
блемы административного и административно-процессуального права: Материалы международной
научно-практической конференции (Москва, 4 апреля 2003 г.) / Под ред. В.Я. Кикотя. М., 2003. С.
24-32.
8 все противоречия жизни российского общества и его правоохранительной системы. Последняя порой сама интегрирует внутренние противоречия, которые в совокупности и во взаимоотношении с общегосударственными порождают множество проблем, порою выходящих из-под контроля государства1.
Особенно актуальны организационные вопросы деятельности негосударственных субъектов правоохраны, участвующих в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности. Виды таких субъектов, проблемы определения их административно-правового статуса, формы и методы их деятельности, взаимоотношения с государственными органами достаточно важны и актуальны для нашего исследования.
Вопросы, характеризующие административно-правовой статус негосударственных субъектов правоохранительной деятельности, имеют важное теоретическое и практическое значение для понимания их социального назначения и роли в системе правового регулирования, для понимания самой субстанции правового статуса рассматриваемых в работе субъектов.
Некоторые выводы, содержащиеся в диссертации, носят дискуссионный характер, однако, это в любом случае способствует формированию объективных научных представлений о сущности негосударственной правоохранительной деятельности, существующих перспективных организационно-правовых основах и направлениях совершенствования её регулирования.
Все указанные выше факты отражают актуальность проблемы и убеждают в важности изучения административно-правового статуса негосударственных субъектов правоохранительной деятельности в России.
Диссертация является самостоятельным, новым, законченным системным по характеру и концептуальным по содержанию исследованием монографического характера, имеющим высокое теоретическое и практическое значение. Впервые предпринимается попытка комплексного исследования проблем правового регулирования деятельности негосударственных субъек-
1 Важнейшей такой проблемой является сам факт деятельности отдельных представителей негосударственной правоохраны без надлежащей правовой основы.
9 тов правоохраны, определения их административно-правового статуса в условиях построения в России демократического правового государства.
Степень научно-практической разработанности темы и круг источников. Несмотря на имеющийся опыт правового регулирования деятельности негосударственных субъектов правоохраны, проблема современного правового регулирования их деятельности для отечественного законодательства достаточна нова. Это объясняется существенным изменением социально-политических, экономических условий жизни страны, а также появлением новых субъектов правоохраны, не имеющих прежнего опыта правового регулирования (частных детективов и охранников, служб безопасности предприятий, патентных поверенных и др.).
Интерес к этой проблеме обусловлен наличием целого ряда противоречий в правовой организации негосударственной правоохранительной деятельности. В то же время следует заметить, что в отечественном правоведении и философии проблемы правопорядка и правоохранительной деятельности занимали заметное место. Эти вопросы в прошлом активно обсуждались в работах М.А. Аржанова, Г. Гегеля, Р. Иеринга, Д.А. Керимова, Н.М. Коркунова, Р.Е. Лившица, П.И. Новгородцева, Л.И. Петражицкого, М.С. Строговича, А. Шопенгауэра, С.Л. Франка, Б.Н. Чичерина и многих других.
Большое внимание этой проблеме уделяется и в современной научной литературе. Так, в рамках теории права и государства эти проблемы нашли отражение в работах С.С. Алексеева, В.М. Артёмова, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, В.К. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, А.Г. Братко, В.В. Борисова, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, В.М. Горшенёва, Ф.А. Григорьева, В.П. Казимирчука, Д.А. Керимова, М.И. Ковалёва, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафи-на, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, Р.С. Мулукаева, B.C. Нерсесянца, А.С. Шишкина, Д.А. Покровского, Т.Н. Радько, В.П. Сальникова, А.Б. Сахарова, В.А. Туманова, В.П. Федорова, В.Н. Хропанюка, О.И. Цыбулевской, А.И. Числова и др.
В рамках административно-правового регулирования деятельность субъектов правоохраны исследовалась в разном объёме в работах Ю.Е. Авру-тина, А.П. Алёхина, Д.Н. Бахраха, В.М. Безденежных, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, Б.Н. Габричидзе, П.Г. Городецкого, А.И. Елистратова, Б.П. Елисеева, И.Н. Зубова, В.П. Иванова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова, В.А. Коз-баненко, Ю.М. Козлова, Л.М. Колодкина, Ф.С. Колонтаевского, Б.П. Кондра-шова, Н.М. Конина, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Г.М. Миньковского, В.И. Новосёлова, Ю.Н. Ольховникова, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, Ф.С. Разаренова, Л.М. Розина, Б.В. Российского, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, И.И. Сыдорука, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова, А.П. Шергина, Е.Д. Шелковниковой, А.Ю. Якимова, Ц.А. Ямпольской, В.И. Ярочкина и др.
При всём богатстве материала, раскрывающего те или иные стороны обеспечения правопорядка и осуществления правоохранительной деятельности, в нём имеется недостаток, связанный с малой изученностью вопросов осуществления негосударственной правоохранительной деятельности. Тем не менее, данные вопросы нашли отражение в более современных исследованиях следующих авторов: А.В. Агутина, Е.Н. Арестовой, П.В. Бровко, В.Ф. Воробьёва, А.З. Гливинского, В.В. Горовенко, B.C. Гусева, Р.И. Денисова, В.Г. Дашкова, О.А. Евлановой, СЮ. Журавлёва, Г.Э. Зульфургарадзе, Л.Ф. Кваши, В.И. Козлова, А.В. Крысина, В.П. Мак-Мака, М.Н. Маршунова, Т.Г. Матвеева, В.П. Очередько, М.Ф. Савелия, С.А. Солдатова, О.В. Солнышковой, Т.М. Шамбы, В.И. Шестакова, А.Ю. Шумилова и др.
