Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Пруденциальное регулирование и пруденциальный банковский надзор . 10
1. Пруденциальное регулирование 10
2. Пруденциальный банковский надзор и его соотношение с финансовым контролем 46
Глава 2. Правовые процедуры пруденциального банковского надзора 60
1. Виды и формы пруденциального банковского надзора 60
2. Объекты правоотношений, возникающих в ходе процедуры пруденциального банковского надзора 65
3. Юридические факты в пруденциальном регулировании и пруденциальном банковском
надзоре 73
Глава 3. Правовой статус субъектов пруденциального банковского надзора 79
1. Правовой статус органа пруденциального банковского надзора 79
2. Правовой статус кредитной организации — поднадзорного субъекта 99
3. Меры государственного принуждения, применяемые органом пруденциального
банковского надзора 106
Заключение ...131
Библиография 133
- Пруденциальное регулирование
- Пруденциальный банковский надзор и его соотношение с финансовым контролем
- Виды и формы пруденциального банковского надзора
- Правовой статус органа пруденциального банковского надзора
Введение к работе
Актуальность темы. На сегодняшний день банковская система России, несмотря на десятилетний период изменений в регулировании деятельности кредитных организаций, находится на переходном этапе к становлению банковской системы, основанной на принципах рыночной экономики.
Ряд сопровождавших ход становления банковской системы банковских кризисов, неразвитость банковского рынка, снижение доверия вкладчиков, клиентов банков и инвесторов к банковской системе свидетельствуют о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства, регулирующего банковскую деятельность.
На данном этапе становления банковской системы приобретают особую значимость вопросы, связанные с государственным управлением и обеспечением соблюдения банковского законодательства участниками банковского рынка.
Сфера отношений по управлению банковской системой специфична тем, что в ней находят свое отражение публичные и частные интересы. Это выражается в необходимости одновременного поддержания конкуренции на рынке банковских услуг посредством осуществления субъектами частного права свободы экономической деятельности (ст. 34 Конституции РФ) и создания правовых гарантий для обеспечения прав и законных интересов кредиторов (вкладчиков) и государства, а также обеспечения устойчивости банковской системы в целом.
Указанные тенденции в регулировании банковской деятельности являются своеобразным преломлением феномена, отмеченного Р. Саватье, в качестве общемирового процесса «публицизации» частного права1. Взаимонаправленное действие данных процессов приводит к «размыванию грани между публичным и частным правом, к образованию комплексных отраслей и институтов, в которых нормы гражданского и публичного права теснейшим образом взаимосвязаны»2.
По мнению академика РАН B.C. Нерсесянца, разработавшего либертарно - юридическую концепцию правопонимания, норма права - результат компромисса между частным и публичным интересами и в этом смысле является как публично правовым, так и частно правовым3.
В отношениях по государственному управлению банковской системой выделяется область отношений, возникающих между Центральным банком Российской Федерации и
1 Саватье Р. Теория обязательств. М., 1972. С. 201 -207.
2 Кулагин М.И. Предпринимательство и право: опыт Запада, М., 1992, С. 6.
3 См.: Нерсесяті B.C. Философия права. М., 1997. С. 68 -72.
кредитными организациями, которые возникают по поводу обеспечения соблюдения последними законодательства о банковской деятельности.
В этой связи уместно привести точку зрения С.С. Алексеева, согласно которой контроль, как теоретико-правовая категория, проявляет себя также как специальное юридическое средство обеспечения законности, т.е. как юридические и организационные средства, предназначенные исключительно для обеспечения законности1.
Государственное управление и контроль вызваны необходимостью осуществления Центральным банком Российской Федерации мер, направленных на обеспечение устойчивости банковской системы, и представляют собой определенные формы воздействия на участников банковского рынка (кредитных организаций), создавая предпосылки для становления развитой банковской системы.
Проблема обеспечения устойчивости банковской системы связана с усилением регулирующего значения права, закона, юридических средств, обеспечивающих цивилизованный ход развития процессов на рынке банковских услуг. Решение этой проблемы привело к возникновению государственного управления банковскими рисками (пруденциального регулирования).
Пруденциальное регулирование направлено на уменьшение банковского риска кредитной организации и осуществляется посредством установления в банковском законодательстве специальных ограничений на значения показателей деятельности кредитной организации, характеризующих величину банковского риска кредитной организации.
Повышение эффективности управления банковской системой должно быть основано на неукоснительном соблюдении законов всеми без исключения участниками банковского рынка.
