Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Становление и развитие полицейского надзора за отдельными категориями лиц в государствах западной европы и России
1. Персонифицированный полицейский надзор в государствах Западной Европы и России в XIX - начале XX вв 15
2. Пробационный надзор, применяемый в качестве альтернативы лишению свободы в Западной Европе и США, как разновидность полицейского надзора 29
3. Полицейский надзор за осужденными, отбывающими уголовное наказание на свободе, в СССР 39
4. Полицейский надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в социалистических государствах Европы . 58
5. Административный надзор милиции за отдельными категориями лиц в СССР 74
ГЛАВА II. Персонифицированный полицейский надзор в зарубежных государствах на современном этапе
1. Персонифицированный полицейский надзор по законодательству стран дальнего зарубежья и государств-членов СНГ 88
2. Пробационный полицейский надзор в структуре субтюремных коррекционньк программ по современному законодательству зарубежных государств 109
ГЛАВА III. Персонифицированный полицейский надзор по законодательству российской федерации
1. Понятие, особенности и виды персонифицированного полицейского надзора 1311
2. Общая характеристика современной российской модели института полицейского надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и перспективы его развития 152
3. Гарантии реализации прав граждан в ходе установления и осуществления полицейского надзора за поведением лиц отдельных категорий 1644
Заключение 1766
Список использованных источников 181
Приложение
- Пробационный надзор, применяемый в качестве альтернативы лишению свободы в Западной Европе и США, как разновидность полицейского надзора
- Полицейский надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в социалистических государствах Европы
- Пробационный полицейский надзор в структуре субтюремных коррекционньк программ по современному законодательству зарубежных государств
- Общая характеристика современной российской модели института полицейского надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и перспективы его развития
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Ученые-юристы - специалисты в области государственного управления, несмотря на существенные различия в подходах к пониманию сущности современного российского административного и формирующегося полицейского права, основных направлений реформирования первого из них, едины во мнении о необходимости формирования и развития новых концепций административного права. Одной из таких новых концепций должна стать концепция персонифицированного полицейского надзора за поведением отдельных категорий лиц, соответствующая юридическим стандартам правового государства.
Проблема возрождения института административного надзора милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в нашей стране остается предметом острых дискуссий на протяжении уже целого ряда лет. С внесением в 2005 г. в Государственную Думу проекта федерального закона «Об административном контроле за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» споры вокруг этой темы получили дополнительную остроту. Одни считают, что административный надзор – это, по сути, дополнительное наказание, а значит, его установление противоречит ст. 50 Конституции Российской Федерации, в которой говорится, что «никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление». Другие утверждают, что отсутствие такой меры, а точнее, ее упразднение катастрофически сказалось на уровне преступности в нашей стране, особенно в части рецидивных преступлений, и необходимы самые жесткие меры по тотальному ограничению прав и свобод лиц, освободившихся из мест лишения свободы, с целью широкой профилактики преступности.
Полагаем, истина находится между этими полярными мнениями. Предшествующий опыт, зарубежные законодательство и правоприменительная практика, современная статистика говорят о том, что превентивные меры к лицам, склонным к повторному совершению преступлений, необходимы и закреплены они должны быть на законодательном уровне. Тому, как именно это необходимо сделать, посвящено настоящее диссертационное исследование.
Сегодня преступная деятельность ранее судимых лиц является существенным фактором, осложняющим криминальную ситуацию в стране. По данным Федеральной службы исполнения наказаний Минюста России, по состоянию на 1 января 2006 г. 48% отбывающих наказание в виде лишения свободы ранее имели судимость. Более четверти из них судимы дважды, каждый пятый – три раза и более. Бесспорно, что лица, совершившие преступления в составе организованной преступной группы, тяжкие, насильственные преступления, неоднократно судимые, как правило, характеризуются устойчивой склонностью к умышленной преступной деятельности, что предполагает установление за ними административного контроля. Последний призван закрепить положительные результаты применения к этим лицам уголовно-правовых мер предупреждения рецидива преступлений.
Указанные обстоятельства в той или иной степени находят свое отражение в действующем законодательстве. Так, в соответствии со ст. 183 УИК РФ контроль за лицами, освобожденными от отбывания наказания, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами. Данная норма является бланкетной, однако должная законодательная база, к которой она отсылает, направленная на регламентацию контроля за различными категориями освобожденных от наказания лиц, в настоящее время отсутствует.