На сегодняшний день отсутствуют монографические работы, посвященные комплексному изучению всех основных вопросов правового регулирования негосударственной правоохранительной деятельности, определению административно-правового статуса субъектов её осуществляющих и подготовке предложений по совершенствованию комплекса норм действующего и проектируемого законодательства, регулирующего их деятельность. Исходя из этого, были сформулированы объект, предмет и задачи исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с организацией и функционированием негосударственных субъектов правоохранительной деятельности по обеспечению правопорядка.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность по обеспечению правопорядка субъектами негосударственного сектора правоохраны, правоприменительная деятельность данных субъектов.
Предмет исследования предопределил основные цели и задачи исследования.
Цель исследования состоит в разработке концепции административно-правового статуса негосударственных субъектов правоохраны в общегосударственной системе обеспечения правопорядка в Российской Федерации и предложений по его оптимизации.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
выявление социальной потребности в правоохранительной деятельности в обществе и государстве, исследование её теоретических и правовых предпосылок;
определение ключевых для исследуемой проблематики понятий: «правоохранительная деятельность», «правоохранительный орган», «правоохранительная функция», «субъект правоохранительной деятельности», «негосударственная правоохранительная деятельность», «негосударственный субъект правоохранительной деятельности»;
установление круга субъектов негосударственной правоохранительной деятельности;
уяснение места негосударственной правоохраны в общегосударственной системе осуществления правоохранительной деятельности;
исследование содержания обеспечения правопорядка и определение особенностей деятельности в данном направлении негосударственных субъектов правоохраны;
выявление форм и методов деятельности негосударственных субъектов правоохраны;
осуществление ретроспективной оценки развития негосударственных субъектов правоохранительной деятельности;
обобщение практики применения административного законодательства негосударственными субъектами правоохранительной деятельности;
оценка состояния правового регулирования деятельности негосударственных субъектов правоохраны;
раскрытие механизма контроля и надзора со стороны государства за деятельностью рассматриваемых субъектов;
характеристика основных направлений взаимодействия негосударственных и государственных субъектов правоохранительной деятельности;
определение понятия административно-правового статуса негосударственных субъектов правоохранительной деятельности и установление перечня факторов, влияющих на его формирование и развитие;
выявление особенностей административно-правового статуса отдельных негосударственных субъектов правоохранительной деятельности;
внесение предложений по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего деятельность негосударственных субъектов правоохраны.
Методологическую основу исследования составляет общенаучный диалектический метод познания, в рамках которого применены и иные специальные методы изучения социально-правовых явлений и процессов: социологический, сравнительно-правовой, формально-логический, системно-структурный, исторический, комплексный, статистический, а также метод правового моделирования.
Проведение исследования потребовало изучения специальных отечественных и зарубежных источников по проблеме темы, а также литературы по общей теории права и государства, философии, административному, конституционному, гражданскому и другим отраслям права. Автором востребован и
13 метод экспертных оценок, а также наблюдение за деятельностью отдельных негосударственных субъектов правоохраны в России. Обобщен зарубежный опыт деятельности негосударственных субъектов правоохраны.
В основу эмпирико-юридической базы исследования положены Конституция РФ и законы РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты МВД России, законодательство субъектов РФ, муниципальных образований, а также материалы правоохранительной практики.
Научная новизна исследования заключается в определении природы и содержания феномена негосударственной правоохранительной деятельности в новых социально-политических условиях.
На основе межотраслевых знаний о праве дано обоснование концептуальной модели правовых основ деятельности негосударственных субъектов правоохраны.
Элементы научной новизны характерны и для определения предложенного в диссертации содержания негосударственной правоохранительной деятельности. Это позволило автору сформулировать принципы, цели, задачи, основные направления осуществления негосударственной правоохранительной деятельности, а также перечень субъектов, уполномоченных на это.
На основе анализа положения человека в обществе выделяются особенности уникального «государствогенеза» и эволюции общественных форм правоохранительной деятельности в России, что позволяет в дальнейшем определить административно-правовой статус субъектов, осуществляющих негосударственную правоохранительную деятельность, исследовать административно-правовые средства, формы и методы такой деятельности, основные положения государственного контроля и надзора за её осуществлением, направления взаимодействия государственных и негосударственных субъектов право-охраны.
Научная новизна работы определяется и тем, что организационно-правовые аспекты деятельности негосударственных субъектов правоохраны
14 рассмотрены исходя из современных концептуальных положений теории и практики правоохранительной деятельности.
Наиболее значимыми научными результатами диссертационного исследования являются следующие положения, выносимые на защиту:
В противовес имеющемуся в науке мнению о возможности осуществления правоохранительной деятельности сугубо государственными органами (М.И. Байтин, В.Н. Галузо, О.А. Галустьян, К.Ф. Гуценко, М.А.Ковалёв, Л.К. Савюк и др.), аргументируется тезис о существовании негосударственной правоохранительной деятельности. В зависимости от вида субъекта такая деятельность может носить ситуативный либо системный характер.