В этой связи особый интерес представляют исследование соотношений публичных и частных интересов при управлении банковской системой и научная разработка необходимости осуществления такой специфической формы государственной деятельности, каковым является надзор Банка России за соблюдением законодательства кредитными организациями. В надзорных полномочиях Банка России выделяется специальная группа полномочий по надзору за соблюдением кредитными организациями положений законодательства, ограничивающих банковские риски кредитных организаций (пруденциальный банковский надзор).
Проблема надзорных функций Банка России, в частности, рассмотрена в следующих работах: монографии М.С. Студеникиной «Государственный контроль в сфере
1 Асексеев С.С. Теория государства и права. М., 1998. С. 449 -456.
управления» (М., 1974), носящей общий характер; докторской диссертации Я.А. Гейван-дова «Государственное регулирование банковской деятельности в Российской Федерации (теоретический и организационно-правовой анализ)» (СПб., 1998), в которой частично рассмотрены вопросы контроля Банка России; монографии С.А. Голубева «Роль Центрального банка Российской Федерации в регулировании банковской системы страны» (М., 2000) и монографии А.Г. Братко «Центральный банк в банковской системе России» (М.,2001).
В указанных работах авторы лишь частично рассмотрели проблемы пруденциального регулирования и пруденциального банковского надзора. И это объяснимо, так как для глубокого изучения и раскрытия этой функции предстоит преодолеть множество трудностей, поскольку становление и быстрое развитие банковской системы в условиях России привели к накоплению глубоких противоречий в области правового регулирования и правоприменения в сфере банковской деятельности.
Есть еще один аспект этой проблемы. Предпринимательское, административное, финансовое и гражданское законодательство содержат понятия, относящиеся к сфере банковской деятельности, определения которых до настоящего времени не сформулированы не только в названных отраслях законодательства, но и в банковском законодательстве, что создает значительные трудности в правоприменительной деятельности.
Следовательно, разработка теоретико-правовых определений основных понятий, связанных с контролем со стороны государства за соблюдением законодательства кредитными организациями, в настоящее время является необходимой и особо актуальной и имеет большую теоретическую и практическую значимость.
Предметом исследования являются теоретические проблемы правового регулирования отношений по пруденциальному регулированию и пруденциальному банковскому надзору.
Цель работы заключается в теоретическом осмыслении проблем государственного управления банковскими рисками и государственного надзора за соблюдением кредитными организациями законодательства, исследовании форм и методов пруденциального регулирования и пруденциального банковского надзора, вопросов правового регулирования организации и осуществления Банком России данных функций, разработке на этой основе рекомендаций по совершенствованию правового регулирования государственного управления банковскими рисками и пруденциального банковского надзора посредством создания системы правовых гарантий, обеспечивающих соблюдение прав и законных интересов государства, общества, юридических и физических лиц.
В условиях переходного этапа развития банковской системы необходимо иметь
четко продуманную программу приведения банковского законодательства в соответствие
Щ с потребностями становления и развития цивилизованной банковской системы. При этом,
как представляется, именно научно обоснованные рекомендации должны, с одной стороны, помочь выработке конструктивных, согласованных на базе сочетания публичных и частных интересов законодательных решений, а, с другой стороны, предупредить принятие незаконных и необоснованных практической целесообразностью нормативных актов.
Методологической основой исследования являются общенаучные и специальные методы, методы анализа и синтеза, логический, исторический, системный анализ, сравнительно - правовой и другие методы исследования.
Исходной теоретической базой работы явились труды советских и российских ученых в области общей теории права, конституционного, гражданского, административного, хозяйственного права, посвященные вопросам банковской деятельности и государственного управления банковской системой.
Автор исходит из позиции, при которой различные теории не противопоставляются
и взаимно не исключают друг друга, а интерпретируют и дополняют друг друга, предос-
(Ш тавляя более широкие и реальные возможности для серьезного изучения правовой мате-
рии.
В этой связи в работе анализируются положения, выдвинутые советскими и российскими учеными в контексте государственного управления банковской системой и государственного управления деятельностью кредитных организаций. Большой научный вклад в изучение различных сторон данной проблемы внесли такие ученые — правоведы, как С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, А.Г. Братко, И.И. Веремеен-ко, Я.А. Гейвандов, С.А. Голубев, В.И. Дымченко, Л.Г. Ефимова, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, А.Е. Лунев, B.C. Нерсесянц, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, М.С. Студени-кина, Ю.А. Тихомиров, Г.А. Тосунян, А.Ю. Якимов и другие ученые.
