Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Понятие возбуждения дела об административном правонарушении и его место в производстве по делам об административных правонарушениях 12
1. Сущность возбуждения дела об административном правонарушении 12
2. Поводы и основания к возбуждению дела об административном правонарушении 46
3. Субъекты возбуждения дела об административном правонарушении 70
ГЛАВА II. Процессуальные акты стадии возбуждения дела об административном правонарушении 100
1. Процессуальные акты возбуждения дела об административном правонарушении 100
2. Определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении 136
3. Постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении до передачи его на рассмотрение 156
Заключение 168
Список использованной литературы 179
Приложение 197
- Сущность возбуждения дела об административном правонарушении
- Поводы и основания к возбуждению дела об административном правонарушении
- Процессуальные акты возбуждения дела об административном правонарушении
- Определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вступивший в действие с 1 июля 2002 г. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) является единственным кодифицированным актом, устанавливающим структуру и содержание производства по делам об административных правонарушениях.
Важную особенность КоАП РФ составляет четкое определение задач, субъектов, сроков, а также стадий производства по делам об административных правонарушениях, каждой из которых посвящена отдельная его глава.
С введением четкой постадийной структуры производство по делам об административных правонарушениях заметно приблизилось к уголовному процессу: оно возбуждается при наличии повода и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении выносится мотивированное определение и т.д.
Сущность возбуждения дела об административном правонарушении
Возбуждение дела об административном правонарушении в юридической литературе рассматривается как: 1) правовой (административно-процессуальный) институт; 2) процессуальное решение; 3) правоприменительный акт и юридический факт; 4) стадия производства по делам об административных правонарушениях.
В теории права под правовым институтом понимают систему взаимосвязанных норм, регулирующих относительно самостоятельную совокупность общественных отношений1. Он представляет собой обособленный блок отрасли права, которому свойственны следующие признаки: - однородность фактического содержания (правовой институт предназначен для регулирования самостоятельной, относительно обособленной группы отношений либо отдельных поступков, действий людей); - юридическое единство правовых норм (нормы, входящие в правовой институт, образуют единый комплекс, выражаются в общих положениях, правовых принципах, специфических правовых понятиях, что создает особый, присущий для данного вида отношений правовой режим регулирования); - нормативная обособленность (нормы, образующие правовой институт, обособлены в главах, разделах, частях, иных структурных частях закона либо иного правового акта)1.
Анализ административно-процессуальных норм КоАП РФ, регулирующих деятельность уполномоченных органов и должностных лиц по возбуждению дела об административном правонарушении, позволяет сделать вывод о том, что вышеназванные признаки правового института присущи данным нормам.
Во-первых, совокупность указанных норм предназначена для регулирования самостоятельной, относительно обособленной группы отношений, возникающих на первоначальной стадии производства по делам об административных правонарушениях в процессе реагирования соответствующих органов государственной власти на административное правонарушение. Правовую сущность отношений по возбуждению дела об административном правонарушении составляет деятельность должностных лиц компетентного органа государства, направленная на выявление и регистрацию информации о совершенном или готовящемся административном правонарушении, а также обоснованное и быстрое реагирование на обнаруженные признаки правонарушения административно-процессуальными средствами с целью обнаружения оснований для принятия решения о возбуждении дела или отказе в этом.
Во-вторых, нормы, входящие в правовой институт возбуждения дела об административном правонарушении, образуют единый комплекс, закрепляют общие положения, специфические правовые понятия (например, поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, момент его возбуждения), что создает особый, присущий данному виду отношений правовой режим деятельности должностных лиц по возбуждению дела об административном правонарушении.
В-третьих, административно-процессуальные нормы, образующие правовой институт «возбуждение дела об административном правонарушении», обособлены в отдельную главу КоАП РФ. Как уже подчеркивалось, это является законодательной новеллой.
Именно с реализацией норм рассматриваемого правового института законодатель связывает начало административно-юрисдикционного производства.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что возбуждение дела об административном правонарушении в качестве правового института представляет собой совокупность административно-процессуальных норм, содержащихся в главе 28 КоАП РФ и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе возбуждения уполномоченными органами и должностными лицами дел об административных правонарушениях.
В соответствии с ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено уполномоченным должностным лицом только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных ч. 1 названной статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Таким образом, при изучении полученного источника информации о совершенном административном правонарушении должностному лицу необходимо установить, достаточно ли данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. По результатам проведенной проверки принимается решение о возбуждении дела об административном правонарушении либо об отказе в его возбуждении.
Поводы и основания к возбуждению дела об административном правонарушении
Деятельность по возбуждению дела об административном правонарушении представляет собой реализацию административно-процессуальных норм, которые устанавливают определенный правовой режим реагирования соответствующих органов государственной власти и должностных лиц на административное правонарушение. Данная процедура имеет решающее значение в определении события административного правонарушения, фиксации обстоятельств, относящихся к этому событию, с целью последующего объективного и быстрого рассмотрения дела об административном правонарушении.