Авторская классификация субъектов (государственных и негосударственных) правоохранительной деятельности по признаку соотношения правоохранительных и иных функций. Выделяются субъекты, в структуре деятельности которых преобладает решение правоохранительных задач, а также субъекты, реализующие правоохранительную деятельность эпизодически, в случае наступления определенных обстоятельств. Человек и гражданин рассматриваются как особые субъекты правоохранительной деятельности.
Под негосударственной правоохранительной деятельностью понимается регулируемая преимущественно нормами административного права деятельность, состоящая в оказании гражданам, организациям, обществу и государству услуг (действий), носящих возмездно договорный или безвозмездный общественно-публичный характер в целях защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, общества и государства в порядке, форме и объёме полномочий, установленных государством.
Сущность правоохранительной деятельности выражается в императивной природе возникающих в связи с ее осуществлением отношений и обусловлена властностью отношений сторон, основанной на их юридическом неравенстве. Властная природа правоохранительных отношений, равенство всех субъектов перед законом создают обязанность субъекта, которому адресованы
основанные на праве требования устранить противоправное поведение и его последствия под угрозой применения мер юридического принуждения.
Под содержанием правоохранительной деятельности понимается нормативно-установленное воздействие, осуществляемое уполномоченными субъектами на ситуацию, которая обладает признаком противоправности либо может дать противоправный эффект, а также на лиц, вступающих в конфликт с правом.
Тезис о правоохранительной природе отношений, возникающих между гражданами, когда одна из сторон отношений реагирует (пресекает, задерживает и т.п.) на противоправное поведение другой стороны. Властная природа таких отношений основана на правовой связи гражданина и государства; регулятивно-охранительном, запретительном характере права, создающего юридическое неравенство сторон; публичных интересах по соблюдению прав и свобод, обеспечению законности и правопорядка.
Человек и гражданин составляют первичную основу системы негосударственных субъектов правоохранительной деятельности. Иные элементы названной системы являются следствием волеизъявления человека и гражданина и в этом смысле носят производный, надстроечный характер.
С точки зрения методологии, обоснованным следует признать первоочередную регламентацию административно-правового статуса человека и гражданина как базисного звена системы негосударственных субъектов правоохранительной деятельности.
Административно-правовой статус продуцируемого человеком и гражданином производного негосударственного субъекта правоохранительной деятельности (народный дружинник, внештатный сотрудник милиции, частный детектив (охранник), член общественного правоохранительного формирования и др.) должен быть представлен как совокупность административно-правового статуса человека и гражданина, как негосударственного субъекта правоохранительной деятельности и собственного административно-правового статуса. Таким образом, административно-правовой статус челове-
16 ка и гражданина как негосударственного субъекта правоохранительной деятельности должен оставаться величиной константа и рассматриваться в качестве базисного элемента административно-правового статуса всех негосударственных субъектов правоохранительной деятельности.
7. Административно-правовой статус негосударственных субъектов пра
воохранительной деятельности может быть представлен в виде общего,
специального (родового), индивидуального (видового) статуса и в обобщён
ном виде охарактеризован как нормативно закрепленная совокупность целей,
задач, функций и полномочий (прав и обязанностей) субъектов по осуществ
лению правоохраны, указывающая на их правовое состояние в механизме
правоохранительной деятельности.
С наступлением юридических фактов осуществляется реализация индивидуальных прав и обязанностей конкретного субъекта правоохранительной деятельности, подтверждающая его правовой статус применительно к конкретной ситуации.
8. Содержание административно-правового статуса рассматриваемых в
работе субъектов включает в себя совокупность элементов, позволяющую су
дить о его целостности. Элементы административно-правового статуса сгруп
пированы в соответствующие блоки и составляют его структуру. Среди бло
ков административно-правового статуса негосударственных субъектов право
охранительной деятельности следует различать: целевой блок (цель, задачи и
функции деятельности); компетенционный блок (права и обязанности, формы
и методы деятельности); организационный блок; обеспечительный блок (га
рантии и ограничения (запреты) деятельности, ответственность).
Сущность административно-правового статуса составляет его ядро и выражается в совокупности публичных полномочий негосударственных субъектов правоохранительной деятельности по её* осуществлению.
9. Административно-правовой статус негосударственных субъектов
правоохранительной деятельности основывается на конституционных поло
жениях, закрепляющих приоритет обеспечения прав и свобод личности и гра-
17 жданина государством и самими членами общества. Он не нашел должного развития, а в основе такого утверждения лежат факты, свидетельствующие об отсутствии должной систематизации прав, обязанностей, ограничений и ответственности субъектов, осуществляющих негосударственную правоохранительную деятельность; недостаточной разработанности полномочий по применению ими мер административного принуждения; неразвитости в должной мере правовых и социальных гарантий по осуществлению негосударственной правоохранительной деятельности; единого понимания правового статуса рассматриваемых субъектов и др.
10. Правовая и социальная защищенность человека и гражданина как
негосударственного субъекта правоохранительной деятельности должна быть
аналогичной защите, предусмотренной в отношении сотрудника государст
венной правоохранительной структуры, либо более эффективной.