Научная новизна исследования. Впервые осуществлено комплексное исследование проблем совершенствования пруденциального регулирования и пруденциального банковского надзора с точки зрения анализа правового содержания понятий «пруденциальное регулирование» и «пруденциальный банковский надзор».
Данное исследование содержит теоретическое обоснование следующих выводов,
йц выносимых автором на защиту:
1. В банковском законодательстве формируется новый правовой институт: институт государственного управления банковскими рисками (иначе называемый институтом
пруденциального регулирования), нормы которого направлены на снижение банковских рисков кредитной организации.
В прогрессе осуществления государственного регулирования банковских рисков необходимо использовать значения преимущественно относительных, а не абсолютных показателей деятельности кредитной организации. Только в этом случае обеспечивается одинаковый правовой режим деятельности для всех кредитных организаций, независимо от значений абсолютных показателей, что приводит к реализации принципа формального юридического равенства.
Пруденциальный банковский надзор — правовая процедура, в ходе которой орган надзора осуществляет входящие в его компетенцию право на выявление возмооїсньгх составов правонарушений в деятельности кредитной организации и обязанность привлечения к ответственности за совершенное правонарушение. Пруденциальный банковский надзор состоит из информационной стадии и стадии рассмотрения и разрешения дела о правонарушении. Осуществление пруденциального банковского надзора может обеспечиваться мерами процессуального принуэ/сдения. Предлагается различать следующие процедуры пруденциального надзора:
а) периодическая (обязательная) процедура пруденциального надзора, осуществляе
мая на основе периодически представляемой отчетности поднадзорным субъек
том. Периодическая процедура подразделяется на виды в зависимости от наличия
и степени отклонений реальных значений обязательных нормативов от норма
тивно установленных значений;
б) плановая процедура надзора, осуществляемая в отсутствие признаков правона
рушений по инициативе надзирающего органа;
в) специальная процедура надзора, осуществляемая при наличии признаков правона
рушения по инициативе надзирающего органа. Специальная процедура надзора
подразделяются на виды в зависимости от наличия и степени отклонений реаль
ных значений обязательных нормативов от нормативно установленных значений.
Применение конкретного вида периодической (обязательной) и специальной процедуры пруденциального банковского надзора долэюно зависеть от степени отклонения реальных значений обязательных нормативов кредитной организации по отношению к нормативно установленным значениям. По мере увеличения степени отклонений реальных значений обязательных нормативов кредитной организации у Банка России должны расширяться полномочия в ходе специальной процедуры надзора:
а) по сбору информации;
б) по применению мер процессуального принуждения;
в) по применению мер ответственности.
Определенные значения обязательных нормативов (являющихся показателями деятельности кредитной организации), используемые в пруденциальном регулировании и пруденциальном банковском надзоре, выступают в качестве юридических фактов. Орган пруденциального банковского надзора (Банк России) является субъектом административной юрисдикции по делам о нарушениях норм пруденциального регулирования.
Предлагается внести в действующее законодательство изменения и дополнения, устанавливающие на уровне федерального закона:
а) исчерпывающий перечень нарушений норм пруденциального регулирования, а так-
эюе конкретные меры ответственности за соответствующие правонарушения;
б) порядок осуществления права на получение информации в ходе информационной
стадии процедур пруденциального надзора (основания, момент начала, сроки про
ведения проверок, охватываемый проверкой предельный срок проверяемой дея
тельности, перечень информации, которую надзирающий орган не имеет право
получать);
в) исчерпывающий перечень мер процессуального принуждения, применяемых при
осуществлении процедур пруденциального банковского надзора и оснований их
применения.