Закон РФ «О милиции» термин «административный надзор» не употребляет вообще в силу его якобы «нецивилизованности». Соответствующая обязанность милиции сохранилась, но стала формулироваться следующим образом «контролировать в пределах своей компетенции соблюдение лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них в соответствии с законом ограничений; участвовать в предусмотренных законом случаях в контроле за поведением осужденных, которым назначены виды наказания, не связанные с лишением свободы, либо наказание назначено условно» (п. 18 ст.10 Закона РФ «О милиции»). Ввиду отсутствия необходимого нормативно-правового обеспечения данное положение закона остается декларативным.
Несмотря на столь искаженную нормативную основу, административный надзор, доказавший свою эффективность на протяжении почти сорокалетнего периода своего применения в России, устанавливался как администрациями исправительных учреждений, так и органами внутренних дел вплоть до последнего времени. Лишь с изданием приказа МВД России от 12 февраля 2003 г. № 98 «О признании неприменяемыми нормативных правовых актов МООП СССР, МВД СССР, МВД РСФСР», в том числе соответствующей инструкции, данная мера перестала применяться.
На основании изложенного считаем, что существует настоятельная необходимость в проведении научных исследований с целью разработки и теоретического обоснования современной концепции персонифицированного полицейского надзора за поведением отдельных категорий лиц, соответствующей юридическим стандартам правового государства, совершенствования российского законодательства и правоприменительной практики.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу установления и осуществления правоохранительными (полицейскими) органами надзора за поведением отдельных категорий физических лиц, т.е. персонифицированного полицейского надзора.
Предмет исследования – действующее законодательство, нормирующее установление и осуществление правоохранительными (полицейскими) органами надзора за поведением отдельных категорий физических лиц, история его развития, опыт правового регулирования аналогичных общественных отношений за рубежом, имеющиеся российские законопроекты.
Целью исследования является комплексный анализ института полицейского (административного) надзора за отдельными категориями физических лиц на протяжении всей истории его существования как в России, так и за рубежом.
Задачи исследования - сопоставление существующих в настоящее время различных моделей и ключевых концептуальных идей института персонифицированного полицейского (административного) надзора; определение основных направлений реформирования отечественных правовых норм, регулирующих общественные отношения в области надзора за поведением судимых лиц; разработка современной концепции полицейского (административного) надзора за поведением отдельных категорий физических лиц, соответствующей юридическим стандартам правового государства, а также предложений по совершенствованию законопроекта об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
Методы исследования. В основу методологии диссертационного исследования положены общенаучные методы, такие как исторический, системный, функциональный, а также общие логические приемы (анализ, синтез, аналогия и т.д.). В работе применяются и частнонаучные методы, среди которых можно выделить формально-юридический метод, метод сравнительного правоведения, комплексного анализа, системного анализа, логико-юридический.
Выводы работы базируются как на теоретических материалах в области теории, административного, уголовного права, криминологии, так и на эмпирических данных, полученных в ходе исследования практики деятельности органов внутренних дел (милиции), уголовно-исполнительной системы Минюста России по Омской и Новосибирской областям, Алтайскому краю по установлению и осуществлению надзора за поведением отдельных категории физических лиц, судебной практики, что делает изложение, выводы и предложения весомыми и доказательственными.
Всего в указанных регионах с использованием специально разработанного инструментария было опрошено свыше 300 участковых уполномоченных милиции, свыше 100 сотрудников уголовно-исполнительных инспекций, непосредственно осуществляющих персонифицированный надзор; изучено 50 дел об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.24 КоАП РФ, свыше 1000 дел об отмене условного осуждения.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что она представляет собой в современный период времени первой работой монографического характера, в которой систематически и комплексно излагаются вопросы, связанные с персонифицированным полицейским надзором. В ходе исследования диссертантом предложен ряд новых положений, выводов и рекомендаций по совершенствованию законодательства, направленного на защиту общества от социальных опасных лиц, особенно тех, кто после отбытия уголовного наказания вновь может совершить преступления. Наиболее значимые из них следующие.
1. Ряд особенностей позволяют выделить из административного надзора самостоятельный вид - полицейский надзор и отграничить его от общего административного надзора. В частности, одним из объектов полицейского надзора являются люди (точнее, их поведение), что придает ему особые свойства. Персонифицированный надзор может быть только полицейским, общий административный надзор в отношении людей не осуществляется.
2. Правовой основой персонифицированного полицейского надзора в равной степени служат административное и уголовное законодательство, в отличие от общего административного надзора, контролирующего соблюдение (исполнение) лишь административного законодательства и базирующихся на нем технико-юридических норм.