Данный тезис очевидно правомерен, поскольку правоохранительная деятельность человека и гражданина направлена на реализацию государственной функции по защите прав и свобод каждого. Государство должно в одинаковой мере брать под защиту каждого субъекта, возлагающего на себя труд по реализации государственной функции. В особой защите нуждаются те субъекты, которые осуществляют государственные функции не в силу государственно-должностного статуса, за реализацию которого они получают установленную материальную компенсацию (заработную плату, льготы, премии и т.д.), а в режиме реализации гражданского и человеческого долга.
11. Особенности административно-правового статуса отдельных него
сударственных субъектов правоохранительной деятельности обусловлены
спецификой их правового регулирования. Анализ правовой основы деятель
ности данных субъектов свидетельствует о регламентации их правового ста
туса как на различных уровнях (федеральном, региональном, местном), так и
различными источниками права (законами и подзаконными актами), либо о
серьезных нормативных пробелах и противоречиях.
Тезис о том, что негосударственная правоохранительная деятельность представляет собой особый способ осуществления правоохранительной деятельности, ориентированной на обеспечение законности и дисциплины. Специфика такой деятельности обусловлена и непосредственно связана с административно-правовым статусом негосударственного субъекта, ее осуществляющего.
К правовым формам деятельности негосударственных субъектов правоохраны относятся индивидуальные акты правоприменения; заключение административно-правовых договоров; внешнеорганизационные правовые действия. К неправовым формам относятся внешнеорганизационные неправовые действия; внутриорганизационные действия.
Убеждение и принуждение являются универсальными методами деятельности негосударственных субъектов правоохраны. Особую значимость приобретают методы административно-юрисдикционной, надзорной деятельности рассматриваемых субъектов, сбора информации и методы сыска.
14. Взаимодействие общества и государства, государственных и негосу
дарственных субъектов правоохраны рассматривается в качестве резерва со
вершенствования деятельности правоохранительных структур и основано на
предложенных в диссертации принципах, основных направлениях, формах
взаимодействия, требующих развития федерального законодательства и под
законного уровня их правового регулирования.
Помимо иных результатов, в работе предлагаются отдельные изменения (дополнения) действующего законодательства.
Теоретическое значение диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в нём теоретические и концептуальные положения, на которых основывается негосударственная правоохранительная деятельность, ориентированы на восполнение ряда пробелов в отечественной науке административного права.
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения позволяют осмыслить сущность негосударственной правоохранительной деятельности. В рабо-
те всесторонне рассмотрены вопросы административно-правового статуса негосударственных субъектов правоохранительной деятельности, приоритетных направлений их деятельности по обеспечению правопорядка, организационно-правовые пути повышения эффективности такой деятельности. Это расширяет и углубляет научные знания в рассматриваемой области отношений, являющихся объектом настоящего исследования применительно к новым условиям развития российского общества.
Теоретические положения диссертации могут служить научной базой для дальнейшего исследования проблем деятельности негосударственного правоохранительного сектора. Отдельные положения диссертации выдвинуты в качестве научных гипотез, что является стимулом для осуществления последующих научных изысканий в исследуемой области отношений.
Практическая значимость работы определяется значительным объемом научно обоснованных и практически опробованных рекомендаций и предложений и ориентирована на совершенствование правоохранительной практики негосударственных субъектов.
Практическая значимость выражается также в предложениях по совершенствованию нормативно-правовой основы негосударственной правоохранительной деятельности.
Материалы, основные положения и результаты исследования могут быть востребованы в преподавании учебных дисциплин "Административное право России", "Административная деятельность органов внутренних дел", "Правоохранительные органы и правоохранительная деятельность", "Основы управления в органах внутренних дел", а также для разработки учебников, учебных пособий и методических рекомендаций.