Следует внести изменения и дополнения в законодательство, предусматривающие в рамках пруденциального банковского надзора:
а) замену меры принуоісдения в виде требования к кредитной организации об устра
нении выявленных нарушений на предупреждение;
б) замену меры принуоісдения в виде требования о замене руководителей кредитной
организации и введения временной администрации по управлению кредитной орга
низацией на дисквалификацию руководителей кредитной организации;
в) отмену возмоэюности применения следующих санкций:
требования о реорганизации;
требования осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры активов и пассивов; г.) отмену таких оснований отзыва лицензии на осуществление банковских операций, каковым являются:
в установление фактов существенной недостоверности отчетных данных; в задерэюки более чем на 15 дней представления еоісемесячной отчетности (отчетной документации) (п. 3 ст. 20 Закона о банках),
предусмотрев в этих случаях систему штрафов и дисквалификацию руководителей кредитной организации; д) замену следующих мер принуоісдения:
запрета на открытие филиалов; ^
запрета на осуществление отдельных банковских операций кредитной организации; в ограничение осуществления отдельных банковских операций кредитной организацией на ограничение доли высокорисковых операций в общем объеме операций кредитной организации, предусмотрев обязательное введение соответствующих видов специальной процедуры пруденциального банковского надзора.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в секторе банковского права Института государства и права Российской академии наук. В процессе подготовки диссертация обсулодалась на заседаниях сектора банковского права, а также в центре научных исследований Межбанковского финансового дома.
Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.
Ряд выводов изложен в курсе лекций по дисциплине «Пруденциальный банковский надзор», подготовленном и прочитанном автором на юридическом факультете им. М.М. Сперанского Академии народного хозяйства при Правительстве РФ в Москве.
Практическая значимость исследования. Теоретические пололсения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности, в преподавании банковского права, а также в проведении семинаров и ведении спецкурсов по проблемным вопросам банковского права.
Структура работы. Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения.
Пруденциальное регулирование
Свойство опережающего отражения, как свойство исключительно человеческого сознания, проявляется в человеческой деятельности в процессе целеполагания, поиска средств достижения намеченной цели и непосредственном осуществлении действий, направленных на достижение намеченной цели. Указанное свойство одновременно является причиной имманентной активности человека, как элемента социальной системы, и причиной, по которой социальные системы относятся к наиболее сложным в плане прогнозирования и управления социальными системами.
Управленческой деятельности в своем простом варианте (управленческой ячейке «человек - машина»), как разновидности человеческой деятельности вообще, присущи все закономерности человеческой деятельности: 1. Целеполагание. 2. Планирование действий по достижению намеченной цели. 3. Осуществление фактических действий, направленных на достижение намеченной цели. 4. Наблюдение за ходом реализации фактических действий и их соответствие запланированным действиям по достижению намеченной цели с возможностью оперативного (в смысле быстрого реагирования) вмешательства в ход совершаемых действий. 5. Поддержание на протяжении всего производственного процесса, путем контроля и внесения корректив в заданную траекторию и силу движения рабочего инструмента, установленную последовательность действий субъекта труда. 6. Необходимость совершать действия, направленные на развитие процесса труда, поскольку труд означает не только удовлетворение, но одновременно и производство новых потребностей
Характерной чертой управления настоящего времени является системный комплексный подход в связи с возрастанием единства, взаимосвязи и взаимодействия различных сфер общественной жизни. Невозможно принятие решения относительно одной сферы, не затрагивая интересы другой. В этой связи в качестве наиболее адекватной совре менным реалиям был признан программно - целевой подход в прогнозировании и управлении социально экономическими процессами.
Исходной базой для определения целей социальных систем является положение о том, что в истории действуют люди, наделенные сознанием, стремящиеся к определенной цели, что в обществе ничто не делается без сознательного намерения, желаемой цели1.
При программировании социальных процессов с использованием программно - целевого подхода в особую стадию выделяется выбор цели, которая ставится перед системой. Цель, которая ставится перед системой, определяется, как правило, двояким способом. В первом случае цель задается заранее, без предварительного и тщательного анализа системы, определения ее возможностей. После того, как цель задана, оцениваются возможности системы и намечаются меры по ее достижению. Часто, под заданную цель заново создается соответствующая система и органы управления системой. Во втором случае цель выводится из данного состояния системы и выступает как ожидаемый к определенному времени результат, как будущее состояние системы. В этом случае проводится предварительный анализ состояния системы, ее реальных возможностей, на основе чего и определяется цель.
В обоих случаях производится анализ состояния системы, оценка ее возможностей, однако, в первом случае это делается с позиций заданной цели, а во втором — с позиций данного состояния системы, иначе говоря, с точки зрения необходимого уровня развития системы (первый случай) и с точки зрения допустимого уровня системы (второй случай)2.
Цели должны отвечать требованиям конкретности, реальности, контролируемости. При этом:
Конкретность означает, что цель должна содержать вполне осязаемые результаты, которые предполагается достичь, - экономические, социальные, научно — технические и др. В идеале требование конкретности предполагает количественное выражение цели, хотя, разумеется, далеко не все цели в социальной и особенно в духовной сферах общества возможно выразить количественно.