3. Известный с середины XVIII века как средство контроля со стороны полиции за поведением различных категорий физических лиц, значительно видоизменившись в процессе своего развития, в настоящее время институт персонифицированного полицейского надзора является в мировой правоохранительной практике общепризнанной дополнительной (по отношению к уголовному наказанию) мерой по защите общества от социальных опасных лиц, прежде всего тех, кто после отбытия наказания вновь может совершить преступления. В зависимости от правовой традиции данный институт носит преимущественно административно-правовой (например, в государствах-участниках СНГ) либо уголовно-правовой (в государствах-членах Евросоюза и других) характер.
4. Фактически осуществленное восстановление в постсоветских государствах лишь несколько «модернизированной» по сравнению с действовавшей в советское время моделью персонифицированного полицейского (административного, профилактического, превентивного и т.д.) надзора, судя по содержанию соответствующих правовых актов и законопроектов, нельзя признать полностью оправданным. Преобладающие репрессивные методы воздействия на поднадзорных лиц должны быть в достаточной степени сбалансированы направленностью рассматриваемого института на их ресоциализацию.
5. Институт надзора за поведением судимых лиц в России должен быть коренным образом реформирован, в том числе, в плане повышения в нем доли уголовно-правовых норм, усиления роли суда, воплощения идеи ресоциализации, а организация работы по его осуществлению должна быть передана из системы органов внутренних дел (милиции) целиком в органы юстиции, что в большей мере соответствует принципам построения правового государства.
При этом на уголовно-исполнительные инспекции Минюста России в качестве основных следует возложить организационные, координационные, контрольные и ресоциализационные функции; возбуждение, проведение и прекращение надзорной деятельности, ведение надзорного производства; а к компетенции участковых уполномоченных милиции, сотрудников подразделений органов внутренних дел по делам несовершеннолетних, иных полицейских структур[- непосредственное проведение гласных и негласных надзорных мероприятий, главным образом, по месту жительства поднадзорных лиц.
6. Концепция Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» нуждается в переработке. Административный надзор должен устанавливаться в отношении граждан, совершивших конкретные, постатейно поименованные в законе преступления (прежде всего те, которые особенно беспокоят общество, и в отношении повторного предупреждения которых административный надзор может быть эффективен), и лишь у этих лиц могут быть избирательно ограничены права. Лишь при таком подходе закон об административном контроле избежит противоречия с международными актами о правах человека и с Конституцией Российской Федерации.
Следует полностью отойти от критериев установления надзора, связанных с поведением осужденных (ранее судимых) лиц в местах лишения свободы или после освобождения. Меры надзорного характера, в частности, необходимо предусмотреть для лиц, совершивших сексуальные преступления в отношении детей, независимо от того, как они ведут себя в местах лишения свободы либо после освобождения; судимых к лишению свободы за тяжкие преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; участвовавших в террористических актах и некоторых других.
Подобный избирательный подход способен обеспечить данному институту как общественную поддержку, так и организационное преимущество: органы внутренних дел, Федеральной службы исполнения наказаний не будут перегружены количеством подлежащих контролю лиц.
7. Персонифицированный полицейский надзор и индивидуальная профилактика правонарушений, осуществляемая милицией и иными правоохранительными (полицейскими) структурами, соотносятся следующим образом. Персонифицированный полицейский надзор есть часть индивидуальной профилактики правонарушений или одна из форм ее выражения относительно довольно узкой категории лиц, чье правовое положение не только фиксируется, но и изменяется вследствие самого факта взятия под надзор.
В отношении основной массы подучетных профилактируемых лиц никакие дополнительные обязанности и ограничения не устанавливаются; соответственно, милиция и иные субъекты профилактики не обладают в отношении них никакими специальными, а лишь общенадзорными полномочиями; контрольная и воспитательная работа специально установленными мерами принуждения не обеспечивается. Именно отсутствие перечисленных признаков позволяет считать данную деятельность не надзором, а индивидуальной профилактической работой.
8. Персонифицированный полицейский надзор следует отличать от индивидуализированного надзора, ведущегося в отношении отдельных аспектов поведения физических лиц в ходе специального лицензионно-разрешительного полицейского надзора за оборотом служебного и гражданского оружия, частной детективной и охранной деятельностью, а также в ходе общенадзорной полицейской деятельности, осуществляемой в отношении лиц, состоящих на учете правоохранительных органов.
9. Деятельность правоохранительных органов по установлению и осуществлению персонифицированного полицейского надзора следует оценивать с учетом степени реализации прав поднадзорных граждан; законодательство в этой связи нуждается в совершенствовании.