Несмотря на то что административно-правовая наука не обходила вниманием вопрос о поводах и основаниях возбуждения производства по делу об административном правонарушении, только КоАП РФ, наконец, дал им законодательную «прописку».
Согласно ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено уполномоченным должностным лицом при наличии одного из поводов, предусмотренных ч. 1 указанной статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.
Ряд специалистов подразделяют необходимые для возбуждения дела об административном правонарушении основания на процессуальное и материальное1. Согласиться с подобным подходом, на наш взгляд, нельзя, так как признание заявлений, сообщений граждан и организаций, средств массовой информации и других указанных в ст. 28.1 КоАП РФ поводов основаниями к возбуждению дел об административных правонарушениях приведет к тому, что для возбуждения дела об административном правонарушении будет достаточно только наличия информации
0 противоправном поведении. С нашей точки зрения, необходимо еще и установление данных, подтверждающих совершение правонарушения.
КоАП РФ впервые ввел понятие повода к возбуждению дела об административном правонарушении (ч. 1 ст. 28.1), не раскрывая, однако, его содержания. В юридической литературе на этот счет высказаны различные точки зрения. Некоторые ученые считают поводом к возбуждению дела информацию о правонарушении, полученную из разных источников2. Большинство же авторов под поводом понимают именно сам источник информации . Очевидно, можно согласиться с последней позицией, так как не всякая информация влечет за собой возникновение административно-процессуальной деятельности, а только та, которая получена из предусмотренного законом источника. Например, сообщения физических и юридических лиц, средств массовой информации не могут быть основаниями к возбуждению дел о правонарушениях, предусмотренных шестью статьями, указанными в п. 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ. По смыслу ст. 28.1 КоАП РФ повод - это предусмотренный законом источник, из которого уполномоченные органы государства или должностные лица получают информацию о совершенном административном правонарушении. В таком качестве после возбуждения дела об административном правонарушении поводы могут быть доказательствами.
Повод есть то, с чего начинается производство по делу об административном правонарушении, его побудительное начало к деятельности. Повод представляет собой такое явление объективной действительности, которому закон придает значение юридического факта. При наличии повода у уполномоченного должностного лица возникает юридическая обязанность решить вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении.
КоАП РФ (ч. 1 ст. 28.1) впервые установил исчерпывающий перечень поводов к возбуждению дела об административном правонарушении, к которым относятся: 1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; 2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; 3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 5.27, ст.ст. 14.12,14.13,14.21, 14.22 КоАП РФ).
Процессуальные акты возбуждения дела об административном правонарушении
Любое процессуальное производство связано с оформлением официальных документов, которые представляют собой элемент процессуального производства и отражают его формально-юридическое значение.
Под процессуальным актом возбуждения дела об административном правонарушении, с нашей точки зрения, следует понимать имеющий юридическое значение документ, оформляющий решение государственных органов и должностных лиц начать производство по делу об административном правонарушении.
Часть 4 ст. 28.1 КоАП РФ содержит перечень официальных письменных документов, констатирующих факт возбуждения дела об административном правонарушении. С момента составления одного из указанных в данной статье процессуальных документов начинается производство по делу об административном правонарушении.
Протокол об административном правонарушении. В КоАП РСФСР не были определены режим и юридические последствия принятия решения о возбуждении дела об административном правонарушении, не предложена конкретная процессуальная форма возбуждения производства по делу об административном правонарушении, хотя она имела место применительно к случаям, когда решение об этом принималось прокурором .
Однако, обратившись к некоторым статьям КоАП РСФСР, можно прийти к выводу, что под актом возбуждения дела об административном правонарушении подразумевался протокол об административном правонарушении. Так, в соответствии со ст. 258 КоАП РСФСР должностное лицо, рассматривающее дело, обязано было огласить протокол об административном правонарушении. Таким образом, наличие данного протокола признавалось, хотя и косвенно, обязательным условием решения вопроса об ответственности за совершение административного правонарушения. Кроме того, в ст. 257 КоАП РСФСР было установлено, что «дела об административных правонарушениях рассматриваются в пятнадцатидневный срок со дня получения органом (должностным лицом), правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела». Иными словами, без составления протокола об административном правонарушении ни о каком производстве по делу ранее не могло быть и речи.
И в настоящее время протокол об административном правонарушении представляет собой важнейший процессуальный документ, подтверждающий факт совершения административного правонарушения, и среди ученых-административистов нет единства в определении его правового значения. Так, М.Я. Масленников протокол по делу об административном правонарушении называет актом возбуждения процесса по делу1, O.K. Застрожная - основным процессуальным документом на стадии возбуждения дела2, другие авторы - процессуальным документом, фиксирующим окончание расследования по административному делу3.