Реальность цели означает ее достижимость, что связано с обеспечением ресурсами, с правильно выработанной стратегией достижения цели, эффективностью управления.
Если соблюдены требования конкретности и реальности, то движение к цели и ее достижение вполне контролируемо. Для реализации требования контролируемости цели
большое, если не решающее значение имеет отлаженность системы информации, особенно, обратной, осведомляющей субъект управления о течении заданного процесса. Своевременная и качественная переработка осведомляющей информации, ее преобразование в информацию, содержащую корригирующие команды, позволяет вовремя установить отклонения в движении системы к заданной цели1.
В любой, даже самой организованной системе имеют место отклонения от заданного состояния от нормального, и тем более, оптимального функционирования и развития. Отсюда необходимость такой функции, как регулирование (корректирующее воздействие), суть которой состоит в том, чтобы сохранить, улучшить, развить состояние порядка, организованности системы. Задача субъекта управления в этой связи состоит в том, чтобы постоянно преодолевать рассогласование, избежать недопустимого отклонения от движения к заданной цели, адаптировать или нейтрализовать возмущающее воздействие извне и изнутри. В этом - назначение функции регулирования (корректирующего воздействия).
В системах же социального порядка регулирование наряду с подготовкой и принятием решения, организаторской работой, учетом и контролем выступает как одна из функций управления
Таким образом, любой управленческий процесс предполагает наличие у управляющего субъекта возможности получения информации о ходе управляемого процесса и возможности воздействия на управляемый процесс с целью корректировки хода управляемого процесса. Сказанное следует также из кибернетического принципа обратной связи, одного из важнейших принципов управления, согласно которому управление может осуществляться только в том случае, если управляющая система будет получать информацию об эффекте, достигнутом тем или иным действием управляющей системы, о достижении или не достижении запланированного результата3.
Пруденциальный банковский надзор и его соотношение с финансовым контролем
Среди форм воздействия на экономику выделяется контрольная (надзорная) деятельность государственных органов управления . Конституционно-правовым основанием такой формы воздействия выступает п. 2 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
Согласно мнению С.С. Алексеева - контроль, как теоретико-правовая категория, проявляет себя так же, как специальное юридическое средство обеспечения законности, т.е. как юридические и организационные средства, предназначенные исключительно для обеспечения законности2.
Контрольные (надзорные) отношения возникают при отклонении от заданного возможного хода управляемого процесса, и по своему характеру контроль (надзор) представляет собой действия управляющего субъекта, направленные на принуждение к исполнению существующих норм, регулирующих поведение управляемого субъекта и на применение принудительных мер к субъекту управления (управляемому), допустившему соответствующее нарушение правовой нормы. По этой причине контроль (надзор) выполняет функцию обеспечения законности.
Поскольку под контролем понимается имманентная функция управления3, то, безусловно, контрольные функции присущи системе государственных органов управления в сфере экономики.
Отход от директивного планирования субъектов экономической деятельности во всех сферах экономической деятельности и переход к рыночным отношениям предполагает коренное изменение в правовом регулировании управления субъектами экономической деятельности, что, безусловно, отражается на отношениях по контролю (надзору).
При правовом анализе норм, регулирующих контрольные (надзорные) отношения, следует учитывать, что отношения контроля (надзора) между органами государственного управления и подконтрольными субъектами могут возникать только при наличии ограничений на свободу поведения подконтрольного субъекта. Действительно, при отсутствии ограничений на свободу подконтрольного субъекта нельзя вообще говорить об отклонений от «запрограммированного в правовой норме» поведения, так как сама норма отсутствует и в поведении подконтрольного субъекта нельзя обнаружить отклонения, т.е. состава правонарушения.
Поскольку правовое регулирование отношений по управлению включает очень широкий круг разнородных отношений, возникает необходимость уточнения предмета анализа, вызванное, во-первых, уточнением содержания понятий «контроль» и «надзор», во-вторых, спецификой самих регулируемых отношений.
Конституционно-правовыми основаниями государственного контроля за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности являются ст. 15 и п. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Отсюда следует, что предметом контрольной деятельности органов государства является осуществление комплекса мер, направленных на выявление несоответствия действий контролируемого субъекта нормам права (или выявление составов правонарушений).
Целью же контроля выступают: стимулирование соблюдения норм права подконтрольными субъектами и достижение законности в сфере контролируемых отношений.