В законе следует более полно регламентировать основания установления надзора за поведением условно осужденных и условно-досрочно освобожденных; закрепить исчерпывающий перечень ограничений, устанавливаемых судом, исполнение которых охватывается предметом надзора; уточнить формулировки отдельных уже установленных ограничений и обязанностей.
10. Эпизодически применяемая норма Кодекса РФ об административных правонарушениях, предусмотренная ст. 19.24, должна быть откорректирована по субъекту и соотнесена с мерами уголовно-правового (уголовно-исполнительного) воздействия в отношении условно осужденных, применяемыми вследствие совершения этими лицами административных правонарушений или невыполнения обязанностей, связанных с соблюдением ограничений, установленных судом, в виде продления испытательного срока, назначения дополнительных ограничений, отмены условного осуждения. Необходимо четко разграничить основания применения каждой из этих мер воздействия.
В целях правильного единообразного толкования и применения закона и исключения неправомерного и необоснованного ограничения конституционных прав поднадзорных требуется конкретизировать используемые в законе такие понятия, как «неисполнение обязанностей», «уклонение от их исполнения», «систематическое» и «злостное неисполнение возложенных судом обязанностей».
Степень разработанности проблемы. В ходе научного исследования использовались работы известных российских ученых-правоведов, в частности, труды Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, М.И. Еропкина, А.И. Каплунова, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, А.П. Коренева, С.И. Котюргина, Ф.С. Разаренова, Б.В. Россинского, Ю.П. Соловья, М.С. Студеникиной; труды по общей теории права С.С. Алексеева, Н.И. Матузова, А.В. Малько, В.С. Нерсесянца. Диссертантом использованы работы, посвященные институту надзора за поведением судимых лиц, ученых-полицеистов Германии Г. Остендорфа, И. Фееста, К. Фрайберга.
Проблема формирования современного, соответствующего стандартам правового государства института персонифицированного полицейского надзора, несмотря на свою актуальность, по нашему мнению, не получила должного внимания в российской правовой науке сегодняшнего дня. Многие научные работы, написанные в 70-е – 80-е годы XX века, практически потеряли свою актуальность. В то же время в рассматриваемой области особо следует отметить первые систематизированные работы таких авторов, как Ф.С. Разаренов «Административный надзор милиции» (М., 1969) и С.И. Котюргин «Специальный надзор милиции (Проблемы, задачи, функции)» (Омск, 1973).
Важные правовые и организационные аспекты института надзора за поведением судимых лиц в России и зарубежных государствах нашли отражение в работах А.Г. Авдейко, О.И. Бекетова, А.Д. Майле, И.М. Машарова, С.Б. Милушкина, А.В. Плохина, С.В. Пузырева и некоторых других авторов. Вместе с тем научных работ, развивающих проблему на глубоком концептуальном уровне, в настоящее время немного, широкая научная дискуссия не ведется. Восполнить указанный пробел в какой-то степени призвана данная работа.
Практическая значимость исследования связана с тем, что предлагаемые диссертантом рекомендации по проблеме совершенствования правовой основы института персонифицированного полицейского надзора, в том числе авторский проект федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» могут способствовать повышению эффективности всей системы контроля за поведением судимых лиц в России, ее максимальному соответствию стандартам правового государства.
Материалы диссертационного исследования использованы при преподавании дисциплин «Административное право», «Криминология», преподаваемых в Сибирском университете потребительской кооперации (г. Новосибирск) и Омском юридическом институте, а также дисциплины «Предупреждение преступлений и административных правонарушений», преподаваемой в Омской академии МВД России; при разработке соответствующих учебно-методических комплексов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и административного права Омского юридического института, где и проходило обсуждение результатов исследования и рецензирование работы.
Теоретические положения и выводы диссертации представлены в восьми опубликованных статьях. Ряд предложений и выводов был представлен соискателем на научных конференциях «Международные юридические чтения» (Омск, 2007 г.), «Актуальные проблемы административной ответственности» (Омск, 2009 г.), «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе» (научно-практические конференции с международным участием) (Красноярск, 2008 и 2009 гг.).