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись в течение ряда лет в различных формах:
- в ходе чтения и обсуждения докладов на международных, всероссийских и региональных конференциях и семинарах: международной научно-практической конференции «Коррупция: Политические, экономические, орга-
низационные и правовые проблемы» (Москва, 9-10 сентября 1999 г.); международном научно-практическом семинаре «Проблемы квалификации и расследования преступлений в сфере экономики» (Тамбов, 20-21 апреля 2000 г.); международной научно-практической конференции, посвященной 200-летию МВД России «Общество и право в новом тысячелетии» (Тула, 4-5 октября 2000 г.); региональной научно-практической конференции «Правоохранительная система России и правовой механизм обеспечения законности, правопорядка и защиты прав и свобод граждан» (Тамбов, 15-16 февраля 2001 г.); международном научно-практическом семинаре «Актуальные вопросы юридической практики и информационно-технического обеспечения современного гуманитарного развития России» (Тамбов, март 2001 г.); международной научно-практической конференции «Организованная преступность, криминальный рынок и терроризм» (Ростов-на-Дону, 23-25 мая 2001 г.); международной научно-практической конференции «Закономерности преступности и проблемы системно-правового регулирования борьбы с ней» (Суздаль, 26-27 августа 2001 г.); региональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы уголовного законодательства и правоприменительной практики» (Тамбов, 27 февраля 2002 г.); межрегиональной научно-практической конференции «Государство, право, общество: Современное состояние и проблемы развития» (Липецк, 26-27 ноября 2002 г.); региональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного законодательства и правоприменительной практики» (Тамбов, 20-21 марта 2003 г.); межвузовской научно-практической конференции «Проблемы региональной безопасности» (Смоленск, март 2003 г.); межрегиональном научно-методическом семинаре «Актуальные проблемы преподавания дисциплин административно-правового и финансово-правового циклов в МосУ МВД России» (Тамбов, 21 ноября 2003 г.); всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Москва, 24 июня 2004 г); всероссийской научно-практической конференции «Современные актуальные вопросы государства,
21 права и юридического образования» (Тамбов, 1 ноября 2004 г.); всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Москва, 22 апреля 2005 г.); всероссийской научно-практической конференции «Проблемы государства и права: История и современность» (Н. Новгород, 28-29 апреля 2005 г.); всероссийской научно-практической конференции «Современные проблемы борьбы с преступностью» (Воронеж, 19-20 мая 2005 г.); международной научно-практической конференции «Изменение преступности и актуальные вопросы законодательства по борьбе с ней» (Тамбов, 23-24 июня 2005 г.); международном симпозиуме «Верховенство закона в сфере публично-правовых отношений» (Ташкент, 10-11 сентября 2005 г.);
в научно-педагогической деятельности автора диссертации, апробировавшего методологическую базу исследования;
в ходе педагогической деятельности при чтении лекционных курсов по дисциплинам «Административное право России», «Административная деятельность органов внутренних дел», «Правоохранительные органы и правоохранительная деятельность»;
путем внедрения результатов диссертационного исследования в нор-мотворческую деятельность Тамбовской областной Думы, связанную с регулированием деятельности негосударственных субъектов правоохраны;
в процессе обсуждения на заседании кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России.
Результаты исследования отражены в монографиях автора, учебных пособиях, научных и методических работах.
Структура и объём диссертационной работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трёх глав, каждая из которых состоит из трёх параграфов, заключения и списка литературы. Объём диссертации составляет 472 страницы.
Теоретические предпосылки негосударственной правоохранительной деятельности в Российской Федерации
Эффективность государственного механизма определяется его способностью обеспечивать защиту прав и свобод граждан, безопасное существование общества. Это направление деятельности государства и его органов является одной из основных задач реформирования современного российского общества и правовой системы. Интерес к данной проблеме сегодня вполне закономерен и объясним процессами реформирования России, служащих цели стимулирования развития институтов гражданского общества, а также существованием по-прежнему сложной и острой проблемы - противодействие преступности и административной деликтности. На рубеже XXI века преступность в России достигла трёхмиллионной величины, а латентная преступность по разным оценкам составила от 15 до 20 млн. преступлений1. Количество только выявленных ежегодно административных правонарушений измеряется десятками миллионов.
Не секрет, что современное Российское государство не отвечает идеальным представлениям о правовом государстве, обеспечивающим и гарантирующим соблюдение прав и свобод личности надлежащим образом. Тем не менее, демократическое общество должно иметь здоровые взаимоотношения граждан с различными институтами всех ветвей власти, а также контролировать соблюдение прав и свобод граждан. По этому поводу профессор И.Ш. Килясханов справедливо указывает на необходимость корректировки предмета административно-правового регулирования (административного законодательства) с целью позитивных изменений в области обеспечения прав и свобод граждан1.
Положение дел в этой области осложняется и определенным катастро-физмом правового сознания, крайними и наиболее отчётливыми формами проявления которого являются правовой нигилизм и устойчивое недоверие граждан по отношению к правоохранительным структурам2. Вместе с тем, следуя патриотическим измышлениям, следует согласиться с мнением тех авторов, которые отмечают в современном российском праве, при всех его недостатках, наличие прочных духовно-нравственных корней и гуманистической природы.
Происходящие изменения в социальном, политическом, экономическом положении страны не позволяют достаточно глубоко реформировать институты демократии, в то время, как обеспечение и защита прав и свобод граждан является сегодня объектом особого внимания в деятельности государства и его органов, что находит своё закрепление в Конституции РФ3.
Но, несмотря на конституционные положения, в юридической литературе встречается небезосновательное мнение о том, что Конституция РФ, к сожалению, не отражает в полной мере такие фундаментальные ценности, как социальная солидарность, общественный интерес, общее благо, гражданский долг и др4.
Закрепление в Конституции РФ положений, указывающих на первейшую обязанность всех субъектов права соблюдать правовые нормы, а государства - обеспечивать их соблюдение, не является гарантией законности, «...должна быть учреждена ещё надежная система охраны права с тем, чтобы данный лозунг имел реальное содержание, чтобы право исполнялось, а нарушения его исправлялись» . Данная задача должна решаться конкретными государственными мерами через их реализацию на практике органами, получившими название правоохранительными и классифицирующихся по признакам правоохранительной деятельности.
Несмотря на предпринимаемые в настоящее время шаги по укреплению законности и правопорядка, упорядочению структуры федеральных органов исполнительной власти, общественное мнение граждан о деятельности государственных правоохранительных органов оставляет желать лучшего2. Поэтому одним из направлений совершенствования их деятельности является, на наш взгляд, борьба с правонарушениями в обществе посредством самого общества и его представителей. Как верно указывала О.А. Евланова, исследуя криминологический аспект деятельности отдельных представителей негосударственной правоохранительной деятельности, «система борьбы с преступностью не может не представлять собой единство государственной и негосударственной подсистем»3.