Ученые-правоведы, исследовавшие проблемы контроля (надзора), высказывают различные мнения о содержании понятия «контроль» («надзор»). Так, раскрывая содержание государственного контроля, как функции, тесно связанной не только с обеспечением дисциплины и законности, но и с государственным регулированием, А.П. Алехин указывает на зависимость организации и осуществления контроля от особенностей правового положения предприятий, учреждений и организаций государственного и негосударственного секторов в экономике и других сферах1.
Согласно позиции Ю.М. Козлова, способы обеспечения законности обобщенно сводятся к контролю и надзору, рассматривая надзор в качестве специфической разновидности контроля, указывая при этом на отсутствие проведения различий между надзором и контролем в нормативно-правовых актах . Разграничивая понятия контроль и надзор, Ю. М. Козлов указывает на два признака: первый, отсутствие организационной подчиненности поднадзорного субъекта по отношению к надзорному органу; второй, меры, применяемые к поднадзорному субъекту, могут быть исключительно административно-принудительными, в то время как по результатам контроля возможно применение к должностным лицам подконтрольных субъектов мер дисциплинарной ответственности3.
По мнению Н.Г. Салищевой, административный надзор является методом надве-домственного контроля и отличается от контроля тем, что орган, его осуществляющий, не проверяет всей работы подконтрольного объекта, а сосредоточивает внимание лишь на выполнении небольшого числа норм и правил1.
Следует учесть также мнение М.С Студеникиной, согласно которой: «органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал все предоставленные ему полномочия. Специфика административного надзора проявляется в ограничении пределов его компетенции проверкой только законности действий конкретного субъекта. Надзор, являясь разновидностью надведомственного контроля, представляет форму активного наблюдения, сопровождающуюся применением в необходимых случаях мер административного принуждения»2.
Административный надзор и административный контроль, по мнению М.С. Студеникиной, разграничиваются по критериям проверки целесообразности и эффективности деятельности при контроле и по критерию организационной подчиненности подконтрольного или поднадзорного субъекта. Так, надзор возможен только по отношению к организационно не подчиненным субъектам, в то время как контроль возможен как в отношении организационно подчиненных субъектов, так и в отношении организационно не подчи-ненных субъектов .
А.Б. Агапов считает, что контроль как способ обеспечения законности можно характеризовать следующими признаками:
1) между субъектами контроля - контролирующим и подконтрольным органами существуют отношения подчиненности или подведомственности;
2) объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности подконтрольного субъекта;
3) контролирующий орган наделен конкретными способами воздействия на деятельность подконтрольного, в частности, - отменять те или иные решения подконтрольного субъекта. Подконтрольный же субъект должен выполнять указания контролирующего органа и предпринимать все необходимые для этого действия;
4) контролирующий субъект вправе принимать меры воздействия к подконтрольному субъекту, в частности, - применять к нему установленные законодательством меры от ветственности .
Виды и формы пруденциального банковского надзора
В правовой доктрине контроль, в зависимости от времени его проведения, принято делить на предварительный, текущий и последующий. При проведении данных форм контроля за деятельностью субъектами предпринимательской деятельности контролирующий субъект имеет право: получать информацию о соответствующих показателях состояния подконтрольного субъекта; на проверку достоверности информации о показателях, содержащихся в бухгалтерской информационной системе и отчетности; в на проверку правильности ведения учета.
Некоторые формы контроля предполагают также анализ информации, содержащейся в отчетах, представленными подконтрольными субъектами, например, для определения доли на рынке банковских услуг. В этом случае контролирующему субъекту необходимо провести анализ представленной отчетности и рассчитать долю подконтрольных субъектов на рынке и на основе этого уже применить соответствующие нормы антимонопольного права.
Под видами контроля понимаются сгруппированные (классифицированные) по каким-либо критериям правоотношения контроля, при этом необходимо выбрать такие критерии, которые позволяли выделять как молено полнее (описывали все важные для правового исследования стороны регулируемых отношений) и, одновременно с этим, не являлись излишне подробными (не описывая стороны, не важные для правового исследования).