Диссертант разработал (в соавторстве) проект федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, десяти параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
Пробационный надзор, применяемый в качестве альтернативы лишению свободы в Западной Европе и США, как разновидность полицейского надзора
Так, во Франции по закону 1874 г. допускалось установление полицейского надзора уголовным судом в качестве дополнительной меры уголовного наказания; Лицо, отбывшее наказание и подлежащее полицейскому надзору, в течение двух: недель- после:своего освобождения обязано было- избрать и указать полиции место постоянного жительства, иначе:оно определялось.полицией: Наибольшая- продолжительность надзора- составляла двадцать лет длялиц, отбывших наказание на каторгеилив тюрьме:
В; Англиичпо Закону 1869 г. установление полицейского надзора также допускалось лишь по решению суда.За лицам и, отбывшими уголовное наказание, устанавливался: надзора продолжительность которого не превышала семи лет. Установление полицейского надзора-и здесь было:прежде всего сопряжено с существенным ограничением свободы передвижения: поднадзорного, а также права, личной неприкосновенности. В частности, судья имел право заключить в тюрьму лицо, состоявшее под полицейским: надзором по одному лишь подозрению в его намерении совершить преступление, правда, это подозрение должно былобыть «достаточно обоснованным»:.
В Германии институт полицейского надзора значительно; отличался от аналогичных институтов законодательства других европейских государств. (Согласно ; 3 8 и 39 Имперского уголовного кодекса 1.871 г. надзор устанавливался-не судом, а полицией, т. е. был именно полицейским-надзором в собственном смысле: слова. Он учреждался за лицами, отбывшимшуголовное наказание,. на основании» отзыва тюремного управления. Установление полицейского надзора также прежде всего влекло за собой ограничения в свободе передвижения гражданина. Полиция: имела право указать поднадзорному определенное место жительства, воспретить ему пребывание в определенных местах. Изначально в Германии, на наш взгляд, полицейский надзор характеризо 17 вался более жестким, сугубо административно-правовым (особенно это касается процедур его установления и осуществления), репрессивным характером по сравнению с аналогичными институтами других европейских государств.
В Италии полицейский надзор традиционно являлся институтом уголовного права. Надзор назначался на основании приговора суда за лицами, осуждавшимися к продолжительному сроку лишения свободы. В одних случаях он был необходимо связан по уголовному закону с основным наказанием, в других он мог быть назначен как дополнительное наказание по усмотрению суда. В соответствии с Законом об общественной безопасности 1888 г. начальники домов заключения письменно уведомляли за пятнадцать дней до освобождения каждого осужденного бюро общественной безопасности округа, в котором находилось место заключения. В последующие три дня бюро должно было уведомить полицию округа, куда направлялся освобожденный. Немедленно после освобождения из тюрьмы лицо, отбывшее наказание, обязано было явиться в бюро общественной безопасности, которое снабжало его проходным свидетельством для отбытия к месту обязательного жительства. Это место могло быть избрано самим освобожденным или назначено ему бюро. Бюро также могло запретить ему проживание в некоторых, точно определенных местностях.
По месту постоянного жительства поднадзорный в Италии подвергался широкому кругу весьма значительных для него ограничений и множеству обязанностей, имеющих отчетливо выраженную профилактическую направленность. В частности, ему могло быть предписано: — поступить на постоянную работу и в определенный срок представить об этом удостоверение; — не покидать места своего постоянного жительства без уведомления о том полиции; — не возвращаться домой вечером позднее и не выходить утром из дома ранее определенного часа; — не иметь при себе огнестрельного и иного оружия; — не посещать трактиров, притонов и других подобных заведений; — являться в полицию по ее требованию или в определенные дни; — иметь при себе вид на жительство и предъявлять его по требованию властей.
Как показывает анализ, весьма близкие к изложенным, устанавливаемым поднадзорным в Италии в XIX в. ограничения и обязанности составляют основу административно-правового статуса европейского поднадзорного и в наше время.
Суд мог назначить полицейский надзор на срок не менее одного года и не более трех лет, указанный срок должен был «гарантировать общественную безопасность». Надзор мог быть досрочно снят тем же судом, которым был установлен. Установление надзора не находилось в зависимости от усмотрения полиции, он назначался судом в отношении лица, отбывшего назначенное ему уголовное наказание в виде лишения свободы.
Наиболее полную, для своего времени верно акцентированную ретроспективную оценку институту полицейского надзора как за рубежом, так и в России, на наш взгляд, дает Н. С. Таганцев1. Отдача под надзор полицейских органов или других учреждений, с точки зрения данного автора, заключается не в одном только усиленном наблюдении за жизнью и деятельностью поднадзорного, но сопровождается для него и рядом других, более или менее существенных ограничений, например, в выборе места жительства, праве переезда и т. д., а потому и составляет не одну только предупредительную меру, но и действительное наказание, хотя и назначаемое преимущественно в виде дополнительной меры.