Данная тенденция прослеживается и во вновь принимаемой нормативной базе, а в Федеральной целевой программе по борьбе с преступностью прямо указано, что «решение данной задачи невозможно без серьёзной государственной поддержки, широкого привлечения негосударственных структур, общественных объединений и граждан»4.
Однако деятельность правоохранительных органов нельзя рассматривать лишь с позиции борьбы с преступностью, что наиболее часто прослеживается в юридической литературе в качестве главного и определяющего направления их деятельности. Следуя конституционным положениям о первоочередной обязанности государства по защите прав и свобод граждан, следует согласиться с мнением, что сегодняшние «правозащитные функции реально и даже теоретически оказываются пока делом других организаций (не государственных, кстати говоря)»1.
Помимо преступлений в современной России появилась не менее серьёзная проблема - «галопирующий рост количества совершаемых в стране административных правонарушений»2. Сложившаяся неблагополучная ситуация вызывает серьёзные опасения, на что всё более заметнее указывается со стороны авторитетных учёных - административистов3.
В этой ситуации следует признать, что осуществление функций право-охраны со стороны негосударственных субъектов не является порочным для Российского общества. Более того, в условиях построения демократического правового государства, это явление выступает насущной необходимостью и потребностью. Важно при этом соблюсти баланс между государственным и негосударственным секторами правоохраны по тем или иным направлениям правоохранительной деятельности.
Содержание и системно-структурная организация правоохранительной деятельности в Российской Федерации
В науке административного права проблемам правоохранительной деятельности уделялось и уделяется недостаточное внимание. Ещё в меньшей мере разработаны проблемы негосударственной правоохранительной деятельности. Одной из причин этого явления выступает тот факт, что понятия «правоохранительный орган», «правоохранительная деятельность» являются сравнительно молодыми. Лишь в 70 - 80 - х гг. прошлого века появились работы, в той или иной степени затрагивающие деятельность правоохранительных органов, которые не содержали комплексного, монографического подхода к исследуемой проблеме, рассматривали лишь отдельные её аспекты1. И только в самом конце XX - начале XXI вв. появились серьёзные исследования, посвященные вопросам такой деятельности2.
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что указанные понятия используются в качестве общеизвестных, обыденных и не требующих, на первый взгляд, пристального к себе внимания, раскрытия своей сути3. Правоохранительная сфера отличается многообразием субъектов, её представляющих, и сложным характером осуществляемых ими функций, что не только в теории, но и на практике порождает немалое число споров о содержании правоохранительной деятельности и круге субъектов, к ней относящихся. Широкий, многоаспектный характер правоохранительной деятельности обусловлен её многоотраслевым регулированием, но наиболее широкий характер правоохранительная деятельность приобретает в сфере государственного управления.
С государственно-правовых позиций правоохранительная деятельность рассматривается как специфический способ осуществления законодательной, исполнительной и судебной государственной власти1. Ю.М. Козлов отождествляет правоохранительную деятельность с юрисдикционной2.
Таким образом, по мнению одних авторов, правоохранительная деятельность как правовая форма присуща государственным органам и определяется как государственная деятельность, осуществляемая с целью охраны права специально уполномоченными органами путём применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка3.
Другие авторы допускают общественный характер правоохранительной деятельности. Так, В.А. Галков, С.Ф. Шумилин, определяют правоохранительную деятельность как деятельность государственных органов, должностных лиц и общественных формирований, осуществляемую с целью обеспечения законности,, охраны правопорядка, защиты прав и законных интересов граждан1.
На фоне разобщенности мнений относительно данной правовой категории мы склонны полагать, что она имеет более широкую сферу действия, направленную, в том числе и на защиту трудовых, имущественных, социальных и иных прав граждан. А определять принадлежность физических и юридических лиц к числу правоохранительных необходимо исходя из «общих правил, позволяющих идентифицировать субъектов любой деятельности», но не только исходя из ключевого правила «длящегося (систематического) участия в соответствующей деятельности» 2, а исходя из функционального критерия такой деятельности.
На основе уже имеющихся в научной литературе определений данного понятия, можно сформулировать более чёткое его понимание с учётом исследования его содержания и системно-структурной организации входящих или затрагивающих его элементов.
Традиционно при рассмотрении понятия «правоохранительная деятельность» в юридической литературе используются смежные понятия: «правоохранительная функция», «правоохранительный орган», «правовая система» и др. Основное определяющее значение для понятия «правоохранительная деятельность» имеет понятие «правоохранительная функция», реализация которой со стороны того или иного органа и позволит нам отнести его к числу правоохранительных. Кроме того, прослеживается и взаимосвязь правоохранительной функции с функциями права и государства, от того, насколько будут «прикрыты» правоохранительные функции государства его правоохранительными органами (иными субъектами правоохраны), зависит в конечном итоге эффективность правоохранительной деятельности.