Существующие точки зрения на этот счет выражены в трудах ученых в финансовой и административной отраслях права. Так, Н.И. Химичева предлагает следующую классификацию
Контроль за финансово-хозяйственной деятельностью можно подразделить на несколько видов, используя критерии времени проведения контроля либо личности контролирующего органа, при этом в первом случае мы приходим к следующим видам надзора: предварительный, текущий, последующий; во втором: контроль органов представительной власти, контроль президента, контроль органов федеральной власти, контроль органов власти субъектов федерации, контроль органов местных органов самоуправления, контроль органов предпринимателя, внутрихозяйственный контроль.
При этом контроль осуществляется как в силу императивных норм права (обязательный надзор), так и в силу диспозитивных норм (добровольный или инициативный).
Контрольные процедуры можно классифицировать с использованием критерия соотношения момента получения контрольным органом информации о фактических действиях и момента совершения самих фактических действий.
Так обычно классифицируют надзор на предварительный, текущий и последующий . Но при такой общепризнанной классификации возникает следующая проблема, связанная с предварительным контролем (т.е. когда момент получения информации о фактических действиях опережает момент осуществления фактических действий), подконтрольное лицо всего лишь намерено совершить фактические действия и еще не совершило их. Поэтому в данном случае нет правовых оснований для применения мер принуждения, так как само намерение еще не объективизировалось в форме фактических действий подконтрольного субъекта.
Следовательно, выделение предварительного контроля необоснованно, в связи с отсутствием правовой возможности применения мер принуждения в подобных ситуациях.
Данный вывод подтверждается также из допущения возможности существования предварительного контроля, что предполагает возможность применения принудительных мер к субъекту, который намерен осуществить правонарушение, но еще не совершил фактических действий, содержащих состав правонарушения, что в принципе недопустимо с точки зрения правовой доктрины, так как при подобном подходе исходят из предположения о возможности правового регулирования интенций и намерений, а не поведения субъектов.
В качестве примера предварительного контроля обычно приводится регистрация и лицензирование предпринимательской деятельности. Но в подобных случаях, при нару шении порядка получения лицензии (соответственно нарушения порядка регистрации предприятия), заинтересованное лицо не может быть подвергнуто применению мер принуждения, поскольку не совершает всех необходимых действий, образующих юридический состав, необходимый для возникновения права требовать от соответствующего государственного органа совершить соответствующее действие (регистрацию либо выдачу лицензии). В подобных случаях орган государственного управления осуществляет не контрольную процедуру, а процедуру принятия управленческого решения, не связанного с применением меры принуждения. Действительно, если государственный орган по ошибке зарегистрирует или выдаст лицензию, то заинтересованное лицо не несет никакой ответственности за неправомерное получение лицензии или неправомерную регистрацию.
Что касается текущего и последующего контроля, то в этих случаях присутствует такой обязательный элемент, каким является фактическое действие подконтрольного субъекта. Это в свою очередь создает необходимую базу для правомерной квалификации и принятия решения о применении мер принуждения, естественно, в случае наличия состава правонарушения в фактических действиях подконтрольного субъекта.
Меры принуждения одни авторы подразделяют на предупредительные меры, пре-секательные меры и меры ответственности1, а другие - на пресекательные меры и меры ответственности .
Как указывается, меры предупреждения направлены на предупреждение возможных правонарушений в сфере государственного управления, предотвращения иных для режима общественной безопасности явлений. В качестве примеров их применения приводятся стихийные бедствия, несчастные случаи, необходимость обеспечения безопасности здоровья и жизни граждан, нормальные условия работы предприятий и учреждений. В отличие от иных мер принуждения предупредительные меры не связаны с совершением правонарушений3.
По существу, под предупредительными мерами понимаются обязанности органа государственного управления в связи с наступлением соответствующих юридических фактов, не являющимися правонарушениями, т.е. обязанность органа государственного управления принять то или иное управленческое решение, приводящее к ограничению прав неопределенного круга лиц, на определенной территории в связи с наступлением юридически значимых событий, представляется в качестве мер принуждения.
Правовой статус органа пруденциального банковского надзора
Согласно ст. 74 Закона о Банке России, «для осуществления своих функций в области банковского надзора и регулирования Банк России проводит проверки кредитных организаций и их филиалов, направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет предусмотренные Законом о Банке России санкции по отношению к нарушителям.
Проверки могут осуществляться уполномоченными Советом директоров представителями Банка России и по его поручению - аудиторскими фирмами.
Уполномоченные Советом директоров представители Банка России имеют право получать и проверять отчетность и другие документы кредитных организаций, при необходимости снимать копии с соответствующих документов.