Полицейский надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в социалистических государствах Европы
В целях обеспечения действенности надзора в отношении всех категорий находящихся под надзором лиц осуществлялся комплекс оперативно-розыскных мероприятий. Наличие негласной стороны деятельности — характерная черта персонифицированного полицейского надзора. В целом эти виды деятельности имеют много общих особенностей. Весьма заметны общие свойства надзора за условно осужденными и освобожденными с обязательным привлечением к труду, а также ссыльными и высланными, где он выступал составной частью и, одновременно, наряду с возможным наказанием, средством обеспечения соответствующего режима. Осужденный к данным видам уголовного наказания не лишался свободы, но ограничивался в ней посредством установления комплекса правоограничений и одновременного возложения дополнительных обязанностей. Этим обеспечивалось создание надлежащих условий для исправления и перевоспитания осужденных, значительно сокращались объективные и субъективные условия для совершения ими умышленных преступлений и иных правонарушений. Правила поведения осужденных носили в основном обязывающий и запретительный характер. Правоограничения (например, запрет покидать пределы административного района без специального разрешения осуществляющего надзор органа внутренних дел) и дополнительные обязанности (например, сообщать в этот орган о перемене места жительства и работы, явка для регистрации) в целом обеспечивали возможность действенного надзора за осужденным и, главным образом, были на это направлены. В то же время их исполнение обеспечивалось с помощью постоянного и интенсивного надзора (наряду с применением наказания к выявленным в процессе надзорной деятельности нарушителям).
Режим отбывания наказания являлся одним из основных средств исправления и перевоспитания осужденных. Вместе с тем функции режима были одновременно направлены на достижение таких конечных целей наказания, как общее и частное предупреждение преступлений. На это же был направлен и надзор.
Механизм профилактического воздействия на разные категории лиц, состоявших под надзором, был однороден, его элементами были контроль, воспитание, оказание помощи. При этом в его содержании, на наш взгляд, поли-цейско-принудительные компоненты существенно доминировали над ресо-циализационными, хотя последним также уделялось значительное внимание.
Содержание надзора за лицами, условно освобожденными из мест лишения свободы с обязательным привлечением осужденного к труду, было идентично содержанию надзора за условно осужденными, как и правовое положение тех и других лиц. Однако- при наличии ряда сходных моментов (в порядке и условиях исполнения, правах и обязанностях осужденных) условное освобождение из мест лишения свободы и условное осуждение к лишению свободы с обязательным привлечением к труду имели и определенные различия. Они сводились к следующему: 1) условное освобождение применялось к лицам, отбывавшим наказание в местах лишения свободы, тогда как условное осуждение к лишению свободы применялось судом при назначении наказания; 2) условное освобождение применялось к лицам, ранее неоднократно осуждавшимся к лишению свободы, в то время как условное осуждение к лишению свободы применялось лишь к лицам, впервые осуждаемым к лишению свободы на определенные сроки; 3) условное освобождение не зависело от квалификации совершенного виновным преступления, тогда как условное осуждение к лишению свободы за некоторые тяжкие преступления применять запрещалось. Наконец, условно освобожденные и условно осужденные согласно Постановлению Президиума Верховного Совета СССР от 8 февраля 1977 г. направлялись на работу на. разные предприятия (стройки). Они поселялись раздельно, так как их криминологические характеристики принципиально различались!. Практика показывала, что вследствие этого условно освобожденные были более предрасположены к совершению правонарушений, чем условно осужденные. Надзор за первыми чаще не достигал своих профилактических целей, чем за вторыми.
К рассмотренному виду надзора близок надзор мшиции за ссыльными и высланными. Ссылка и высылка, являясь видами уголовного наказания, были предусмотрены Основами уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик1 и уголовными кодексами союзных республик (ст. ст. 25, 26, 186 УК РСФСР).
Основные положения, касающиеся порядка и условий отбывания ссылки и высылки, содержались в Основах исправительно-трудового законодательства Союза ССР и союзных республик2. Детальная регламентация порядка исполнения наказания в виде ссылки и высылки осуществлялась исправительно-трудовыми кодексами союзных республик, в частности, ИТК РСФСР3.
На вопрос о том, кто же вел надзор за ссыльными и высланными, сотрудники существовавшей исправительно-трудовой системы или милиции, со всей определенностью давало ответ действовавшее законодательство. Согласно Положению о советской милиции надзор за лицами, отбывающими наказание в виде ссылки и высылки, был возложен на милицию (п. «с» ст. 9). Непосредственно проводили его в жизнь специальные части органов внутренних дел.