Разнообразие точек зрения в науке административного права обусловлено тем, что в соответствии с КоАП РФ протокол об административном правонарушении может выступать не только как процессуальный документ, фиксирующий факт возбуждения дела, но и как процессуальный документ, подводящий итоги административному расследованию. Ведь ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ определяет место протокола применительно к возбуждению дела, а ч. 6 ст. 28.7 КоАП РФ - применительно к окончанию административного расследования. Соответственно, в одном случае составление протокола означает момент возбуждения дела, а в другом - результаты административного расследования. В последнем случае протокол об административном правонарушении составляется за пределами стадии возбуждения дела - в рамках стадии административного расследования.
По нашему мнению, стадия возбуждения дела об административном правонарушении преимущественно заканчивается именно составлением протокола об административном правонарушении. Иногда указанная стадия завершается составлением иных документов (например, постановлением прокурора о возбуждении дела, вынесением определения о возбуждении дела и проведении административного расследования и т.д.), однако, как показывает правоприменительная практика, процент таких случаев мал.
Так, при изучении архивных дел об административных правонарушениях, рассмотренных судьями районных судов г. Омска и Омской области в 2002-2004 гг., диссертантом установлено, что стадия возбуждения дела завершалась составлением протокола об административном правонарушении - в 82% случаев, определением о возбуждении дела и проведении административного расследования - в 16%, постановлением прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении -лишь в 2% случаев.
Протокол об административном правонарушении представляет собой акт возбуждения производства по делу, поскольку его составление является формой реагирования на совершенное административное правонарушение. Уместно отметить, что, по мнению представителей уголовно-процессуальной науки, «в стадии возбуждения уголовного дела решаются задачи реагирования на поступившие первичные сведения о совершенных общественно опасных деяниях, проверки наличия в них признаков преступления, принятия мер к закреплению следов преступления либо его предотвращению или пресечению». Составление протокола как раз и означает решение всего комплекса задач, аналогичных тем, которые решаются при возбуждении уголовного дела.
Определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении
К процессуальным актам, выносимым на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, помимо актов возбуждения дела, относится также определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.
В соответствии с ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении должностным лицом, рассмотревшим материалы, сообщения, заявления, указанные в пп. 2 и 3 ч. 1 данной статьи, выносится мотивированное определение.
Необходимо отметить, что КоАП РСФСР не упоминал об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Соответственно, институт отказа в возбуждении дела об административном правонарушении в науке административного права не исследовался.
Указанный процессуальный институт является новым для админи-стративно-деликтного процессуального права, и механизм его реализации в настоящее время пока еще не отработан1. В частности, в органах внутренних дел (милиции) на сегодня отсутствует должный учет материалов, по которым принято решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.
Порядок регистрации в органах внутренних дел (милиции) сообщений и заявлений об административных правонарушениях регулируется Инструкцией о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации сообщений о преступлениях и иной информации о правонарушениях (далее - Инструкция) . В соответствии с п. 11 данной Инструкции вся поступающая в органы внутренних дел (милиции) информация об административных правонарушениях регистрируется в журнале учета иной информации о правонарушениях (далее - ЖУИ), где также указывается результат рассмотрения сообщения, однако в качестве такового не предусматривается отказ в возбуждении дела об административном правонарушении. В соответствии п. 27 Инструкции по результатам проверки информации об административном правонарушении, начальник органа внутренних дел принимает решения о: - перерегистрации в книге учета сообщений о преступлениях (далее - КУС) (при обнаружении признаков преступления); - приобщении материалов проверки при отсутствии признаков правонарушения в специальное номенклатурное дело.
Сотрудники милиции в графе ЖУИ «Результаты проверки информации» указывают номер протокола об административном правонарушении либо иного процессуального документа, которым было возбуждено дело об административном правонарушении (например, протокола административного задержания и т.п.), а в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении в графе «Результаты проверки информации» делают отметку: «Перенесено в КУС». Согласно действующему порядку (п. 13 Инструкции) при поступлении письменного заявления о преступлении, информация о котором ранее была зарегистрирована в ЖУИ, заявление регистрируется в КУС, о чем в ЖУИ делается соответствующая отметка. По аналогии с ним сообщение об административном правонарушении перерегистрируется в КУС в качестве сообщения о преступлении и в графе КУС «Результаты рассмотрения сообщения» указывается «Отказать в возбуждении уголовного дела». Материалы об отказе в возбуждении уголовного дела регистрируются в журнале учета материалов, по которым вынесены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Данный журнал ведется в органах внутренних дел сотрудником по учетно-регистрационной работе или лицом, исполняющим его обязанности. Материалу присваивается очередной двойной порядковый номер (через дробь): номер по КУС/номер по журналу учета отказных материалов (п. 26 Инструкции).
При этом отказ в возбуждении дела об административном правонарушении оформляется в качестве отказа в возбуждении уголовного дела, и в рапорте сотрудник милиции указывает на отсутствие признаков преступления, а не административного правонарушения, поскольку форма ЖУИ, используемая в соответствии с указанной Инструкцией, не предусматривает в качестве результата проверки информации отказ в возбуждении дела об административном правонарушении.