Современный период развития теории права и государства характеризуется более широким назначением государства и права, пониманием их функций, которые зависят не только от классовой сущности государства, но и от исторических, социальных условий его существования. Анализируя различные точки зрения по рассматриваемому вопросу, можно сделать вывод, что в теории права и государства нет единого мнения относительно понимания функций государства, функций права. Поэтому привлекательной для нас является точка зрения тех учёных, которые не уравнивают функции с классовым подходом понимания, а рассматривают их исходя из правовых и социальных ориентиров.
Такой подход является более обоснованным и соответствует современным тенденциям наделения государственных органов (в том числе и правоохранительных) социальными функциями, т.к. обеспечение прав человека, решение многочисленных социальных задач сегодня относится к всё более основным направлениям деятельности государства1. Кроме того, сами функции государства не могут появиться сами по себе, их появление основано на реализации исходных социальных прав и свобод, среди которых важное место занимают права граждан и их объединений по обеспечению правопорядка .
Понятие, виды и общая характеристика негосударственных субъектов правоохранительной деятельности
Основным субъектом правоохранительной деятельности является государство с его многочисленными правоохранительными органами. Осуществляя свои правоохранительные функции через органы законодательной, исполнительной и судебной власти, государство предусматривает для этого соответствующие формы и методы их осуществления. Для непосредственной реализации указанных функций государство создаёт не только свои органы, но и устанавливает границы возможного их осуществления отдельными негосударственными формированиями и гражданами.
Процесс наделения негосударственных субъектов функциями правоох-раны является объективной закономерностью. Этот процесс, по мнению председателя Конституционного Суда М.В. Баглая, находится в зависимости от индивидуального в нём участия граждан и их объединений, которые формируют признаки гражданского общества, которое «независимо от государства... и строится на признании свободы и инициативы человека»1.
Ввиду того, что правоохранительная деятельность включает в себя государственную и негосударственную составляющие, нами в предшествующей главе настоящего исследования введено в оборот понятие «субъект правоохранительной деятельности», охватывающее государственные и негосударственные, коллективные и индивидуальные субъекты правоохраны.
В юридической литературе, как и в нормативных документах, отсутствует понятие субъекта правоохранительной деятельности. Под ним следует понимать граждан и их коллективные формирования и организации, создаваемые и действующие в предусмотренном законом порядке, контролируемые государством и призванные защищать и охранять в пределах установленной компетенции жизнь, здоровье, права и свободы граждан, интересы юридических лиц, а в целом общества и государства, от каких-либо противоправных посягательств.
Рассматривая виды негосударственных субъектов правоохранительной деятельности, следует обратить внимание на их отличие друг от друга, исходя из содержательной стороны социальной направленности их деятельности, их структуры, форм и методов осуществления, целей и задач функционирования, что делает необходимым и рассмотрение вопросов их классификации.
В юридической литературе, как мы смогли убедиться в первой главе работы, существуют различные точки зрения в отношении круга негосударственных субъектов правоохранительной деятельности. Так, в конце 90-х гг. прошлого столетия Ф.С. Разаренов, А.С. Прудников к числу негосударственных правоохранительных организаций относили частные детективные и охранные предприятия; административные комиссии; комиссии по делам несовершеннолетних; комиссии по борьбе с пьянством; добровольные народные дружины; товарищеские суды; общественные сельские, уличные, квартальные комитеты в населённых пунктах; общие собрания (сходы) граждан; внештатных сотрудников милиции; общественных воспитателей .
Помимо данных субъектов правоохраны, некоторые авторы относили к числу субъектов, участвующих в охране общественного порядка, «профсоюзы, комсомол, а также различные комитеты, советы, образуемые при учреждениях, предприятиях и организациях», а помимо них и граждан2.
Указанный перечень субъектов правоохраны для того периода времени являлся исчерпывающим. Он не претерпел существенных изменений и до настоящего времени, но некоторые субъекты данного перечня включены в него ошибочно. Так, общие собрания (сходы) граждан не обладают ярко выраженным правоохранительным характером выполняемых функций. Их деятельность направлена, прежде всего, на решение социально-бытовых и хозяйственных вопросов жизни граждан, а их правоохранительные функции отличаются из всей их совокупности своей единичностью. Их принадлежность к числу субъектов правоохраны является условной, и согласно принятых нами критериев отнесения субъектов к числу правоохранительных они входят в группу субъектов, выполняющих правоохранительные функции в случае потребности, а поэтому не относятся именно к субъектам правоохраны. На этом же основании, к числу правоохранительных трудно отнести деятельность различных общественных фондов, партий, союзов, советов, в том числе и бывшего ВЛКСМ.
Более приемлемой точкой зрения на перечень субъектов правоохраны является мнение Л.Ф. Кваши. Данный автор к негосударственным субъектам правоохраны относит органы охраны общественного порядка, относящиеся к структурам местного самоуправления; частные детективные и охранные предприятия; службы безопасности хозяйствующих субъектов; самодеятельные организации граждан, созданные с целью обеспечения охраны общественного порядка (народные дружины, казачьи общества, общественные пункты охраны порядка и др.); внештатных сотрудников правоохранительных органов; присяжных и арбитражных заседателей; частных адвокатов, нотариусов и других лиц, содействующих осуществлению отдельных видов правоохранительной деятельности и отправлению правосудия.1
Формы и методы осуществления правоохранительной деятельности негосударственными субъектами правоохраны
Государство заинтересовано в упорядочении и совершенствовании правоохранительной деятельности посредством установления чётких правил, определяющих порядок применения мер юридического воздействия и обеспеченных гарантиями правильного и обоснованного их выполнения. Этой же цели служит определение форм и методов осуществления негосударственной правоохранительной деятельности, являющихся одной из составляющей компетенции административно-правового статуса субъектов её осуществляющих, направленной на реализацию ими своих полномочий.