Статья 24 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик определяла, что ссылка состоит в удалении осужденного из места его жительства с обязательным поселением в определенной местности. Данная формулировка удачно отражала сущность ссылки, предполагавшей необходимость водворения осужденного на жительство в конкретном пункте. Именно такое водворение давало возможность осуществлять надзор за его поведением, образом жизни, изучать его личность, проводить воспитательную работу, создавало правовые основания для осуществления контроля за передвижением осужденного в пределах административного района и исключало право последнего на свободный выбор и смену места жительства.
Пробационный полицейский надзор в структуре субтюремных коррекционньк программ по современному законодательству зарубежных государств
Изучение законов о полиции (милиции), уголовного и иного законодательства как стран дальнего зарубежья, так и государств-участников СНГ подтверждает, что оно, как правило, содержит нормы либо отдельные нормативные правовые акты, посвященные персонифицированному полицейскому (административному) надзору.
Постановлением Межпарламентской ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств от 7 декабря 2002 г. № 20-12 принят и рекомендован для использования в национальном законодательстве Модельный закон «О полиции (милиции)» . В соответствии с ним среди обязанностей полиции (милиции) по осуществлению- мер принуждения установлена и такая, как «...осуществлять надзор за лицами, вернувшимися из мест лишения свободы, с целью соблюдения предусмотренных законодательством ограничений; в предусмотренных законом случаях участвовать в осуществлении уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы» (ст. 17 Модельного закона).
Однако наибольшее развитие получило законодательство о персонифицированном полицейском надзоре в западноевропейских государствах.
Законодательство Бельгии о помещении рецидивистов под контроль государства. Интересно, что помещение рецидивистов под контроль государства (правительства) в Бельгии трактуется именно как их передача под специальный полицейский надзор. Данная мера предусмотрена ст. ст. 24-28 Закона от 9 апреля 1930 г. «О социальной защите», а также ст. ст. 22-26 Закона от 1 июля 1964 г. «О социальной защите психически неполноценных лиц и лиц, совершивших преступления». Тем не менее, в соответствии с бельгийским законодательством помещение под контроль государства рассматривается именно как уголовное наказание, а не как мера защиты или безопасности. Согласно ст. ст. 22 и 23 Закона 1964 г., помещение под государственный контроль является дополнительным видом наказания к основному, лишению свободы, и применяется на предусмотренный законом период — 20 лет, 10 лет, от 5 до 10 лет в зависимости от категории совершенного преступления.
Лицо, которое совершило одно умышленное преступление, должно быть передано под контроль государства после совершения другого умышленного преступления (ст. 22); в других случаях данный вопрос относится к дискреционным полномочиям суда. Дискреционные полномочия по передаче под контроль государства могут быть использованы, например, если совершено одно преступление и одно покушение на преступление. Кроме того, в законе есть следующая норма: «Каждый, кто совершил за последние 15 лет хотя бы три преступления, за каждое из которых назначается наказание в виде лишения свободы по крайней мере на шесть месяцев, является лицом, имеющим устойчивую склонность к совершению преступлений». Характеристики лица как рецидивиста должны быть помещены в дело по его уголовному обвинению, и суд должен дать подробную мотивировку назначению дополнительного вида наказания в виде передачи под контроль государства. Если рецидивист осужден к последующему основному наказанию в виде лишения свободы, исполнение предыдущего дополнительного наказания по передаче под контроль государства откладывается до тех пор, пока не отбыто наказание в виде лишения свободы.
В соответствии с трактовкой суда наказание в виде помещения под контроль государства и основное наказание образуют единое, целое наказание по лишению свободы. Причем согласно ст. 25 Закона 1964 г. рецидивисты, находящиеся под контролем государства, могут, при необходимости, содержаться в специальных учреждениях тюремного типа . По законодательству и в соответствии с судебной практикой Бельгии помещение рецидивиста под контроль государства является дополнительным видом наказания, представляющим собой именно лишение свободы, вне зависимости от формы, в которой оно исполняется - заключение, частичное лишение свободы или нахождение на свободе под надзором.
Законодательство Бельгии представляет интерес в плане обеспечения защиты прав лиц, состоящих под надзором. Так, в соответствии со ст. 26 Закона 1964 г. лица, переданные под государственный контроль, могут обжаловать данную меру, обратившись с заявлением к прокурору об освобождении от исполнения этой части наказания. Если лицо помещается под контроль на срок не более 10 лет, оно может направить такое заявление после фактического отбытия данного наказания в течение трех лет и далее обращаться с заявлением каждые три года. Прокурор должен провести соответствующую проверку, результаты которой приобщить в личный файл заключенного и передать со своими рекомендациями уголовной палате апелляционного суда. Палата выносит по данному вопросу мотивированное заключение, заслушав самого заключенного, которому предоставляется помощь адвоката.