Порядок проведения проверок кредитных организаций, в том числе определение обязанностей кредитных организаций по содействию в проведении проверок, определяется Советом директоров».
Согласно ч. 2 ст. 56 Закона о Банке России Банк России, в соответствии с перечнем, установленным Советом директоров, имеет право запрашивать и получать от кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации.
Указанное право органа пруденциального банковского надзора осуществляется в порядке, предусмотренном для осуществления информационной стадии процедуры пруденциального банковского надзора. Данный порядок устанавливает как процедуру осуществления материального права на получение информации органом пруденциального банковского надзора, так и устанавливает соответствующие права и обязанности органа пруденциального банковского надзора и кредитной организации.
Периодический (обязательный) надзор
В ходе обязательной периодической процедуры пруденциального банковского надзора орган пруденциального банковского надзора получает периодическую отчетность, необходимую для осуществления процедуры пруденциального банковского надзора.
Согласно ст. 43 Закона о банках кредитная организация представляет в Банк Рос сии отчетность (отчетную документацию) о своей деятельности в форме, порядке и сроки, которые устанавливаются Банком России. Следовательно, представление кредитной организацией отчетности в Банк России включает в себя информационную стадию процедуры пруденциального банковского над зора, осуществляемую периодически в обязательном порядке на основе Закона.
Спецификой данной формы надзора является то, что Банк России не осуществляет проверки всей деятельности кредитной организации за отчетный период, а лишь исходит из данных, предоставленных кредитной организацией самостоятельно.
В соответствии с Инструкцией № 1 надзор за соблюдением банками обязательных нормативов возлагается на территориальные учреждения Банка России по месту открытия корреспондентского счета банка.
Надзор осуществляется на основании ежемесячных балансов кредитных организаций, к которым прилагаются справки с расчетами фактических значений обязательных нормативов и расшифровками отдельных балансовых счетов, подписанные руководителем банка и главным бухгалтером.
Банк России анализирует представленную отчетность и расчет значений обязатель ных нормативов на предмет согласованности представленной информации в расчете и других форм отчетности. В случае необходимости Банк России может запросить дополни тельную информацию в соответствии с перечнем, установленным Советом директоров fife Банка России (ч. 2 ст. 56 Закона о Банке России).
Банки, у которых отозвана лицензия на совершение банковских операций, обязательные нормативы не рассчитывают и, соответственно, не представляют периодических расчетов значений обязательных нормативов.
Инспекционные проверки
Информационная стадия пруденциального банковского надзора осуществляется также в форме инспекционных проверок кредитной организации со стороны Банка России. В развитие положений ст. 74 Закона о Банке России Банк России принял Инструкцию Банка России № 34 "О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)"1 от 23 февраля 1996 г. (далее Инструкция № 34).
Данная Инструкция содержит нормы, регулирующие порядок назначения и проце дуру осуществления проверок деятельности кредитной организации и ее филиалов. Инспекционные проверки кредитных организаций и их филиалов осуществляются уполно (М. моченными Советом директоров представителями Банка России: в Председателем Центрального банка Российской Федерации и его заместителями; в руководителями и сотрудниками
Департамента банковского надзора Банка России; Главного управления инспектирования коммерческих банков Банка России; Главного управления валютного регулирования и валютного контроля Банка России; в начальниками главных управлений (председателями национальных банков)
Банка России и их заместителями; руководителями и сотрудниками подразделений банковского надзора, / инспектирования коммерческих банков, валютного регулирования и валютного контроля главных управлений (национальных банков) Банка России. Организация проведения инспекционных проверок кредитных организаций Инспекционные проверки подразделяются на плановые и внеплановые проверки.
Проверки кредитных организаций и их филиалов проводятся на основании планов проверок, составленных на каждый квартал вышеуказанными структурными подразделениями Банка России и его территориальных учреждений и утвержденных руководителями этих подразделений и учреждений.
В планы проверок включаются, в первую очередь, кредитные организации: в отношении которых имеются данные об их неустойчивом финансовом поло жении; допущенных ими грубых нарушениях правил, регулирующих их деятельность; в кредитные организации и их филиалы, которые не проверялись Банком России или его территориальными учреждениями более двух лет. В планы проверок в необходимых случаях включаются проведение ревизий валютных и других ценностей, находящихся в денежных хранилищах и кассах кредитных организаций и их филиалов, а также под ответственностью кассовых работников операционных касс и касс по подготовке авансов, имеющих переходящие остатки, и на обменных пунктах.