В науке административного права вопросами форм и методов государственного управления и правоохранительной деятельности занимались многие видные учёные. В частности, этим вопросам уделяется особое внимание в работах А.П. Алёхина, И.Н. Ананова, Д.Н. Бахраха, П.Т. Василенкова, И.И. Веремеенко, В.А. Власова, М.И. Еропкина, А.А. Кармолицкого, Д.А. Кери-мова, И.Ш. Килясханова, А.П. Клюшниченко, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Р.С. Мулукаева, В.А. Озолина, Г.И. Петрова, М.И. Пискотина, Л.Л. Попова, Ф.С. Разаренова, В.Д. Резвых, Л.М. Розина, И.С. Самощенко, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, В.А. Юсупова, Н.П. Яблокова; О.М. Якубы, Ц.А. Ямпольской и др. Работы данных авторов способствовали исследованию форм и методов деятельности негосударственных правоохранительных формирований.
Деятельность негосударственных субъектов правоохраны связана с реализацией публичных функций, поэтому исходными положениями при анализе форм и методов деятельности данных субъектов является их общее понимание, данное в юридической литературе. Исследуя эти формы деятельности органов государственного управления, изначально следует уяснить сущность понятий форм и методов деятельности с целью последующего возможного их использования негосударственными субъектами правоохранительной деятельности.
Под формами деятельности органов государственного управления в юридической литературе понимаются преимущественно действия, имеющие внешнее выражение как «часть деятельности государства по осуществлению его функций»1, система внутренне взаимосвязанных способов осуществления функций управления, определенное внешнее выражение конкретных управленческих действий, как части управленческой деятельности2.
Данное понимание форм связано с наличием в деятельности субъектов двух составляющих: возможности действовать в пределах закрепленной за ними компетенции и совершение реальных активных действий. Эти составляющие, по мнению Ю.М. Козлова, придают тот или иной вариант внешнего выражения действий, в результате чего «...они становятся реальным, т.е. работающим средством решения управленческих задач и функций»3.
Рассматривая формы реализации компетенции субъектами административного права, В.М. Манохин выделяет следующие положения, характеризующие их: форма - это часть деятельности субъекта; форма - это объективно выраженная часть деятельности; форма - это часть, отличная от других форм деятельности4. Данное мнение имеет веское основание, так как трудно оспорить утверждение о том, что форма не является частью деятельности по осуществлению тех или иных функций. Деятельность субъектов правоотношений состоит из отдельных составляющих её элементов (частей), видоизменяющих свою форму на том или ином этапе такой деятельности. «Они различаются по своему конкретному назначению и влекут за собой различия в организации соответствующих государственных органов»1. В разных случаях такой форме присущи определенные направленности действий, которые в своей совокупности и определяют деятельность.
А.П. Коренев среди форм административной деятельности органов внутренних дел выделяет: организационные мероприятия; материально-технические операции; нормотворческую деятельность; правоприменительную (регулятивную и правоохранительную) деятельность2. Подобный взгляд на формы административной деятельности разделяет Ю.М. Козлов относящий к ним издание нормативных актов; издание индивидуальных (административных) актов; заключение договоров; осуществление организационных (организационно-технических) действий; выполнение материально-технических операций3.
Беря за основу общепринятое понимание формы как внешнее организационно-правовое выражение совокупности действий, можно сформулировать понятие формы негосударственной правоохранительной деятельности. Под ней понимается внешнее выражение деятельности негосударственных субъектов правоохраны для достижения целей и задач негосударственной правоохранительной деятельности посредством реализации нормативно-предоставленных им полномочий во взаимоотношениях с государственными органами, организациями и гражданами.
Деятельности субъектов правоохраны, в зависимости от её направлений, присущи как её общие формы, так и формы, носящие специфический характер. Изложенное характерно и для негосударственных субъектов правоохранительной деятельности, которым зачастую присущи свои, отличные от государственных органов формы деятельности. Данное отличие обусловлено, прежде всего, особенностью их административно-правового статуса.
Применительно к деятельности рассматриваемых нами субъектов, форма подразумевает под собой определенный способ выражения полномочий негосударственных субъектов правоохраны, которые позволяют судить о публично-правовом содержании деятельности данных субъектов и границах наделения их государством властными полномочиями1. Вместе с тем, как нами уже отмечалось в первой главе настоящего исследования, содержание деятельности данных субъектов заключается в реализации ими функций и компетенции через соответствующие методы достижения целей и решения задач.
В юридической литературе высказывается мнение, что расширение используемых в административно-правовой практике методов приводит к неоправданному отождествлению отдельных из них с формами организующего воздействия2. Рассуждая по этому поводу, польский учёный Е. Ста-росьцяк, тем не менее, справедливо указал, что широта и многосторонность административной деятельности делает невозможным установление единой процедуры её применения, что в большинстве случаев не является необходимым3.