При рассмотрении конкретного дела суд указал, что «устойчивая } склонность к совершению преступлений» и «опасность для общества» — дос таточно близкие категории, и они подразумевают, что необходимо следить за изменением личности преступника, обстоятельствами, способствующими его
Общая характеристика современной российской модели института полицейского надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и перспективы его развития
Среди различных видов персонифицированного полицейского надзора по своему значению выделяется надзор за ранее судимыми лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Его особая роль прежде всего обусловлена общим количеством и социальной опасностью лиц, под ним состоящих; продолжительной историей существования и применения достаточно развитого законодательства о нем в СССР и России; изученностью соответствующей правоприменительной практики; обособленностью и проработанностью законодательства о таком надзоре, длительной историей его существования и применения в государствах Евросоюза и постсоветских государствах.
Как указывалось в работе выше, деятельность органов внутренних дел по осуществлению административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (по существовавшей терминологии— гласного административного надзора) основывалась на Положении об административном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г.1
Гласный административный надзор являлся принудительной мерой и, по системе классификации М. И. Еропкина, относился к группе административно-предупредительных мер". Д. Н. Бахрах всегда относил административ-ныи надзор к мерам пресечения . Этот ученый впервые обратил внимание на то, что основанием для взятия под административный надзор является факт совершения преступления, а не административного правонарушения4. Полагаем, что данное обстоятельство предопределяет особый интерес ученых административистов к рассматриваемой проблеме: во-первых, потому, что административно-правовые средства используются в данном случае для предупреждения и пресечения наиболее серьезных нарушений правопорядка, становясь по своему значению в один ряд с уголовно-правовыми; во-вторых, поскольку анализируемая мера, не усиливая компонент кары наиболее репрессивных уголовно- и административно-правовых санкций, усиливает их вариативность, способствуя созданию правовой основы для широкого использования мер принуждения, обладающих большим принудительным потенциалом и эффективностью в аспекте предупреждения рецидива преступлений со стороны судимых лиц.
Симптоматично, что на всем постсоветском пространстве реформа института административного надзора за ранее судимыми лицами, освобожденными из мест лишения свободы, видится единообразной. Практически все существующие модели административного надзора в постсоветских государствах (за исключением государств Прибалтики), на наш взгляд, - это результат процессов конца 80-х и начала 90-х гг., когда правовая мысль, движимая идеей обновления общества, начала активный поиск путей реформирования правовой системы на принципах общечеловеческого правопонимания. Однако последовавшие за этим попытки реформирования уголовного и уголовно-исполнительного законодательства повсеместно натолкнулись на серьезное сопротивление сторонников традиционных подходов при оценке направлений необходимых реформ. Накопившиеся к этому времени упущения и издержки, сопровождавшие процессы обновления экономической и политической систем в государствах бывшего ССЄР, привели, в свою очередь, к беспримерному по темпам росту преступности и, как следствие, крайней обеспокоенности населения и общества. В этих условиях взгляды многих, в том числе и политиков, обратились к необходимости не только ужесточения уголовной ответственности, но и ускоренного восстановления лишь несколько «модернизированного» административного надзора.
Именно в это время достаточное распространение получило упрощенное понятие об административном надзоре. «Что такое административный надзор? Это некоторые ограничения в передвижении и месте нахождения, которые в каждом отдельном случае устанавливает суд. Например, отсидевшему за педофилию будет строго-настрого запрещено появляться вблизи детских садов или школ, а злостному хулигану-дебоширу - посещать питейные и некоторые игровые и развлекательные заведения. Кому-то, отсидевшему за убийство или разбой, предпишут каждый вечер оставаться дома, например, после 23.00. Чтобы участковый всегда мог проверить, как говорится, присутствие "личного состава". А кто-то должен будет четыре раза в неделю отмечаться в милиции»1.
Как ни странно, подобное понимание во многом нашло свое воплощение в соответствующих законах. Судя- по их содержанию и имеющимся обобщениям практики применения, подобный подход не вполне оправдывает себя, поскольку в них практически отсутствует главное — идея ресоциализа-ции. С учетом того обстоятельства, что на постсоветском пространстве не было уголовно-исполнительной системы, которая целенаправленно и профессионально решала бы задачи исполнения уголовных наказаний и ресо-циализации осужденных (их адаптации к жизни в обществе) ", в этих условиях возрастает значение полицейского (административного) надзора, в основу которого были бы положены идеи о ресоциализации, которой не достичь лишь репрессивными методами.
